制定金融法的基本含義、總體思路與核心問題

必須準(zhǔn)確理解制定金融法的基本含義，系統(tǒng)規(guī)劃制定金融法的總體思路，緊緊圍繞制定金融法的核心問題，精準(zhǔn)把握金融法的立法定位，科學(xué)選擇金融法的立法模式，系統(tǒng)構(gòu)建金融法的制度體系，積極探尋制定金融法的有效路徑。

2024年7月，黨的二十屆三中全會明確提出制定金融法，標(biāo)志著中國金融法治建設(shè)進(jìn)入新階段。2024年9月，司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人確認(rèn)，司法部正在會同有關(guān)部門研究起草金融法草案。為確保金融法立法的科學(xué)性與實(shí)效性，必須準(zhǔn)確理解制定金融法的基本含義，系統(tǒng)規(guī)劃制定金融法的總體思路，緊緊圍繞制定金融法的核心問題，積極探尋制定金融法的有效路徑。

準(zhǔn)確理解制定金融法的基本含義

準(zhǔn)確理解制定金融法的基本含義，是做好制定金融法工作的基本前提和基礎(chǔ)，是推進(jìn)制定金融法工作首先要解決的重大問題，也是本文分析的邏輯起點(diǎn)。黨的二十屆三中全會雖然明確提出制定金融法，但并未對制定金融法的基本含義進(jìn)行進(jìn)一步的明確。為確保金融法立法的科學(xué)性與實(shí)效性，必須首先對制定金融法的基本含義進(jìn)行準(zhǔn)確理解，以高度的政治責(zé)任心和強(qiáng)烈的歷史使命感積極推動金融法立法進(jìn)程。為了準(zhǔn)確理解制定金融法的基本含義，需要分別從文義解釋、政策解釋、學(xué)理解釋等基本維度對其進(jìn)行分析。

首先，從文義解釋的維度來理解，制定金融法的基本含義應(yīng)當(dāng)是制定出一部以“金融法”命名的單行法?！爸贫ā币辉~在詞性上屬于動詞，其基本含義是以正式的方式“定出”，與“擬定、制訂”等詞匯的含義相近，但在語氣上更偏重于“做出最終決定”并“使之完全確定下來”，對應(yīng)的賓語主要有“法律、法規(guī)、規(guī)程、政策”等，其反義詞主要有“取消、撤銷、廢止、廢除”等。黨的二十屆三中全會使用“制定”一詞，鄭重表明是重大的立法行為。黨的二十屆三中全會報(bào)告中共有10處使用了“制定”一詞，按使用的先后順序分別是“制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”“構(gòu)建國家戰(zhàn)略制定和實(shí)施機(jī)制”“制定金融法”“制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策”“標(biāo)準(zhǔn)制定”“制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法”“制定專門矯治教育規(guī)定”“積極參與國際規(guī)則制定”“制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責(zé)事項(xiàng)清單”“科學(xué)制定改革任務(wù)書”。在上述10處使用“制定”的相關(guān)表述中，明確對應(yīng)具體法律名稱的有三處，分別是“制定民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”“制定金融法”“制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法”。從官方公布的消息來看，上述三部法律的草案都正在起草之中。另外，從語義分析來看，現(xiàn)階段要制定的金融法是一部單行法，而不是金融法典。對于法典編纂，黨的二十屆三中全會明確提出的只有“編纂生態(tài)環(huán)境法典”，對于金融法使用的詞語是“制定”而不是“編纂”。據(jù)此，制定金融法應(yīng)當(dāng)是制定一部以“金融法”命名的單行法，而不是編纂金融法典。由上述分析可以看出，從文義解釋的維度來理解，制定金融法的基本含義應(yīng)當(dāng)是制定出一部以“金融法”命名的單行法。

其次，從政策解釋的維度來看，制定金融法的基本含義是制定一部有效應(yīng)對當(dāng)前金融領(lǐng)域突出問題的金融法。黨的十八大以來，中央高度重視金融法治建設(shè)，在金融立法、金融執(zhí)法、金融司法、金融守法各個(gè)環(huán)節(jié)取得了顯著成效。在立法領(lǐng)域，金融穩(wěn)定法等法律的立法工作以及商業(yè)銀行法、保險(xiǎn)法、中國人民銀行法、反洗錢法等法律的修改完善工作取得重大進(jìn)展；在執(zhí)法領(lǐng)域，金融執(zhí)法機(jī)構(gòu)與工作機(jī)制進(jìn)一步完善，依法化解房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)、中小金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)、地方債務(wù)金融風(fēng)險(xiǎn)工作取得新進(jìn)展，依法嚴(yán)厲打擊非法金融活動效果顯著；在司法領(lǐng)域，金融司法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步健全，金融司法案件得到有效處理，金融司法理論研究與工作交流深入推進(jìn)。但同時(shí)也要看到，當(dāng)前仍然存在經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)隱患多、金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效不高、金融亂象和腐敗問題屢禁不止、金融監(jiān)管和治理能力薄弱等方面的突出問題。針對上述金融領(lǐng)域存在的突出問題，2022年黨的二十大明確提出要深化金融體制改革，強(qiáng)調(diào)要依法將各類金融活動全部納人監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線；2023年召開的中央金融工作會議強(qiáng)調(diào)要全面加強(qiáng)金融監(jiān)管，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)金融法治建設(shè)，及時(shí)推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法；2024年召開的黨的二十屆三中全會對深化金融體制改革進(jìn)行專門部署，明確提出要制定金融法，強(qiáng)調(diào)要完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管。從上述中央文件的相關(guān)表述來看，制定金融法在政策維度的基本含義就是要制定一部能夠有效應(yīng)對當(dāng)前金融領(lǐng)域突出問題的金融法。

最后，從學(xué)理解釋的維度來看，制定金融法的基本含義是制定一部金融領(lǐng)域的基本法。在黨的二十屆三中全會并未對制定金融法的基本含義進(jìn)行進(jìn)一步明確的情況下，學(xué)理解釋就顯得十分必要。學(xué)界從不同的角度出發(fā)，對制定金融法的基本含義進(jìn)行了不同的學(xué)理解釋。有學(xué)者認(rèn)為，制定金融法的基本含義相當(dāng)明確，就是要制定一部以“金融法”命名的金融領(lǐng)域基本法；也有學(xué)者認(rèn)為，制定金融法的基本含義應(yīng)當(dāng)是加強(qiáng)金融立法，是通過制定金融穩(wěn)定法、金融監(jiān)管法等新的金融法律以及對現(xiàn)有中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、保險(xiǎn)法等法律法規(guī)進(jìn)行的修改，對當(dāng)前的金融法律制度體系進(jìn)行補(bǔ)充與完善，而不是制定一部金融法；還有學(xué)者認(rèn)為，制定金融法的基本含義應(yīng)當(dāng)是制定一部金融監(jiān)管法，或者是制定一部以金融監(jiān)管為基本內(nèi)容的金融法律。雖然上述各種學(xué)理解釋都有一定的道理，但從推進(jìn)立法實(shí)踐的角度來看，很有必要盡快達(dá)成最大限度的基本共識。筆者以為，從學(xué)理解釋的角度來看，將制定金融法的基本含義理解為制定一部金融領(lǐng)域的基本法更為妥當(dāng)。這是因?yàn)?，學(xué)理解釋作為一種不具有法律約束力的解釋，固然可以從不同角度進(jìn)行學(xué)術(shù)探索，但不能脫離當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。對制定金融法的基本含義進(jìn)行學(xué)理解釋，不僅要從中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，同時(shí)還要考慮到政治、文化等多方面的因素。從當(dāng)前進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，將制定基本法的含義理解為制定一部金融領(lǐng)域的基本法更為妥當(dāng)。

綜上所述，制定金融法的基本含義應(yīng)當(dāng)是制定一部以“金融法”命名、有效應(yīng)對當(dāng)前金融領(lǐng)域突出問題、具有金融領(lǐng)域基本法性質(zhì)的單行法。

系統(tǒng)規(guī)劃制定金融法的總體思路

金融法是一部覆蓋全部金融領(lǐng)域、具有突出綜合性的金融法律。為此，必須做好頂層設(shè)計(jì)，從全局的高度系統(tǒng)規(guī)劃制定金融法的總體思路，以確保金融法體系的完備性和內(nèi)容的協(xié)調(diào)性。關(guān)于制定金融法的總體思路，黨的二十屆三中全會并未對其進(jìn)行明確，但可以從黨的二十屆三中全會報(bào)告的相關(guān)內(nèi)容中歸納、總結(jié)、提煉。按照黨的二十大、二十屆三中全會的總體要求和相關(guān)表述，結(jié)合黨的十八大以來中央關(guān)于金融法治建設(shè)的各項(xiàng)決策部署，制定金融法的總體思路可以概括為：堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持全面統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局、堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)金融領(lǐng)域立法、堅(jiān)定不移走中國特色金融法治之路。具體而言，可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行分析。

首先，必須堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不僅是新形勢下做好金融法治工作的根本保證，也是制定金融法必須堅(jiān)持的首要原則。制定金融法必須始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保金融法治建設(shè)朝著正確的方向繼續(xù)前進(jìn)。制定金融法是金融領(lǐng)域的重大立法工作，在制定金融法的過程中，必須充分發(fā)揮中央金融委員會及其辦公室的重要作用，提高中央金融委員會及其辦公室對制定金融法工作的參與度，確保黨對金融立法的全面領(lǐng)導(dǎo)。與此同時(shí)，在未來的金融法中，應(yīng)當(dāng)對中央金融委員會、中央金融委員會辦公室、中央金融工作委員會以及地方黨委金融委員會和金融工委的地位與職責(zé)予以明確規(guī)定。

其次，全面統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局。在制定金融法的過程中，必須堅(jiān)持全面統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，既要關(guān)注國內(nèi)金融發(fā)展實(shí)際需求，又要關(guān)注國際金融發(fā)展的客觀需要。為此，需要從以下三個(gè)方面著手：一是要立足國內(nèi)金融發(fā)展實(shí)際情況，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，在立法中對國內(nèi)金融發(fā)展中的突出問題進(jìn)行有效回應(yīng)；二是要高度重視國際金融發(fā)展新動向，抓住有利時(shí)機(jī)拓展中國在國際金融領(lǐng)域的發(fā)展空間，并在立法中進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)；三是要高度重視國內(nèi)與國際金融的互聯(lián)互通，通過科學(xué)的立法設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)國內(nèi)金融與國際金融在法律制度方面的有效銜接。

再次，必須堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)金融領(lǐng)域相關(guān)立法。金融法涉及多個(gè)領(lǐng)域，內(nèi)容相當(dāng)復(fù)雜，制定金融法必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，高度重視金融法立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。為了有效回應(yīng)當(dāng)前金融領(lǐng)域的法治需求，必須協(xié)同推進(jìn)金融領(lǐng)域相關(guān)立法。具體而言，需要從以下三個(gè)方面著手：一是要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，對包括金融法在內(nèi)的金融領(lǐng)域相關(guān)立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)；二是要堅(jiān)持制定金融法和修改完善現(xiàn)行金融法律法規(guī)同步推進(jìn)，在立法進(jìn)程方面盡可能做到步調(diào)一致；三是要強(qiáng)化不同立法小組之間的協(xié)調(diào)溝通，在立法內(nèi)容方面盡可能做到相互統(tǒng)一、有效銜接。

最后，必須堅(jiān)定不移走中國特色金融法治之路。制定金融法必須立足中國國情，把握中國金融發(fā)展的基本規(guī)律，以解決中國金融發(fā)展中的實(shí)際問題為導(dǎo)向，堅(jiān)定不移走中國特色金融法治之路。為此，需要從以下三個(gè)方面入手：一是要以問題為導(dǎo)向，找準(zhǔn)中國金融發(fā)展中的主要問題并對其進(jìn)行深人分析，針對中國金融發(fā)展中的主要問題制定相應(yīng)的對策；二是要錨定加快建設(shè)金融強(qiáng)國宏偉目標(biāo)，服務(wù)推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展大局，構(gòu)建與進(jìn)一步深化金融體制改革需求相適應(yīng)的中國特色金融法律制度體系；三是要注重充分吸收中國傳統(tǒng)金融文化中的精華，構(gòu)建中國特色的金融法治文化體系。

緊緊圍繞制定金融法的核心問題

為了更好推進(jìn)金融法的立法工作，確保制定出一部體系完備、內(nèi)容協(xié)調(diào)、體現(xiàn)現(xiàn)代金融發(fā)展規(guī)律、符合中國基本國情的現(xiàn)代化金融法，就必須緊緊圍繞制定金融法的核心問題，精準(zhǔn)把握金融法的立法定位，科學(xué)選擇金融法的立法模式，系統(tǒng)構(gòu)建金融法的制度體系，積極探尋制定金融法的有效路徑。具體而言，需要從以下四個(gè)方面著手。

首先，要精準(zhǔn)把握金融法的立法定位。對于金融法的立法定位，自前仍然存在一定程度的認(rèn)識分歧，主要觀點(diǎn)可以分為兩類：一是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持基本法的立法定位，把金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法；二是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)管法的立法定位，把金融法定位為金融監(jiān)管基本法，重點(diǎn)規(guī)范對金融的法律監(jiān)管。筆者認(rèn)為，從中國金融法治建設(shè)的全局來看，將金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法更為妥當(dāng)。這主要基于以下三個(gè)方面的考慮：一是從當(dāng)前中國金融領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求和未來金融發(fā)展的基本趨勢來看，規(guī)則統(tǒng)一是推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展、加快建設(shè)金融強(qiáng)國的重要前提和基礎(chǔ)，也是未來金融法治建設(shè)的基本方向。二是從金融法和金融監(jiān)管法的邏輯關(guān)系來看，金融監(jiān)管法無法替代金融法。三是把金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法，能夠更好協(xié)調(diào)金融法與金融領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系?；谏鲜鋈齻€(gè)方面的考慮，應(yīng)當(dāng)把金融法定位為金融領(lǐng)域的基本法。

其次，要科學(xué)選擇金融法的立法模式。目前學(xué)界對于金融法的立法模式選擇的認(rèn)識并不統(tǒng)一，大致可以分為兩種：一是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定一部單行的金融法；二是認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定出一部金融法典或者具有法典性質(zhì)的金融法。筆者認(rèn)為，對金融法立法模式的具體選擇，應(yīng)當(dāng)綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化等多方面的因素。從黨的二十屆三中全會的總體部署來看，未來的金融法應(yīng)當(dāng)是一部以“金融法”命名的單行法。就中國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況和實(shí)踐需求來看，急需一部統(tǒng)領(lǐng)金融領(lǐng)域法律法規(guī)的基本法。因此，應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前制定金融法的有利時(shí)機(jī)，盡快出臺一部具有金融領(lǐng)域基本法性質(zhì)的單行法。

再次，要系統(tǒng)構(gòu)建金融法的制度體系。制定金融法必須始終堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，深刻把握現(xiàn)代金融發(fā)展與金融法治建設(shè)的基本規(guī)律，緊密結(jié)合中國金融發(fā)展與金融法治建設(shè)的實(shí)際情況，合理借鑒國際金融立法的基本經(jīng)驗(yàn)，緊緊圍繞中國金融領(lǐng)域的基本問題、核心問題和重點(diǎn)問題，有效解決制定金融法中的難點(diǎn)問題，系統(tǒng)構(gòu)建中國特色金融法治的整體框架，為中國金融業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展提供法治保障。具體而言，需要從以下四個(gè)方面著手：一是要始終堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，不斷提高政治站位，從戰(zhàn)略全局的高度系統(tǒng)構(gòu)建金融法的制度體系。二是要全面、準(zhǔn)確理解并深刻把握現(xiàn)代金融發(fā)展與金融法治建設(shè)的基本規(guī)律，緊密結(jié)合中國金融發(fā)展與金融法治建設(shè)的實(shí)際情況，并合理借鑒與充分吸收國際金融立法的有益經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)構(gòu)建金融法的制度體系。三是要緊緊圍繞金融領(lǐng)域的基本問題、核心問題和重點(diǎn)問題構(gòu)建金融法的制度體系，做到重點(diǎn)突出、體現(xiàn)重點(diǎn)規(guī)范、實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)應(yīng)對，形成體系完備、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的金融法制度體系。四是要充分體現(xiàn)立法的前瞻性，有效回應(yīng)現(xiàn)代科技發(fā)展以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代帶來的新問題、新挑戰(zhàn)。

最后，要積極探尋制定金融法的有效路徑。積極探尋制定金融法的有效路徑，需要在理論與實(shí)踐層面形成合力。為此，需要從以下三個(gè)方面著手：一是要深入開展制定金融法的理論研究，為制定金融法提供充足的理論支撐。為了確保金融法的科學(xué)性，必須進(jìn)一步加強(qiáng)對制定金融法的理論研究。二是要盡快對金融法的立法定位、立法模式、制度體系等制定金融法的基本問題形成共識，在凝聚共識的基礎(chǔ)上推動金融法立法進(jìn)程。為此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)溝通交流，盡快形成共識。三是要建立權(quán)威高效、溝通順暢的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，確保制定金融法立法工作的順利推進(jìn)。為了更好貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會關(guān)于制定金融法的重大決策部署，必須盡快建立相應(yīng)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制以有效協(xié)調(diào)溝通各個(gè)相關(guān)部門，加快推進(jìn)制定金融法的立法進(jìn)程。