推進(jìn)金融立法的思考

黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”。本文從理論和實(shí)踐層面對制定金融法予以探討。本文指出制定金融法需要回應(yīng)金融治理、金融安全、金融開放等重要課題，建立內(nèi)核穩(wěn)定的邏輯框架；制定金融法也應(yīng)該積極借鑒他國經(jīng)驗(yàn)；制定金融法須處理好幾組重要關(guān)系。

健全金融法治是實(shí)現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，也是建設(shè)金融強(qiáng)國的必然要求。黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”，以期完善我國金融法律法規(guī)體系的頂層設(shè)計(jì)，為各類金融活動提供統(tǒng)一的法律框架，規(guī)范金融市場秩序，促進(jìn)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。同時，制定金融法也是對國家金融基礎(chǔ)設(shè)施的一次重要更新，是中國特色金融發(fā)展道路上的關(guān)鍵坐標(biāo)，有必要從理論和實(shí)踐層面予以討論與設(shè)計(jì)。

金融立法的底層邏輯

金融法的理論基礎(chǔ)建立在金融學(xué)和法學(xué)的交匯點(diǎn)上，是法治在金融領(lǐng)域的實(shí)踐。制定金融法需要回應(yīng)金融治理、金融安全、金融開放等重要課題，建立內(nèi)核穩(wěn)定的邏輯框架。

金融法與金融治理

金融法是金融治理的法律基礎(chǔ)和工具載體，二者之間存在密切的互動關(guān)系。第一，金融具有天然的法律基因。金融交易的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)跨時空的價值交換，這一過程往往發(fā)生在非熟識的個體之間，即“陌生人之間的金融交易”，通常依托金融契約和金融工具完成。金融工具本質(zhì)上是一種合約，而金融市場是金融合約的集合，金融機(jī)構(gòu)則是合約交易的樞紐。由于金融合約普遍面向不特定對象發(fā)行，信息不對稱可能導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆向選擇，因此金融對規(guī)則遵守、信息透明和產(chǎn)權(quán)保護(hù)等制度架構(gòu)存在天然依賴性。也即是說，金融具有天然的法律基因，是“法律密集型”“制度密集型”行業(yè)。這一特性決定了金融以法律而構(gòu)建，金融活動會內(nèi)生出金融法。第二，法律是金融生態(tài)的重要組成。金融活動建立在系列規(guī)則之上，其背后是法律的支撐。金融法律內(nèi)生于金融有機(jī)體之中，根植于本國金融體系、金融結(jié)構(gòu)及金融監(jiān)管，成為金融秩序維護(hù)者，為金融發(fā)展提供良好生態(tài)環(huán)境。第三，金融高質(zhì)量發(fā)展需要法治保障。金融法能夠?yàn)槭袌鰠⑴c者和金融監(jiān)管提供更加明確且系統(tǒng)的法律依據(jù)，統(tǒng)籌金融管理部門權(quán)責(zé)邊界，確認(rèn)市場主體基本權(quán)利與義務(wù)，充分體現(xiàn)法治的核心價值，提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。以培育壯大耐心資本為例，耐心資本的形成需要有穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境；金融法作為國家層面的基礎(chǔ)性法律，能夠營造穩(wěn)定的投資環(huán)境，為耐心資本發(fā)揮戰(zhàn)略投資、價值投資提供沃土。

金融法與金融安全

金融安全關(guān)乎國家安全，制定金融法能有效維護(hù)國家金融穩(wěn)定。第一，金融法是緩解金融市場失靈的重要工具。金融市場在資源配置、信息傳遞、市場競爭等方面發(fā)揮重要基礎(chǔ)性作用，但也存在負(fù)外部性效應(yīng)、投機(jī)非理性行為等市場失靈現(xiàn)象。在金融實(shí)踐中，若政府未能有效提升其金融監(jiān)管能力，可能會加劇金融風(fēng)險累積，對金融體系的整體穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。鑒于此，政府適時且合理的市場調(diào)控顯得尤為重要。金融法作為支撐金融市場運(yùn)作的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，可為市場化金融活動與政策性金融管理之間搭建橋梁。政府調(diào)控通過法治方式而非直接的行政手段，不僅能夠維護(hù)金融的市場邊界，同時還能保證調(diào)控的有效性，從而在保障金融穩(wěn)定的同時，促進(jìn)金融市場的健康與可持續(xù)發(fā)展。第二，完善的金融法律體系可以明確界定金融市場各主體的權(quán)利與責(zé)任邊界，提升金融活動的規(guī)范性，約束微觀主體的風(fēng)險積累，并以此降低宏觀層面的系統(tǒng)性風(fēng)險，在制度層面為金融市場健康發(fā)展保駕護(hù)航。

金融法與金融開放

金融領(lǐng)域的制度型開放范疇遠(yuǎn)超單純的市場準(zhǔn)人議題，而是深刻地觸及規(guī)則構(gòu)建、規(guī)制設(shè)計(jì)、管理體系及標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等一系列制度層面的核心問題。在此背景下，金融立法在各國金融體系和法律體系中的地位日益凸顯。金融法包含的法律精神，不僅承載著國家的金融價值取向，更是評判一國金融生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵標(biāo)尺。金融法深度融合了金融理念、本土文化精髓與政府治理智慧，成為衡量一個國家現(xiàn)代化進(jìn)程與文明發(fā)展高度的重要指標(biāo)。制定符合我國金融實(shí)踐、對接國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的帶有基礎(chǔ)性法律性質(zhì)的金融法，是我國參與全球金融治理的重要路徑，更有利于為塑造更加公正、高效的全球金融治理體系貢獻(xiàn)中國智慧與中國方案。

制定金融法的他國實(shí)踐

經(jīng)過長期的歷史積淀，各國金融領(lǐng)域法治取得了豐碩成果，是全人類的共同財(cái)富，體現(xiàn)著金融治理的共性規(guī)律。因此，總結(jié)他國金融立法實(shí)踐，可為我國建構(gòu)既立足本國國情又具備世界眼光的金融法律體系提供參考。

英國

英國《2000年金融服務(wù)與市場法》（FinancialServicesandMarketAct2000，以下簡稱FSMA2000）以立法形式確認(rèn)了已有的金融監(jiān)管體制改革成果，確立了以金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限為軸心的金融法典框架。FSMA2000以“雙峰”金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（金融行為局和審慎監(jiān)管局）的內(nèi)外部治理架構(gòu)規(guī)范開篇，隨后規(guī)范了二者與各類金融活動的關(guān)系，包括根據(jù)受監(jiān)管部門授權(quán)開展金融活動的主體、受監(jiān)管的金融活動及其許可程序，以及活動開展要求等。以上相當(dāng)于“總則”的部分，其后是分別與行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管相關(guān)的各類交易規(guī)則和市場規(guī)范。為服務(wù)改革后的監(jiān)管趨勢，F(xiàn)SMA2000從“主體”和“活動”維度將各類金融法律規(guī)范與相關(guān)概念進(jìn)一步統(tǒng)一。此外，F(xiàn)SMA2000的法典性質(zhì)不僅體現(xiàn)在概念和編纂體例上，還體現(xiàn)在與各類修訂條例（Schedules）的關(guān)系上。條例以修正案形式將后危機(jī)時代的《2010年金融服務(wù)法》（FinancialServicesAct2010）等后續(xù)法令涉及的修訂內(nèi)容與FAMA2000本文條款一一對應(yīng)。

美國

美國《1999年金融服務(wù)法》（FinancialServicesActof1999，以下簡稱FSA1999）的體系性稍弱于FSMA2000，但也延續(xù)了美國《統(tǒng)一商法典》（UniformCommercialCode）的形式特征，即以總結(jié)過去一定時期法律發(fā)展成就為目標(biāo)，將現(xiàn)存判例、分散法令及交易習(xí)慣中的規(guī)范根據(jù)關(guān)鍵法律領(lǐng)域分篇章編纂。FSA1999在結(jié)構(gòu)上不以監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其授權(quán)經(jīng)營為軸心，而以各類金融機(jī)構(gòu)及其活動排列篇章，將監(jiān)管權(quán)威內(nèi)嵌其中。其明顯的特征是將分業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)通過設(shè)立子公司而形成的金融控股公司作為主要監(jiān)管對象，并根據(jù)混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)實(shí)將功能性監(jiān)管確立為主要監(jiān)管方式。因此，可以將“證券公司、保險和儲蓄機(jī)構(gòu)附屬機(jī)構(gòu)的設(shè)立”和“功能性監(jiān)管”兩篇視為FSA1999的“總則”部分。在有關(guān)脫胎于保險業(yè)和銀行業(yè)的金融控股公司的兩章后，F(xiàn)SA1999以“消費(fèi)者信息隱私權(quán)”一章為結(jié)尾，將對金融控股公司權(quán)力的規(guī)制和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相結(jié)合，此種設(shè)計(jì)也實(shí)現(xiàn)了對美國憲法精神的遵循。

日本

日本作為民法法系國家，目前并沒有出現(xiàn)真正意義上的一般性金融立法。日本于2000年制定以金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為主要內(nèi)容的《金融商品銷售法》，以短小的篇幅設(shè)定了金融商品提供者與消費(fèi)者關(guān)系的基本規(guī)范，同時以民法典效力條款確立了該法作為“民事特別法”的地位。不過該法使用的“金融商品”（消費(fèi)者與包括銀行及證券業(yè)、保險業(yè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)多種金融商品提供者簽訂的合約標(biāo)的）概念，并沒有被直接應(yīng)用在6年后制定的《金融商品交易法》中。后者主要是以強(qiáng)化投資者保護(hù)和證券交易披露要求為目標(biāo)對1948年《證券交易法》的修改，并不包含位于證券及其衍生品之上的“金融商品”一般性概念。盡管該法并沒有排除銀行作為“金融服務(wù)提供者”之一的地位，但僅對“金融商品交易業(yè)”即各種與證券買賣、發(fā)行、承銷有關(guān)的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行了定義。日本《金融商品銷售法》和《金融商品交易法》的一般化傾向雖然受到英國FSMA2000一定影響，但仍然遵循《證券交易法》以證券發(fā)行和交易規(guī)范為基礎(chǔ)調(diào)整投資者、上市公司、證券公司、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會及監(jiān)管部門關(guān)系的邏輯，也沒有改變其作為證券業(yè)法律與《銀行法》《保險業(yè)法》等其他分業(yè)金融法律并立的局面。未來，《金融商品交易法》的框架可能成為日本實(shí)現(xiàn)金融立法統(tǒng)一的起始點(diǎn)。

發(fā)展趨勢

綜合來看，各國的金融法制定既有共性特征，也有個性方案，并呈現(xiàn)出以下幾個值得關(guān)注的發(fā)展趨勢。一是金融立法的集中性和權(quán)威性要求持續(xù)加強(qiáng)。相較于傳統(tǒng)的分散式立法，各國更傾向于采用更為集中、系統(tǒng)的立法方式，甚至以法典形式提升金融法律體系的完整性和統(tǒng)一性，打造邏輯統(tǒng)一的金融法基本概念體系和以此為基礎(chǔ)的篇章結(jié)構(gòu)，進(jìn)而保障金融監(jiān)管的一致性和有效性。二是展現(xiàn)出動態(tài)演變、與時俱進(jìn)的特征。在金融市場日益復(fù)雜多變的環(huán)境下，各國金融法均結(jié)合現(xiàn)實(shí)情境進(jìn)行了適時修訂和持續(xù)完善。這種動態(tài)演變的特征，不僅反映了金融法對金融市場的靈活適應(yīng)性，更凸顯了其在推動金融健康與可持續(xù)發(fā)展中的積極作用。三是各國金融法在分歧中融合。由于各國政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景的差異，不同國家的法律理念與監(jiān)管實(shí)踐難免存在分歧。與此同時，隨著金融市場的日益國際化，各國在制定金融法時均也在積極尋求共識，實(shí)現(xiàn)相關(guān)規(guī)則的相互銜接，進(jìn)而為金融開放奠定基礎(chǔ)，同時通過借鑒和引人他國的成功經(jīng)驗(yàn)與有益做法，更好地促進(jìn)本國金融市場穩(wěn)健發(fā)展。

我國金融法的實(shí)踐探索

現(xiàn)有金融法律體系的發(fā)展脈絡(luò)

中國金融法律體系在改革開放后伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步建立，大致歷經(jīng)三個階段。

第一階段（1978一2000年）。金融法律法規(guī)主要為彌補(bǔ)我國經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放的法律空白，大多是從無到有的探索，如1995年頒布的《中國人民銀行法》標(biāo)志著我國中央銀行制度的正式確立，《商業(yè)銀行法》（1995）、《保險法》（1995）、《證券法》（1998）等共同構(gòu)成我國金融法律體系的基本框架。

第二階段（2001一2011年）。我國在加人世界貿(mào)易組織后，對金融領(lǐng)域進(jìn)行廣泛改革以接軌國際標(biāo)準(zhǔn)，包括放寬外資銀行準(zhǔn)入、穩(wěn)步開放金融市場、促進(jìn)國內(nèi)外資本流動，提升金融服務(wù)效率和透明度，例如2003年修訂的《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，降低了外資金融機(jī)構(gòu)進(jìn)人中國市場的門檻，促進(jìn)了銀行業(yè)對外開放。在此階段，為適應(yīng)國內(nèi)外金融市場發(fā)展趨勢和監(jiān)管新要求，《中國人民銀行法》《保險法》《證券法》等迎來重大修訂，同時新出臺《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《期貨交易管理?xiàng)l例》等重要法律法規(guī)。

第三階段（2012年至今）。黨的十八大以來，黨中央高度重視金融工作，金融體制改革與監(jiān)管強(qiáng)化成為核心議題。此階段，我國金融法律體系經(jīng)歷深刻變革。一是補(bǔ)齊金融立法缺項(xiàng)，專業(yè)性法律如《期貨和衍生品法》填補(bǔ)了期貨市場立法空白，為衍生品市場高質(zhì)量發(fā)展奠定良好法制基礎(chǔ)。二是完善傳統(tǒng)領(lǐng)域立法，《中國人民銀行法》《證券法》《商業(yè)銀行法》等重要法律法規(guī)再次重大修訂，進(jìn)一步明確金融機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)則，強(qiáng)化金融市場秩序。三是推動新興領(lǐng)域立法探索，對綠色金融、金融科技、數(shù)字貨幣等新興領(lǐng)域研究制定相關(guān)指引，積極應(yīng)對新興技術(shù)和全球化帶來的挑戰(zhàn)。

歷經(jīng)上述發(fā)展階段，我國在金融立法領(lǐng)域已取得顯著成就。然而，在分業(yè)分級監(jiān)管框架下，我國央地各級部門現(xiàn)行有效的金融法律淵源數(shù)量逾萬，規(guī)模龐大，金融法體系仍呈現(xiàn)部門化、碎片化、零散化的格局，需要形成一部統(tǒng)攝性的基礎(chǔ)性法律，體現(xiàn)我國金融實(shí)踐的價值取向和基本原則，切實(shí)提高金融治理的有效性與協(xié)同性。

制定金融法須處理好幾組關(guān)系

我國金融法立法進(jìn)程將加快，其篇章結(jié)構(gòu)、關(guān)鍵要素、立法節(jié)奏、應(yīng)用試點(diǎn)等工作都有待理論和實(shí)踐探索，把握好幾組關(guān)系可以為更好地推進(jìn)金融立法提供支撐。

一是支持金融創(chuàng)新與維護(hù)金融安全的關(guān)系。金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的關(guān)鍵動力，完善的金融法律體系可以為金融創(chuàng)新劃定軌道和邊界，既避免金融創(chuàng)新走向監(jiān)管套利、市場投機(jī)、侵犯消費(fèi)者利益的歧途，也可降低市場主體開展金融創(chuàng)新的不確定性，使其得到更加充分的制度激勵。尤其在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的發(fā)展，正在深刻改變金融市場的基本范式，金融行業(yè)或?qū)⒂瓉硪粋€創(chuàng)新與變革的高發(fā)期。對此，金融立法有必要前瞻設(shè)計(jì)，形成相關(guān)領(lǐng)域的“創(chuàng)新冗余度”，并助力風(fēng)險應(yīng)對始終走在市場曲線之前。

二是金融系統(tǒng)復(fù)雜化與金融立法簡約化的關(guān)系。當(dāng)前，金融體系正日益演變?yōu)閮?nèi)部高度耦合的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，金融危機(jī)發(fā)生頻率顯著上升。面對金融系統(tǒng)復(fù)雜化和金融危機(jī)頻發(fā)，各國“法律家長主義”原則的立法增多，法律條文也日益繁復(fù)冗長。例如大蕭條后美國出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法案》僅有37頁，但次貸危機(jī)后出臺的《多德-弗蘭克法案》長達(dá)3000余頁，其實(shí)際治理成效難言較好。這一現(xiàn)象催生了金融立法簡約化原則。“簡約規(guī)則”因簡潔明快、高度透明，故不容易滋生套利和被特殊集團(tuán)俘獲。我國金融法的制定也應(yīng)綜合考慮金融系統(tǒng)復(fù)雜化與金融立法簡約化，力求回歸金融本質(zhì)關(guān)系，以法律的適應(yīng)性品格，為金融“善治”開辟道路。

三是金融規(guī)則剛性與金融市場動態(tài)性的關(guān)系。金融法律一般修改間隔較長、頻率較低、幅度較小，具有較強(qiáng)的剛性特征。但近年來，在技術(shù)快速變革和跨界融合趨勢驅(qū)動下，金融市場呈現(xiàn)高度動態(tài)性，例如隨著我國數(shù)字金融的快速發(fā)展，金融業(yè)務(wù)模式、交易方式等均發(fā)生明顯變化。在這種態(tài)勢下，金融法律不僅較難覆蓋所有新型業(yè)務(wù)形態(tài)，而且不當(dāng)或過時的法規(guī)還有可能抑制市場活力，甚至引發(fā)不必要的摩擦成本。這要求我國在制定金融法時，既要保持規(guī)則的穩(wěn)定性，以維護(hù)市場秩序，又要使其具備足夠的靈活性和前瞻性，并能夠及時加以修訂，以適應(yīng)市場的快速變化。

四是中國模式與世界經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系。我國堅(jiān)定不移走中國特色金融發(fā)展之路，在遵循金融發(fā)展基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，還承載著我國的發(fā)展理念、治理模式、價值取向等，表現(xiàn)為金融的政治性、人民性、功能性、營利性等。因此，我國的金融立法首先要立足中國大地，將金融治理實(shí)踐轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)則，將金融價值遵守轉(zhuǎn)化為明確的法律精神，為金融投機(jī)與理性、效率與公平、形式與內(nèi)容的“二律背反”探索中國方案與中國智慧，為世界金融治理提供中國經(jīng)驗(yàn)。同時，金融立法也應(yīng)該積極借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，吸收全球金融立法實(shí)踐的有益成分，促進(jìn)金融法治文明的交流互鑒。

（楊赫為中國金融學(xué)會常務(wù)理事、中國銀行業(yè)協(xié)會研究專委會主任。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開艷）