繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)保障房建設(shè)，以“商辦改保障”盤存量、增供給

2024年12月11日至12日，中央經(jīng)濟(jì)工作會議在北京舉行。會議提到，2025年的重點(diǎn)任務(wù)之一，是有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。會議要求穩(wěn)住樓市股市，持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，加力實(shí)施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力。合理控制新增房地產(chǎn)用地供應(yīng)，盤活存量用地和商辦用房，推進(jìn)處置存量商品房工作。在此背景下，筆者建議繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)保障房建設(shè)，并以優(yōu)化存量空置商辦樓宇處置政策為突破口，“商辦改保障”，推進(jìn)處置存量商品房工作，同時(shí)增加保障房市場供給。

推動(dòng)保障房建設(shè)的原因和政策依據(jù)

保障房的規(guī)模化提供，將能同時(shí)滿足剛需和改善性需求。剛需應(yīng)當(dāng)是以保障房的購買者為主，改善性需求一般是指中等以上的住宅。但是對于擠住出租房的新市民來說，保障房將對他們的居住條件帶來很大改善。

此外，近年我國房地產(chǎn)投資規(guī)模和房屋新開工面積逐年下降，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)影響很大。如果能通過保障房建設(shè)，每年增加投資規(guī)模5萬億元左右，每年增加新開工面積10億平方米左右，恰好能堵上商品房開發(fā)萎縮造成的缺口。保障房建設(shè)在施工與建材等各方面的需求一點(diǎn)也不亞于商品房。如果能這樣用力地做，未來10年將是房地產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇發(fā)展的10年，將讓現(xiàn)在低迷的房地產(chǎn)業(yè)、建筑安裝業(yè)、建材業(yè)、家居家電業(yè)等180多個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)重現(xiàn)生機(jī)。

上述工作，中房集團(tuán)公司在過去就曾涉及。20世紀(jì)80年代到90年代，中房集團(tuán)每年向230多個(gè)城市投資建房，占到全國建房總量的大約 20% ，主要是保障房。那時(shí)只考核新開工面積和竣工面積，從不考核銷售面積，因?yàn)樗蟹孔佣寄茕N售掉；更不考核利潤指標(biāo)，因?yàn)楸Ｕ戏坎粦?yīng)該有利潤。

2008一2018年，我國也進(jìn)行過較大規(guī)模的“保障性安居工程”建設(shè)，緩解了保障房的供需矛盾，惠及民生。事實(shí)證明，我國每年建設(shè)七八百萬套保障房的能力是具備的，市場需求是足夠的。

還有，如果能實(shí)現(xiàn)保障房的規(guī)模化供應(yīng)，有利于整體房價(jià)止跌回穩(wěn)。有人認(rèn)為，只有商品房價(jià)格下跌才能解決低收人群體買不起房的問題，這種聲音一度影響房地產(chǎn)政策。實(shí)際上房價(jià)高的根本原因在于缺乏足夠的保障房，把本該用于保障房的“限購、限售”政策錯(cuò)用到商品房上，造成了目前的樓市萎縮。如今已明確住房供應(yīng)體系是“市場 + 保障”，保障房建設(shè)應(yīng)以政府行為為主，限購和限售等政策都應(yīng)當(dāng)運(yùn)用于保障房；而商品房供應(yīng)則應(yīng)以市場行為為主，不應(yīng)當(dāng)實(shí)行“限購”，應(yīng)減少限制性措施，允許居民購買。

因此，推動(dòng)保障房建設(shè)，一方面，助力解決好國務(wù)院文件指出的“保障性住房供給不足的突出問題”，加快建立“市場+保障”房地產(chǎn)新發(fā)展模式；另一方面，在精準(zhǔn)造福工薪家庭與低收人家庭的同時(shí)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。

我國房地產(chǎn)發(fā)展的新模式是“市場 + 保障的住房供應(yīng)體系”，其中關(guān)鍵就是保障房建設(shè)。從2023年中央政治局兩次會議、國務(wù)院14號文件、2023年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議，到2024年黨的二十屆三中全會、9月中央政治局會議，從中央層面強(qiáng)調(diào)保障房建設(shè)就有6次之多，多次提到“加大保障性住房建設(shè)和供給”，足以看出中央對保障房建設(shè)的重視。

保障房需求的市場空間

目前我國的城鎮(zhèn)化率，按照城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算是 66% ，對應(yīng)9.3億的城鎮(zhèn)常住人口；但如果按照城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算，則僅為 48% ，對應(yīng)6.8億的城鎮(zhèn)戶籍人口。兩者的差距有2.5億人之多。2.5億的新市民，雖然已進(jìn)人城市，但仍為非城鎮(zhèn)戶籍人口，沒有享受到城鎮(zhèn)居民的多項(xiàng)保障。按照我國居民家庭平均人口為2.6人計(jì)算，保障房約有一億套的缺口。這還沒有計(jì)算上不斷產(chǎn)生的城鎮(zhèn)年輕人新家庭以及農(nóng)村留守兒童、留守老人。

這些新市民絕大部分應(yīng)該享受保障房。黨的二十屆三中全會的決定已經(jīng)明確，要按照城鎮(zhèn)常住人口提供社會保障、住房保障和義務(wù)教育保障。所以，我國保障房的缺口總量應(yīng)在1億套左右。保障房需要多少年建成呢？在“十四五”規(guī)劃中，全國5年籌集與建設(shè)的保障性住房為870萬套間。如果按照這個(gè)速度建設(shè)保障房，從時(shí)間上難以充分滿足人民群眾的需要。

如果將保障房建設(shè)時(shí)間壓縮至10年，每年需要提供保障房1000萬套。面對這每年1000萬套的保障房市場需求，少部分通過拆遷改造歸集，每年歸集兩三百萬套；更多還是需要新建保障房，每年新建規(guī)模七八百萬套。這樣，在增加增量的同時(shí)，化解了存量。

保障房的資金來源

針對每年1000萬套保障房需求，包括“商改保”和新建保障房在內(nèi)，其對應(yīng)投資額在4萬億＼～5萬億元。其中絕大部分是銀行貸款，少部分是政府和社會機(jī)構(gòu)提供的資本金。

資本金部分，由中央帶頭投資并由央企引領(lǐng)實(shí)施，在保證資金充足到位的同時(shí)，能促成保障房建設(shè)順利進(jìn)行。假設(shè)中央財(cái)政每年提供5000億元，地方政府再配套投資5000億元，那么資本金就能達(dá)到1萬億元。如果再調(diào)動(dòng)銀行貸款4萬億元，就能達(dá)到5萬億元左右的投資規(guī)模。近年要增發(fā)超長期特別國債和地方政府專項(xiàng)債券，中央特別要求“擴(kuò)大投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍”。投向保障房就是投向“民生基礎(chǔ)設(shè)施”。其中地方政府的5000億元可以不是資金，而是土地整理成本。

國務(wù)院規(guī)定保障房用地“土地劃撥”，即僅支付相應(yīng)的王地成本，不用繳納土地出讓金，全部用在建設(shè)上。因此，這5萬億元投在保障房上，對建筑業(yè)的拉動(dòng)力要大于商品住房的5萬億元，可能要大一倍；同時(shí)也能達(dá)到比商品房開發(fā)更大的效應(yīng)，完全可以做到每年七八百萬套的保障房產(chǎn)出。

推動(dòng)保障房建設(shè)的好處

保障房建設(shè)與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不同，保障房建設(shè)的回款速度較快。配售型保障房兩年左右就能夠賣出，獲得回款，若加上預(yù)售，回款速度則更快。只要能連續(xù)投資三年，后續(xù)資金就能循環(huán)滾動(dòng)起來，不需要增加新的投資。保障房建設(shè)能帶動(dòng)建筑施工、建材供應(yīng)、裝修服務(wù)、家居家電等180多個(gè)行業(yè)的發(fā)展，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)就業(yè)、增加稅收。

現(xiàn)在商品房市場確實(shí)存在著銷售困難。但如果認(rèn)為保障房建設(shè)會抑制人們購買商品房，甚至沖擊商品房市場，這本身就是個(gè)錯(cuò)誤的命題。

工薪階層特別是低收人家庭本就應(yīng)該享受保障房。過去是由于保障房供應(yīng)不足的突出問題，才讓他們只能面對商品房市場。今后有了規(guī)模化保障房供應(yīng)，這些人群當(dāng)然會回到保障房市場。

保障房建設(shè)如何 “持續(xù)用力”

2024年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議針對房地產(chǎn)，專門提及“持續(xù)用力推動(dòng)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)”，更彰顯了中央穩(wěn)樓市的強(qiáng)烈決心。

如何“持續(xù)用力”？首先，就需要啟動(dòng)規(guī)?；谋Ｕ戏拷ㄔO(shè)。如前文所述，保障房需求按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算，缺口約為1億套，如果分10年來完成，平均每年就需要提供1000萬套。其中少部分是通過拆遷改造來歸集，大部分還是要靠建設(shè)。

其次，在增加增量的同時(shí)，要用力化解存量。

存量問題如何解決？方向已經(jīng)由中央指明，即“盤活存量用地和商辦用房”。因?yàn)樯剔k用房的空置總量大于商品住宅?，F(xiàn)在待售商品住宅總量是3.8億平方米，按照每套房100平方米估算，就是380萬套房；而商業(yè)和辦公樓在開發(fā)商手里待售的是2億平方米，在各持有機(jī)構(gòu)手里空置的是3億平方米，加起來就有5億平方米，相當(dāng)于500萬套住房。

推動(dòng) “商辦改保障”，優(yōu)化存量空置商辦樓宇處置

“商改住”有兩種政策選項(xiàng)：一種選項(xiàng)是財(cái)政增收選項(xiàng)，即補(bǔ)足土地出讓金，把它們變成商品住房，這樣做能夠增加地方財(cái)政收入；第二個(gè)選項(xiàng)是保障房選項(xiàng)，即通過“商改?！卑阉鼈冏兂杀Ｕ戏俊?/p>

在中央部署“收購存量商品房改為保障房”后，有些人只把“商品房”片面地理解為“商品住房”。但商品住房當(dāng)中包含著高地價(jià)，拿它改為保障房難度太大，導(dǎo)致商品房改保障房推進(jìn)緩慢。

在大城市商品住房的成本與價(jià)格中，往往三分之二是地價(jià)。比如北京房屋均價(jià)約6萬元每平方米，其中樓面地價(jià)達(dá)到4萬元每平方米；上海的住宅樓面地價(jià)是4.5萬元每平方米。包含如此高地價(jià)的商品住房，無論如何壓價(jià)收購，地價(jià)是退不回來的。所以，要落實(shí)中央要求，就必須面對現(xiàn)實(shí)、實(shí)事求是。此外，針對“商業(yè)改保障”，把商辦用房改做保障房，有其價(jià)格優(yōu)勢?，F(xiàn)在有些地方在落實(shí)“收購商品房變成保障房”時(shí)，把“商品房”只理解為“商品住宅”，結(jié)果讓“商改?！焙茈y進(jìn)展。這些商品住宅中的土地出讓金比重很大，把高地價(jià)的商品住宅變?yōu)椴缓恋爻鲎尳鸬谋Ｕ戏?，難度可想而知。

而用空置的辦公樓和商業(yè)樓進(jìn)行“商改?！?，就容易多了。因?yàn)樯剔k用房沒有多少土地出讓金，在特大城市土地出讓金也只是相當(dāng)于商品房價(jià)格的三分之一。這些價(jià)格低廉的商辦用房比價(jià)格昂貴的商品住宅更適合改為保障房。

現(xiàn)在一方面是大量過剩的商業(yè)辦公樓群閑置，另一方面需要加快“商改保”。將存量商辦用房稍加改造就可以轉(zhuǎn)化為保障房。這就相當(dāng)于這邊一群小伙子愁娶，那邊一群大姑娘愁嫁，把兩件事情湊到一起，就很容易解決了。

國家對保障房的房價(jià)要求，就是國務(wù)院2023年“14號文件”中規(guī)定的“王地劃撥”和“不攤?cè)氤鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用”。其成本只是土地成本和建安成本，這樣的房子才能成為面對工薪收人群體的保障房，才能讓這些家庭買得起?！吧剔k改保障”，指把商辦用房改為保障性住房。因?yàn)榇蟪鞘猩剔k用房的地價(jià)比較低，比如北京、上海的商辦用房平均房價(jià)僅為每平方米2萬元左右，包括土地成本但不含土地出讓金。它們比同等地段商品住房每平方米六七萬元的均價(jià)低很多。

如果能達(dá)到這樣的較低房價(jià)，工薪家庭就能享受到價(jià)格優(yōu)惠。再加上首付比例降低、銀行對保障房的貸款利息進(jìn)一步降低，就能讓工薪家庭買得起。買保障房可能也需要拿出大筆積蓄，還要購房者當(dāng)若干年的“房奴”，但這個(gè)“房奴”當(dāng)?shù)靡荣I商品住房的人輕松多了。

一些國家不斷實(shí)施“商改住”，根據(jù)市場需求及時(shí)調(diào)整規(guī)劃與建筑結(jié)構(gòu)。過去在“商改住”方面的經(jīng)驗(yàn)太豐富了，比如著名的紐約“特朗普大廈”就是“商改住”的范例。

把我國大城市部分商辦用房用于“商改住”，技術(shù)上不難辦。第一是這些商辦用房都是現(xiàn)房，賣房叫“現(xiàn)房銷售”；第二是地理位置都不錯(cuò)，公共交通甚至地鐵可以通達(dá)；第三是停車位充裕，供電也不錯(cuò)。只是需要通燃?xì)?，只要政府允許，這也是不難辦到的事。

空置商辦用房優(yōu)于商品住宅的特點(diǎn)還有：商辦用房的層高都比較高，有的能達(dá)到4.8米，減去鋪地與吊頂，住房層高也仍很可觀；電梯設(shè)備比較好甚至相當(dāng)于高端住宅；而且很多商辦樓宇的外墻是采用石材或幕墻，比普通商品住房外形好看。即使這樣的建安標(biāo)準(zhǔn)，不含地價(jià)的成本也只是每平方米2萬元左右。如果能基本按照成本價(jià)出售，符合條件的居民購買就可以得到實(shí)惠。

還有，存量商辦用房變成保障房，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)問題就擺在面前，商業(yè)和辦公樓積壓空置嚴(yán)重。它源自不少城市供應(yīng)商辦用地與住宅用地的比例失調(diào)。本來商辦用地與住宅用地的比例關(guān)系，應(yīng)該是二八關(guān)系，即 20% 比 80% ，但一方面有一段時(shí)間，地方政府認(rèn)為增加商辦用地可以招來投資人，從而帶來稅收；另一方面由于前些年房地產(chǎn)的限購政策主要是針對住宅，而商辦房不限購，導(dǎo)致一些地方出讓商辦用地過多。如今各城市逐步取消房地產(chǎn)限購后，留下很多“后遺癥”需要修復(fù)。其中之一就是過去大量批售商辦地，造成商辦用房產(chǎn)出過多。如果不適時(shí)進(jìn)行處置，很可能成為城市的瘡疤。推動(dòng)“商辦改保障”，一方面能夠降低普通家庭的購房成本，另一方面有助于推動(dòng)解決商辦用房存量過剩的問題。

那么，“商辦改保障”后市場能否消化呢？

“商辦改保障”中，尤其要重視大單位居民用房。商辦項(xiàng)目動(dòng)輒面積達(dá)到20萬＼～30萬平方米，可以改造出幾千套房子。這種改造最適用于一些大型單位，包括事業(yè)與企業(yè)單位。

總結(jié)

在構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式上，2024年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議著重提到要有序搭建相關(guān)基礎(chǔ)性制度，這個(gè)制度應(yīng)當(dāng)是“市場 + 保障”的住房制度。據(jù)此需要一系列的制度搭建，包括住房土地供給制度、保障房建設(shè)分配管理制度和住房金融制度等。在此背景下，筆者建議繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)保障房建設(shè)，并以優(yōu)化存量空置商辦樓宇處置政策為突破口，“商辦改保障”，推進(jìn)處置存量商品房工作，同時(shí)增加保障房市場供給。

筆者希望能在近幾年，著力解決好國務(wù)院文件指出的“保障性住房供給不足的突出問題”，加快建立“市場 + 保障”房地產(chǎn)新發(fā)展模式。在精準(zhǔn)造福工薪家庭與低收入家庭的同時(shí)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。

（孟曉蘇為原國家房改課題組組長、中房集團(tuán)公司原董事長。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開艷）