特朗普叫停央行數(shù)字貨幣（CBDC）的影響及建議

當(dāng)?shù)貢r間2025年1月23日，美國總統(tǒng)特朗普簽署一項行政令，禁止任何機(jī)構(gòu)在美國境內(nèi)外發(fā)行或使用央行數(shù)字貨幣（CBDC），放松對私人發(fā)行數(shù)字貨幣的監(jiān)管。本文分析該行政令將給美國數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管環(huán)境和生態(tài)體系帶來哪些重大改變，并提出了我國的應(yīng)對措施建議。

當(dāng)?shù)貢r間2025年1月23日，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，禁止任何機(jī)構(gòu)在美國境內(nèi)外發(fā)行或使用央行數(shù)字貨幣（CBDC），放松對私人發(fā)行數(shù)字貨幣的監(jiān)管，以加強(qiáng)美國在數(shù)字金融技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。該行政令將導(dǎo)致美國數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管環(huán)境和生態(tài)體系發(fā)生重大改變、央行數(shù)字貨幣發(fā)展受阻，但也為非美元數(shù)字貨市和支付體系提供發(fā)展機(jī)會。美國主動放棄央行數(shù)字貨幣發(fā)展，我國應(yīng)密切關(guān)注其實施進(jìn)展，并繼續(xù)堅持CBDC發(fā)展方向，推動在國際上開展多邊CBDC合作和數(shù)字人民幣等非美元跨境結(jié)算體系發(fā)展，提升在全球CBDC發(fā)展中的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

行政令主要內(nèi)容

該行政令撤銷了2022年3月頒布的第14067號《關(guān)于確保負(fù)責(zé)任地發(fā)展數(shù)字資產(chǎn)的行政命令》和同年7月發(fā)布的美國財政部數(shù)字資產(chǎn)國際參與框架，轉(zhuǎn)而成立美國總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)字資產(chǎn)市場工作組。其中，14067號行政令是美國政府首次針對數(shù)字資產(chǎn)（包括加密貨幣、穩(wěn)定幣和央行數(shù)字貨幣等）發(fā)布的全面政策框架，旨在通過CBDC研發(fā)和數(shù)字資產(chǎn)規(guī)則制定，維持美元在全球貨幣體系中的主導(dǎo)地位，鞏固美元霸權(quán)，應(yīng)對中國數(shù)字人民幣等美國之外的CBDC的挑戰(zhàn)；同時，以美國監(jiān)管框架為藍(lán)本，設(shè)定全球標(biāo)準(zhǔn)，推動美國的盟友國家在數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管、反洗錢等領(lǐng)域形成協(xié)同，削弱“非合規(guī)司法管轄區(qū)”（如部分離岸加密中心）的影響力。

該行政令指出，CBDC會威脅到美國金融體系的穩(wěn)定、個人隱私和美國的主權(quán)，要求采取措施保護(hù)美國人免受CBDC帶來的風(fēng)險。該行政令規(guī)定，除非法律要求，否則禁正任何機(jī)構(gòu)在美國境內(nèi)外的管轄范圍內(nèi)采取任何行動來建立、發(fā)行或推廣CBDC，且任何機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行的與在美國管轄范圍內(nèi)創(chuàng)建CBDC相關(guān)的計劃或舉措應(yīng)立即終止，并不得采取進(jìn)一步行動來制訂或?qū)嵤┐祟愑媱澔蚺e措。這實際上禁止了外國央行在美國發(fā)行和流通CBDC的可能，也阻斷了美國官方參與央行數(shù)字貨幣合作的路徑。

該行政令要求成立美國總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)字資產(chǎn)市場工作組。該工作組主要負(fù)責(zé)評估是否應(yīng)撤銷或修改相關(guān)法規(guī)、指導(dǎo)文件、命令等，建立管理數(shù)字資產(chǎn)（包括穩(wěn)定幣）在美國的發(fā)行和運營的聯(lián)邦監(jiān)管框架，以及評估建立和維護(hù)美國國家數(shù)字資產(chǎn)儲備的可能性，并提出建立此類儲備的標(biāo)準(zhǔn)。工作組主席薩克斯（DavidSacks）表示，工作組將在特朗普領(lǐng)導(dǎo)下“讓美國成為加密貨幣的世界之都”，使美國“在人工智能領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位并引領(lǐng)世界”。

該行政令支持?jǐn)?shù)字資產(chǎn)、區(qū)塊鏈和相關(guān)技術(shù)在所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域負(fù)責(zé)任地發(fā)展和使用，放松對私人部門發(fā)行和交易數(shù)字貨幣的監(jiān)管。其中包括：一是保護(hù)和促進(jìn)公民個人和私營部門實體訪問和使用開放的公鏈網(wǎng)絡(luò)的能力；二是促進(jìn)和保護(hù)美元的主權(quán)，包括通過采取行動促進(jìn)全球范圍內(nèi)合法的美元支持穩(wěn)定幣的發(fā)展和增長；三是提供基于技術(shù)中立法規(guī)、考慮新興技術(shù)框架、透明的決策和明確的司法監(jiān)管服務(wù)，支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)以及數(shù)字資產(chǎn)、無需許可的區(qū)塊鏈和分布式賬本技術(shù)的創(chuàng)新。該行政令要求在發(fā)布之日起30天內(nèi)，美國財政部、司法部、證券交易委員會和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)（其負(fù)責(zé)人包括在工作組中）應(yīng)確定影響數(shù)字資產(chǎn)領(lǐng)域的所有現(xiàn)成的法規(guī)、指導(dǎo)文件、命令或其他項目。60天內(nèi)，各機(jī)構(gòu)應(yīng)向主席提交建議，說明是否應(yīng)撤銷或修改每項已確定的法規(guī)、指導(dǎo)文件、命令或其他項目。

行政令的影響分析

拜登政府此前發(fā)布的14067號行政令標(biāo)志著美國政府對數(shù)字資產(chǎn)的立場從“被動應(yīng)對”轉(zhuǎn)向“主動塑造”，試圖通過頂層設(shè)計搶占數(shù)字金融制高點。其核心邏輯是：以監(jiān)管規(guī)范市場，以技術(shù)維護(hù)霸權(quán)，以合作輸出規(guī)則。特朗普新政府撤銷第14067號行政命令和美國財政部此前發(fā)布的數(shù)字資產(chǎn)國際參與框架，意味著美國數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展與監(jiān)管放棄了上屆政府的聯(lián)邦政府主導(dǎo)模式，原來依據(jù)這些法案推進(jìn)的相關(guān)監(jiān)管工作和項自可能會停滯或被重新評估，對數(shù)字資產(chǎn)監(jiān)管的政策連續(xù)性會造成沖擊。雖然特朗普發(fā)布的行政令旨在“保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由的同時促進(jìn)美國在數(shù)字資產(chǎn)和金融技術(shù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位”，但明確將國家政府層面開展數(shù)字貨幣研發(fā)創(chuàng)新推廣排除在外，而美國私人部門在數(shù)字貨幣創(chuàng)新領(lǐng)域是否有能力完全填補(bǔ)技術(shù)空缺與得到有效監(jiān)管值得關(guān)注。同時，由于禁止CBDC發(fā)行并且強(qiáng)調(diào)數(shù)字資產(chǎn)總統(tǒng)工作組對現(xiàn)有法規(guī)的評估和新框架的建立，美國數(shù)字資產(chǎn)創(chuàng)新監(jiān)管的方向可能轉(zhuǎn)向更加注重私人數(shù)字貨幣的合規(guī)運營、穩(wěn)定幣的監(jiān)管創(chuàng)新，以及建立數(shù)字資產(chǎn)儲備等新領(lǐng)域。

該行政令明確禁止任何機(jī)構(gòu)的CBDC在美國管轄范圍內(nèi)發(fā)行和流通，這將對美國央行數(shù)字貨市發(fā)展造成沉重打擊。CBDC在許多國家被視為未來金融體系的重要組成部分，具有提高支付效率、增強(qiáng)貨幣政策傳導(dǎo)效果等諸多潛在優(yōu)勢。這一禁令使美國在CBDC的全球競爭中主動退出了官方競爭，將未來數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展寄望于本國私人資本。美國作為全球最大的經(jīng)濟(jì)體和金融市場，其政策變化會對國際數(shù)字貨幣市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。全球數(shù)字貨幣市場參與者將重新評估美國數(shù)字資產(chǎn)市場的發(fā)展前景及可能帶來的私人數(shù)字貨幣發(fā)行風(fēng)險。

禁止CBDC發(fā)行會使美國數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展更加依賴于私人部門的數(shù)字貨幣創(chuàng)新，這可能改變美國數(shù)字金融體系的結(jié)構(gòu)和生態(tài)。一般而言，法定貨幣有國家主權(quán)背書，放松對數(shù)字資產(chǎn)的監(jiān)管，鼓勵私人部門發(fā)行數(shù)字貨幣，后者在價值穩(wěn)定性、安全性等方面往往不如央行數(shù)字貨幣有保障，可能帶來金融穩(wěn)定性、消費者權(quán)益保護(hù)等方面的新挑戰(zhàn)。美國轉(zhuǎn)向重點發(fā)展私人數(shù)字貨市與世界其他國家積極研究和推進(jìn)CBDC的做法背道而馳。這一反向操作可能會使美國在國際數(shù)字金融規(guī)則制定和數(shù)字貨幣標(biāo)準(zhǔn)建立方面的話語權(quán)受到一定影響。

國際跨境支付結(jié)算體系可能會因美國禁止CBDC發(fā)行而受到影響，尤其是涉及美元交易的跨境支付體系。其他國家央行和金融機(jī)構(gòu)將尋找替代方案，如加強(qiáng)雙邊、區(qū)域數(shù)字貨幣合作或者探索非美元結(jié)算的數(shù)字貨幣體系，從而改變國際支付體系格局。若美國的監(jiān)管環(huán)境持續(xù)對CBDC相關(guān)數(shù)字金融創(chuàng)新持限制態(tài)度，而其他國家如金磚國家等能提供更有利的政策支持和創(chuàng)新環(huán)境，則國際上主流CBDC數(shù)字金融創(chuàng)新和跨境結(jié)算的發(fā)展可能會繞開美元結(jié)算體系，推動全球跨境支付體系重大變革。

我國的應(yīng)對措施

在密切關(guān)注美國如何進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)字資產(chǎn)儲備計劃實施和私人部門發(fā)行數(shù)字貨幣進(jìn)展的同時，應(yīng)堅持國家主導(dǎo)的央行數(shù)字貨幣發(fā)展方向。數(shù)字貨幣若脫離國家信用的背書，易淪為龐氏騙局或滋生金融亂象，沖擊一國主權(quán)貨幣。我國發(fā)展央行數(shù)字貨幣不僅是技術(shù)創(chuàng)新的重要實踐，更是國家金融體系現(xiàn)代化、金融強(qiáng)國建設(shè)“強(qiáng)大的貨幣”和人民幣國際化戰(zhàn)略的核心抓手。在全球化競爭加劇、數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速滲透的背景下，數(shù)字人民幣的推進(jìn)須兼顧技術(shù)安全、法律合規(guī)、國際協(xié)同與民生需求，系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)步推進(jìn)，逐步提高數(shù)字人民幣的國際認(rèn)可度和接受度，為我國在國際數(shù)字金融規(guī)則制定領(lǐng)域爭取更大的話語權(quán)。

美國政府禁止央行數(shù)字貨市發(fā)展、鼓勵私人部門數(shù)字貨幣發(fā)展，為我國擴(kuò)大央行數(shù)字貨幣應(yīng)用和國際影響力提供了更多機(jī)會。我國可借助金磚國家合作機(jī)制等平臺，主動聯(lián)合國際清算銀行、國際貨幣基金組織等國際金融機(jī)構(gòu)，共同開展數(shù)字貨幣的研究和試點項目，推動建立多邊央行數(shù)字貨幣（mCBDC）跨境支付規(guī)則，輸出中國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（如DC/EP架構(gòu)）。尤其是在“一帶一路”倡議下，深化與其他沿線國家央行的合作，逐步擴(kuò)大數(shù)字人民幣的使用范圍和應(yīng)用場景，利用數(shù)字人民幣促進(jìn)跨境貿(mào)易結(jié)算和金融交易，推動國際支付清算體系改革。優(yōu)先與東盟、金磚國家開展數(shù)字貨幣合作，搭建基于數(shù)字人民市的跨境支付走廊。深化“貨市橋”試點項目，降低對環(huán)球銀行金融電信協(xié)會（SWIFT）系統(tǒng)和美元結(jié)算體系的依賴。

客觀地看，美國轉(zhuǎn)向鼓勵私人部門發(fā)行數(shù)字貨幣并非全盤皆錯，也有可取之處。例如若得到有效監(jiān)管和引導(dǎo)，可以充分發(fā)揮私人部門的技術(shù)優(yōu)勢和積極性，通過持續(xù)完善市場調(diào)節(jié)機(jī)制，最終實現(xiàn)數(shù)字貨幣領(lǐng)域的良幣驅(qū)逐劣幣。從我國情況看，盡管CBDC由央行發(fā)行，但支持它的基礎(chǔ)設(shè)施可能涉及公共和私人參與者，這為金融科技企業(yè)利用其技術(shù)特長參與研發(fā)推廣數(shù)字貨市技術(shù)系統(tǒng)提供了機(jī)會。因此，應(yīng)強(qiáng)化央行主導(dǎo)地位，同時協(xié)調(diào)商業(yè)銀行、支付機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)等多元主體，構(gòu)建“一核多元”的發(fā)行與運營生態(tài)，避免市場碎片化。整合相關(guān)金融科技企業(yè)、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)的技術(shù)人才資源，共同加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)，儲備一批既懂金融又懂技術(shù)的復(fù)合型人才。統(tǒng)籌發(fā)展與安全，不斷夯實數(shù)字貨幣發(fā)展的技術(shù)安全底座，包括區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能、加密算法、系統(tǒng)穩(wěn)定性等，持續(xù)完善相關(guān)法律和監(jiān)管框架。

（蔡曉月為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、世界經(jīng)濟(jì)研究所副教授。本文僅代表作者觀點，與作者所在單位無關(guān)。特約編輯/孫世選，責(zé)任編輯/丁開艷）