制定金融法，保障金融高質(zhì)量發(fā)展

【編者按】：

金融是國民經(jīng)濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出“制定金融法”，這標(biāo)志著我國金融法治建設(shè)進入新階段。制定金融法是全面貫徹落實黨中央在金融領(lǐng)域重大決策部署的必然要求，是在金融領(lǐng)域進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的必然要求，是推動金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強國的必然要求，是防范化解金融風(fēng)險、維護國家金融穩(wěn)定與安全的必然要求，具有十分重大的理論意義和現(xiàn)實意義。在此背景下，《清華金融評論》推出“制定金融法，保障金融高質(zhì)量發(fā)展”系列文章，從理論支撐、實踐需求、立法定位、立法模式等多個角度探尋制定金融法的有效路徑。

貫徹全過程人民民主，為制定金融法匯聚法治協(xié)同合力

“發(fā)展全過程人民民主”是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想“十個明確”的重要內(nèi)容，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，為推進新時代社會主義民主政治建設(shè)提供了指引和遵循。其中，立法中的全過程人民民主，是制度和實踐的重要內(nèi)容。金融法有望成為一部具有基本法性質(zhì)的綜合性立法，是整合現(xiàn)有金融法律法規(guī)基礎(chǔ)上、具有法典化意義的重要立法。其制定將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有金融領(lǐng)域法律法規(guī)體系，確立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管原則，補齊金融監(jiān)管法律制度不足的短板，對金融監(jiān)管提供強有力的法律保障和法治支撐，維護金融業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。

黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），提出必須完善宏觀調(diào)控制度體系，統(tǒng)籌推進財稅、金融等重點領(lǐng)域改革，增強宏觀政策取向一致性，并明確了“制定金融法”這一重要立法任務(wù)。北京金融法院作為黨中央設(shè)立的金融專門法院，肩負(fù)服務(wù)保障國家金融戰(zhàn)略實施、營造良好金融法治環(huán)境、促進經(jīng)濟健康發(fā)展的重要使命，擁有集中管轄首都金融案件的優(yōu)勢，積極參與制定金融法、貢獻(xiàn)司法力量是其職責(zé)所在。

制定金融法需要貫徹全過程人民民主

習(xí)近平總書記在考察上海市長寧區(qū)虹橋街道立法聯(lián)系點時強調(diào)，我們走的是一條中國特色社會主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種“全過程人民民主”，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。在金融法的立法過程中踐行全過程人民民主，吸納民意、匯集民智，是我國社會主義民主政治本質(zhì)屬性的體現(xiàn)，必將充分彰顯人民立場、人民權(quán)利、人民利益、人民力量。立法階段貫徹全過程人民民主，必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一。

貫徹全過程人民民主才能保證黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)落在實處。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色金融發(fā)展之路最本質(zhì)的特征，是我國金融發(fā)展最天的政治優(yōu)勢、制度優(yōu)勢。全過程人民民主是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建的新型政治文明形態(tài)，是近代以來黨團結(jié)帶領(lǐng)人民長期奮斗歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的必然結(jié)果，是堅持黨的本質(zhì)屬性、踐行黨的根本宗旨的必然要求，其本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主。全過程人民民主的提出、實踐和發(fā)展，鮮明展示了我們黨始終高舉人民民主旗幟、保障人民當(dāng)家作主的堅定立場，是探索發(fā)展符合自身實際的民主道路的中國智慧和中國方案，為新時代社會主義政治文明建設(shè)提供了科學(xué)指引和行動指南。在金融工作中貫徹全過程人民民主，可以把全體人民的智慧和力量凝聚到黨和國家事業(yè)中來，厚植黨的領(lǐng)導(dǎo)的民意基礎(chǔ)，使黨的決策更加科學(xué)，將黨的理論和路線方針政策貫徹得更加徹底、執(zhí)行得更加有力。

貫徹全過程人民民主才能保證體現(xiàn)人民意志。金融是國民經(jīng)濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。完善的金融法律體系，將筑牢金融強國建設(shè)的制度基礎(chǔ)。金融活動與每一個經(jīng)濟主體息息相關(guān)，無論是個人還是企業(yè)，金融市場的穩(wěn)定和發(fā)展直接影響到經(jīng)濟活動的效率和質(zhì)量，人民群眾廣泛參與到金融法的制定當(dāng)中，是廣天人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要保證，是人民當(dāng)家作主的生動體現(xiàn)。與此同時，金融立法面臨著金融機構(gòu)“跨行業(yè)”、金融產(chǎn)品“跨市場”、金融業(yè)態(tài)“跨領(lǐng)域”、金融業(yè)務(wù)“跨區(qū)域”、金融科技“跨平臺、跨國界”等諸多挑戰(zhàn)，人民群眾廣泛參與到金融法的制定當(dāng)中，才能有效吸納民意、匯集民智，妥善應(yīng)對上述挑戰(zhàn)。

貫徹全過程人民民主才能實現(xiàn)良法善治。在制定金融法時踐行全過程人民民主，可以確保法律的制定過程能夠充分聽取社會各界的意見和建議，使得最終出臺的法律更能夠反映廣大人民群眾的真實意愿和需求。通過廣泛的公眾參與，可以匯集多方智慧，發(fā)現(xiàn)潛在問題，提出建設(shè)性意見，從而有助于提高立法的質(zhì)量，確保法律的科學(xué)性和合理性。充分考慮到民眾的意見和建議，金融法將更加貼近實際、符合民心，不僅能增強公眾對法律的認(rèn)可度，也能提高法律的執(zhí)行效果。在金融法的制定過程中貫徹全過程人民民主，還可以更好地平衡各方利益，促進金融市場的健康發(fā)展，減少社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。

金融司法為金融法高質(zhì)量立法提供實踐樣本

司法在全過程人民民主中發(fā)揮著重要作用，通過公正審判保障公民權(quán)利，監(jiān)督法律正確實施，促進立法完善，確保執(zhí)法公正，從而維護民主制度的健康運行，實現(xiàn)人民廣泛參與國家治理的目標(biāo)。同時，司法作為法律實施的最后一環(huán)，直接面對案件中的具體問題，能夠檢驗法律規(guī)定的合理性、執(zhí)法行為的合法性以及公民守法的實際效果，因此，能全景反映立法、執(zhí)法、守法各環(huán)節(jié)的問題，立法需求、執(zhí)法問題、市場需要，也能在金融司法環(huán)節(jié)集中體現(xiàn)。北京金融法院作為服務(wù)保障國家金融管理中心的金融專門法院，集中管轄涉及中國人民銀行、國家金融監(jiān)管總局、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局等中央金融管理部門的金融行政案件，首都的金融市場資源豐富、機構(gòu)云集、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，民商事糾紛全面、多元，受理的行政案件和民商事案件能夠反映首都乃至全國的金融監(jiān)管的不足，以及防范化解金融風(fēng)險和促進金融市場發(fā)展的法治需要。如何系統(tǒng)、科學(xué)地解決金融司法環(huán)節(jié)匯集的各類問題，是金融法制定中應(yīng)該考慮的重要方面。

呈現(xiàn)金融監(jiān)管的法律支撐需要。北京金融法院自建院以來受理了1800余件行政案件，以中國人民銀行、國家金融監(jiān)督管理總局、中國證監(jiān)會、國家外匯管理局等中央監(jiān)管部門為被告的占 98% ，輻射全國監(jiān)管實踐，反映了當(dāng)前加強金融監(jiān)管的法律供給不足的問題。在施行強監(jiān)管政策方面，強監(jiān)管的政策引導(dǎo)讓監(jiān)管的范圍、對象和標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生了較大調(diào)整和變化，與調(diào)整變化速度較快的政策相比，相對穩(wěn)定的法律具有一定的滯后性，導(dǎo)致監(jiān)管政策、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與既往的法律規(guī)定、司法尺度之間產(chǎn)生一定程度的空白、差距甚至沖突。在履行監(jiān)管職責(zé)方面，北京金融法院受理的大量行政訴訟，金融消費者、投資者投訴舉報監(jiān)管部門履行監(jiān)管職責(zé)不到位的案件比例較高，反映了監(jiān)管盲區(qū)的存在，以及相關(guān)法律規(guī)定對于監(jiān)管職責(zé)的劃分不夠精細(xì)的問題。在打擊違法違規(guī)行為方面，“強監(jiān)管”缺少“強處罰”的有力支撐。以信息披露違法執(zhí)法現(xiàn)狀為例，對上市公司信息披露違法行為的行政處罰自2020年的61件增長至2023年的202件，年增速達(dá) 57.8% ，呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，上市公司財務(wù)造假等信息披露違法行為屢禁不止，主要原因在于行政處罰結(jié)果畸輕。樂視網(wǎng)公司連續(xù)10年財務(wù)造假，證監(jiān)會采取頂格處罰，也只能作出給予警告并罰款60方元的處罰決定。完善當(dāng)前的金融監(jiān)管體系，需要金融法進一步授權(quán)或者對相關(guān)法律條文進行調(diào)整、細(xì)化和完善。

體現(xiàn)防范化解金融風(fēng)險的制度需求。北京金融法院民商事案件覆蓋銀行、保險、證券、資管、信托等金融行業(yè)全領(lǐng)域，直接反映金融市場風(fēng)險，中央金融工作會議提出的房地產(chǎn)、地方債務(wù)、中小金融機構(gòu)等風(fēng)險，在北京金融法院的案件中有著集中體現(xiàn)。在涉房地產(chǎn)風(fēng)險方面，北京金融法院2023年涉房地產(chǎn)票據(jù)糾紛案件數(shù)較2021年上升近11倍，相關(guān)案件數(shù)量成倍增加突顯房地產(chǎn)上下游風(fēng)險。我國開發(fā)房地產(chǎn)過程中，大都由供應(yīng)商采取墊資方式，結(jié)算時開發(fā)商以向供應(yīng)商交付遠(yuǎn)期票據(jù)的方式支付貨款，房地產(chǎn)開發(fā)商在資金鏈斷裂后，不能兌付票據(jù)，因而出現(xiàn)大量票據(jù)糾紛。票據(jù)糾紛所涉?zhèn)鶛?quán)人集中于房地產(chǎn)上下游的建筑安裝、裝飾裝修、勞務(wù)分包、五金器件供應(yīng)商等勞動密集型企業(yè)，票據(jù)糾紛本質(zhì)上是將房地產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)移和外溢至上下游企業(yè)，導(dǎo)致大量企業(yè)經(jīng)營困難。在涉及地方政府隱性債方面，地方政府隱性債主要體現(xiàn)在融資租賃中，北京金融法院共審結(jié)一審融資租賃合同糾紛113件，其中超過一半的融資違約主體擁有政府背景，大多數(shù)為地方政府設(shè)立的城投公司。地方政府在財政收人不足時，通過城投公司，將地下管網(wǎng)、高速公路收費權(quán)等公益資產(chǎn)打包，以售后回租模式向金融租賃公司進行融資，并將所得融資款項用于地方建設(shè)，該類債務(wù)規(guī)模巨大，且不體現(xiàn)在政府的公開數(shù)據(jù)中。從2024年11月全國人大發(fā)布的‘ 6+4+2³ 萬億元化債政策來看，存量隱性債務(wù)規(guī)模超過6萬億元。在涉金融機構(gòu)風(fēng)險方面，北京金融法院審理了全國首例保險公司重整的易安財險重整案、北大方正集團財務(wù)有限公司破產(chǎn)清算案等多起案件，該類案件社會關(guān)注度高、群體性特點突出，潛藏著一定風(fēng)險。落實防范化解金融風(fēng)險工作要求，需要金融法進一步完善金融風(fēng)險防控的責(zé)任鏈條。

反映金融高質(zhì)量發(fā)展的法治訴求。中央金融工作會議提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，金融要為經(jīng)濟社會發(fā)展提供高質(zhì)量服務(wù)。北京金融法院受理的民商事案件、執(zhí)行案件充分反映了金融行業(yè)、金融企業(yè)的發(fā)展需求。在科創(chuàng)金融方面，科創(chuàng)企業(yè)融資難、融資貴問題仍然存在?？苿?chuàng)企業(yè)成長初期缺乏重資產(chǎn)，難以以抵押、質(zhì)押等傳統(tǒng)方式從銀行獲得融資，主要通過公司對賭、股權(quán)融資等方式融資，融資難、成本高，制約了科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展。在北京金融法院受理的科創(chuàng)企業(yè)相關(guān)案件中， 41.3% 系股權(quán)融資糾紛， 40.3% 系融資租賃等非銀行金融糾紛，僅有 18.3% 系金融借款糾紛。在數(shù)字金融方面，數(shù)字經(jīng)濟已成為經(jīng)濟發(fā)展的重要增長點，數(shù)字金融產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，但是，在數(shù)據(jù)資產(chǎn)人表、估值定價、授信增信、質(zhì)押融資、資管信托、證券化資本化等方面的法律和規(guī)則仍有空白，制約了數(shù)字金融的進一步發(fā)展。在企業(yè)跨境出海方面，北京是國際交往中心，國際金融機構(gòu)總部云集。北京金融法院已受理涉外、涉港澳臺案件700余件，涉及美國、加拿大、開曼、英國、阿爾及利亞、新加坡等31個國家和地區(qū)。涉外金融案件類型豐富，爭議問題涉及《紐約公約》等國際條約適用、獨立保函的止付規(guī)則、承認(rèn)外國仲裁的互惠原則、涉外已銷戶外匯賬戶掛賬款的利息損失等。上述案件的大幅增長，也反映了當(dāng)前企業(yè)跨境出海的金融司法保障的急迫需求。在傳統(tǒng)金融行業(yè)的作用發(fā)揮方面，保險業(yè)經(jīng)濟減震器功能發(fā)揮不足。從北京金融法院受理的保險案件來看，保險業(yè)存在互聯(lián)網(wǎng)投保方式不規(guī)范、投保理賠“寬進嚴(yán)出”現(xiàn)象和投保誤導(dǎo)等諸多問題，在涉外賣騎手等新業(yè)態(tài)的保險方面也存在保障不足的問題，未能有效發(fā)揮保障民生和經(jīng)濟減震器功能。完善促進金融高質(zhì)量發(fā)展措施，需要金融法進一步強化金融服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展、保障民生的導(dǎo)向。

金融法治協(xié)同為金融法立法全過程穿引各方關(guān)切

金融司法因其專業(yè)性和復(fù)雜性，天然具備推動法治協(xié)同的優(yōu)勢。它能夠整合監(jiān)管、立法與市場資源，促進信息共享，協(xié)調(diào)不同法律主體之間的關(guān)系。中央金融工作會議以來，北京金融法院深刻領(lǐng)會金融司法在經(jīng)濟金融發(fā)展中的功能定位，進一步明確北京金融法院在金融強國建設(shè)中的職責(zé)使命，立足于北京金融法院集中管轄的案件優(yōu)勢，深度整合金融司法實踐經(jīng)驗，聯(lián)合產(chǎn)學(xué)研常態(tài)溝通協(xié)同發(fā)展，助力監(jiān)管、自律組織、司法政策協(xié)同及信息共享。其中，在金融司法領(lǐng)域服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策及高水平金融立法，是我們“國家級金融法治協(xié)同平臺”作用發(fā)揮的重要方面。

2023年7月，全國人大常委會法工委在北京金融街服務(wù)局設(shè)立全國首個經(jīng)濟金融領(lǐng)域的國家級基層立法聯(lián)系點，將金融立法機關(guān)與金融管理部門司法機關(guān)金融行業(yè)協(xié)會金融基礎(chǔ)設(shè)施金融機構(gòu)總部金融研究機構(gòu)密切聯(lián)系起來，暢通了金融基層領(lǐng)域?qū)伊⒎ㄒ庖娫V求的反映渠道，為金融立法領(lǐng)域踐行全過程人民民主提供了有效路徑。

全國首個經(jīng)濟金融領(lǐng)域基層立法聯(lián)系點的優(yōu)勢及成效。金融街既是國家金融監(jiān)管機構(gòu)所在地，也是中國總部金融機構(gòu)聚集地，集聚各類金融機構(gòu)1900余家，總部企業(yè)175家，資產(chǎn)規(guī)模占全國的三分之一，涵蓋全門類金融業(yè)務(wù)。在金融街服務(wù)局設(shè)立基層立法聯(lián)系點，暢通了各類金融市場主體的表達(dá)渠道，充分保障人民對立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)，使國家立法工作更好地察民情、聚民智、惠民生。自設(shè)立以來，已經(jīng)高質(zhì)量組織完成《關(guān)稅法》和《反洗錢法》兩部法律草案意見征詢工作。2024年6月18日下午，全國人大常委會法工委因《反洗錢法（修訂草案）》征詢意見到北京金融街服務(wù)局基層立法聯(lián)系點調(diào)研，了解金融機構(gòu)反洗錢相關(guān)措施的執(zhí)行情況，聽取對修改完善的意見，來自銀行、證券、基金、保險、信托、財務(wù)公司、金融基礎(chǔ)設(shè)施、行業(yè)協(xié)會、會計師事務(wù)所、北京金融法院等23家單位的有關(guān)負(fù)責(zé)同志先后圍繞法院辦理洗錢犯罪案件情況、實踐中新產(chǎn)品新技術(shù)新業(yè)務(wù)開展反洗錢情況、開展客戶盡職調(diào)查、執(zhí)行可疑交易報告制度以及信息共享，履行反洗錢法義務(wù)等方面踴躍發(fā)言，并對《反洗錢法（修訂草案）》積極建言獻(xiàn)策，為推進法治中國建設(shè)貢獻(xiàn)了力量。

發(fā)揮金融司法智慧、匯聚法治協(xié)同合力，為金融法制定作出積極貢獻(xiàn)。司法具有定分止?fàn)幍墓δ?，處于法律實施的后端，是各類矛盾糾紛的匯聚地，監(jiān)管執(zhí)法和金融市場等前端的法律問題往往以糾紛方式匯聚于人民法院。北京金融法院有著集中管轄北京市應(yīng)由中級法院受理的金融民商事、行政和執(zhí)行案件的優(yōu)勢，有力地匯集了各類與金融領(lǐng)域相關(guān)的立法、執(zhí)法、司法問題，是金融法制定過程中的重要資源，北京金融法院將積極匯總梳理上述問題，為金融法制定貢獻(xiàn)司法智慧。

為更好地推動金融街服務(wù)局基層立法聯(lián)系點建設(shè)，北京金融法院與北京金融街服務(wù)局于2024年6月聯(lián)合發(fā)起設(shè)立的北京金融街金融法治建設(shè)專業(yè)委員會正式成立，匯集了100余家金融機構(gòu)、法院、社會團體、高校等單位，搭建協(xié)調(diào)議事平臺，共同加強立法研究，深度參與國家金融管理中心金融法治建設(shè)。下一步，北京金融街金融法治建設(shè)專業(yè)委員會將圍繞黨的“制定金融法”這一重要改革任務(wù)，立足金融街作為國家金融管理中心的定位，加強金融立法、執(zhí)法、司法、守法的全鏈條互動，發(fā)揮金融機構(gòu)類型多元、金融和法律人才聚集等優(yōu)勢，通過金融街基層立法聯(lián)系點積極報送高質(zhì)量立法建議，推動金融法的制定工作。

制定金融法是黨的二十屆三中全會提出的重要任務(wù)，是在金融領(lǐng)域進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的必然要求，也是我國金融法治建設(shè)的重大理論和現(xiàn)實問題。北京金融法院作為黨中央設(shè)立的金融專門法院，將深刻踐行服務(wù)國家金融管理中心的職責(zé)使命，凝聚金融司法智慧和法治協(xié)同合力，為金融法制定作出積極貢獻(xiàn)。

（張雯為北京金融法院黨組書記、院長。責(zé)任編輯/周茗一）