我國碳達(dá)峰、碳中和法律體系的形塑

一、問題的提出

2020年9月22日，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中，正式向世界宣布了中國的“雙碳”目標(biāo)，即二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和（以下簡稱“雙碳”目標(biāo)）。1]2021年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）也提出，應(yīng)當(dāng)全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與“雙碳”目標(biāo)不相適應(yīng)的內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上研究制定專門的法律。2024年1月，習(xí)近平總書記再次指出，要完善法律法規(guī)政策，“建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場”［2]由此可見，盡快完善“雙碳”目標(biāo)法律體系不僅是我國綠色發(fā)展以及促進(jìn)人與自然和諧共生現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，更是推進(jìn)我國碳市場建設(shè)的應(yīng)有之義。

客觀地講，現(xiàn)有法律體系尚未完善，很難滿足“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的訴求。從形式法治視角看，雖然《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）、《中華人民共和國可再生能源法》等法律規(guī)范以及相關(guān)的政策性文件可以為“雙碳”目標(biāo)提供一定的支撐，但是，這并不意味著“雙碳”法律體系已經(jīng)完成構(gòu)建。當(dāng)前，構(gòu)建我國的“雙碳”法律體系還需要解決以下幾個問題：一是完成“雙碳”法律體系構(gòu)建必要性的證成。簡言之，即為何要建構(gòu)“雙碳”法律體系。這一問題的回答勢必要對既有的生態(tài)環(huán)境法律體系有著較為理性的認(rèn)知。二是怎么構(gòu)建“雙碳”法律體系。解答該問題是“雙碳”法律體系從應(yīng)然走向?qū)嵢坏谋匾獥l件。三是形塑“雙碳”法律體系應(yīng)當(dāng)從哪些方面入手，以及是否需要建構(gòu)與之相匹配的外在法律制度。有鑒于此，本文將在問診現(xiàn)有法律體系困境的基礎(chǔ)上，完成“雙碳”法律體系構(gòu)造的正當(dāng)性論證，并對“雙碳”法律體系的前瞻性構(gòu)造給出具體建議。

二、碳達(dá)峰碳中和法律規(guī)制的困境

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一場廣泛而深刻的社會工程，它既要求以法治化的方式對“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行頂層設(shè)計，也要求構(gòu)建與之相配的法律制度。唯有此，方能保障“雙碳”目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。就現(xiàn)實(shí)而言，既有法律體系難以實(shí)現(xiàn)這一要求，因其具有以下困境。

（一）“雙碳”法律規(guī)范供給的不平衡

“雙碳”法律供給與制度設(shè)計理應(yīng)是一種“相互建構(gòu)”的關(guān)系，兩者相輔相成，共同致力于“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3」然而，從“雙碳”法律的供給需求來看，無論我國“雙碳”立法供給還是制度建構(gòu)都十分緩慢，無法滿足多元主體的低碳綠色發(fā)展以及利益保護(hù)的訴求。這種“雙碳”法律體系供需的失衡包括但不局限于以下方面。

1．公眾“雙碳”法治期許與傳統(tǒng)法律規(guī)范供給的矛盾

“雙碳”目標(biāo)是一種新的社會圖景，它是以新興的、理性的、現(xiàn)代化的眼光重新審視既有的社會發(fā)展模式。傳統(tǒng)的社會發(fā)展模式已經(jīng)走人僵局，亟待探尋新的出路。尤其是隨著全球化深人擴(kuò)展，生態(tài)環(huán)境問題的呈現(xiàn)也打破了區(qū)域邊界，生物多樣性銳減、臭氧層空洞、全球氣候變化等全球性生態(tài)危機(jī)愈演愈烈，給人類的生產(chǎn)敲響了警鐘。4]因此，在邏輯構(gòu)造上，“雙碳”目標(biāo)的落腳點(diǎn)在于人與社會發(fā)展模式（或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)）的關(guān)系，以法律法規(guī)和環(huán)境政策等為主要手段，通過制度建設(shè)將“雙碳”意蘊(yùn)予以落實(shí)。5］在此過程中，公眾對“雙碳”目標(biāo)的法治期許正是推動“雙碳”法治發(fā)展的源動力?；诖耍姴幻鈱Α半p碳”目標(biāo)抱有更多的期待，寄希望于“雙碳”目標(biāo)為美好生活帶來更多可能性。然而，傳統(tǒng)的法律規(guī)范供給范式很難滿足公眾的期待：其一，“雙碳”目標(biāo)在既有規(guī)則制約下泛化和異化。以《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為例，第2條明確規(guī)定，在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行“減量化、再利用、資源化”。6]雖然這一規(guī)定與“雙碳”的內(nèi)在價值具有高度契合性，但是，無論是繼續(xù)沿用現(xiàn)有原則性的規(guī)定還是通過傳統(tǒng)的漏洞填補(bǔ)或者類推適用等方式都無法有效地實(shí)現(xiàn)法律續(xù)造。其二，傳統(tǒng)法律規(guī)范與“雙碳”基本要求是相互背離的，無法有效地解決“雙碳”目標(biāo)所導(dǎo)致的“不公正”“不平衡”等風(fēng)險。以《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱《礦產(chǎn)資源法》）為例，它主要是聚焦于礦產(chǎn)資源的勘察、開發(fā)和利用等過程，普遍缺乏對“雙碳”理念的回應(yīng)。同時，隨著“雙碳”工作的推進(jìn)，其導(dǎo)致的“科林格里奇困境”是不可避免的。以能源轉(zhuǎn)型為例，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的主要內(nèi)容之一。然而，任何技術(shù)革新和升級都容易導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險。能源轉(zhuǎn)型所導(dǎo)致的資源聚集效應(yīng)、社會覆蓋面不均衡等諸多問題也已成為一種不可忽視的社會現(xiàn)象。現(xiàn)有法律規(guī)范在解決此方面問題上是無能為力的。

2．“雙碳”法治發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需求不匹配在“雙碳”目標(biāo)下，如何為之提供良好的法律環(huán)境和法治保障已經(jīng)成為無法回避的問題。從法律技術(shù)來看，這既需要宏觀層面上的法律框架、管理體制等設(shè)計，還需要將其轉(zhuǎn)換為具體規(guī)則，以此適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展之需求。然而，這并非易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在總體需求上，現(xiàn)有的“雙碳”法治發(fā)展與“十四五”規(guī)劃、黨的二十大報告等戰(zhàn)略規(guī)劃有著較為明顯的距離。7］例如，由于碳預(yù)算立法的缺位，不可避免地會對國家碳市場建設(shè)以及實(shí)現(xiàn)低成本高效率經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)型造成不利影響。8」即便是在“雙碳”目標(biāo)的約束下，現(xiàn)有的“雙碳”法律規(guī)范供給的進(jìn)度仍然有待加快，強(qiáng)度仍然有待提升。一些重點(diǎn)區(qū)域以及高污染、高排放產(chǎn)能調(diào)整過于緩慢，與“雙碳”目標(biāo)的設(shè)定之間有著較大的落差。9]以可再生能源供給為例，現(xiàn)階段可再生能源供給仍然存在諸多難以克服的制度短板，包括可再生能源發(fā)展周期較長、轉(zhuǎn)化消納保障性制度缺位等。10]

（二）“雙碳”法律體系整體性理念的欠缺

“雙碳”整體性理念要求立法者應(yīng)當(dāng)有一個整體的視角，對涉及“雙碳”的關(guān)聯(lián)性要素以及社會關(guān)系進(jìn)行綜合性的考量，以此形成周延的法律規(guī)范體系。從法律技術(shù)的角度來看，盡管應(yīng)對氣候變化和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)充滿復(fù)雜性，“雙碳”法律體系依然能夠提供強(qiáng)有力的應(yīng)對策略。事實(shí)上，這種應(yīng)然圖景并非容易實(shí)現(xiàn)。

其一，現(xiàn)有法律構(gòu)造上缺乏關(guān)于“雙碳”或者“氣候變化”的整體性、基礎(chǔ)性、專門性法律。］現(xiàn)行的污染防治法、生態(tài)保護(hù)法、資源保護(hù)法以及其他單行法看似能夠?qū)Α半p碳”以及關(guān)聯(lián)要素進(jìn)行一定的回應(yīng)。例如，《大氣污染防治法》第2條不僅明確了大氣污染防治的總體原則，還對二氧化硫、氮氧化物以及溫室氣體等實(shí)施協(xié)同控制[12]但就效果而言，這種“碎片化”的立法并非實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的最佳方式。當(dāng)前，我國也沒有類似國外的應(yīng)對氣候變化法或者能源轉(zhuǎn)型法，無法對“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)予以有效的立法支持。例如，德國《氣候變化法》、日本《全球氣候變暖對策基本法》、法國《能源轉(zhuǎn)型法》等專項性立法不僅對“雙碳”以及氣候變化等宏觀層面作出了詳細(xì)的規(guī)定，還對能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)體系、污染防治等微觀要素進(jìn)行了全方位的“雙碳化”改造。[13]

其二，“雙碳”語境下，整體性理念不僅僅體現(xiàn)為法律構(gòu)造上的完整性，還反映在法律內(nèi)在價值的一致性和延續(xù)性上。這就意味著，我國“雙碳”法治化應(yīng)當(dāng)在秉持“雙碳”法律體系內(nèi)在價值一致的基礎(chǔ)上，立足我國現(xiàn)實(shí)國情，以“雙碳”為主線，統(tǒng)籌推進(jìn)我國“雙碳”領(lǐng)域的法治建設(shè)。然而，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還有較大的努力空間。一方面，有關(guān)“雙碳”的法律內(nèi)容散見于污染防治、生態(tài)保護(hù)法、資源保護(hù)法、特別立法中，均無法明確、完整地體現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在價值。以《中華人民共和國煤炭法》（以下簡稱《煤炭法》）為例，其內(nèi)容安排主要集中在煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營活動方面，在“雙碳”目標(biāo)、煤炭資源的高效利用、清潔生產(chǎn)、能源轉(zhuǎn)型、各類能源主體的“雙碳”權(quán)利與義務(wù)等方面的規(guī)定卻是空白的，更未對此進(jìn)行特殊制度設(shè)計。14]另一方面，既有法律條文的表述多是原則性的，不僅缺乏實(shí)現(xiàn)“雙碳”的具體措施和制度，也無法對違反“雙碳”目標(biāo)的主體匹配相應(yīng)的法律責(zé)任。同時，既有法律法規(guī)體系還存在優(yōu)化升級的延遲性、滯后性。由于法律文件出臺時間較早、效力的差別性、位階不同等，現(xiàn)有的法律規(guī)范體系未能圍繞“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行及時的更新、優(yōu)化。15］例如，雖然《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國草原法》等對資源要素的規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)、利用和管理活動進(jìn)行了綜合性的規(guī)劃，但是，立法者并未對被調(diào)整資源要素的碳儲備、碳匯、碳交易以及碳管理等進(jìn)行精細(xì)的設(shè)計。有學(xué)者指出，現(xiàn)行法律體系的規(guī)定極為粗糙，難以踐行“雙碳”目標(biāo)的內(nèi)在價值。16]

（三）“雙碳”法律體系的碎片化

“雙碳”系統(tǒng)的各個要素以及相關(guān)組成部分之間存在著相互聯(lián)系、相互制約、彼此依存的關(guān)系。這就意味著，“雙碳”法律體系的構(gòu)建不能只聚焦于某一元素，應(yīng)當(dāng)充分考慮各種要素以及它們之間的關(guān)系。因此，在法律體系的構(gòu)建上，我國需要構(gòu)筑一個包含污染防治、資源保護(hù)、能源法律體系等在內(nèi)的、緊密聯(lián)系的法律系統(tǒng)，以此保證“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但遺憾的是，現(xiàn)有法律體系明顯呈現(xiàn)出碎片化的特征。

首先，涉及“雙碳”要素的法律規(guī)定是相互割裂的、分散的、脫節(jié)的，未能形成系統(tǒng)、穩(wěn)定、完整的法律體系。以碳排放為例，《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《中華人民共和國排污許可管理條例》等相關(guān)的法律法規(guī)對此都有所涉及，但是，各個立法規(guī)定的側(cè)重點(diǎn)有所不同，且分屬不同的管理部門。立法動機(jī)各不相同，使得相關(guān)立法普遍缺乏對“雙碳”目標(biāo)的統(tǒng)籌考量。17]尤其是在我國分散式單行立法模式下，“雙碳”法律體系的碎片化并沒有得到有效疏解，極易造成“雙碳”法律適用中的沖突和疑難問題。同時，盡管地方也對“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行了一些有益的探索和實(shí)踐，但未形成統(tǒng)一的法律規(guī)范。在內(nèi)容設(shè)計上，現(xiàn)行的地方性“雙碳”立法多集中于節(jié)約能源、供給側(cè)改革、提高能效等命令控制手段，[18]未能對碳排放權(quán)交易、市場激勵機(jī)制、碳金融、應(yīng)對氣候變化等方面進(jìn)行系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。這種立法內(nèi)容的分散性無疑加劇了“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度。

其次，“雙碳”法律制度與“雙碳”目標(biāo)的不匹配。此處所指的法律制度是在“雙碳”目標(biāo)的約束下形成的一種綜合的、系統(tǒng)的“法律制度之網(wǎng)”。它要求在綜合考慮能源結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)利益等訴求的基礎(chǔ)上，運(yùn)用多元的方式來構(gòu)建協(xié)調(diào)一致和相互銜接的法律制度體系，以達(dá)到“雙碳”目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多元惠益。然而，目前的“雙碳”法律制度建構(gòu)是明顯不充分的。其一，現(xiàn)階段的法律制度建構(gòu)很難滿足“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之需求。以《煤炭法》為例，它主要側(cè)重對煤炭開發(fā)以及生產(chǎn)安全的規(guī)制，對煤炭清潔生產(chǎn)以及高效利用等方面的關(guān)注度不夠，更不曾為此建構(gòu)相應(yīng)的制度。諸如煤炭清潔生產(chǎn)審核制度、煤炭產(chǎn)能置換制度、煤炭清洗制度、高效利用技術(shù)等關(guān)鍵性制度與“雙碳”目標(biāo)并非完美契合［19]其二，諸多“雙碳”關(guān)鍵性制度的缺位使“雙碳”目標(biāo)陷人“空洞化”的困境。以稅收激勵制度為例，“雙碳”的正向稅收激勵制度和負(fù)向稅收約束制度明顯缺位。這既不能實(shí)現(xiàn)高碳能源負(fù)外部性的內(nèi)部化，[20]也無法實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的正向循環(huán)。其三，由于“雙碳”目標(biāo)的推行主要依據(jù)政策性文件和規(guī)章等，這不免導(dǎo)致一些“雙碳”關(guān)鍵領(lǐng)域的制度呈明顯“空心化”。以差別電價制度為例，其制度建構(gòu)的規(guī)范性文件主要包括《國家發(fā)展改革委關(guān)于全面深化價格機(jī)制改革的意見》《國家發(fā)展改革委、國家電監(jiān)會、國家能源局關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價等問題的通知》以及相關(guān)的地方性指導(dǎo)建議等。但是，這些文件不僅欠缺具體的實(shí)施細(xì)則，且與“雙碳”目標(biāo)相違背。在實(shí)踐中，部分地方政府、高能耗企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行偏差或者執(zhí)行地方化的情形，嚴(yán)重有損“雙碳”目標(biāo)的嚴(yán)肅性。[21]

最后，我國并沒有圍繞“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建構(gòu)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的法律責(zé)任體系。一方面，雖然我國已經(jīng)制定并頒布了龐大繁雜的“雙碳”規(guī)范性文件，但是，這些規(guī)范性文件根本不具有設(shè)計“雙碳”法律責(zé)任的可能性。例如，石家莊“碳達(dá)峰碳中和實(shí)施方案”明確要求建立“雙碳”實(shí)施的黨政同責(zé)制度，用以推動“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是，這種規(guī)定過于原則化，它只是回答了要不要承擔(dān)責(zé)任，而非從法律的維度來解決怎么承擔(dān)責(zé)任的問題。另一方面，在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中，現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于其他多元參與主體法律責(zé)任的規(guī)定也是空白的。它無法回答下列問題：企業(yè)是否應(yīng)當(dāng)參與到“雙碳”的建設(shè)中？其承擔(dān)的低碳減排的義務(wù)是什么？怎樣承擔(dān)法律責(zé)任？其他社會組織的“雙碳”法律責(zé)任是什么？總之，現(xiàn)有的法律體系未能按照“雙碳”的特質(zhì)建構(gòu)科學(xué)合理的、系統(tǒng)的法律責(zé)任體系。

三、構(gòu)建“雙碳”法律體系的應(yīng)然性

在黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)法治中國建設(shè)要求加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域的立法。22]這為“雙碳”法律體系的構(gòu)造提供了充分的支撐。這種必要性體現(xiàn)為以下五個方面。

第一，“雙碳”法律體系的建立是對現(xiàn)有法律體系的理性反思，即推動其實(shí)現(xiàn)“綠色脫碳”的根本轉(zhuǎn)變。這種認(rèn)知視野的轉(zhuǎn)變勢必對現(xiàn)有的法律體系、立法目的、原則、內(nèi)在價值等方面產(chǎn)生重要的影響，進(jìn)而推動“雙碳”法律體系的轉(zhuǎn)變和更新。例如，《工作意見》指出，將“雙碳”目標(biāo)理念全面融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期規(guī)劃，并通過各類規(guī)劃以及內(nèi)在的銜接協(xié)調(diào)，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的綠色轉(zhuǎn)型。23]這一過程的實(shí)現(xiàn)自然離不開法律體系的引導(dǎo)和保障。同時，“雙碳”法律體系的構(gòu)建可以重塑“雙碳”治理的格局，進(jìn)一步提升“雙碳”治理體系的制度表現(xiàn)。長期以來，黨和國家實(shí)施了一系列行之有效的“雙碳”應(yīng)對措施，也形成了相當(dāng)成熟的“雙碳”治理機(jī)制經(jīng)驗，比如在輸配電力系統(tǒng)中依靠行政手段進(jìn)行“硬管理”［24]就其實(shí)踐效果而言，這種“硬嵌人”的方式過于強(qiáng)調(diào)決策者和管理者的自主性和有效性，無法對復(fù)雜的“雙碳”事務(wù)進(jìn)行及時有效的應(yīng)對，法治思維的欠缺使其很難為分析“雙碳”目標(biāo)與外部環(huán)境之間的關(guān)系提供根本性的引導(dǎo)［25]在此種情形下，建立健全“雙碳”法律體系無疑是一種理性的社會治理方式，可以為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供多維度法治保障。

第二，“雙碳”法律體系的構(gòu)造是對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展方式的認(rèn)知調(diào)整，有助于推動我國經(jīng)濟(jì)社會的綠色低碳轉(zhuǎn)型。就目前而言，我國的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式仍然呈現(xiàn)出高污染、高碳、低效率的特征，與清潔低碳的目標(biāo)存有較大的距離。根據(jù)《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》，我國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以煤炭消費(fèi)占據(jù)絕對主力，核電、水電、風(fēng)電等清潔能源的消費(fèi)總量是明顯不夠的。26]同時，我國的可再生能源市場建設(shè)有待提升，不僅統(tǒng)一的能源交易市場以及符合地方特質(zhì)的交易規(guī)則尚未建立，綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)的產(chǎn)業(yè)鏈條也未能形成良好的制度合力。27]以什么為基礎(chǔ)來強(qiáng)化能源市場的有效性？如何推動能源市場的低碳發(fā)展？如何以此培育綠色低碳的生產(chǎn)觀和消費(fèi)觀？如果無法回答上述問題，則無法引導(dǎo)和培育綠色低碳經(jīng)濟(jì)體系。“雙碳”法律體系的構(gòu)建不僅要求全面清理和整合能源法、能源市場、能源技術(shù)之間的問題，還要求通過具體的法律體系以及制度建構(gòu)以增加其法律適用。以《工作意見》為例，該規(guī)范性文件不僅對“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)設(shè)定了具體的周期，還對構(gòu)建低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)行業(yè)作出了實(shí)施部署。28]同樣，國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動方案》將“雙碳”作為統(tǒng)籌“十四五”期間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)力點(diǎn)，還提出了“碳達(dá)峰十大行動”，對能源低碳轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)脫碳、交通運(yùn)輸綠色低碳等方面進(jìn)行了針對性的布局，29]以引領(lǐng)和推動“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，“雙碳”法律體系的建構(gòu)是將抽象、宏觀的“雙碳”戰(zhàn)略進(jìn)行有效分解的過程，其法治化塑造可以引領(lǐng)我國綠色低碳經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

第三，我國“雙碳”法律體系的構(gòu)建既是應(yīng)對國內(nèi)生態(tài)危機(jī)、氣候變化危機(jī)問題的必然，也為應(yīng)對全球氣候變化危機(jī)提供了新的解題思路。氣候變化問題與人類文明發(fā)展密不可分，是人類文明發(fā)展至一定階段的必然結(jié)果。由于我國過去幾十年實(shí)行的是以“高投人、高能耗、高排放、高污染”為特征的粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式，這種發(fā)展模式在使經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，也給我國經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)、健康發(fā)展帶來了巨大的資源與環(huán)境壓力，也必然導(dǎo)致大量的溫室氣體排放。“從文明的高度來實(shí)現(xiàn)人與自然、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、人與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展”，[30]這一要求也自然適用于應(yīng)對氣候變化方面。我國應(yīng)盡快構(gòu)建系統(tǒng)的“雙碳”法律體系，從立法層面加強(qiáng)氣候保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同性，以法治構(gòu)造為核心來推動“雙碳”和改善氣候變化的雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，根據(jù)《巴黎協(xié)定》之要求，各個締約國應(yīng)當(dāng)采取更為積極的減排措施，將升溫幅度控制在1.5^°C 之內(nèi)，以避免全球氣候惡化對人類社會造成不利影響。31]毫無疑問，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個艱巨的任務(wù)，必須通過各個締約國的共同努力。對于我國等發(fā)展中國家而言，如何在脫碳減排和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間探尋一條共贏的路徑已經(jīng)成為新的時代重任。遵循人類命運(yùn)共同體理念以及蘊(yùn)含生態(tài)文明法治精神的“雙碳”目標(biāo)既是實(shí)現(xiàn)國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)、零碳社會以及高質(zhì)量發(fā)展的必然，也有助于在國際人類文明共同體的戰(zhàn)略下為全球變暖、氣候變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等關(guān)鍵問題提供中國方案。[32]

第四，作為一種新的發(fā)展模式，“雙碳”法律體系的建構(gòu)無疑是對舊的發(fā)展模式和法律體系安排的“反叛”。“雙碳”目標(biāo)的設(shè)定是富有人類智慧的社會轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟(jì)組織的動態(tài)化演變。這種模式的選擇既不是政策的偶然性發(fā)展，也不是基于國際氣候減排壓力而作出的安排。因此，對其進(jìn)行法治化改造是基于我國現(xiàn)實(shí)國情與發(fā)展戰(zhàn)略而形成的內(nèi)生性決策。一方面，我國對“雙碳”戰(zhàn)略的推動過于依賴政策；另一方面，各傳統(tǒng)部門法無法及時回應(yīng)“雙碳”目標(biāo)。例如，碳排放交易、碳金融、碳匯交易、碳排放標(biāo)準(zhǔn)、碳排放影響評價等制度只能由國務(wù)院、有權(quán)的地方政府或國務(wù)院組成部門制定的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行初始化“界權(quán)”。在此情形下，通過自上而下的方式直接制定相對完整的“雙碳”法律法規(guī)將成為一種現(xiàn)實(shí)的選擇。這一新生法律體系的生成正是對舊法律體系安排“反叛”。根據(jù)域外經(jīng)驗，雖然各國“雙碳”目標(biāo)的設(shè)定以及法律體系安排都存在一定的差異性，但其所蘊(yùn)含的共性認(rèn)知可以為我國“雙碳”法律體系的建構(gòu)提供可借鑒的經(jīng)驗。例如，日本通過修訂《全球變暖對策促進(jìn)法》，對“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出了新的制度安排，其將《巴黎協(xié)定》納入氣候變化法立法理念中，以推動 2050年碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。33]除此之外，德國、英國、墨西哥等國家的“雙碳”法治也基本延續(xù)了這種策略。在這一過程中，“環(huán)境法治”向“生態(tài)文明法治”再向“氣候法治”的演變不僅僅是法律思維以及法學(xué)認(rèn)知方式的轉(zhuǎn)變，也是實(shí)體法在新時代命題下的新質(zhì)變。例如，在氣候變化的主客體關(guān)系上，以氣候變化利益為外衣而形成的“利益束”更加強(qiáng)調(diào)人、經(jīng)濟(jì)主體以及多元社會主體的脫碳權(quán)利與義務(wù)。[34]

第五，“雙碳”目標(biāo)所蘊(yùn)含的制度建構(gòu)訴求是我國法律體系更新的必然。我國目前的環(huán)境保護(hù)立法不斷增多，環(huán)境保護(hù)的法律制度也越加嚴(yán)格，但是，在“雙碳”目標(biāo)下，這些更新的法律文件與法律制度似乎“形同虛設(shè)”，無法實(shí)現(xiàn)法的續(xù)造。在實(shí)踐中，不僅出現(xiàn)了“法律失效”“政府管制失靈”的狀況，立法目標(biāo)與實(shí)際效果也相距甚遠(yuǎn)。例如，作為行政相對人的企業(yè)無視碳排放指標(biāo)，無節(jié)制排放二氧化碳。同時，作為行政主體的政府或部門只能依賴相關(guān)行政法規(guī)或部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)制與救濟(jì)，無法訴諸現(xiàn)有的法律對其分配與之相適應(yīng)的“雙碳”法律責(zé)任。尤其是在行業(yè)利益、地方利益和部門利益等多方面的擠壓下，某些地方政府更是出現(xiàn)政府部門不作為的態(tài)勢。這主要是由于立法體系的前瞻性不足、后續(xù)立法跟進(jìn)滯后，[35]也側(cè)面反映了既有法律體系存在“單打獨(dú)斗”的狹隘思維。欲解決這一問題，勢必要求立法思路實(shí)現(xiàn)從“污染防治”向“雙碳”目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，通過適時的“立、改、廢”，來構(gòu)建周延的“雙碳”法律體系。在制度建構(gòu)上，“雙碳”法律體系的建構(gòu)不僅關(guān)系到我國“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型的成功，還關(guān)系到我國生態(tài)文明建設(shè)和美麗中國藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)。這就意味著，“雙碳”法律體系的構(gòu)建將成為調(diào)整經(jīng)濟(jì)框架、社會發(fā)展模式、法治建設(shè)等各方面的關(guān)鍵性要素，也成為解決氣候變化、生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)環(huán)境污染等問題的“新配方”。換言之，“雙碳”法律體系的構(gòu)建是為了以一種符合法學(xué)規(guī)范性、體系性的方式來解決制約綠色經(jīng)濟(jì)體系變革和綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨的瓶頸問題，為全面構(gòu)建中國特色的綠色低碳發(fā)展奠定相關(guān)的制度基礎(chǔ)。

四、“雙碳”法律體系的具體形塑路徑

符合我國國情的“雙碳”法律體系的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，根據(jù)“雙碳”要素的演化規(guī)律、“雙碳”訴求的差異性等要求加以創(chuàng)設(shè)。在構(gòu)建方式上，立法者應(yīng)當(dāng)出臺“碳達(dá)峰碳中和基本法”，有針對性地探索不同領(lǐng)域的法律體系的“雙碳化”，以此建立“基本法 + 單行法/特別立法”的雙法源結(jié)構(gòu)。同時，推動“雙碳”目標(biāo)還要求構(gòu)筑具體法律制度，以避免其陷入“制度空洞化”的困境。

（一）“雙碳”法律體系的立法構(gòu)造

從法律體系的頂層設(shè)計路徑來看，框架性、系統(tǒng)性“雙碳”法律體系應(yīng)當(dāng)以“碳達(dá)峰碳中和基本法”為基礎(chǔ)，并對相關(guān)聯(lián)的污染防治法、生態(tài)保護(hù)法、資源保護(hù)法、能源法等進(jìn)行“雙碳化”改造，以期形成更為周延的“雙碳”法律規(guī)范體系。

1．制定專門的“雙碳”基本法律體系

系統(tǒng)的“雙碳”法律體系的制定是維護(hù)利益、衡平與確定相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)范化途徑。在此方面，學(xué)界已充分認(rèn)識到制定專門“雙碳”法的重要性。有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會制定出臺“碳中和促進(jìn)法”，將“雙碳”工作納入法治軌道。[36]也有學(xué)者從應(yīng)對氣候變化的現(xiàn)實(shí)性出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)由國家制定“應(yīng)對氣候變化法”，其本質(zhì)是將“雙碳”作為應(yīng)對氣候變化的工具之一。［37]從單純的“雙碳”立法名稱來看，學(xué)界已經(jīng)提出“碳中和法”“碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法”“應(yīng)對氣候變化法”“碳達(dá)峰碳中和法”等多種名稱。從構(gòu)建方式來看，“雙碳”立法方式主要有三種。第一種，構(gòu)建專門的框架性的“雙碳”法律體系，對“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行原則性的指導(dǎo)，而非對其進(jìn)行面面俱到的“雙碳”管理或者規(guī)制。這種原則性立法方式的最大優(yōu)點(diǎn)在于其具有靈活性和開放性，既可以對“雙碳”目標(biāo)的問題進(jìn)行針對性設(shè)計，也可以根據(jù)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)際需求進(jìn)行靈活的調(diào)整。值得注意的是，這種原則性和框架性并不意味著其內(nèi)容的虛化或空洞化。相關(guān)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括立法目標(biāo)、定位、基本原則，激勵性措施，懲罰性措施，法律責(zé)任，等等。第二種，將“雙碳”目標(biāo)作為生態(tài)環(huán)境法典的重要一環(huán)。有學(xué)者認(rèn)為，未來編纂的生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)新設(shè)“綠色低碳發(fā)展編”，對“雙碳”、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展等方面予以統(tǒng)領(lǐng)性的引導(dǎo)以及整體性的布局。[38]在具體內(nèi)容設(shè)定上，綠色低碳發(fā)展可以在生態(tài)環(huán)境法典基本原則下，與其他編形成更加協(xié)調(diào)、周延的制度互動。以循環(huán)利用機(jī)制為例，在生態(tài)環(huán)境法典“總分”結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)，循環(huán)利用機(jī)制與污染控制編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳編、自然生態(tài)保護(hù)編分享著共同的視野，并在綠色低碳的指引下形成更強(qiáng)的體系效益，進(jìn)而為“雙碳”目標(biāo)、綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成和體系完善提供全面的支撐。39]第三種，建立實(shí)質(zhì)性的、周延的“雙碳”法律體系，而非原則性、框架性的“雙碳”法律體系。具體來說，根據(jù)社會階段以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，出臺一部綜合性、基礎(chǔ)性的法律，通過對多元“雙碳”元素的納入，進(jìn)一步明確各部門和多元主體的綠色責(zé)任和義務(wù)，明確碳排放權(quán)利以及制度建構(gòu)，以期最大化推動“雙碳”圖景的實(shí)現(xiàn)。

雖然上述三種方式都是圍繞“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行的體系化構(gòu)造，但就我國實(shí)踐而言，第三種方式更具有現(xiàn)實(shí)性和可行性。第一種方式建構(gòu)“雙碳”法律體系是一種柔和的規(guī)制體系，能夠?qū)Α半p碳”現(xiàn)實(shí)問題予以及時回應(yīng)，較大程度上保障了“雙碳”法律體系的靈活性、時效性以及可操作性。40]但是，這種方式也有明顯的制度短板，它既不能對“雙碳”問題進(jìn)行強(qiáng)有力的規(guī)制，也不能實(shí)質(zhì)解決“雙碳”適用過程中不同法律規(guī)范之間的沖突問題。第二種方式也存在諸多的問題。一方面，即便以環(huán)境法典化的方式來推動“雙碳”法律體系的構(gòu)建可以為“雙碳”工作起到統(tǒng)率作用，但是這一方式具有一定的不確定性。由于“雙碳”工作的復(fù)雜性，“刻舟求劍”的立法方式并非推進(jìn)“雙碳”工作的最優(yōu)解。另一方面，生態(tài)環(huán)境法典編纂本質(zhì)上是環(huán)境法律淵源的理性化、系統(tǒng)化和制度化。在這一過程中，生態(tài)環(huán)境法典應(yīng)當(dāng)盡可能將與“雙碳”相關(guān)聯(lián)的要素納入其中，以保障法律規(guī)范的“可達(dá)性”［41］遺憾的是，生態(tài)環(huán)境法典“綠色低碳發(fā)展編”并不能包含“雙碳”所有的規(guī)范性要素，其所提供的只是一種適度“雙碳化”改造的法律規(guī)制視角。這就意味著，“生態(tài)環(huán)境法典·綠色低碳發(fā)展編”只能對“雙碳”工作進(jìn)行一些原則性的指導(dǎo)，或者對某一些領(lǐng)域進(jìn)行較為精細(xì)的指導(dǎo)，但無法對所有關(guān)聯(lián)的“雙碳”要素都一一予以合理的調(diào)整。諸如氣候變化、可再生能源、碳關(guān)稅、綠色生產(chǎn)中碳足跡等要素還需要進(jìn)行專門的立法。

因此，我國的“雙碳”法律體系的立法比較適合采取第三種方式，由全國人大常委會專門制定“碳達(dá)峰碳中和基本法”，以保證“雙碳”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。這種方式具有以下制度優(yōu)勢：其一，“雙碳”基本法的確定有助于將“雙碳”重任層層分解，并為“雙碳”目標(biāo)責(zé)任考核評價提供法律依據(jù)；42」其二，以“雙碳”為主線可以將與之相關(guān)聯(lián)的多重規(guī)范要素串聯(lián)起來，開創(chuàng)氣候變化治理的新局面；其三，“雙碳”基本法的制定不僅可以彰顯國家應(yīng)對氣候變化的決心，還可以實(shí)質(zhì)性地提升我國應(yīng)對氣候變化的能力。在具體的體系設(shè)計上，應(yīng)當(dāng)采取“總則—分則”的框架，總共八章。在總則部分，應(yīng)當(dāng)將綠色低碳、碳達(dá)峰、碳中和、應(yīng)對氣候變化作為其立法目的；其后條文設(shè)計應(yīng)當(dāng)圍繞“雙碳”基本原則、職能分配、調(diào)整范圍等方面展開，確定實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和或者應(yīng)對氣候變化的時間表和路線圖。第二章應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃與管控，主要包括碳減排標(biāo)準(zhǔn)、碳減排規(guī)劃、“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)領(lǐng)域“雙碳”等。第三章應(yīng)當(dāng)以氣候變化減緩以及氣候變化適應(yīng)體系為重點(diǎn)內(nèi)容，以“雙碳”為關(guān)鍵點(diǎn)來提升我國應(yīng)對氣候變化的能力。第四章旨在解決綠色發(fā)展和“雙碳”之間的關(guān)系，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在此方面，還有必要設(shè)立激勵性法律制度，包括碳稅制度、財政扶持制度、綠色采購制度、綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)等等。以財政扶持制度為例，對于符合低碳、零碳的產(chǎn)品，可以給予適當(dāng)?shù)呢斦龀?，引?dǎo)低碳、零碳產(chǎn)品的有序發(fā)展。43」第五章是“雙碳”的保障和監(jiān)督機(jī)制，主要包括“雙碳”司法保障建設(shè)、“雙碳”的考核評價制度、多元化的公眾監(jiān)督制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、政府的報告制度、專家評價機(jī)制等。第六章是國際合作，授權(quán)相關(guān)部門積極開展碳交易、碳排放以及應(yīng)對氣候變化等方面的國際合作。同時，考慮到我國的發(fā)展?fàn)顩r和國家實(shí)力，建議設(shè)定與之相匹配的氣候變化國際義務(wù)。在交流方式上，可以通過談判、協(xié)商等方式來強(qiáng)化國家間的合作，共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。4]第七章是法律責(zé)任，包括各級人民政府以及有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任、“雙碳”行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等。從立法技術(shù)來看，此部分可以采用轉(zhuǎn)述或者引用等方式來建構(gòu)周延的“雙碳”法律責(zé)任。需要特別指出的是，“雙碳”法律責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)做廣義的理解，包括政府、企業(yè)、社會組織、個人乃至其他社會參與主體。第八章為附則，用以規(guī)范“雙碳”法律體系相關(guān)用語的含義。

在制定“雙碳”基本法之后，立法者還有必要對相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)進(jìn)行優(yōu)化升級，最終形成以“碳達(dá)峰碳中和基本法”為主干，其他單行立法、規(guī)章和細(xì)則等為分支的“雙碳”法律格局。這種方式不僅可以在最大程度上實(shí)現(xiàn)“雙碳”以及關(guān)聯(lián)要素的全面覆蓋，還可以解決現(xiàn)有規(guī)則體系中的分散性、原則性、空白、價值沖突等問題。同時，完備的“雙碳”法律體系還要求進(jìn)一步強(qiáng)化“雙碳”法律體系與地方性規(guī)章的銜接、協(xié)調(diào)，以保障“雙碳”法律體系的良好運(yùn)行［45]具體來說，地方性立法應(yīng)當(dāng)在“碳達(dá)峰碳中和基本法”的指導(dǎo)下，并在總結(jié)先前“雙碳”工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出符合本地特質(zhì)的地方性規(guī)章。

2.污染防治法的“雙碳化”改造

污染防治法主要是根據(jù)污染介質(zhì)不同，有針對性地對不同類型的環(huán)境污染進(jìn)行預(yù)防和治理的法律規(guī)范總稱。46]這種對良好生態(tài)環(huán)境的價值追求與“雙碳”目標(biāo)具有同源同質(zhì)性，即都是源于公眾對良好生態(tài)環(huán)境的追求，其可以厚植我國社會建設(shè)的綠色底色。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確指出，對重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)污染問題的治理是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的重要內(nèi)容。47]對此，有必要對污染防治法律體系進(jìn)行“雙碳化”的改造，以實(shí)現(xiàn)減污降碳增效為總體目標(biāo)，統(tǒng)籌國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，48」實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的量變。從內(nèi)容來看，污染防治法從以下幾方面入手：（1）擴(kuò)展污染物的認(rèn)定范圍，應(yīng)當(dāng)將能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的污染物排放納入規(guī)制體系；（2）設(shè)置低碳減排制度體系，實(shí)現(xiàn)碳排放和污染“雙控”，走綠色發(fā)展道路；（3）建立更為完善的生態(tài)環(huán)境修復(fù)體系以及污染物風(fēng)險防范體系，強(qiáng)化對重點(diǎn)污染物和排放物的治理力度。尤其是對京津冀的大氣污染、長江流域和黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及重點(diǎn)海域的污染物防治進(jìn)行綜合治理、源頭治理、協(xié)同治理。

3.資源保護(hù)法的“雙碳化”改造

在“雙碳”目標(biāo)的背景下，有必要對作為資源開發(fā)利用以及保護(hù)的基本法進(jìn)行“雙碳化”改造，以期為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力的法律支撐。這種改變應(yīng)當(dāng)從立法理念、資源利用過程以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面人手。在立法理念層面，“雙碳”愿景的確立對資源保護(hù)提出了新的要求，即作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資源保護(hù)法應(yīng)當(dāng)對“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作出深刻回應(yīng)。以《礦產(chǎn)資源法》為例，第1條立法目的應(yīng)當(dāng)開宗明義地點(diǎn)出蘊(yùn)含“雙碳”之意的生態(tài)文明建設(shè)或者綠色發(fā)展道路。“雙碳化”立法理念的確立可以對資源保護(hù)法的制定以及適用產(chǎn)生根本性的影響。49］在制度建構(gòu)上，資源保護(hù)法的關(guān)鍵制度的“雙碳化”可以成為助力“雙碳”目標(biāo)的重要途徑，包括勘查制度、綜合利用機(jī)制、生態(tài)環(huán)境修復(fù)機(jī)制、科技創(chuàng)新驅(qū)動機(jī)制等等。以科技創(chuàng)新驅(qū)動機(jī)制為例，符合綠色低碳標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)的運(yùn)用能夠加速轉(zhuǎn)變資源的開采、利用、開發(fā)、效能等“綠色低碳”改造，實(shí)現(xiàn)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏。

4.能源法律“雙碳化”改造

雖然“碳達(dá)峰碳中和基本法”已經(jīng)包含了一些重要的能源法內(nèi)容，但是還需對其進(jìn)行全面的“雙碳”改造，進(jìn)而形成“雙碳”基本法和能源單法的“雙法源”構(gòu)造。50]值得注意的是，這種改造并非僅僅針對《煤炭法》《中華人民共和國電力法》等，而是對整個能源法律體系進(jìn)行“雙碳化”塑造。在“雙碳”目標(biāo)系統(tǒng)視角下，我國的能源法律體系應(yīng)當(dāng)打破過去傳統(tǒng)部門的樊籬，借鑒“雙碳”目標(biāo)的生命力對自身的法律規(guī)范進(jìn)行“雙碳”再造，旨在引導(dǎo)能源法律體系所指向的經(jīng)濟(jì)行為和社會主體行為產(chǎn)生預(yù)期的行為改變。［51］這就意味著應(yīng)當(dāng)對常規(guī)能源法、可再生能源法、節(jié)能法、生產(chǎn)消費(fèi)過程中能源法等進(jìn)行更新優(yōu)化，以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。52]能源法律體系的“雙碳化”構(gòu)造應(yīng)當(dāng)從以下方面入手。（1）能源安全的長效穩(wěn)定體系。在能源體系“雙碳化”的過程中，應(yīng)當(dāng)著力筑牢能源安全機(jī)制，避免在能源供給體系、能源網(wǎng)絡(luò)等方面產(chǎn)生風(fēng)險。唯此方能真正克服能源體系“雙碳”轉(zhuǎn)型所帶來的不穩(wěn)定性以及不可預(yù)期的風(fēng)險。[53]（2）能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化?！半p碳”戰(zhàn)略下，能源體系的優(yōu)化既要對傳統(tǒng)的化石能源進(jìn)行低碳化改造，也需要大力發(fā)展非化石新能源以及可再生能源，并形成多元化的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這種能源多元化供給體系能夠直接扭轉(zhuǎn)能源體系的碳排放格局。（3）綠色低碳能源市場的建構(gòu)。綠色低碳能源市場的構(gòu)建既要發(fā)揮市場對能源配置的決定性作用，也需通過政府的引導(dǎo)助力能源市場有序發(fā)展。一方面，建立更加公平、開放、合理的市場競爭秩序，提升現(xiàn)代能源市場的自我優(yōu)化能力，以提高能源市場的脫碳相對量。54]另一方面，建立健全我國的碳排放交易市場建設(shè)，探索多元化碳排放規(guī)制工具與能源市場的良性互動。55］具體而言，碳排放交易一級市場規(guī)則、二級市場規(guī)則，碳排放交易市場調(diào)控、監(jiān)管機(jī)制，碳交易定價機(jī)制，以及碳稅等方面的完善可以加快“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。56]

（二）具體“雙碳”法律制度的構(gòu)建

“雙碳”法律體系建構(gòu)不僅需要回答“其法律構(gòu)造是什么”，還需要對此進(jìn)行一系列且相互關(guān)聯(lián)的法律制度建構(gòu)。這些法律制度可大體上劃分為基礎(chǔ)性法律制度和激勵性法律制度。

1．基礎(chǔ)性法律制度

基礎(chǔ)性法律制度是指與“雙碳”目標(biāo)有直接關(guān)聯(lián)的法律制度，包括但不局限于“雙碳”規(guī)劃制度、重點(diǎn)領(lǐng)域碳減排制度、“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)體系、“雙碳”評估制度等。欲實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，必須完成上述關(guān)鍵性制度的建構(gòu)，進(jìn)而為“雙碳”法治建設(shè)提供支撐。

（1）“雙碳”規(guī)劃制度。“雙碳”規(guī)劃制度是指國家或者特定區(qū)域的行政主體根據(jù)我國或者特定區(qū)域內(nèi)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、公眾的訴求等多重因素，對一定地理空間或者時間內(nèi)的碳達(dá)峰碳中和的目標(biāo)設(shè)定、時間表、實(shí)現(xiàn)路線圖等事項作出科學(xué)、合理的部署以及安排。在“雙碳”目標(biāo)下，現(xiàn)有的“雙碳”規(guī)劃制度主要表現(xiàn)為各級人民政府以及相關(guān)部門對“雙碳”目標(biāo)的層層分解和具體落實(shí)。從制度機(jī)能上，“雙碳”規(guī)劃制度的建立和實(shí)施能夠在最大程度上將“雙碳”戰(zhàn)略進(jìn)行精細(xì)化處置，加快形成碳排放控制的長效機(jī)制。從規(guī)劃的效力來看，“雙碳”規(guī)劃可以分為國家規(guī)劃和地方性規(guī)劃。當(dāng)下，國家構(gòu)建起的完整的、整體的“雙碳”規(guī)劃，包括《關(guān)于促進(jìn)新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》《2030年前碳達(dá)峰行動方案》等。地方性“雙碳”規(guī)劃則聚焦于本區(qū)域內(nèi)的“雙碳”規(guī)劃或者某一行業(yè)規(guī)劃，如污染防治專項規(guī)劃、能源供給側(cè)改革規(guī)劃、綠色低碳發(fā)展規(guī)劃等。這些“雙碳”規(guī)劃的實(shí)施不僅需要政策的推動，還依托于“雙碳”法律體系的構(gòu)建。具體來說，建議在“碳達(dá)峰碳中和基本法”第一章總則部分，明文規(guī)定“雙碳”以及相關(guān)因素的規(guī)劃制度，為國家以及地方“雙碳”規(guī)劃提供法律支撐，以避免其陷入“于法無據(jù)”的窠白。

（2）“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)制度。“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)制度是指為了“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之需要，建立的統(tǒng)一的、規(guī)范的、科學(xué)的各項技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求，其通常是由環(huán)境行政主管部門以及其他相關(guān)部門依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定制定并發(fā)布的行政規(guī)范性文件?！半p碳”標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)定的最大價值是為相關(guān)的碳排放、碳減排以及碳中和設(shè)定了閾值，并提供了可資借鑒的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，關(guān)于碳的標(biāo)準(zhǔn)體系主要集中在能源法律以及資源保護(hù)法中，與“雙碳”目標(biāo)存在不小的距離。對此，本文建議以“碳達(dá)峰碳中和基本法”的出臺為契機(jī)，在既有的標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上建立更加完備的“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)體系，擴(kuò)展“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)容以及適用范圍，包括碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)、二氧化碳捕集與封存標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品碳標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)等。一些重點(diǎn)行業(yè)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)的制定將會成為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展的關(guān)鍵，譬如產(chǎn)品碳足跡標(biāo)準(zhǔn)、綠色低碳評價標(biāo)準(zhǔn)等。57]

（3）“雙碳”評估制度?！半p碳”評估制度是指在“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中對其規(guī)劃、建設(shè)、適用、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的分析、預(yù)測和評估，進(jìn)而提出解決方案，以消除潛在或現(xiàn)有的不良影響。需要注意的是，這種評估是全面的，既可以對不同評價對象進(jìn)行專門的評估，也可以對某一區(qū)域或者某一行業(yè)進(jìn)行綜合性或者整體性的評估。考慮到“雙碳”評估制度的適用性和重要性，其制度構(gòu)建方式應(yīng)當(dāng)在“碳達(dá)峰碳中和基本法”之下，由各個單行法或者特別立法再分別根據(jù)其調(diào)整對象的特殊性建構(gòu)評估制度。簡言之，根據(jù)不同類型或者不同行業(yè)的評估對象而建立不同的“雙碳”評估制度，而非“一刀切”的評估體系。

（4）“雙碳”信息公開制度。“雙碳”信息公開是指掌握碳減排、強(qiáng)度、類別等關(guān)鍵信息的主體依據(jù)法定程序或者形式將涉碳信息提供給特定申請者或者自我進(jìn)行公開的行為?！半p碳”相關(guān)信息的公開制度本質(zhì)上是公眾參與“雙碳”建設(shè)的重要形式，體現(xiàn)為公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。在制度建構(gòu)上，現(xiàn)有的環(huán)境信息公開制度可以為其提供可借鑒的經(jīng)驗，在遵循“雙碳”的特殊性上建構(gòu)符合我國國情的信息公開制度。在信息公開的內(nèi)容上，它應(yīng)當(dāng)包括重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的溫室氣體排放及標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)職能部門的“雙碳”職能、氣候變化的危害和影響、相關(guān)專家對“雙碳”的預(yù)測和分析、國際和國內(nèi)減排目標(biāo)的進(jìn)展等。58]鑒于此，本文建議“碳達(dá)峰碳中和基本法”分別設(shè)定信息公開制度以及信息公開法律責(zé)任的專門條款，重點(diǎn)圍繞公開內(nèi)容、主體、公開方式以及罰則等方面展開，以此保障公眾參與的權(quán)利。“雙碳”信息公開主體包括但不限于“雙碳”行政主管部門、交易機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)排放單位、審定與核查機(jī)構(gòu)、風(fēng)險與技術(shù)評估機(jī)構(gòu)等。[59]

（5）碳稅制度。鑒于碳稅制度的復(fù)雜性，60]其制度建構(gòu)應(yīng)當(dāng)分為三步。第一步，依托于“碳達(dá)峰碳中和基本法”，通過對生態(tài)環(huán)境部、財政部以及稅務(wù)總局等進(jìn)行職能優(yōu)化，建立國家層面的碳稅實(shí)施管理平臺，對碳稅作出統(tǒng)一布局。有必要吸收非政府組織、專家學(xué)者等多元社會主體的參與，以保證碳稅政策或行為的合理性、合法性。第二步，優(yōu)化碳稅的具體規(guī)則體系，包括碳稅收入分配和優(yōu)惠機(jī)制、信息公開機(jī)制、動態(tài)碳稅稅率機(jī)制等。61]在此基礎(chǔ)上，建立起具有可操作性的碳稅減免制度，激發(fā)企業(yè)自愿減排以及進(jìn)行綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新的動力。構(gòu)建碳稅的激勵機(jī)制旨在提高企業(yè)，尤其是大型的能源密集型企業(yè)的自主減排、綠色發(fā)展的積極性、創(chuàng)造性。62]第三步，強(qiáng)化碳稅和碳排放市場的協(xié)調(diào)和互動。雖然碳排放權(quán)和碳稅的作用機(jī)理和適用范圍是各不相同的，但是兩種制度的相互協(xié)調(diào)配合能夠更好地推動“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體而言，通過碳稅稅率與碳價格的銜接、動態(tài)碳稅稅率調(diào)整、碳減排激勵制度等的構(gòu)建與設(shè)計來實(shí)現(xiàn)碳稅和碳排放權(quán)的“雙贏”。

2.激勵性法律制度

激勵性法律制度是通過設(shè)定一種科學(xué)合理的激勵機(jī)制，[63]引導(dǎo)當(dāng)事人采取綠色低碳的行為或措施，最終使“雙碳”法律體系所設(shè)定的整個社會關(guān)系、法律關(guān)系實(shí)現(xiàn)“雙碳化”改造，以推動“雙碳”目標(biāo)取得預(yù)期的法律效果。這主要包括綠色采購制度、綠色金融制度、財政扶持制度等。

（1）綠色低碳財政扶持制度。綠色低碳財政扶持制度是指有助于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)或者符合綠色發(fā)展特質(zhì)的財政政策體系，通過其制度“熨平機(jī)制”來加快綠色低碳經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化［64]具體來說，政府可通過綠色研發(fā)補(bǔ)貼、生產(chǎn)者綠色補(bǔ)貼、綠色消費(fèi)補(bǔ)貼、稅收減免等方式來激勵企業(yè)增加綠色低碳技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，并培育綠色消費(fèi)市場以及綠色生產(chǎn)。65]綠色低碳財政扶持制度既可以合理優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長和“雙碳”目標(biāo)的關(guān)系，也可以迅速矯正資源配置扭曲效應(yīng)以及污染陷阱。66]這就意味著，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非單純地依靠拉閘限電或者強(qiáng)制企業(yè)停業(yè)停產(chǎn)等非理性的方式，而是可以通過財政激勵的減排作用將“雙碳”目標(biāo)從上到下進(jìn)行層層分解。67]事實(shí)上，這種綠色財政激勵措施在我國已經(jīng)有了較為成熟的經(jīng)驗。自2011年起，財政部和國家發(fā)改委選擇了30個示范城市來探究綠色財政激勵制度和節(jié)能減排的良性循環(huán)。從實(shí)踐來看，綠色低碳財政扶持制度既可以調(diào)動地方政府綠色減排的主觀能動性，[68]也可以降低對高污染、高能耗企業(yè)的依賴程度以及實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。有鑒于此，建議通過“碳達(dá)峰碳中和基本法”建立綠色低碳財政扶持制度，并推動其制度廣泛適用，以助力“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）綠色采購制度。綠色采購制度是指政府在采購過程中選擇符合“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)、綠色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及對生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響較小的產(chǎn)品、服務(wù)，并以此引導(dǎo)綠色產(chǎn)品以及綠色市場的發(fā)展。69]遺憾的是，雖然《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第9條指出，政府采購行為必須與國家發(fā)展政策目標(biāo)相互契合，但是并沒有完成綠色采購的制度建構(gòu)，即綠色采購的范圍、主體責(zé)任、采購標(biāo)準(zhǔn)等方面仍然是白地。對此，建議對《政府采購法》進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修訂，以充分發(fā)揮該制度在“雙碳”目標(biāo)中的正向激勵功能?！墩少彿ā返?條（采購原則）應(yīng)當(dāng)融入“綠色低碳”理念，將其作為政府采購的基本原則之一。第二章應(yīng)當(dāng)對政府綠色采購的執(zhí)行主體、采購標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行完善，并制定政府綠色采購的清單。第三、四章有必要實(shí)現(xiàn)政府采購程序和采購方式的“綠色低碳化”，推動政府綠色采購的規(guī)范化。第六、七、八章還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府綠色采購的約束機(jī)制，包括綠色采購中各方的權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任、綠色采購的監(jiān)督、綠色采購效率等。同時，政府的綠色采購體系的建構(gòu)還離不開綠色采購技術(shù)指標(biāo)的完善，這是順利開展綠色采購活動的技術(shù)前提。70]這主要包括綠色產(chǎn)品認(rèn)證制度、認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系、綠色產(chǎn)品采購目錄、綠色產(chǎn)品供應(yīng)鏈等。

（3）綠色金融制度。在“雙碳”背景下，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮綠色金融的引領(lǐng)作用，逐步完善綠色金融體系的構(gòu)建、標(biāo)準(zhǔn)制定、政策服務(wù)等方面工作。其一，以“雙碳”為目標(biāo)，對綠色金融法律法規(guī)進(jìn)行頂層設(shè)計，將“雙碳”理念融入綠色金融體系，從而促進(jìn)“雙碳”和綠色金融的相互協(xié)調(diào)、融合。有學(xué)者指出，可以制定“綠色金融法”，從綠色金融的原則、要求、目的、制度、法律保障等方面人手，構(gòu)建更有效力、更具體化的綠色金融體系。71]其二，有必要對商業(yè)銀行的貸款融資項目的環(huán)境風(fēng)險責(zé)任進(jìn)行具體規(guī)定，謹(jǐn)慎審視生產(chǎn)者的金融訴求，保障金融資本的專用性并規(guī)避相關(guān)的風(fēng)險。建議將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，通過將綠色信貸實(shí)施情況關(guān)鍵指標(biāo)評價結(jié)果、銀行綠色評價結(jié)果納入風(fēng)險參考評估體系，引導(dǎo)綠色資本的合理配置。同時，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)必須建立抑制高污染、高能耗和產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款的約束機(jī)制，探索通過再貸款和建立專業(yè)化擔(dān)保機(jī)制等措施，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，促進(jìn)綠色產(chǎn)品和綠色技術(shù)的創(chuàng)新。72]”其三，建立強(qiáng)制性環(huán)境信息披露機(jī)制。良好的“雙碳”信息披露機(jī)制不能僅從形式上要求企業(yè)披露其生態(tài)環(huán)保信息，而應(yīng)建立強(qiáng)制信息披露機(jī)制，并對環(huán)境信息進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。73]一方面，加強(qiáng)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，提高上市公司信息披露的透明性、準(zhǔn)確性、完整性，以便投資者和公眾準(zhǔn)確判斷上市公司環(huán)境風(fēng)險以及市場風(fēng)險。建議依據(jù)行政法和刑法，建立起相配套的懲罰性機(jī)制，加大對偽造環(huán)境信息的上市公司和發(fā)債企業(yè)的懲罰力度，約束企業(yè)的信息披露的亂作為和不作為。另一方面，我國應(yīng)當(dāng)重視企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險、市場風(fēng)險、違規(guī)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等大數(shù)據(jù)庫的有機(jī)統(tǒng)一，為綠色金融提供專業(yè)化、多樣化、市場化、國際化的服務(wù)。

五、結(jié)語

“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開法律規(guī)范體系的指引和規(guī)制。雖然我國的污染防治法律體系、能源法律體系、資源保護(hù)法律體系以及相關(guān)的政策性文件等可以對“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)予以直接或者間接的支撐，但是，這種未進(jìn)行“雙碳化”改造的法律規(guī)范體系所產(chǎn)生的法律效果是不足的，很難滿足“雙碳”目標(biāo)之需求。這種“雙碳”法治構(gòu)造不足已經(jīng)成為制約我國“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的主要原因之一。因此，建議由全國人大常委會專門制定“碳達(dá)峰碳中和基本法”，并對相關(guān)的法律體系進(jìn)行全方位的“雙碳化”改造，進(jìn)而形成“基本法 + 單行法”的雙法源體系，以保障“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時，立法者還應(yīng)當(dāng)重視“雙碳”法律制度的建設(shè)，以避免其走向“空心化”與“空洞化”。這種立法構(gòu)造是一種比較系統(tǒng)的社會工程，能夠最大程度上涵蓋“雙碳”的相關(guān)要素，并為“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法治保障，進(jìn)而為全球氣候治理提供中國方案。

【Abstract】To achieve China’s carbon peak and carbon neutrality goals， it is necessary not only to update relevant concepts and transform the policy system，but also to establish a sound legal system. Therefore， China needs to carry out a comprehensive“dual-carbonization”transformation of its relevant legal system to form a normative and comprehensive “dual-carbon” legal system. In specific approaches， China’s“dual-carbon” legalization should take the“Carbon Peak and Carbon Neutrality Basic Law”as the mainstay， with the“ Circular Economy Law” and“ Clean Production Law” and other special laws as branches，thus forming a hierarchical and complete legal system. At the same time，the realization of the “dual-carbon” goal also requires the establishment of corresponding systems，including dual-carbon planning systems， standard systems， carbon tax mechanisms， and relevant incentive systems.

【Keywords】 carbon peak and carbon neutrality; legal system;“ dual-carbonization” transformation; legal system