“制定金融法”的一階問題與現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

我國的“金融法”是最高層關(guān)于金融法治格局的頂層設(shè)計(jì)在法律制度上的具體落實(shí)。它應(yīng)當(dāng)以金融監(jiān)管基本法為定位，全面界定監(jiān)管范圍，在集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、縱向央地分權(quán)、橫向部際協(xié)同等方面完善體制構(gòu)建。就具體立法路徑而言，基于《金融穩(wěn)定法》與“金融法”防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的共同目標(biāo)，將前者并入后者的立法軌道并作為后者的改造基礎(chǔ)，不失為一種可行的立法選擇。

黨的二十屆三中全會《決定》（以下簡稱《決定》）提出“制定金融法”，令學(xué)界備感振奮。一時(shí)間，圍繞“金融法”所指為何，眾說紛繪。金融商品交易法、金融領(lǐng)域基本法、金融法典等，各有擁。由于不存在以“金融法”為名的域外立法文本作直接參照，也因金融法學(xué)科一直處于發(fā)展演進(jìn)的狀態(tài)中，學(xué)者對自主構(gòu)建學(xué)科理論與體系充滿熱情，且寄望于以理論指導(dǎo)立法，故從“金融法”的內(nèi)在構(gòu)造、邏輯主線、囊括范圍、立法形式等不同方面展開了豐富暢想。然而，過于發(fā)散的討論難免失焦，削弱了對核心且基礎(chǔ)問題的關(guān)注。借用張維迎教授的提法，“金融法”制定中的“一階”問題是如何補(bǔ)上現(xiàn)行金融監(jiān)管框架的短板，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，而非全面修正現(xiàn)行的金融法律法規(guī)。

“金融法” 所指為何？

在我國金融法體系已根據(jù)金融活動的基本大類完成子部門法建設(shè)后，作為一種綜合性、全局性的“金融法”究竟何指？能否對標(biāo)域外的《金融商品交易法》（日本）、《資本市場法》（韓國）或者《金融服務(wù)與市場法》（英國）？學(xué)界的基本共識是不能對標(biāo)。整合法律文本與整合金融市場法治是兩個(gè)不同層面的問題，不能顧名思義地理解域外立法。例如日本《金融商品交易法》在期貨領(lǐng)域僅覆蓋金融期貨的交易與監(jiān)管，與之并行的還有《商品期貨交易法》。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，“金融法”應(yīng)是金融全領(lǐng)域的基本法或總則。然而，從既往民刑立法的總則編撰經(jīng)驗(yàn)看，總則的設(shè)置往往建基于對分則共性的提煉，而我國目前的金融法規(guī)范，橫亙銀行、證券、保險(xiǎn)、期貨等領(lǐng)域，跨越組織、交易、調(diào)控、監(jiān)管等層面，尚無力從中抽象出普適、穩(wěn)定的原則與規(guī)則。

由此也進(jìn)一步意味著，制定中的“金融法”不可能上升為一部金融法典。且不說國際上尋不見一部金融法典全面統(tǒng)管的例證，我國的既往情況是規(guī)章升位、單行法律修訂都面臨時(shí)間長、難度大、利益協(xié)調(diào)復(fù)雜的問題，法典匯編將更是道阻且長。更何況，無視當(dāng)前多個(gè)金融子部門法相對成形且運(yùn)行穩(wěn)定的狀態(tài)，將其悉數(shù)熔于一爐再重拆編排，使規(guī)則分置于基本法、治理法、交易法之中，除收獲形式上的工整感、消除各單行法之間的邏輯矛盾以外，幾無任何效益與必要性可言，反而可能會破壞原先單行法中民商法規(guī)則與監(jiān)管規(guī)則的連貫性，徒增各類主體理解與適用的困難。

那么，“金融法”的定位與方向應(yīng)該是什么？與其進(jìn)行空中樓閣般的猜測與描繪，不如回歸到《決定》本身一“完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任和問責(zé)制度，加強(qiáng)中央和地方監(jiān)管協(xié)同”一一作為對金融監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)，該句可謂“制定金融法”全段的核心，直擊多年來監(jiān)管治亂循環(huán)、風(fēng)險(xiǎn)防范有疏之根源。只有從監(jiān)管范圍與監(jiān)管主體權(quán)責(zé)配置兩大方面回答清楚“誰管誰”的問題，才有可能守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。由此來看，2024年3月羅衛(wèi)、李瑤兩位政協(xié)委員關(guān)于制定“金融法”的“兩會”提案著實(shí)切中肯綮，提前命中了“金融法”作為“金融監(jiān)管基本法”的定位并勾勒出未來立法的方向。

“金融法”的一階問題

“革別人命容易，革自己命難”，“誰管誰”往往比“怎么管”更加錯(cuò)綜復(fù)雜，解決前者所遭遇的阻力也會比后者更大?！稕Q定》明確指向“誰管誰”這一根本性、先決性的一階問題，足可見最高層推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善乃至重構(gòu)頂層設(shè)計(jì)的勇氣和決心。沿著《決定》指明的方向，制定“金融法”需要在界定監(jiān)管范圍、理順監(jiān)管體制、加強(qiáng)部門協(xié)同上著力定規(guī)。

明確監(jiān)管范圍

“依法將所有金融活動納入監(jiān)管”意在消除監(jiān)管空白， 特別是對分業(yè)監(jiān)管格局下“真空地帶”中模糊不清、蘊(yùn)藏風(fēng)險(xiǎn)的邊界性活動形成監(jiān)管覆蓋。因此，如何界定作為監(jiān)管對象的“金融活動”，就成為制定“金融法”無法回避的首要問題。

有論者直接以“金融”的概念即貨幣流動與信用活動作映射，也有論者提煉出信用性、經(jīng)營性、風(fēng)險(xiǎn)性作為“金融法律關(guān)系”的基本特征。但是，這兩種思路皆有其局限：前者過于龐大，很難落實(shí)到法條上；后者則面臨無法延及直接融資市場的邏輯困窘。例如，在公認(rèn)受監(jiān)管的資本市場上，發(fā)行人基于單次公開募股就被視作具有持續(xù)性的金融經(jīng)營行為，委實(shí)有些勉強(qiáng)；“看門人”的審驗(yàn)行為亦難以與風(fēng)險(xiǎn)性掛鉤。事實(shí)上，監(jiān)管語境下的“金融活動”即非純粹的學(xué)理概念，無法通過顧名思義的解釋與邏輯演繹得出結(jié)論。如《證券法》對證券的定義、《期貨和衍生品法》對期貨和衍生品的定義等，皆帶有監(jiān)管范圍指向，并不受制于“權(quán)利憑證”或“價(jià)格依賴其他標(biāo)的的可交易合約”等學(xué)理定性?？梢哉f，包括“金融活動”在內(nèi)，眾多金融法的基本概念都是由監(jiān)管形塑的，它們本身即承載著界定監(jiān)管范圍、劃定監(jiān)管權(quán)限的功能。

因此，在金融活動的基本大類已有清晰劃分、只余新興與模糊地帶尚待明確的情形下，一味糾結(jié)于金融或金融活動的定義，可能對補(bǔ)全監(jiān)管版圖、識別非法活動助益甚微。不妨直接從立法訴求的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)起步，考察金融監(jiān)管范圍的變化趨勢。例如，金融機(jī)構(gòu)會與本不在監(jiān)管范圍內(nèi)的科技公司（如助貸機(jī)構(gòu)、直播平臺）合作，將獲客與初篩等工作外包，借助合作方在營銷與信用評估方面的專業(yè)優(yōu)勢及其累積的大量數(shù)據(jù)和流量基礎(chǔ)，提升自身經(jīng)營效率、擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模。為防范金融機(jī)構(gòu)借此過度擴(kuò)張而失敗的風(fēng)險(xiǎn)，在監(jiān)管上可以強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管要求，而對于應(yīng)否直接將合作方納人監(jiān)管，需要經(jīng)過一定的發(fā)展觀測期，再基于此類主體在金融體系或網(wǎng)絡(luò)中的位置、嵌入的深度廣度、潛在影響力以及其他法律是否已提供足夠的規(guī)范等因素，判斷監(jiān)管的必要性與正當(dāng)性。正是經(jīng)過了一定階段的觀察，金融監(jiān)管部門目前正在考慮對助貸、金融產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)營銷進(jìn)行持牌管理。由此，金融監(jiān)管范圍的變化呈現(xiàn)出對“金融”屬性的超越，而這一點(diǎn)或許還將表現(xiàn)在金融監(jiān)管部門對自身專長與知識的遷移運(yùn)用上。目前，碳交易所、綠色交易所、數(shù)據(jù)交易所等各類新型交易場所的產(chǎn)品以現(xiàn)貨為主，例如碳排放配額，這些產(chǎn)品并不具備融資或風(fēng)險(xiǎn)管理的金融功能。但是在未來，各類交易場所不無被納入金融監(jiān)管范圍的可能，一則交易場所在發(fā)展過程中會陸續(xù)推出碳期貨等衍生產(chǎn)品并與金融市場基礎(chǔ)設(shè)施相連接，二則在交易場所的管理方面，金融監(jiān)管部門相比于生態(tài)環(huán)境部、數(shù)據(jù)管理局等當(dāng)下的主管部門可能更加專業(yè)。

以往，界定金融監(jiān)管范圍的挑戰(zhàn)多來源于形式活動與功能活動之間的固有張力，但如今，隨著專業(yè)分工的深化與合作模式的多元化，范圍的動態(tài)演變將令全面界定“金融活動”愈發(fā)成為久辯不絕的難題。它帶來的啟示是：相較于以固定不變的法律文本一勞永逸地完成對監(jiān)管范圍的清晰界分，更為實(shí)際的做法是在立法中明確一個(gè)具體監(jiān)管部門，來對新興的、法律上定位不清的業(yè)態(tài)是否納入監(jiān)管進(jìn)行判斷認(rèn)定，通過這種動態(tài)回應(yīng)裨補(bǔ)條塊監(jiān)管下的缺漏，從而保持金融監(jiān)管的適應(yīng)性。本文認(rèn)為，應(yīng)授權(quán)證監(jiān)會承擔(dān)這一職責(zé)。原因在于，新興金融業(yè)態(tài)或混沌現(xiàn)象通常發(fā)端于市場交易模式或產(chǎn)品交易結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新，最初體現(xiàn)為某些主體的特定融資活動，此后多因涉眾引發(fā)的投資者保護(hù)問題而招來監(jiān)管的目光。相比于側(cè)重機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融監(jiān)管總局，以行為監(jiān)管為導(dǎo)向的證監(jiān)會在對新興業(yè)態(tài)的識別把握與風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知上恐怕更具專業(yè)敏感度。域外對網(wǎng)貸、眾籌或P2P的法律定位多為廣義的證券發(fā)行，即為例證。

此外，對于已形成須受監(jiān)管共識的活動，應(yīng)設(shè)置一些明確的標(biāo)準(zhǔn)為其“開正門”。例如，將具有持續(xù)經(jīng)營性、涉眾性的民間借貸作為非存款類放貸業(yè)務(wù)納入監(jiān)管范圍，由金融監(jiān)管總局負(fù)責(zé)。目前，司法實(shí)踐基本上對營利性、涉眾性的民間借貸作無效處理，也體現(xiàn)了推動職業(yè)放貸人“走正門”、維護(hù)金融秩序的政策取向。再如，將不設(shè)置入場門檻而具有涉眾性、采用保證金交易模式的杠桿型大宗商品交易平臺明確交由證監(jiān)會監(jiān)管，會比地方政府商務(wù)部門主管、聯(lián)席會議定期整頓的模式更能有效防范潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。還需稍作說明的，是與納入監(jiān)管范圍相伴而來的持牌管理。持牌的要求看似單一僵化甚至有加劇金融抑制的風(fēng)險(xiǎn)，但其實(shí)只要盡可能降低準(zhǔn)入成本、合規(guī)成本，摒除對民營資本的歧視，持牌管理可謂益處良多：不但能夠提振交易主體的信心，吸引其用腳投票，還能壯大正規(guī)部隊(duì)，推動偽劣過剩服務(wù)的淘汰，在凈化行業(yè)生態(tài)的同時(shí)完成金融服務(wù)的供給側(cè)改革。

理順監(jiān)管體制

對機(jī)構(gòu)改革的法律確認(rèn)

2023年，《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求組建中央金融委員會（下稱中央金融委）作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策、重大問題等；設(shè)立中央金融委辦公室作為其辦事機(jī)構(gòu)并承接原國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室的職責(zé)；組建中央金融工作委員會作為黨中央派出機(jī)關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，同中央金融委辦公室合署辦公。

中央金融委的設(shè)立是黨中央基于此前風(fēng)險(xiǎn)處置低效、政策落實(shí)不力的教訓(xùn)以及對當(dāng)前治理背景的深刻理解而邁出的重要一步，能夠減少決策層次、增強(qiáng)決策權(quán)威，實(shí)現(xiàn)治理效率和落實(shí)度的提升。中央金融工作委員會與中央金融委辦公室的合署辦公，更是在精簡機(jī)構(gòu)的同時(shí)，促成了政治建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)的高度匹配。與1998一2003年間設(shè)立的中共中央金融工作委員會僅領(lǐng)導(dǎo)黨務(wù)工作不同，此次機(jī)構(gòu)改革完成了黨對金融業(yè)務(wù)與黨建的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部定位邁向承擔(dān)政府職能的前臺，中央金融委的勇于擔(dān)當(dāng)還需得到法律的明確認(rèn)可與授權(quán)，如此方能在法治軌道上保障這一常設(shè)性機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定運(yùn)行與優(yōu)勢發(fā)揮，克服過去部際聯(lián)席會議與國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會運(yùn)作中的不足。當(dāng)然，要完成從機(jī)構(gòu)改革安排到法律制度的躍升，還有很多環(huán)節(jié)亟待理順。

在職權(quán)賦予方面，“金融法”需要將“協(xié)調(diào)”“督促”“審議”等工作機(jī)制轉(zhuǎn)化為明晰的權(quán)力安排并設(shè)置相應(yīng)的法律效果。比如，“協(xié)調(diào)”的效果是什么，具有多大程度的約束力？是像美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）一樣，僅提供部門管轄權(quán)爭議的解決平臺、而就此發(fā)布的決議對各方并無約束力，還是中央金融委在就監(jiān)管部門之間的爭議召開協(xié)調(diào)會議后有權(quán)直接做出具有約束力的決定？再如，“審議”的規(guī)則最終以何者的名義發(fā)布、通過的規(guī)則處于哪一位階？對此有一前車之鑒。2018年《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（《資管新規(guī)》）暴露出法律形式與實(shí)際權(quán)威的不匹配會在實(shí)踐適用中造成很大的不確定性。作為中央全面深化改革委員會首次會議即審議通過的文件，《資管新規(guī)》的重要性不言而喻。然而，其最終以四部門聯(lián)發(fā)規(guī)范性文件的形式出臺，連部門規(guī)章的層次也未企及，導(dǎo)致法院在說理論證、援引依據(jù)時(shí)常常陷入窘迫。以此為鑒，中央金融委審議通過的規(guī)則應(yīng)由誰來發(fā)布、規(guī)則的效力層級應(yīng)有多高，宜在法律中界定清楚，并與《憲法》《立法法》相協(xié)調(diào)。毋庸置疑，這將對我國目前的法律位階與法律淵源產(chǎn)生一定沖擊，如何為此類規(guī)則尋得明確合理的定位，也強(qiáng)烈呼喚法學(xué)研究與理論創(chuàng)新。此外，不得不注意的是，盡管2023年機(jī)構(gòu)改革未對地方金融委作出安排，但在中央金融委已成立的背景下，各地紛紛隨設(shè)。慮及此，“金融法”是否應(yīng)賦予地方金融委明確的法律地位并對其提出權(quán)責(zé)要求，也需要仔細(xì)斟酌。

對央地權(quán)責(zé)的合理劃分

金融監(jiān)管的央地分權(quán)作為金融基本制度屬于《立法法》中的法律保留事項(xiàng)，由于其復(fù)雜性，至今未能在法律層面確立分權(quán)的基本框架。不過，這并未限制我國央地在分權(quán)協(xié)調(diào)上的自發(fā)嘗試與磨合探索，目前已有多省出臺了地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例。盡管如此，因?yàn)榉止んw制不健全，過往地方金融的發(fā)展與監(jiān)管實(shí)踐中亂象叢生。以地方金融組織中的地方交易場所為例。十余年間，各省市的地方交易場所魚貫而出，同質(zhì)化嚴(yán)重且名目繁多，除受到門面工程、府際競爭與政績需求的驅(qū)動外，這一現(xiàn)象還與各地政府對交易場所的定義、范圍理解不一有關(guān)。在各類交易場所中，地方金交所最為混亂，而且“偽金交所”天行其道，成為“偽私募”等非法集資的溫床，在海銀、雪松、中植等特大爆雷案件與區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)事件中，（偽）金交所都扮演了關(guān)鍵一環(huán)。地方政府對金融監(jiān)管范圍與力度的把握不當(dāng)、在打非上面臨的監(jiān)管力量缺口以及在競爭與財(cái)政壓力下產(chǎn)生的多重動機(jī)，共同造成了地方金融組織的治理失范，也致使與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)存在微妙聯(lián)結(jié)的非法金融活動難以被及時(shí)取締。

除此之外，在地方性中小金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置中，央地的分工與協(xié)作情況也不甚理想。時(shí)至今日，地方政府仍然對不少地方性金融機(jī)構(gòu)保有實(shí)際控制。據(jù)此，盡管處置地方性金融機(jī)構(gòu)屬于中央事權(quán)，要求壓實(shí)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任也不無道理。然而，地方政府在處置資源上捉襟見肘，在方案決策中無足輕重，其意圖保留并依賴中央財(cái)政救助盤活問題機(jī)構(gòu)的想法還可能與中央傾向的處置方案（或涉及地方利益的讓渡）相左，由此產(chǎn)生的消極抵觸將導(dǎo)致處置效率低下。如何通過合理有效的方式（比如財(cái)政補(bǔ)償、人員配備）激勵(lì)地方政府配合、支持風(fēng)險(xiǎn)處置，是央地協(xié)調(diào)制度設(shè)計(jì)中必須考慮的一環(huán)。

金融監(jiān)管的央地分權(quán)問題累積日久，“金融法”在分權(quán)框架的搭建上應(yīng)主要處理兩方面問題：第一，針對地方性金融機(jī)構(gòu)和地方金融組織兩大類主體，明確央地在規(guī)則制定、準(zhǔn)入、日常監(jiān)管、執(zhí)法處罰、風(fēng)險(xiǎn)處置等方面的分工與合作；第二，確立“協(xié)裁”機(jī)構(gòu)，明確其在協(xié)調(diào)與處理職權(quán)重疊（比如打非）或管轄爭議上的地位?！敖鹑诜ā彪m無法徹底統(tǒng)一地方對監(jiān)管范圍的理解，解決所有沉疴頑疾，但至少將推動央地分權(quán)真正步入法治軌道，并提供一個(gè)系統(tǒng)性審視的開端，服務(wù)于后續(xù)《地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》的出臺。

加強(qiáng)部門協(xié)同

部門協(xié)同需要貫穿于日常治理、風(fēng)險(xiǎn)化解與防范等各個(gè)階段，不僅包括金融監(jiān)管部門之間的統(tǒng)籌協(xié)作，也包括金融監(jiān)管部門與其他政府部門之間的協(xié)同配合。

在日常治理情境下，部門協(xié)同既服務(wù)于治理效能的提升，也有助于避免行業(yè)局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)。例如，在碳交易所、天宗商品中遠(yuǎn)期交易平臺等交易場所的治理方面，金融監(jiān)管部門與發(fā)展改革委、商務(wù)部、生態(tài)環(huán)境部等部門的分工協(xié)同有望實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)監(jiān)管質(zhì)效。再如，針對教培行業(yè)、商貿(mào)服務(wù)所廣泛采用的預(yù)付費(fèi)模式，金融監(jiān)管部門與商務(wù)部門、市場監(jiān)督管理部門的合作能夠降低區(qū)域性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)升級加劇的隱患。

對于化解已成爆發(fā)之勢的金融風(fēng)險(xiǎn)乃至危機(jī)而言，加強(qiáng)金融監(jiān)管部門之間在權(quán)力行使與資源調(diào)配上的協(xié)同，增進(jìn)金融監(jiān)管部門、財(cái)政部門、房地產(chǎn)主管部門及地方政府甚至法院的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，殊為關(guān)鍵。2015年股災(zāi)殷鑒不遠(yuǎn)。近年來恒大危機(jī)的拆彈處置更是凸顯了部門協(xié)同的必要性。恒大交織積聚了高杠桿負(fù)債、非法理財(cái)?shù)缺姸鄦栴}，清理非法理財(cái)、保交樓工作的完成高度依賴金融監(jiān)管部門和財(cái)政部門的協(xié)同，破產(chǎn)重整、府院聯(lián)動亦成為護(hù)航化險(xiǎn)的關(guān)鍵詞。

更進(jìn)一步來說，一些暗藏未爆的風(fēng)險(xiǎn)同樣需要多個(gè)監(jiān)管部門持續(xù)關(guān)注并合力防范。網(wǎng)絡(luò)小貸行業(yè)在“螞蟻上市急剎車”與監(jiān)管組合拳的警告下得到了一定程度的整肅，但其高速發(fā)展亦可能使?jié)摲目缡袌鲲L(fēng)險(xiǎn)逐步浮現(xiàn)。個(gè)體決策往往不會考慮總量效應(yīng)，從“某信用付給大學(xué)生的授信從3000元自動漲到13000元”等眾多個(gè)例來看，不僅網(wǎng)絡(luò)信貸的資產(chǎn)質(zhì)量至今仍是一個(gè)令人擔(dān)憂的黑箱問題，宏觀居民杠桿率與系統(tǒng)性違約的風(fēng)險(xiǎn)或許也在徐徐攀升。而當(dāng)網(wǎng)絡(luò)信貸資產(chǎn)通過證券化登陸資本市場，信貸質(zhì)量問題爆發(fā)、大面積違約可能導(dǎo)致資本市場上資產(chǎn)價(jià)值的崩潰，從而誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

簡言之，部門協(xié)同，特別是金融監(jiān)管部門之間在管好源頭的同時(shí)關(guān)注總量、及時(shí)配合，是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、確保宏觀審慎的應(yīng)有之義。據(jù)此，或可將原有的“清理整頓各類交易場所”等相關(guān)部際聯(lián)席會議上升為由中央金融委辦公室召集的定期會議，形成部門協(xié)同的長效穩(wěn)定機(jī)制。

“金融法”的立法路徑—一對《金融穩(wěn)定法》的升級改造

在明確了制定“金融法”的努力方向后，需要進(jìn)一步考慮以哪種方式制定更具可行性，是從零開始還是就地取材？

本文認(rèn)為，《金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》（下稱《金穩(wěn)法二審稿》）便是最稱手的現(xiàn)成資源。

首先，《金穩(wěn)法二審稿》防范控制風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的目標(biāo)本身就與“金融法”補(bǔ)上監(jiān)管短板、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的宗旨和初衷相契合，“金融法”制定所強(qiáng)調(diào)的關(guān)鍵問題，即全面納入監(jiān)管、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、縱向央地分權(quán)、橫向部際協(xié)同，也已在《金穩(wěn)法二審稿》中或多或少有所體現(xiàn)。當(dāng)然，《金穩(wěn)法二審稿》更偏重危機(jī)的防范與應(yīng)對措施，難免忽略了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)往往與監(jiān)管權(quán)力配置的漏洞和積弊直接相關(guān)，因此需要從根本上調(diào)整監(jiān)管框架，彌補(bǔ)監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性缺陷，而不僅僅是停留于補(bǔ)充措施、充實(shí)工具庫。

其次，將《金穩(wěn)法二審稿》并人“金融法”的制定議程中，也可以破解《金穩(wěn)法二審稿》目前的困局?！督鹑诜€(wěn)定法》的立法推進(jìn)遲緩，一個(gè)重要原因在于危機(jī)處置、收拾殘局本就涉及部門間與央地間的分工合作，而僅由中國人民銀行作為起草與主導(dǎo)方，很難以權(quán)威姿態(tài)協(xié)調(diào)各方的利益與訴求。所以，將《金融穩(wěn)定法》升級改造為“金融法”并交由全國人大專門委員會起草，由中央金融委統(tǒng)領(lǐng)各部門參與討論，能夠有力推動立法進(jìn)度。這樣，一方面可以避免在先出臺的《金融穩(wěn)定法》因與嗣后誕生的“金融法”在監(jiān)管框架與危機(jī)處理思路上不一致而陷入尷尬局面；另一方面亦保證了“金融法”不至于因避免與《金融穩(wěn)定法》重復(fù)而割舍一些核心內(nèi)容。

由此觀之，以《金穩(wěn)法二審稿》作為“金融法”的改造基礎(chǔ)，不失為當(dāng)下順利推出“金融法”的一個(gè)合理選擇。為此，“金融法”／《金穩(wěn)法二審稿》需要進(jìn)一步拾遺補(bǔ)缺、完善監(jiān)管框架，特別是對目前幾乎空白的幾個(gè)方面加以明確。第一，在確立中央金融委法律地位的同時(shí)，明定其職責(zé)。除增設(shè)最基本的問責(zé)條款外，還要賦予其認(rèn)定重大金融風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的職權(quán)，確定其審議或發(fā)布規(guī)則的效力等級。與此相應(yīng)和，《立法法》亦需設(shè)定中央金融委發(fā)布規(guī)則的層次歸屬，以使其融入我國的法律淵源。第二，在央地分工及協(xié)調(diào)機(jī)制的建立上，不僅要著眼于風(fēng)險(xiǎn)的化解與處置，還要從規(guī)則制定、準(zhǔn)入、日常監(jiān)管等其他方面依次展開。第三，在部際協(xié)同上，應(yīng)補(bǔ)充金融監(jiān)管部門之間協(xié)同配合的原則性規(guī)定。

綜上，以《金穩(wěn)法二審稿》為胚胎，未來“金融法”的基本形態(tài)已隱約可見。

（劉燕為北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，楊騏瑋為北京大學(xué)法學(xué)院博士研究生。責(zé)任編輯/周茗一）