國家機構(gòu)改革的憲法邏輯

一、引言

國家機構(gòu)改革是完善我國社會主義制度的重要方面。構(gòu)建能體現(xiàn)國家性質(zhì)、及時反映民意、適應(yīng)國家發(fā)展需要的國家機構(gòu)是黨和國家始終不渝的追求。中華人民共和國成立之后不久，就開始對國家機構(gòu)進行必要的調(diào)整，以期適應(yīng)國家和社會發(fā)展需要。中共中央于2018年印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》明確指出，黨和國家機構(gòu)改革必須“堅持全面依法治國，以加強黨的全面領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向”。由此觀之，在國家機構(gòu)改革過程中必須遵循法治要求。國家機構(gòu)是公法尤其是憲法上的重要概念，因此，應(yīng)從憲法角度對國家機構(gòu)改革展開分析?？梢灶A見，隨著改革的深人和中國式現(xiàn)代化的推進，黨和國家機構(gòu)改革必然會推進。在總體改革的過程中，黨中央強調(diào)改革和法治建設(shè)要一體推進，要做到重大改革于法有據(jù)，尤其是要于憲有源，以法治方式推進和確保改革順利進行。鑒于此，本文擬立足于我國憲法，聚焦我國國家機構(gòu)改革的實踐，通過對黨和國家有關(guān)國家機構(gòu)改革文件的梳理、分析和總結(jié)，探尋我國國家機構(gòu)改革的模式、有益經(jīng)驗及有待改進之處，從而科學認識我國國家機構(gòu)改革的法治要求，為進一步完善國家機構(gòu)提供必要的智識支撐。

二、國家機構(gòu)在憲法中的角色定位

作為建構(gòu)新國家和推進社會發(fā)展的規(guī)范，憲法主要是規(guī)定了公權(quán)力的配置和行使規(guī)則。這就決定了具體行使公權(quán)力的國家機構(gòu)是憲法上的重要概念，在成文憲法產(chǎn)生初期，甚至是唯一的內(nèi)容。與此類似，我國憲法較為系統(tǒng)地規(guī)定了國家機構(gòu)及其職權(quán)，雖然在監(jiān)察體制改革之前，現(xiàn)行憲法關(guān)于國家機構(gòu)的規(guī)定總體上較為穩(wěn)定，但仍存在變化。

（一）作為國家機構(gòu)組織法的憲法

無論是在形式意義上還是實質(zhì)意義上，憲法都與政府（國家機構(gòu)）密切相關(guān)，甚至可以說“憲法首先是關(guān)于國家和權(quán)力組織的規(guī)則”。1］西文意義上的“憲法”一詞來源于拉丁文，其原意是組織，是關(guān)于政府組織的根本法。一部憲法可能沒有公民基本權(quán)利的規(guī)定，但必然會規(guī)定國家機構(gòu)及其職權(quán)。2]根據(jù)域外經(jīng)驗，英國在光榮革命后頒布的憲法性法律《權(quán)利法案》雖以“權(quán)利”冠名，但這一法律限制了專制王權(quán)，提升了議會的地位，使英國轉(zhuǎn)變?yōu)榫髁椫普w，[3]政體的變化意味著國家機構(gòu)權(quán)力的此消彼長。在從《邦聯(lián)條例》向《聯(lián)邦憲法》轉(zhuǎn)變的過程中，美國聯(lián)邦權(quán)力的來源、范圍以及聯(lián)邦政府與各州政府之間的權(quán)力劃分得以明確。4]19 世紀后期的憲法尤為強調(diào)對立法機構(gòu)的控制，如美國伊利諾伊州于1870年通過的第三部州憲法改革了司法機構(gòu)，增加了州長的權(quán)力，并加強了對立法權(quán)的控制。5」日本在第二次世界大戰(zhàn)后制定的憲法中，將明治憲法中天皇作為統(tǒng)治權(quán)的總攬者的角色改為天皇只從事形式性、禮儀性的國事行為，不具有干預國政之權(quán)能。6]天皇從原來的主權(quán)承擔者變?yōu)閲业南笳?，這同樣涉及憲法上國家機構(gòu)職能的根本性變革。

對于作為后發(fā)國家的中國而言，在新的原則之下建立能夠應(yīng)對外來沖擊的新的國家機構(gòu)，進而完成救亡圖存的歷史任務(wù)，是立憲過程中的重要議題?！疤┪髦畯?，不在炮械軍兵而在學校，于是言學校者漸多矣。實未知泰西之強，其在政體之善也?！盵7]中國共產(chǎn)黨自成立伊始，就將建立一個全新的國家作為自己的使命，黨的一大綱領(lǐng)規(guī)定黨的任務(wù)包括推翻舊政權(quán)，建立無產(chǎn)階級專政。無產(chǎn)階級專政要求以新的國家機器取代舊的國家機器，再以全新的國家機構(gòu)推進社會革命。作為執(zhí)政黨法律觀念和國家機構(gòu)建構(gòu)理念的集中體現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民制定的憲法在國家機構(gòu)設(shè)置上必然包含許多創(chuàng)新之處。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，毛澤東指出，“中國真正的堅實的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的建立及其任務(wù)的完成，沒有民主是不行的”，并且這種民主必須到“制定真正的民主憲法，召集真正的民主國會，選舉真正的民主政府，執(zhí)行真正的民主政策為止”。8]毛澤東在《新民主主義論》中首次提出，中國未來的政權(quán)組織形式是人民代表大會制度，“沒有適當形式的政權(quán)機關(guān)，就不能代表國家”［9]在中華人民共和國成立后的歷部憲法中，國家機構(gòu)所占的比重均最大，即便是在最為簡約的“七五憲法”中，國家機構(gòu)條款也占了正文部分的三分之一?，F(xiàn)行憲法第3章有關(guān)國家機構(gòu)的條款達84條，占正文全部條款的近 60% 。由此可見，無論中外，憲法與國家組織的關(guān)系都極為密切。

（二）“八二憲法”與國家機構(gòu)的革新

作為開啟改革開放的新憲法，“八二憲法”繞過更近的“七八憲法”和“七五憲法”，以“五四憲法”作為修改基礎(chǔ)?！靶碌膽椃ㄒo人面貌一新的感覺”，[10]因此，新憲法在承繼中華人民共和國首部憲法優(yōu)點的基礎(chǔ)上進行了必要創(chuàng)新，不僅將國家的根本任務(wù)轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來，而且在國家機構(gòu)的改革和完善方面著力甚多。如1981年5月3日，在對憲法修改委員會秘書處起草的憲法修改討論稿進行討論時，彭真提出了幾個主要供討論的問題，包括實行一院制還是兩院制、是否設(shè)立檢察院、法院獨立審判、央地分權(quán)、民族區(qū)域自治、政社分開還是政社合一以及專門委員會設(shè)置問題等，[]這些問題均涉及國家機構(gòu)和國家體制的重要改革和新的發(fā)展。[12]

現(xiàn)行憲法加強了人大建設(shè)，在全國人大職權(quán)方面，將兜底性職權(quán)由前三部憲法規(guī)定的“全國人大認為應(yīng)當由它行使的其他職權(quán)”修改為“應(yīng)當由最高國家權(quán)力機關(guān)行使的其他職權(quán)”，在表述上更為嚴謹，更符合立憲主義的要求。最高國家權(quán)力機關(guān)的活動也要遵循憲法的規(guī)定。2001年，李鵬在法制宣傳日的講話中指出：“全國人大及其常委會是憲法規(guī)定的最高國家權(quán)力機關(guān)，其權(quán)力來源于憲法，也必須在憲法范圍內(nèi)活動，必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使立法、監(jiān)督等職權(quán)，不得超越憲法。”[13]為了充分發(fā)揮人大的作用，新憲法擴充了全國人大常委會的職權(quán)。全國人大常委會有權(quán)解釋憲法、監(jiān)督憲法實施，有權(quán)制定法律，可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，人大常委會委員多數(shù)要專職，以解決“橡皮圖章”的問題。14」在人大組織建設(shè)方面，進一步充實了專門委員會?？h級以上地方人大設(shè)立常委會，并賦予常委會監(jiān)督、任免和決定權(quán)。這些改革加強了人大組織能力，使人大成為經(jīng)常性行使國家權(quán)力的機關(guān)。15]恢復設(shè)立國家主席和國家副主席。“八二憲法”首次設(shè)立中央軍事委員會，領(lǐng)導全國武裝力量。增設(shè)審計機關(guān)。在地方，改變農(nóng)村人民公社的政社合一的體制，設(shè)立了鄉(xiāng)政權(quán)，“這種改變將有利于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，也有利于集體經(jīng)濟的發(fā)展”。[16]

除了在機構(gòu)設(shè)置方面擴充了相關(guān)條文，“八二憲法”還較為科學地確定了不同機關(guān)之間的關(guān)系，恢復了“五四憲法”中較為合理的規(guī)定。在全國人大與全國人大常委會立法權(quán)分配上，“除基本法律應(yīng)當由全國人大制定外，其他法律由全國人大常委會制定”[17]“五四憲法”第50 條規(guī)定，總理領(lǐng)導國務(wù)院的工作，“但國務(wù)院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者全體會議通過，有些類似于部長會議的做法”。現(xiàn)行憲法規(guī)定首長負責制，有助于“提高國務(wù)院的工作效能，加強最高國家行政機關(guān)的工作”［18]在司法機關(guān)中，恢復“五四憲法”的規(guī)定，明確上下級法院之間是監(jiān)督關(guān)系，上下級檢察院之間為領(lǐng)導關(guān)系。為了保證刑事訴訟中的司法公正，1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》中關(guān)于人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責、互相配合、互相制約的規(guī)定，被提升為憲法規(guī)定，體現(xiàn)了“對不同國家權(quán)力性質(zhì)的正確認識”[19]總之，這些修改和完善是為了使全體人民能更好地行使國家權(quán)力，國家機關(guān)可以更有效地領(lǐng)導和組織社會主義建設(shè)，各個國家機關(guān)能更好地分工合作、互相配合。20]

三、國家機構(gòu)改革與憲法變遷的脈絡(luò)關(guān)聯(lián)及內(nèi)在機理

現(xiàn)行憲法被譽為“改革憲法”，因改革而生，又因改革推進而修改。21]大規(guī)模且有序的國家機構(gòu)改革與現(xiàn)行憲法同步發(fā)展，憲法對國家根本任務(wù)的規(guī)定為國家機構(gòu)的改革和完善提供了方向性指引。事實上，不僅“八二憲法”同國家機構(gòu)改革密切相關(guān)，中華人民共和國成立以來的憲法均同國家機構(gòu)的改革和完善緊密相連。

（一）我國國家機構(gòu)的創(chuàng)立與早期調(diào)適

機構(gòu)改革并非僅限于改革開放時期，中華人民共和國成立后，為了適應(yīng)國家和社會發(fā)展需要而對國家機構(gòu)進行的調(diào)整同樣可以視為機構(gòu)改革?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第2章專門規(guī)定了“政權(quán)機關(guān)”，明確人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人大和各級人民政府，全國人大為國家最高政權(quán)機關(guān)，在普選的全國人大召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人大的職權(quán)；各級國家政權(quán)機關(guān)實行民主集中制；在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機關(guān)。1949 年9月27日通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》（以下簡稱《中央人民政府組織法》）規(guī)定，政務(wù)院為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān)，政務(wù)院設(shè)政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會和31個部、會、院、署、行，主持各部門的國家行政事宜?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議共同綱領(lǐng)》被認為是起“臨時憲法作用”的根本規(guī)范，但若從文本規(guī)定看，《中央人民政府組織法》可謂是我國國家機構(gòu)組織的根本法。該法規(guī)定了國家的性質(zhì)、政權(quán)組織形式、中央人民政府委員會、政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署。中華人民共和國成立初期，由于許多的問題尚處于探索階段，政府機構(gòu)設(shè)立過程中出現(xiàn)了機構(gòu)龐大、層次過多和分工不清等問題。1951年，中央政府啟動了首次較大規(guī)模的改革，主要包括對上層政府機構(gòu)和編制的精簡和對基層機構(gòu)的合理充實。22]

“五四憲法”較為合理地規(guī)定了國家機構(gòu)。由于其誕生于過渡時期，當社會主義改造完成之后，國家機構(gòu)就有必要隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化而改變。在“一五”計劃時期，隨著國家有計劃地推進經(jīng)濟建設(shè)，政府機構(gòu)變得更為龐大，辦事效率低下，不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的矛盾日益突出。國務(wù)院于1954年底對國家機構(gòu)進行了調(diào)整，重點是理順不同機關(guān)之間的關(guān)系和對國家機構(gòu)進行精簡。23]隨著社會主義改造的完成，計劃經(jīng)濟體制得以確立，政府更加深入地對各項事務(wù)進行調(diào)整。一方面，這使得政府職能擴大；另一方面，為了更有效地對經(jīng)濟和社會事務(wù)進行管理，政府機構(gòu)也越來越多，中央國家機關(guān)的權(quán)力呈現(xiàn)出過度集中之勢。在這一背景下，國務(wù)院也進行了機構(gòu)調(diào)整，這次調(diào)整以中央放權(quán)為主，以充分發(fā)揮地方的積極性?？梢姡@一階段的機構(gòu)調(diào)整主要是在經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)生變化的情形下展開的，目的是精簡機構(gòu)，實現(xiàn)精兵簡政，同時，構(gòu)建能適應(yīng)社會主義建設(shè)要求的央地關(guān)系，使國家機構(gòu)的設(shè)置和職能配置能切實發(fā)揮兩個主動性。這一時期的機構(gòu)調(diào)整在相當程度上是為了更好地促進經(jīng)濟社會發(fā)展，即在經(jīng)濟發(fā)展變動的基礎(chǔ)上，對國家機構(gòu)作出必要完善，以使國家機構(gòu)與社會經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)。這其中也蘊含了通過國家機構(gòu)的合理設(shè)置和職權(quán)的有效配置來促進發(fā)展的期許，這種改革的動因和模式在相當程度上影響了改革開放后的國家機構(gòu)設(shè)置和歷次機構(gòu)改革。

（二）以服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展為中心的國家機構(gòu)改革

黨的十一屆三中全會之后，我們把工作重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來，而現(xiàn)代化中最重要的是經(jīng)濟建設(shè)。鄧小平在1979年指出：“經(jīng)濟工作是當前最大的政治，經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題?！盵24]推動經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟體制改革成為黨和國家工作的中心。現(xiàn)行憲法頒布后的前四次修改多與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)，如從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，國家對于私營經(jīng)濟的定位和政策等，無不體現(xiàn)了經(jīng)濟因素對憲法和法治發(fā)展的影響。而國家機構(gòu)改革與此類似，2018年之前，國務(wù)院機構(gòu)改革的邏輯在相當層面上是因應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和改革的需要，在經(jīng)濟發(fā)展到一定程度后，機構(gòu)改革的深度和廣度都達到了一個新的水平。

現(xiàn)行憲法頒布前夕，國務(wù)院就開啟了機構(gòu)改革，這次改革的背景是“全國工作的重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來之后，國務(wù)院第一位的任務(wù)是領(lǐng)導經(jīng)濟建設(shè)”，改革首要的是“必須改進國務(wù)院本身的領(lǐng)導體制和領(lǐng)導方法，以加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導，提高工作效率”［25]此次改革貫徹精兵簡政的原則，撤銷了部分機構(gòu)，對人員進行了裁減。為了更有效地推進經(jīng)濟發(fā)展，為深化經(jīng)濟體制改革提供必要條件，“特別是搞好戰(zhàn)略性的長期規(guī)劃”，重新組建了國家經(jīng)濟委員會并擴大其職權(quán)和業(yè)務(wù)范圍，撤銷國家農(nóng)業(yè)委員會、國家機械工業(yè)委員會、國家能源委員會等，使新的機構(gòu)能更好地適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要。明確不同部門的任務(wù)和職責范圍，改變分工不合理和職責不明的狀況。黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，該決定突破了把計劃經(jīng)濟同商品經(jīng)濟對立起來的傳統(tǒng)觀念，提出我國社會主義經(jīng)濟是“公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟”，強調(diào)“實行政企職責分開，正確發(fā)揮政府機構(gòu)管理經(jīng)濟的職能”。在此背景下，以城市為重點的經(jīng)濟體制改革全面展開。26]而轉(zhuǎn)變政府職能，正確發(fā)揮政府管理經(jīng)濟的職能也成為此后國家機構(gòu)改革的重點。但是，此一階段的機構(gòu)改革是在央地事權(quán)劃分不明確、不規(guī)范的情形下開展的，并未從根本上觸動計劃經(jīng)濟體制，總體上屬于行政管理系統(tǒng)內(nèi)部的央地政府之間權(quán)力的重新分配，是一種行政性分權(quán)。[27]

黨的十三大后，開啟了第二次國家機構(gòu)改革。此次改革重點在于推進政府職能轉(zhuǎn)變，政府的經(jīng)濟管理部門由直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。同時，合理配置政府部門職能，科學劃分職責分工，對國家機構(gòu)進行必要的調(diào)整和設(shè)計。此次改革聚焦于同經(jīng)濟體制改革密切相關(guān)的經(jīng)濟管理部門。自此之后，歷次政府機構(gòu)改革的重點均包括轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展之需。如1993年國家機構(gòu)改革的目標包括實現(xiàn)政企職責分開和精簡統(tǒng)一，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，提高效率，其中的一大亮點是實行中紀委機關(guān)和監(jiān)察部合署辦公。1998年國家機構(gòu)改革除上述目標外，還包括建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限，明確部門之間的職責分工，完善行政運行機制，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的有中國特色的政府行政管理體制。黨的十六大首次將公共服務(wù)與政府的其他職能并列，明確政府的職能包括“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。公共服務(wù)的提出在相當程度上是為了確保社會穩(wěn)定［28]2003年的機構(gòu)改革誕生于加人世界貿(mào)易組織和強調(diào)政府提供公共服務(wù)的大背景下，改革的主要目標依然是轉(zhuǎn)變政府職能、改進管理方式、提高行政效率，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。2008年的國家機構(gòu)改革主要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關(guān)系展開，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部制體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能。此次政府機構(gòu)改革的一大創(chuàng)新之處是明確以改善民生為重點，整合社會管理和公共服務(wù)部門。2013年的機構(gòu)改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，并“把減少行政審批作為轉(zhuǎn)變職能突破口”，真正向市場和社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預。

（三）黨的全面領(lǐng)導下的整體性機構(gòu)改革協(xié)同推進

2018年的機構(gòu)改革是一次范圍更廣、影響更大的改革。黨的十八屆三中全會提出要實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這一重大政治決斷的提出是改革繼續(xù)深人的必然結(jié)果。黨的十八大以來，我們更加強調(diào)黨的全面領(lǐng)導。黨的十八屆四中全會指出，黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。2018年修憲明確了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。這一修改能“有效把黨的領(lǐng)導落實到國家工作全過程和各方面”［29]因此，以恰當?shù)臋C構(gòu)設(shè)置落實黨的領(lǐng)導就顯得尤為必要。此背景下的機構(gòu)改革，已經(jīng)從側(cè)重于國家機構(gòu)改革發(fā)展為統(tǒng)籌黨和政府機構(gòu)改革，改革涉及面更廣，更加強調(diào)黨政融合。深化黨和國家機構(gòu)改革的目標是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團工作體系，進而全面提升國家治理能力。在中央機構(gòu)改革方面，為了健全黨和國家監(jiān)督體系，完善權(quán)力運行制約監(jiān)督機制，組建了監(jiān)察委，并與紀委合署辦公，以實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察委人憲改變了原有的憲法權(quán)力配置格局，實質(zhì)上也是我國政治制度的一項重要改革。30]組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央和國家機關(guān)工作委員會，并將部分領(lǐng)導小組改為委員會，以健全并加強黨的全面領(lǐng)導的制度，確保黨的領(lǐng)導更加堅強有力。在政府機構(gòu)改革方面，繼續(xù)強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，破除制約市場在資源配置中起決定性作用的體制機制弊端，完善政府在社會管理、公共服務(wù)、環(huán)保等方面的職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。[31]

2023 年的機構(gòu)改革是在2018年改革基礎(chǔ)上的進一步拓展。就政府機構(gòu)改革而言，此次改革以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，“統(tǒng)籌黨中央機構(gòu)、全國人大機構(gòu)、國務(wù)院機構(gòu)、全國政協(xié)機構(gòu)，統(tǒng)籌中央和地方，深化重點領(lǐng)域機構(gòu)改革，推動黨對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導在機構(gòu)設(shè)置上更加科學、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效”［32］改革的重點是優(yōu)化和調(diào)整科技、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理、鄉(xiāng)村振興、知識產(chǎn)權(quán)、老齡工作等重點領(lǐng)域的機構(gòu)職責，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，加快建設(shè)法治政府。例如，對于科技部的改革，明確了科技創(chuàng)新在國家現(xiàn)代化建設(shè)中的核心地位，為了應(yīng)對全球科技競爭和外部遏制打壓的嚴峻局勢，必須進一步完善、理順科技領(lǐng)導和管理體制，以便統(tǒng)籌力量實現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)上的突破，加快實現(xiàn)高水平科技的獨立自主。又如，在數(shù)據(jù)化和信息化時代，為了妥善處理數(shù)據(jù)管理、開發(fā)和利用等方面的問題，組建了國家數(shù)據(jù)局，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設(shè)［33］在國家機構(gòu)整合及職能完善方面，組建了國家金融監(jiān)督管理總局；針對地方金融監(jiān)管部門存在的監(jiān)管手段缺乏、專業(yè)人才不足等問題，強化金融管理中央事權(quán)，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制。

此次改革因應(yīng)了時代變化，當下的經(jīng)濟發(fā)展和國家競爭不僅是物質(zhì)資源的競爭，也包括金融安全和科技競爭。國家機構(gòu)改革在一定程度上已經(jīng)從單純服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟?jīng)濟發(fā)展和維護國家經(jīng)濟安全并重。此次機構(gòu)改革體現(xiàn)了黨的機構(gòu)對國家機構(gòu)的直接領(lǐng)導。例如，在國務(wù)院推進金融和科技方面改革的同時，執(zhí)政黨層面也進行了相應(yīng)的機構(gòu)調(diào)整，如組建中央金融委員會、中央金融工作委員會、中央科技委員會等。這就能確保黨能以專門性的機構(gòu)領(lǐng)導國家事務(wù)，實現(xiàn)黨政機關(guān)更高層次的融合。

（四）國家機構(gòu)改革變遷的理路

從改革開放后的歷次國家機構(gòu)改革來看，其邏輯主線較為明確。無論是持續(xù)進行的精簡機構(gòu)、壓縮編制，還是實行大部制、轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政審批制度改革，其目的都是通過精兵簡政、優(yōu)化政府機構(gòu)職能和完善公共服務(wù)供給方式，更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展。其主要原因在于，經(jīng)濟發(fā)展是我們一切工作的中心，且在過去相當長的時期內(nèi)，“執(zhí)政黨對中國現(xiàn)代化的理解僅限于經(jīng)濟現(xiàn)代化，至少主要是經(jīng)濟現(xiàn)代化”［34]對這一工作中心的堅持也使我國的國家機構(gòu)改革在保持連續(xù)性和必要穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了逐步深化。隨著經(jīng)濟體制改革的推進和經(jīng)濟的快速發(fā)展，在追求發(fā)展速度和效率提升的同時，應(yīng)當更加注重社會的公平和穩(wěn)定，改革成果理應(yīng)惠及更多民眾。這就需要建立適應(yīng)未來發(fā)展需求的機構(gòu)來承擔再次分配的任務(wù)。因此，2008年的機構(gòu)改革著重于完善公共管理和社會服務(wù)部門，2023年的改革則強調(diào)積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略，更好地發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，真正做到老有所養(yǎng)、弱有所扶。

隨著改革進入深水區(qū)，單純轉(zhuǎn)變政府職能的單線式改革難以滿足現(xiàn)實之需，因為“政治體制改革同經(jīng)濟體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟體制改革也搞不通”［35]并且，中國的現(xiàn)代化并非僅是經(jīng)濟現(xiàn)代化，而是整體的現(xiàn)代化。是否能實現(xiàn)有效治理、如何優(yōu)化治理方式始終是中國共產(chǎn)黨探索的核心問題之一。對于不同國家而言，最重要的政治分野并非它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度。36]中國革命之所以能在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下取得勝利，并在革命勝利后取得舉世矚目的成績，關(guān)鍵在于相比其他政治力量，中國共產(chǎn)黨能建立一個更為統(tǒng)一、集中、高效的政治組織。37]當下，要組建有效的政治組織，就需要推進系統(tǒng)性的機構(gòu)改革和強化黨的全面領(lǐng)導。系統(tǒng)性的機構(gòu)改革更強調(diào)最高權(quán)威的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，以妥善處理各方面關(guān)系，保證改革順利推進?？梢哉f，時代發(fā)展要求黨政進一步融合，而黨的領(lǐng)導寫人憲法正文“也能夠為加強黨的全面領(lǐng)導乃至黨的組織機構(gòu)體制化于國家政權(quán)提供根本法上的依據(jù)”。［38]因此，2018年后的機構(gòu)改革更加強調(diào)黨的領(lǐng)導，在規(guī)范、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置和權(quán)力運行方面，客觀上強化了黨的全面領(lǐng)導，這也是最近兩次機構(gòu)改革所欲達到的自的。

四、國家機構(gòu)改革的憲法指向及保障

從憲法文本和機構(gòu)改革歷程來看，隨著憲法文本的不斷完善、憲法全面實施的推進和法治建設(shè)速度的加快，憲法對國家機構(gòu)改革的約束和指引功能愈發(fā)顯著。一是國家機構(gòu)改革在總體上符合憲法的規(guī)定，在憲法的框架下展開；二是憲法為國家機構(gòu)的改革和完善提供了根本法的指引，在一定程度上明確了國家機構(gòu)改革的方向和根本使命；三是確認國家機構(gòu)改革和完善，為國家機構(gòu)改革、完善和職能變遷提供了根本法意義上的正當性依據(jù)。

（一）完善社會主義各項制度的根本法任務(wù)

基于過往的經(jīng)驗教訓，改革開放后，執(zhí)政黨將國家工作重心轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代化建設(shè)上來，并在憲法和黨章兩大根本規(guī)范中明確了黨和國家的根本任務(wù)（總?cè)蝿?wù)）是進行現(xiàn)代化建設(shè)，而且將制度建設(shè)提升到了新高度。

現(xiàn)行憲法序言第7自然段規(guī)定了國家的根本任務(wù)是沿著中國特色社會主義道路，集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，這一根本任務(wù)包括要“不斷完善社會主義的各項制度”，既要進行經(jīng)濟體制改革，也要進行政治體制改革。3]社會主義各項制度、民主和法治的完善，包括根據(jù)改革的推進不斷完善國家機構(gòu)。因為民主、法治等價值需要通過恰當?shù)臋C構(gòu)來實現(xiàn)，而國家機構(gòu)的設(shè)置和職能配置也必須更加適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。合理的國家機構(gòu)設(shè)置本身也是現(xiàn)代化建設(shè)的題中之義。彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出，“當前我國正在進行國家機構(gòu)的改革，憲法修改草案關(guān)于國家機構(gòu)的規(guī)定，反映了這方面改革的方針和成果，并將推動這方面的改革繼續(xù)前進”[40]

現(xiàn)行憲法承載了推動國家發(fā)展方向轉(zhuǎn)變的重任，憲法序言中關(guān)于完善國家制度的規(guī)定，體現(xiàn)了執(zhí)政黨和國家所承擔的義務(wù)?！皯椃ㄉ系囊?guī)定不只是對國家設(shè)定一個界限，更重要的是就國家的目標以及國家活動的內(nèi)容有所指示。”[4I]而這種對國家的指示則要求有關(guān)國家機關(guān)具體承擔。在以民主和法治為追求的國家中，這種制度的完善需要依靠最具民主性的全國人大及其常委會，通過法治的方式來實現(xiàn)。尤其需要明確的是，此番關(guān)于完善國家制度的規(guī)定同樣也是對執(zhí)政黨的要求，從某種程度上而言是更為重要的要求，因為國家根本任務(wù)、發(fā)展目標以及發(fā)展方式的設(shè)定取決于執(zhí)政黨的立黨宗旨和對現(xiàn)實的把握。憲法在規(guī)定了國家的根本任務(wù)之后，明確中國各族人民將繼續(xù)在黨的領(lǐng)導下完善各項制度，把我國建設(shè)成社會主義現(xiàn)代化強國，其實質(zhì)就是對執(zhí)政黨的要求，即中國共產(chǎn)黨應(yīng)當依照此目標，通過對國家發(fā)展形勢和發(fā)展任務(wù)的有效把控，適時具體調(diào)整發(fā)展方式和發(fā)展路徑。

（二）協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法要求

現(xiàn)行憲法在明確國家根本任務(wù)之時，也確定了現(xiàn)代化建設(shè)不僅包括經(jīng)濟領(lǐng)域，還包括政治文明和精神文明等層面。協(xié)調(diào)發(fā)展要求我們不僅要在經(jīng)濟建設(shè)中持續(xù)貫徹新發(fā)展理念，同時還要實現(xiàn)政治、精神、社會和生態(tài)的整體推進。雖然現(xiàn)行憲法于出臺之時就明確了要實現(xiàn)多個層面的協(xié)同發(fā)展和改革，但在實際工作中依然呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)的問題。在所有與經(jīng)濟基礎(chǔ)的關(guān)系中，政治上層建筑的地位比其他部分更加重要，而國家權(quán)力、政治制度和法律制度又構(gòu)成了政治上層建筑中最具有決定性意義的部分。42]在經(jīng)濟發(fā)展和總體經(jīng)濟實力已達到一定程度，對于改革和發(fā)展的總體目標有較為清晰的認知，對于國家機構(gòu)應(yīng)當發(fā)揮何種職能比較確定的情形下，理應(yīng)推進制度的不斷完善。通過更為科學的機構(gòu)設(shè)置和職能配置以及更優(yōu)的職權(quán)行使理念來實現(xiàn)各方面協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法要求。協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是憲法的要求，也是事物發(fā)展的必然。發(fā)展的道德哲學通過“協(xié)調(diào)”的價值引導和價值理想，使個體與整體、個體與個體、整體與整體的關(guān)系達到平衡。發(fā)展一旦失衡，就可能使發(fā)展主體在思想和行為上陷入混亂，進而產(chǎn)生對現(xiàn)實道德生存困境的憂慮。43]現(xiàn)行憲法所規(guī)定的協(xié)調(diào)發(fā)展要求包含了不斷完善各項制度和通過適當?shù)膰覚C構(gòu)保障這些制度落實的使命。

首先，憲法序言規(guī)定推動五個文明協(xié)調(diào)發(fā)展，中國的現(xiàn)代化應(yīng)當在這五個方面均有建樹，社會主義現(xiàn)代化強國也應(yīng)實現(xiàn)整體性的發(fā)展和強大。五個文明中的政治文明主要包括人類社會政治文化、政治制度、政治行為中的優(yōu)良結(jié)晶。這些優(yōu)良結(jié)晶充分體現(xiàn)了尊重人、保障人的基本價值體系。[44]作為政治文明的一部分，國家機構(gòu)的完善也應(yīng)不斷推進。

其次，憲法總綱規(guī)定國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。國家有義務(wù)隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷完善社會保障制度，提升社會保障水平，通過優(yōu)化社會保障機構(gòu)職能的方式，提升社會保障水平。2018年機構(gòu)改革要求“加強和優(yōu)化政府在社會保障等方面的職能，更好保障和改善民生”，以及2023年機構(gòu)改革為了推動全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)而對衛(wèi)健委和全國老齡工作委員會進行了調(diào)整，正是這一目標的具體體現(xiàn)

再次，現(xiàn)行憲法第27條規(guī)定一切國家機關(guān)實行精簡的原則。這一規(guī)定是以往幾部憲法中所沒有的。如果說憲法序言部分的規(guī)定是否具有法律效力可能存在疑問，那么作為憲法正文部分的規(guī)定則可以在很大程度上避免這一問題。這一規(guī)定實質(zhì)是在賦予國家機關(guān)義務(wù)，它要求所有的國家機關(guān)應(yīng)當于適當和必要之時進行精簡，也就是在改革逐步推進的基礎(chǔ)上，必須依法依憲并結(jié)合實際情況對國家機構(gòu)進行精簡，以確保國家機構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)配置能符合協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。因為機構(gòu)設(shè)置過多，職責不明，只會導致管理能力低下，最終阻礙發(fā)展。

最后，這種協(xié)調(diào)發(fā)展還包括憲法對執(zhí)政黨的要求。憲法序言規(guī)定中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下進行現(xiàn)代化建設(shè)，黨必須保持自身的先進性，從而不斷領(lǐng)導人民取得新勝利。這種先進性要求黨在知識、戰(zhàn)略、倫理等方面提供證明。就此而言，中國共產(chǎn)黨背眾著比其他任何政黨都更為嚴苛的證明責任。45]先進性的證明不僅體現(xiàn)于理念和宗旨方面，還在于機構(gòu)設(shè)置是否科學，能否有效行使黨的職權(quán)。沒有黨的機構(gòu)的改革和完善以及與國家機構(gòu)改革協(xié)同推進，勢必無法建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效、能助力實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)代黨和國家機構(gòu)體系。

（三）基本權(quán)利有效保障的憲法使命

實現(xiàn)基本權(quán)利保障、創(chuàng)造每個人全面而自由發(fā)展的條件是我國憲法的根本使命?；緳?quán)利對于構(gòu)建政治統(tǒng)一體具有重要作用。政治統(tǒng)一的標志包括依憲依法設(shè)立統(tǒng)一的國家機構(gòu)。在立憲民主時代，國家機構(gòu)的產(chǎn)生、權(quán)限變化是為了更好地執(zhí)行國家職能，歸根結(jié)底是為了保障公民的基本權(quán)利。改革開放以來，我國的公民權(quán)利保障取得了重大成就，這既得益于憲法文本的完善，如更為系統(tǒng)地規(guī)定了公民的基本權(quán)利，把公民基本權(quán)利置于國家機構(gòu)之前，彰顯了基本權(quán)利的優(yōu)越地位；[46]也得益于經(jīng)濟的快速發(fā)展，為權(quán)利保障提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)；同時還得益于國家機構(gòu)設(shè)置更加合理，職權(quán)配置更為科學，為基本權(quán)利提供了更恰當?shù)谋Ｗo。

權(quán)利保障首先要求尊重人民的主體地位，相信人民可以自主決定自己的事情，這是民主的內(nèi)在要求?；诖朔N理念，計劃經(jīng)濟時代的全能型政府應(yīng)進行改革。對于公民可以自主決定的事項，應(yīng)由公民和社會自主決定。這就導致政府機構(gòu)大幅壓縮，國務(wù)院部門從過去的100多個變?yōu)楝F(xiàn)在的20多個，政府的職能也在不斷變化。這種為社會放權(quán)的措施激發(fā)了市場活力，推動了經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。但是，“中國高速經(jīng)濟增長伴隨著城鄉(xiāng)居民收入提高的同時，收入差距也趨于擴大”［47]尊重機會和起點平等的同時，也容易造成結(jié)果的過度不平等。如何實現(xiàn)更為公平的收入分配，以及對社會弱勢群體給予充分的關(guān)注，成為我們在經(jīng)濟發(fā)展時必須充分考慮的問題，這就需要完善社會保障制度，將憲法規(guī)定的社會經(jīng)濟權(quán)利落到實處。與經(jīng)濟發(fā)展要求公權(quán)力尊重市場主體的意思自治、發(fā)揮市場主體的自主性不同，社會經(jīng)濟權(quán)利的實現(xiàn)以國家積極而適度的干預為條件，國家應(yīng)當采取積極的干預方式，為公民享有權(quán)利提供充分的物質(zhì)條件，尤其應(yīng)對社會弱者的權(quán)益給予關(guān)注，保障社會生活的平衡［48]2004年修憲時新增“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”的規(guī)定，就是對這一現(xiàn)實的積極回應(yīng)。在這一條款的指引下，國家有義務(wù)建立必要且適當?shù)臋C構(gòu)來落實相關(guān)社會保障規(guī)范，以確保在經(jīng)濟發(fā)展的同時，人民生活水平也得到保障。

傳統(tǒng)的消極權(quán)利同積極權(quán)利一樣，也需要國家的積極配合才能有效實現(xiàn)。因此有觀點認為，劃分積極權(quán)利和消極權(quán)利是徒勞的，并認為憲法上的“所有權(quán)利都是積極權(quán)利”，“所有法律上實施的權(quán)利必然是積極權(quán)利幾乎每一項權(quán)利都蘊含著相應(yīng)的政府義務(wù)”［49]基本權(quán)利的拓展和保障要求堅持人民主體地位，踐行以人民為中心的改革和發(fā)展理念，對國家機構(gòu)適時進行完善和調(diào)整，達到通過合理的機構(gòu)設(shè)置和職權(quán)配置將紙面的權(quán)利轉(zhuǎn)化為行動中的權(quán)利之目標。

五、基于憲法的國家機構(gòu)改革的路徑優(yōu)化

總體觀之，黨和國家機構(gòu)改革總體目標較為明確，機構(gòu)設(shè)置、職能調(diào)整和配置符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要，改革方式也符合法治要求。但改革沒有完成時，機構(gòu)改革必須適時不斷推進，改革方式也應(yīng)當不斷優(yōu)化。今后，在維持機構(gòu)改革的穩(wěn)定性、實現(xiàn)法治化機構(gòu)改革、實現(xiàn)整體性的國家建設(shè)等方面還需要不斷發(fā)力。要破解上述難題，作為國家機構(gòu)組織根本法的憲法應(yīng)在以后的機構(gòu)改革中發(fā)揮更大作用，成為規(guī)范和優(yōu)化機構(gòu)改革的根本指南。

（一）依憲執(zhí)政能力提升與機構(gòu)改革的實效性保障

從根本上說，機構(gòu)改革是執(zhí)政黨和國家為了適應(yīng)和引領(lǐng)社會發(fā)展而對有關(guān)機構(gòu)進行的調(diào)整，機構(gòu)改革的實效在相當程度上取決于執(zhí)政黨對現(xiàn)實的把握以及執(zhí)政能力。我國處于快速發(fā)展和推進改革的關(guān)鍵期，面對這些問題，必須不斷提升黨的領(lǐng)導和執(zhí)政能力，精準把握社會發(fā)展趨勢，以確保機構(gòu)改革能真正適應(yīng)社會發(fā)展之需?，F(xiàn)行憲法頒布實施40多年來，已成為中國共產(chǎn)黨治國理政的最高規(guī)范依據(jù)?！皯椃ㄊ俏覀凕h長期執(zhí)政的根本法律依據(jù)”。50]為國家和社會發(fā)展指引方向是我國憲法的重要使命。中國共產(chǎn)黨在國家治理和國家建設(shè)過程中起著核心作用，中國社會對政黨的內(nèi)在需求是凝聚社會和推進國家建設(shè)的內(nèi)在需要。51」黨和國家機構(gòu)承載著落實黨領(lǐng)導下的人民意志的重任，以黨領(lǐng)政是長期以來為實踐所證明的行之有效的經(jīng)驗，在機構(gòu)改革中也必須不斷提升黨的領(lǐng)導和執(zhí)政能力，尤其是依憲執(zhí)政能力。可以說，周期性的機構(gòu)改革對黨的執(zhí)政能力提出了新的要求，黨必須依據(jù)憲法提升執(zhí)政能力，這不僅是推進國家和社會發(fā)展的必需，也是踐行使命型政黨使命的內(nèi)在要求。

其一，不斷提升黨的領(lǐng)導能力和執(zhí)政水平。不同于西方國家強調(diào)政黨單純執(zhí)掌國家政權(quán)，中國共產(chǎn)黨還是中國的領(lǐng)導黨，憲法序言和總綱對于黨的領(lǐng)導多有涉及。領(lǐng)導和執(zhí)政是我們黨的兩大職能，二者密不可分，但存在一定差異，執(zhí)政能力更注重法理層面的要求。憲法雖然對國家的總體發(fā)展方向和目標做了規(guī)定，但在具體路徑、方針、政策等方面，依然要根據(jù)實際情況進行調(diào)適。所以，必須確保黨能不斷推進自我革命，以自身的先進性和純潔性引領(lǐng)國家發(fā)展，確保機構(gòu)改革能真正適應(yīng)引領(lǐng)和推進發(fā)展之需。從一定意義上說，我國的機構(gòu)改革核心在于如何妥善處理公權(quán)力與市場以及社會的關(guān)系?！叭魏螒椃ǖ哪康?，在本體論的意義上，就是明確規(guī)定政治權(quán)力的限制和控制機制?！盵52]憲法作為規(guī)范公權(quán)力運行的根本法，機構(gòu)調(diào)整會涉及國家機構(gòu)之間、公權(quán)力和私主體之間關(guān)系的重新調(diào)整。機構(gòu)調(diào)整要求依憲而行，就是要將憲法精神和規(guī)定注人機構(gòu)改革的實踐之中。因此，在推進機構(gòu)改革過程中，要不斷提升領(lǐng)導和執(zhí)政水平，把握社會發(fā)展趨勢，引領(lǐng)社會發(fā)展，落實全過程人民民主要求，使機構(gòu)改革的具體舉措能符合法治要求和人民利益。

其二，通過樹立憲法權(quán)威保障機構(gòu)改革。依憲執(zhí)政不僅要在理念上重視憲法，還要在治國理政實踐中確保憲法的最高權(quán)威，自覺踐行憲法規(guī)定和精神，使憲法成為一切公權(quán)力運行的根本遵循。對公權(quán)力運行具有實質(zhì)上的約束力，是機構(gòu)改革的最高指南。重大改革要于法有據(jù)，關(guān)鍵是要把憲法實施“貫徹到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各領(lǐng)域各方面，全面推進國家各方面工作法治化”［53]于一定程度上而言，改革是不同群體利益再分配的過程，難免會形成不同的意見，而“有了憲法才能有共識，使憲法成為人民的基本共識，國家才不至于分崩離散”。54」通過憲法權(quán)威的提升來凝聚機構(gòu)改革的共識，可以有效推進改革，減少阻力，確保改革實效。

（二）確保機構(gòu)改革符合于憲有據(jù)的要求

從一定程度上而言，國家機構(gòu)改革也是國家公權(quán)力的變化。一部真正有效的憲法必然會規(guī)定政治機構(gòu)的組成、職權(quán)以及職權(quán)行使方式。55因此，機構(gòu)改革的路徑、目標等問題不得背離憲法的規(guī)定。

機構(gòu)改革涉及國家機關(guān)之間職權(quán)的組合或重新配置，尤其是2018年的機構(gòu)改革增加了監(jiān)察機關(guān)，這是對“八二憲法”體制的重大革新。為了應(yīng)對機構(gòu)改革的路徑、目標等問題，有必要立足憲法，以整全性思維推進改革?，F(xiàn)行憲法是“有中國特色的、適應(yīng)新時期需要的、能夠保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進行和國家長治久安的好憲法”，[56]理應(yīng)在國家機構(gòu)改革中發(fā)揮更大的作用。中國憲法實施狀況之所以有待進一步提升，“一個根本性原因就在于我們還是強調(diào)憲法的宣示意義而非規(guī)范意義，并且沒有建立起有效的落實憲法效力的制度結(jié)構(gòu)和民主過程”［57]在周期性的機構(gòu)改革中發(fā)揮憲法的規(guī)范作用可能會成為我們推進憲法實施的契機。此外，從以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c、主要服務(wù)于經(jīng)濟體制改革的階段，到深化國家治理和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的新時期，機構(gòu)改革無疑已經(jīng)進入了“深水區(qū)”和“攻堅階段”。立足憲法推進改革有助于優(yōu)化改革路徑，確保機構(gòu)改革在正確的軌道上運行，以系統(tǒng)性和合憲性思維推進機構(gòu)改革。

應(yīng)當說，現(xiàn)行憲法頒布實施以來的歷次機構(gòu)改革均在很大程度上體現(xiàn)了對憲法的遵循。歷次機構(gòu)改革均由國務(wù)院提出改革方案，由最高國家權(quán)力機關(guān)通過，彰顯了對人民意志的尊重以及權(quán)力機關(guān)依憲行使職權(quán)、推進改革的要求。當然，我們也可能面臨機構(gòu)改革中的部分舉措與憲法的規(guī)定存在不一致之處的問題，會出現(xiàn)是否合憲的爭議。對此，“我們既要從憲法文本中尋找答案，還要考慮立憲的時代背景以及當下中國所處的歷史時代”。58]因此，機構(gòu)改革應(yīng)當立足憲法，在有關(guān)改革方案和草案說明中明確具體的法律依據(jù)，在重大改革上明確憲法規(guī)定、原則或精神，強化憲法說理，明確機構(gòu)設(shè)立、職能調(diào)整和設(shè)置的憲法基礎(chǔ)，尤其是闡明憲法序言和總綱的有關(guān)規(guī)定，如完善社會主義各項制度的根本任務(wù)、建設(shè)社會主義法治國家與機構(gòu)改革的關(guān)系、機構(gòu)改革如何推進市場經(jīng)濟發(fā)展和貫徹新發(fā)展理念、如何貫徹機構(gòu)精簡原則等。以此為契機，形成符合中國實踐的憲法解釋和說理制度，使人們能清晰地看到憲法能有效規(guī)范實踐，對一切公權(quán)力均具有根本性的約束力。同時，也能彰顯國家機關(guān)尊重憲法、引領(lǐng)憲法實施的良好形象。

（三）從政策性機構(gòu)改革走向法治化機構(gòu)改革

既有的機構(gòu)改革多由政策推動，其特點是隨著黨和國家政策的調(diào)整而對機構(gòu)進行改革，具有較大靈活性。這一改革方式在特定時期具有必要性，因為我們的改革雖然有總體藍圖，但在具體實施和階段性任務(wù)方面依然要在實踐中摸索。但是，政策性機構(gòu)改革具有較大局限性。在實現(xiàn)政治文明過程中，為了更好地實現(xiàn)國家職能，進而保障公民的基本權(quán)利，國家機構(gòu)應(yīng)服務(wù)于長期的國家戰(zhàn)略。雖然政策有總政策、基本政策和具體政策之分，但政策的穩(wěn)定性和程序化程度都不及法律。[59]目前，政策性機構(gòu)改革對政策和短期目標存在偏好，容易導致改革反復，不利于樹立制度的權(quán)威性和彰顯改革的嚴肅性。如2018的機構(gòu)改革將國家知識產(chǎn)權(quán)局由國務(wù)院直屬機構(gòu)調(diào)整為國家市場監(jiān)督管理總局管理的國家局，而2023年的機構(gòu)改革又將其改為國務(wù)院直屬機構(gòu)，這種反復調(diào)整有損改革的嚴肅性。此外，法治的一項要義是要求有權(quán)利必有救濟，現(xiàn)有的機構(gòu)改革，如黨政機構(gòu)合并，可能導致公民救濟渠道被不合理地限縮，影響公民權(quán)利保障。

首先，以法治化機構(gòu)改革確保改革的前瞻性和穩(wěn)定性。在法治已經(jīng)成為治國理政基本方式的當下，國家機構(gòu)改革應(yīng)從政策性推動轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位I(lǐng)和保障。但是，我國既往的憲法修改多是確認改革成果，即將改革中已經(jīng)取得的、相對穩(wěn)定且重要的內(nèi)容在憲法中加以確認，使其獲得根本法上的地位。憲法可被視為對既有民主事實進行確認的文件，憲法的重要功能是將實踐中已取得的、被證明是成熟的并且需要被憲法規(guī)范的經(jīng)驗寫人憲法?，F(xiàn)行憲法頒布實施以來的歷次修憲也體現(xiàn)了這種確認特定事實的價值取向。當然，這種做法可能會弱化憲法對未來發(fā)展的規(guī)范引領(lǐng)能力。因此，如果我們將憲法視為治國安邦的總章程，就更應(yīng)該充分發(fā)揮憲法“向前指引”的功能，為今后的發(fā)展提供規(guī)范指引。60]如上所述，機構(gòu)改革是為了改變上層建筑中不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的部分。無論是大部制改革整合國家機構(gòu)職能，還是轉(zhuǎn)變既有的國家機構(gòu)的職能，國家機構(gòu)改革應(yīng)當保持必要的穩(wěn)定性和嚴肅性，進而確保機構(gòu)改革具有必要的權(quán)威性。因此，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建成的當下，應(yīng)當明確法治化機構(gòu)改革的重要性，如此也能在很大程度上避免改革出現(xiàn)反復，避免“翻大餅”式的改革。

其次，適時制定規(guī)范機構(gòu)改革的專門性法律，推動機構(gòu)改革實現(xiàn)更高程度的規(guī)范化。從根本上講，法治化機構(gòu)改革是要憲法“出場”，實現(xiàn)服務(wù)于憲法規(guī)定的國家根本任務(wù)?！皯椃ㄊ枪餐w的基本法秩序，它確立了政治統(tǒng)一體應(yīng)如何構(gòu)建以及國家任務(wù)應(yīng)如何得以完成的指導原則”，但“憲法不是一種對于局部的社會共同行動無所不包的全能秩序，而且這樣的共同行動也不是一個簡單的‘憲法實施’過程”。61]憲法的規(guī)定具有原則性特征，相當一部分憲法規(guī)定需要由立法具體化，此種方式也被認為是我國當下憲法實施的主要路徑和方法。62」基于機構(gòu)改革的重要性和長期的經(jīng)驗積累，應(yīng)當適時依照憲法和實際需要，出臺關(guān)于規(guī)范國家機構(gòu)改革的法律，明確國家機構(gòu)改革的原則、合理界限、啟動程序以及機構(gòu)改革方案經(jīng)人大審議通過后的法律性質(zhì)和地位等，實現(xiàn)從政策性改革到法定改革，再到實現(xiàn)依據(jù)憲法的法治化改革的轉(zhuǎn)變。

最后，通過法治化機構(gòu)改革，確保機構(gòu)改革能有效保障公民基本權(quán)利?，F(xiàn)代國家應(yīng)當構(gòu)建能有效貫徹人民意志和切實保障公民基本權(quán)利的制度體系以及國家機構(gòu)體系。63]基本權(quán)利保障離不開合理的國家機構(gòu)改革的推進。國家公權(quán)力的保護義務(wù)、公權(quán)力配置以及組織或者程序條件，從根本上說，就是國家機構(gòu)的組成、權(quán)限合理配置和職權(quán)有效行使方式等方面的要求。因此，機構(gòu)改革應(yīng)當符合基本權(quán)利保障的要求，對于可以由公民和社會自主決定的事項，國家機構(gòu)應(yīng)當充分尊重相關(guān)主體的自主權(quán)，保持必要的謙抑性以避免不當干涉，盡可能為私主體的自主決定提供良好的環(huán)境；對于需要國家積極作為才能實現(xiàn)的權(quán)利和自由，應(yīng)當及時設(shè)置有關(guān)機構(gòu)，合理配置其職能，確保國家機構(gòu)能有效保證相關(guān)基本權(quán)利得到實現(xiàn)。并且，機構(gòu)改革不能對相對人的權(quán)利救濟產(chǎn)生不利影響，應(yīng)當明確機構(gòu)改革，尤其是黨政機構(gòu)合并后，相對人尋求救濟的渠道、政府信息公開的義務(wù)主體等問題。雖然我國現(xiàn)有規(guī)定明確相對人可以通過提出申訴、檢舉等方式尋求救濟，但以司法途徑實現(xiàn)權(quán)利救濟也是不可或缺的方式，甚至是最重要的方式。所以，應(yīng)當配套規(guī)定相關(guān)機構(gòu)改革，尤其是黨政合署合并后，公民尋求司法救濟時應(yīng)當將何種機構(gòu)作為被告，以踐行有權(quán)利必有救濟的法治原則，實現(xiàn)對公權(quán)力的有效監(jiān)督。

（四）從經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動到整體性國家建設(shè)的回應(yīng)

推動生產(chǎn)力發(fā)展是無產(chǎn)階級革命和掌握政權(quán)后的中心任務(wù)。中國的現(xiàn)代化歷程與西方不同，西方發(fā)達國家的現(xiàn)代化源于自身的發(fā)展，中國現(xiàn)代化從一定程度上來說是外界刺激的結(jié)果。在相當長的時期內(nèi)，通過有效方式實現(xiàn)富強是人們的普遍追求。近代中國的國情和發(fā)展模式?jīng)Q定了國人首先是將憲制民主從西方文化中剝離出來并將其作為一個政治問題來接受憲法價值的。我國近代憲法文化的一個實質(zhì)性問題就是探討憲法和國家富強、民族復興之間的關(guān)系。64]鄧小平在1980 年指出：“革命是要搞階級斗爭，但革命不只是搞階級斗爭。生產(chǎn)力方面的革命也是革命，而且是很重要的革命，從歷史的發(fā)展來講是最根本的革命。”[65]鄧小平在談到中國共產(chǎn)黨在20世紀80年代要做的三件大事時明確了現(xiàn)代化與經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)系，他進一步指出：“要加緊經(jīng)濟建設(shè)，就是加緊四個現(xiàn)代化建設(shè)。四個現(xiàn)代化，集中起來講就是經(jīng)濟建設(shè)。國防建設(shè)，沒有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)不行?？茖W技術(shù)主要是為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的?！盵66]他還指出，“三件事的核心是現(xiàn)代化建設(shè)”。67]由經(jīng)濟發(fā)展推動機構(gòu)改革，再由機構(gòu)改革和職能變化進一步推動經(jīng)濟發(fā)展，在相當長的一段時間內(nèi)是我們慣常且行之有效的做法。然而，這也導致整體性的國家制度建設(shè)未能同時推進，單兵突進的機構(gòu)改革無法指向“結(jié)構(gòu)變革”，僅能完成階段性的工作任務(wù)，從而使得機構(gòu)改革的系統(tǒng)性較差。[68]

一方面，以系統(tǒng)性的國家建設(shè)囊括機構(gòu)改革。時至今日，市場機制在資源配置中起決定性作用的方針已經(jīng)確定，經(jīng)濟發(fā)展的總體方向已經(jīng)定型，今后要實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的發(fā)展，就要推進有效且系統(tǒng)的國家建設(shè)?！鞍硕椃ā钡恼Q生，在相當程度上是為了確定國家新的發(fā)展方向，凝聚了憲法決斷者在特定歷史條件下對于建設(shè)一個什么樣的國家的理性思考。“現(xiàn)代國家建設(shè)從本質(zhì)上是現(xiàn)代化的政治維度”，[69]因此，應(yīng)當拓寬人民參與渠道，充分落實憲法對民主的要求，使國家機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變和更廣層次的國家建設(shè)能體現(xiàn)人民的意志，確保機構(gòu)改革能實現(xiàn)正義性和普惠性的要求，并充分融合不同利益主體的需求，這也是尊重人民主體性和保障公民參與權(quán)的必然要求。機構(gòu)改革還必須適應(yīng)進一步深化市場經(jīng)濟體制改革的需要，通過有效機制，保障市場在資源配置中的決定性作用，理順國家和市場以及社會的關(guān)系，同時不斷優(yōu)化和完善政府的公共服務(wù)和再分配職能，確保經(jīng)濟發(fā)展成果由人民共享。

另一方面，重視地方機構(gòu)改革的作用，統(tǒng)籌推進央地機構(gòu)改革。相當多的改革措施首先在地方試驗，甚至是地方自發(fā)探索并經(jīng)中央確認后在全國推廣。單一制國家首先要堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導，無序的放權(quán)可能造成混亂。70]但在超大型國家，地方機構(gòu)改革也不可忽視，因為地方機構(gòu)數(shù)量眾多，且與人民群眾接觸更為密切。應(yīng)以實現(xiàn)國家整體建設(shè)為目標，充分關(guān)注地方機構(gòu)改革，并以中央機構(gòu)改革為地方機構(gòu)改革定向把舵。在符合憲法和法律規(guī)定的情況下，賦予地方在機構(gòu)設(shè)置、職能分配上一定的自主權(quán)，充分探索在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下的符合各地實際的機構(gòu)改革，并依照法定權(quán)限和程序，把地方機構(gòu)改革的有益經(jīng)驗及時上升為全國性做法，實現(xiàn)中央機構(gòu)改革和地方機構(gòu)改革的上下聯(lián)動、有序互動。在地方機構(gòu)改革和依法探索中，應(yīng)當立足憲法的規(guī)定，堅持中央的領(lǐng)導和主導地位?；趫猿贮h的領(lǐng)導和執(zhí)政地位、加強黨的全面領(lǐng)導和降低改革風險的需要，應(yīng)當按照《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》的相關(guān)規(guī)定，及時向相關(guān)黨組織請示報告相關(guān)事項，確保地方機構(gòu)改革不僅可以發(fā)揮自主性，也能保持統(tǒng)一性。

六、結(jié)語

改革開放后，我國進行了多次機構(gòu)改革，機構(gòu)設(shè)置、撤銷、合并以及職能調(diào)整等多是為了適應(yīng)經(jīng)濟改革和發(fā)展。在此過程中，憲法的顯性作用未得到充分彰顯。雖然在國家機構(gòu)改革方面，憲法并未作出事無巨細的規(guī)定，相關(guān)國家機關(guān)有充分的自主權(quán)，可以根據(jù)情勢變化對國家機構(gòu)進行調(diào)整。但作為控制和規(guī)范公權(quán)力運行的根本法，憲法應(yīng)在國家機構(gòu)改革中發(fā)揮必要的規(guī)范、指引和約束作用。既有改革“從實踐到規(guī)則，即先‘變革’后‘變法’的邏輯，使得憲法變遷總是滯后于社會改革——它意味著社會改革普遍地發(fā)生在憲法之外”［7］這種改革模式往往將憲法和法律作為對既有改革成果的確認，而非對改革的引領(lǐng)和保障，難以充分發(fā)揮憲法作為規(guī)范公權(quán)力運行的根本法的作用。國家機構(gòu)改革涉及公權(quán)力的合理配置、有效運行，影響較大，不僅應(yīng)當符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求，還應(yīng)當遵循重大改革于法有據(jù)，尤其是于憲有據(jù)的法治命題。應(yīng)當立足憲法的規(guī)定和原則，引領(lǐng)改革方向，作出改革決定，規(guī)范改革方式，合理配置機構(gòu)職權(quán)，科學劃定國家機構(gòu)權(quán)力邊界，尊重市場和公民的自主決定，保證機構(gòu)改革后公民有充分的法治救濟途徑，確保機構(gòu)改革在憲法確定的軌道上運行。

【Abstract】 State institutions are an important part of Chinese Constitution. Reasonable institutional setup are of great significance for giving full play to state functions and ensuring the realization of socialist modernization. Continuously improving state institutions as reforms deepen is the constitutional task of he ruling party and the country. All reforms of state institutions since the founding of New China have been related to the Constitution，and the development and changes of the Constitution are also closely related to thereform and improvement of state institutions.The curent Constitution stipulates that various socialist systems must be continuously improved，achieving coordinated development， and basic rights must be fully protected.It contains the direction to make necessary adjustments to state institutions according to the needs of reform. After many reforms，state institutions have been able to meet the requirements of promoting comprehensive development to a considerable extent. In the future，the CPC should comprehensively improve its ability to govern in accordance with the Constitution， grasp the correct direction of institutional reform，ensure that the reform of state institutions is grounded in the provisions of the Constitution， ensure that institutional reform is based on the Constitution，realize the transformation from policy-based institutional reform to legal institutional reform，and ensure that institutional reform can adapt to the needs of overall national construction.

【Keywords】institutional reform； fundamental task；constitutional implementation； constitutionalguarantee;reform model