金融穩(wěn)定視角下我國金融立法走向

金融立法的目標既要追求效率，又要維護系統(tǒng)安全、保護公共利益。在我國金融市場進一步深化改革的背景下，金融立法不僅是防范金融風險、維護經(jīng)濟穩(wěn)定的重要工具，更是引導資源配置、促進創(chuàng)新發(fā)展的關鍵引擎。未來金融立法將以金融基本法為主線、多部法律協(xié)同的路徑展開，強化風險識別與處置機制，以包容審慎的態(tài)度應對新興金融業(yè)態(tài)，為金融穩(wěn)定與高質量發(fā)展提供堅實法治保障。

2008年次貸危機爆發(fā)后，系統(tǒng)性風險防范與控制已成為現(xiàn)代金融監(jiān)管的核心目標之一。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）發(fā)布《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》框架提出跨國銀行杠桿率、超額資本等要求，金融穩(wěn)定理事會（FSB）《金融機構風險有效處置機制核心要素》推動系統(tǒng)重要性金融機構（SIFIs）的監(jiān)管與“有序清算”框架的建立，強化全球金融系統(tǒng)的穩(wěn)定機制。各國在宏觀審慎監(jiān)管層面紛紛建立系統(tǒng)性風險識別與防控框架，同時在微觀審慎監(jiān)管層面強化對金融機構的風險管控能力，提升金融機構運行的穩(wěn)健與安全。

2022年10月，黨的二十大報告指出要“強化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納人監(jiān)管”；2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），再次提出筑牢有效防控系統(tǒng)性風險的金融穩(wěn)定保障體系，并在《決定》第18條將“制定金融法”列為深化金融體制改革的重大舉措。2024年8月，中國人民銀行行長潘功勝在接受記者采訪時表示，央行將推動加快金融穩(wěn)定相關立法，推進金融穩(wěn)定保障體系建設。近年來，隨著金融行業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷涌現(xiàn)，其高風險性、壟斷性以及高負債經(jīng)營特性對監(jiān)管體系提出了更高要求。本文認為，在當前金融穩(wěn)定的背景下，我國金融穩(wěn)定制度的構建應當以高水平立法為核心，實現(xiàn)對系統(tǒng)性風險的有效防控。從這一視角出發(fā)，未來金融法的立法發(fā)展方向必然是強化金融監(jiān)管，完善相關制度框架，為我國金融市場的穩(wěn)定和高質量發(fā)展奠定堅實基礎。

金融立法的定位

如何制定金融法，應先解決金融立法的定位問題。金融立法，無外乎從金融監(jiān)管與金融交易兩個維度展開，其中，金融監(jiān)管法屬于縱向的行政法范疇，金融交易法則屬于橫向的商事法范疇。從金融穩(wěn)定的視角來看，金融立法無疑指向金融監(jiān)管法。這是因為，維護金融穩(wěn)定這一整體性、宏觀層面的任務，無法由規(guī)范商事主體交易行為的金融交易法來完成。正因如此，黨的二十屆三中全會《決定》提出的“制定金融法”，應當理解為更加強調金融監(jiān)管立法，而非金融交易立法。接下來要解決的問題是，金融法是指向一部單行法，還是指多部法律組成的一個部門法？從各國現(xiàn)有立法實踐來看，金融立法大致分為兩種模式：一種是‘ ?_1+N^，， 模式，即由一部核心法律作為基本法構建金融監(jiān)管的基本框架、目標和原則，其他配套法律圍繞該核心法律對具體金融領域進行規(guī)范，如美國、英國；另一種是“N”模式或協(xié)同模式，即以分業(yè)立法為基礎，多個金融領域相關部門法協(xié)同運行，如德國、日本等國家。

本文認為，目前我國擬制定的“金融法”是一部統(tǒng)一的單行法即“《中華人民共和國金融法》”，即采用“ $＼mathrm { i } ＼partial ^ { ＼aa } + ＼mathrm { N } ^ { ＼prime }$ 5的新立法模式。針對這一立法路徑選擇，本文認為，應當區(qū)分作為單一基本法的“《金融法》”與作為部門法的“金融法”之間的區(qū)別。隨著金融業(yè)的不斷發(fā)展，今天的金融法已發(fā)展為包括金融監(jiān)管類法律以及金融交易類法律在內(nèi)的系統(tǒng)化、獨立的法律部門，因此，已無法用任何一部單行立法來解決所有的金融監(jiān)管問題，這既是源于金融領域復雜性、多樣性與專業(yè)性的特點，同時也是源于維護金融穩(wěn)定與保護公共利益等多元價值取向的需要?；谶@一理解并結合我國現(xiàn)有立法基礎，我國今后金融法的整體架構應當以金融基本法為核心展開。目前，我國金融監(jiān)管法律體系已包括《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等多部法律以及大量政策性文件和行政規(guī)章，覆蓋銀行、證券、保險、金融衍生交易等各個金融領域。然而，這種根植于“分業(yè)經(jīng)營”理念的立法與監(jiān)管模式，在金融行業(yè)快速發(fā)展背景下逐漸暴露出協(xié)調性不足的問題，難以全面應對金融市場跨行業(yè)、跨領域的系統(tǒng)性風險。同時，現(xiàn)行法律調整對象多以行業(yè)規(guī)范為主，對宏觀審慎監(jiān)管與系統(tǒng)性風險防控的制度化設計較為薄弱。從金融穩(wěn)定的視角出發(fā)，積極推動《金融法》這一基本法的制定，為我國金融監(jiān)管確立基本框架與原則，是一項非常必要的立法工作。

金融立法的底層邏輯與價值取向

從發(fā)展情況來看，金融立法有兩個核心價值取向：一是保障金融穩(wěn)定，另一個是保護公共利益。在某種意義上來說，保障金融穩(wěn)定也是保護公共利益的內(nèi)在要求或組成部分。篇幅所限，本文重點從金融穩(wěn)定這一價值取向討論金融立法的應用邏輯。

復雜系統(tǒng)理論與風險控制理論為金融穩(wěn)定這一價值取向提供了堅實理論支撐。在復雜系統(tǒng)論視角下，金融體系是一個由多層次市場構成的復雜適應系統(tǒng)，具有高度關聯(lián)性、非線性運行、脆弱性與韌性并存等特征。金融系統(tǒng)的不穩(wěn)定會通過網(wǎng)絡傳導效應放大，對基本金融服務、中小投資者權益及社會經(jīng)濟造成廣泛沖擊。風險控制理論強調通過識別、評估和應對潛在風險，避免系統(tǒng)性或關鍵性損失的發(fā)生。風險控制理論被用于解釋銀行間的高度關聯(lián)性是如何加劇系統(tǒng)性風險的，強調對系統(tǒng)內(nèi)“關鍵節(jié)點”（如大型銀行）加以控制是保證金融網(wǎng)絡整體穩(wěn)定的關鍵。兩種理論為我們揭示了現(xiàn)代金融體系中系統(tǒng)性風險的復雜性和傳染性，以及科學立法是有效監(jiān)管、預防系統(tǒng)性風險的正確路徑。

金融立法的國際實踐

2008年次貸危機后，國際社會關于系統(tǒng)性風險的研究不斷深化，“系統(tǒng)重要性指數(shù)（SystemicImportanceIndex）”這一概念被提出，通過定量分析金融機構的網(wǎng)絡中心性和風險傳播路徑，評估對系統(tǒng)性風險的催生作用。FSB提出各國立法聚焦于“系統(tǒng)重要性金融機構”SIFIs的規(guī)制問題，防范系統(tǒng)性金融風險成為各國和國際金融組織的核心任務，在立法實踐中，不同國家采取的路徑并不完全相同，大體上可分為“ 1+N^′′ 與分業(yè)協(xié)同兩種基本模式，分別以美國、英國與德國、日本為代表。

美國：保障系統(tǒng)安全與公共利益并重的立法價值轉向

《多德-弗蘭克法案》（Dodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct）是美國應對2008年次貸危機而制定的重要法案，旨在加強金融監(jiān)管、維護金融穩(wěn)定并保護消費者權益。法案通過建立美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）和強化對SIFIs的監(jiān)管，增強了系統(tǒng)性風險識別與預防機制；有序清算機制則確保金融機構的失敗不會引發(fā)系統(tǒng)性危機；沃爾克規(guī)則與資本要求抑制過度風險積累。該法案通過構建監(jiān)測、強化監(jiān)管和危機處置的三重機制，為防范系統(tǒng)性風險提供了基本法律框架，成為‘ 1+N^′′ 立法模式的核心。配套的監(jiān)管規(guī)則和實施細則，如沃爾克規(guī)則的具體執(zhí)行標準、資本要求的技術指引、SIFI監(jiān)管附加標準，補充并完善了這一框架，構成了“N”。此外，法案在實施過程中不斷調整，擴展監(jiān)管范圍，如放松中小銀行監(jiān)管、加強對金融科技和數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管、延伸對影子銀行和非銀行金融機構的監(jiān)管，充分展現(xiàn)了 ?_1+N^′′ 模式的靈活性與適應性，推動了金融監(jiān)管體系的有序延伸與動態(tài)調整。

英國：以目標原則監(jiān)管理念為基礎的準“雙峰”監(jiān)管模式

英國2012年《金融服務法案》（FinancialServicesAct）是在反思2008年次貸危機后出臺的，確立了以目標原則為導向的監(jiān)管原則，區(qū)別于傳統(tǒng)的機構或功能監(jiān)管模式。該法圍繞保障金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風險這一核心目標，通過重組監(jiān)管框架、強化宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管，構建了三層監(jiān)管架構。首先，通過設立金融政策委員會（FPC）負責宏觀審慎監(jiān)管，采取反周期資本緩沖等措施以降低金融體系脆弱性。其次，通過圍欄規(guī)則（Ring-FencingRule）要求大型銀行將零售銀行業(yè)務與高風險的投行業(yè)務分離，限制風險傳導，并加強零售銀行的資本和流動性要求。此外，拆分原金融服務管理局，在英格蘭銀行內(nèi)部分別設立審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA），分別負責金融機構穩(wěn)健性和市場公平及消費者保護?；谶@一核心框架，英國通過動態(tài)擴展配套規(guī)則（“N”）應對金融市場的新興風險，如金融科技和加密資產(chǎn)。同時，加強對影子銀行的流動性和杠桿管理。盡管面臨脫歐后的跨境監(jiān)管挑戰(zhàn)，以目標為核心的“ i?/+Nⁱ ”模式使英國金融監(jiān)管體系兼?zhèn)漤g性與適應性。

日本：存款保險制度的漸進路徑

日本在后危機時代的金融立法改革側重于在現(xiàn)有分業(yè)立法模式下，通過強化存款保險制度來構建金融安全網(wǎng)，有效防范系統(tǒng)性風險。自1971年起，存款保險制度逐步完善，特別是在2008年次貸危機后，進一步擴大了存款保障范圍，不僅覆蓋普通存款，還涵蓋特定金融工具，并增加了保險基金儲備和融資渠道，確保金融危機時能迅速救助。針對瀕臨破產(chǎn)的銀行，存款保險機構可協(xié)助資產(chǎn)重組、收購或通過“過橋銀行”暫時接管，以避免擠兌。此外，隨著金融機構全球化，DICJ加強了與其他國家存款保險機構的合作，共同制訂跨境清算和危機管理計劃，防止跨境風險蔓延。這一漸進式改革路徑為金融穩(wěn)定提供了重要防線，展現(xiàn)了日本金融體系的本土化特點，并為其他國家提供了“補強式改革”的經(jīng)驗。

德國：雙軌制下的分業(yè)協(xié)同立法

德國在防范系統(tǒng)性金融風險方面，通過分業(yè)協(xié)同立法實現(xiàn)金融穩(wěn)定。次貸危機后，德國參與歐洲單一監(jiān)管機制（SSM）和清算機制（SRM），將主要銀行納入歐洲央行（ECB）直接監(jiān)管。SRM通過單一清算基金（SRF）提供跨境問題銀行清算所需資金，并通過過橋銀行和債轉股等工具有效防控系統(tǒng)性風險。在國內(nèi)，德國2011年通過《銀行重組法》，建立銀行重組框架，明確危機管理和清算流程，確保系統(tǒng)重要性金融機構（SIFIs）的風險不會擴散。該法賦予聯(lián)邦金融監(jiān)管局更多權力，包括要求制訂恢復與處置計劃（LivingWills），與區(qū)域機制形成良好互補，增強了風險防控的系統(tǒng)性與協(xié)同性。

金融穩(wěn)定視角下我國金融立法現(xiàn)狀與發(fā)展

當前，我國金融領域已出臺多部專門立法或相關條文，防范系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)管立法雖然已經(jīng)在多個領域取得一定進展，但總體上仍存在碎片化和分散化的問題，難以系統(tǒng)應對復雜的系統(tǒng)性金融風險。

金融立法現(xiàn)狀

我國金融立法已經(jīng)初步建立以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《票據(jù)法》《保險法》和《期貨與衍生品法》等法律為主，以《存款保險條例》《非銀行支付機構監(jiān)督管理條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)為輔的全方面、多層次制度架構，涵蓋了主要金融領域及市場準入、經(jīng)營活動以及市場退出各個環(huán)節(jié)。

由于長期以來的分業(yè)監(jiān)管模式，金融立法多以單一行業(yè)為單位，金融監(jiān)管立法的體系化與協(xié)調性不足，尤其在風險識別、分類和收費機制上未能形成有效聯(lián)動。2015年出臺的《存款保險條例》是唯一直接涉及防范系統(tǒng)性金融風險的法規(guī)，但橫向對比來看，我國的存款保險制度對系統(tǒng)性風險的預防和監(jiān)測空間有限?！洞婵畋ｋU條例》并未明確規(guī)定存款保險機構參與商業(yè)銀行的風險識別工作，而是更多依賴人民銀行和原銀保監(jiān)會提供的風險信息。這種模式容易導致信息傳遞滯后，無法及時針對高風險銀行采取措施。相比之下，美國聯(lián)邦存款保險公司直接參與對銀行的審慎監(jiān)管，包括現(xiàn)場檢查和審計，可以實時掌握銀行的風險狀況。同時，由于風險分類統(tǒng)一標準缺位，存款保險機構難以有效執(zhí)行差異化管理。目前，我國商業(yè)銀行風險分類標準由金融監(jiān)督管理總局主導，存款保險機構的風險分類機制尚未建立，由此導致對銀行風險的評估缺乏統(tǒng)一的衡量標準?！渡虡I(yè)銀行法》第三十九條對資本充足率和流動性雖有法定要求，但未與存款保險制度形成有效聯(lián)動。與此形成對照的是，日本的存款保險制度通過與金融監(jiān)管廳的合作，建立了統(tǒng)一的風險分類體系，可根據(jù)銀行的健康狀況對其進行分級管理。

我國今后金融立法展望

2024年6月，《中華人民共和國金融穩(wěn)定法》草案向全國人天常委會法制工作委員會提請二次審議，根據(jù)該法草案內(nèi)容，防范系統(tǒng)性金融風險必定是未來金融立法的核心目標。圍繞該核心目標，在宏觀審慎和微觀審慎兩大支柱下，我國未來監(jiān)管視角下的金融立法將從構建統(tǒng)一法律體系、加強對系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管與風險處置、應對新興金融業(yè)態(tài)監(jiān)管挑戰(zhàn)等路徑展開。

從宏觀來看，中長期內(nèi)我國金融立法將步入以《金融法》這一基本法為主線、多部法律協(xié)同的軌道，此種立法路徑已在美國、英國金融立法實踐中得到體現(xiàn)。在這種立法路徑條件下，本文以為，當下我國金融監(jiān)管體系新一輪改革應從統(tǒng)籌監(jiān)管力量、提高監(jiān)管效能目標出發(fā)，加強不同監(jiān)管機構、央地監(jiān)管機構之間的協(xié)同。在多重監(jiān)管目標的聚焦下，亟須《金融法》的盡早出臺，為《金融穩(wěn)定法》的制定提供方向性與原則性指引，完善我國以金融穩(wěn)定為目標的金融監(jiān)管法律體系。

從微觀來看，完善金融風險防范處置是金融立法的必經(jīng)之路。當前我國對金融機構風險處置呈現(xiàn)出金融司法監(jiān)管化的趨勢，從立法技術出發(fā)，《金融穩(wěn)定法》應當為金融機構的風險處置提供直接、完備的法律依據(jù)及基礎。此外，強化對系統(tǒng)性風險的識別也應當納人金融立法議程。近年來，中小銀行的風險不斷加劇，尤其是與地方政府融資平臺有關的金融風險不斷積累。系統(tǒng)性風險的防范重點已從“天而不能倒型威脅”變?yōu)椤靶《鴱V散型威脅”，即小型問題機構集中倒閉帶來的市場風險。基于預防系統(tǒng)性風險的需要，將來金融立法須破解統(tǒng)一風險識別標準缺位的困境。

隨著金融系統(tǒng)近年來不斷涌現(xiàn)的金融衍生品、金融科技+、人工智能金融等新業(yè)態(tài)，或將引發(fā)更多潛在的系統(tǒng)性風險。針對這些可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的新金融領域及新金融業(yè)態(tài)，在建立包容審慎監(jiān)管、動態(tài)適應性監(jiān)管原則的基礎上，以金融基本法為核心，多頭立法協(xié)同并舉的規(guī)范路徑可以為應對不斷出現(xiàn)的新風險、新問題提供充分的制度保障。

結語

在統(tǒng)籌金融市場更高水平對外開放與更高水平金融安全的要求下，我國金融立法背負宏大的時代使命和社會期望。金融立法的目標既要追求效率，又要維護系統(tǒng)安全、保護公共利益。未來金融立法必將以金融基本法為主線、多部法律協(xié)同的路徑展開，強化風險識別與處置機制，以包容審慎的態(tài)度應對新興金融業(yè)態(tài)，為金融穩(wěn)定與高質量發(fā)展提供堅實法治保障。

（伏軍為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學法學院教授、博士生導師，范星辰為對外經(jīng)濟貿(mào)易大學2024級法學博士研究生。責任編輯/王茅）