我國財政政策遠景展望：財政政策轉(zhuǎn)型的必要性與可能路徑

自2008年以來，本輪積極財政政策實行了長達17年之久，積極財政政策的內(nèi)涵和特點也逐漸發(fā)生了變化，及時總結(jié)積極財政政策的效果、分析當前財政政策存在的不足，并指出未來財政政策可能的轉(zhuǎn)型方向具有重要意義。我國積極的財政政策有力地促進了穩(wěn)增長、惠民生和防風險，發(fā)揮了財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用。但積極財政政策仍存在一些不足，亟待轉(zhuǎn)型優(yōu)化以釋放更大的政策效力。

積極財政政策的實施效果

有力地應對了外生沖擊、促進了經(jīng)濟穩(wěn)定

本輪積極財政政策實施以來，成功應對了2008年全球金融危機、2020年新冠疫情等外生沖擊，確保我國經(jīng)濟總體平穩(wěn)運行。2008一2010年，以擴大政府投資、實施結(jié)構(gòu)性減稅為主的積極財政政策在供需兩端發(fā)力，使我國經(jīng)濟保持在9.9% 的平均增速，而同期的世界經(jīng)濟平均增速僅為 1.7% 。2020年以來，我國在全球經(jīng)濟變局、國內(nèi)經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換、疫情沖擊等多重考驗下，以大規(guī)模減稅降費和支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的積極財政政策持續(xù)發(fā)力，對減輕企業(yè)負擔、改善居民預期、恢復微觀主體信心等發(fā)揮了重要作用。2020一2023年，我國經(jīng)濟平均增速為 4.7% ，仍遠高于同期世界經(jīng)濟平均增速的 12.3% 。

有效地激發(fā)了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿?/p>

中國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段以來，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共投資拉動經(jīng)濟增長的傳統(tǒng)模式面臨挑戰(zhàn)，財政政策向科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展等領(lǐng)域傾斜，顯著地激發(fā)了經(jīng)濟增長新動能，提升了經(jīng)濟長期高質(zhì)量發(fā)展的潛力。

增強了對社會民生的兜底保障作用

近年來，我國財政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)支持、社會保障等領(lǐng)域的政策力度不斷加大，從建設(shè)財政和吃飯財政逐步走向民生財政。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2023年我國農(nóng)村最低生活保障水平比2017年提高了 73.3% ，城市低保平均標準提高了 45.4% 。2013一2023年，全國一般公共預算民生相關(guān)支出（按教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障加總）規(guī)模平均增速為 18.5% ，明顯高于一般公共預算支出的 17.0% ；上述民生支出占一般公共預算的比重從2013年的 35.1% 上升至2023年的 40.7% 。

較好地防范了系統(tǒng)性財政風險

我國財政政策在保持積極有為、不斷提質(zhì)增效的同時，也愈加重視對財政風險尤其是政府債務風險的防范，守住不發(fā)生系統(tǒng)性財政風險的底線，為國家長治久安提供堅實保障。隨著2024年末一攬子地方政府隱性債務置換政策的出臺，以及地方政府持續(xù)推動城投公司壓降融資成本和市場化轉(zhuǎn)型等，地方政府化債壓力和地方政府隱性債務風險將得到進一步緩解。

積極財政政策需進一步解決的問題

強調(diào)當期財政平衡，可能影響中長期財政經(jīng)濟風險

我國積極財政政策實施過程中，平衡財政理念影響較深。平衡財政泛指在一定的財政赤字規(guī)則下對財政收支進行綜合平衡的財政政策理念，而功能財政更加強調(diào)為實現(xiàn)財政職能而確定財政政策，即根據(jù)國家宏觀調(diào)控需要和社會公共需求合理確定財政支出和財政赤字的財政政策理念。我國赤字率常年不超過 3% （僅有少數(shù)特殊年份有所突破）是平衡財政理念的一種體現(xiàn)。

一方面，平衡財政理念下經(jīng)濟發(fā)展需求的資金難以得到滿足，財政政策執(zhí)行層面逐漸形成了“控赤字、擴專項債和隱性債務持續(xù)增加”的模式，加大了隱性政府債務風險的防控化解難度。另一方面，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展是財政可持續(xù)的前提。若在 3% 赤字率約束下的財政平衡并不足以有效地進行逆周期調(diào)節(jié)從而使經(jīng)濟及時走出泥潭，不足以防范系統(tǒng)性風險從而保障經(jīng)濟社會發(fā)展安全，那么即使不突破 3% 赤字率也難以保證財政的可持續(xù)性。

應對中長期經(jīng)濟發(fā)展挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性、有效性有待提高

中長期財政運行緊平衡形勢將持續(xù)，尤其是地方財政收支矛盾仍然存在。一方面，新舊動能轉(zhuǎn)換、房地產(chǎn)市場低迷、減稅降費等導致財政收入增收困難，土地財政轉(zhuǎn)型緊迫性加大；另一方面，民生支出、付息支出等支出壓力不減，上級政府多目標考核、民生提標擴圍等加劇了支出剛性。部分地方政府以投資拉動經(jīng)濟增長的發(fā)展思路沒有根本改變，從而進一步推升債務風險的隱患仍然存在。這種情況下，財政政策既要加力提效穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展，又要避免盲目擴張、加劇政府債務風險。

財政政策對數(shù)字經(jīng)濟的適應性仍有待提高。數(shù)字經(jīng)濟占比逐步提高并將在未來成為主導，是大勢所趨。平臺經(jīng)濟、零工經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)、新模式、新稅源不斷涌現(xiàn)，靈活就業(yè)人員規(guī)模龐大，同時數(shù)字經(jīng)濟也帶來不少潛在風險。例如隨著人工智能、數(shù)字化替代的逐漸普及，可能會出現(xiàn)新的技術(shù)性失業(yè)；收入可能向少數(shù)科技巨頭企業(yè)的所有者集中，傳統(tǒng)行業(yè)從業(yè)人員收人下降等。自前，我國稅收政策對新業(yè)態(tài)的適應性仍顯不足，造成部分稅收流失和社會不公；同時，財政支出政策對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展可能帶來的失業(yè)、收入分配惡化等風險的應對有待加強。

財政政策應對人口老齡化挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性有待加強。隨著嬰兒潮一代陸續(xù)退出勞動力市場，同時受生育觀念變化、醫(yī)療衛(wèi)生條件飛速改善等因素的影響，我國人口老齡化速度快于大多數(shù)發(fā)達國家。“未富先老”將對我國財政體系帶來三方面的明顯沖擊：一是醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等基本公共服務需求不斷增長，財政支出剛性不斷上升；二是養(yǎng)老保險體系的完善慢于人口老齡化，財政對社?；鹧a助規(guī)模連年攀升；三是勞動人口規(guī)模減少，消費和投資活力減弱，將導致財源擴張逐漸受限。

財政政策應對外部沖擊的能力還有待提升。隨著全球進入“特朗普2.0時期”，全球貿(mào)易摩擦日益升級，全球產(chǎn)業(yè)鏈重塑、地緣政治沖突風險上升。外部風險上升，可能對我國經(jīng)濟帶來一定沖擊，財政政策需要內(nèi)外兼顧，以穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展大局。

大規(guī)模減稅降費政策的效果邊際遞減，宏觀稅負亟待穩(wěn)定

在連續(xù)減稅降費十余年之后，我國減稅降費的效果邊際遞減，收人端的減稅降費政策對緩解企業(yè)和居民現(xiàn)金流壓力有一定效果，但在企業(yè)和居民信心不足的情況下，難以轉(zhuǎn)化為有效的投資和消費，對經(jīng)濟的提振作用有限。

天規(guī)模減稅降費帶來的直接后果是宏觀稅負持續(xù)下行，政府負債率上升。2024年，全國一般公共預算收人占GDP的比重已降至 16.3% ，較2013年下降了5.1個百分點，再繼續(xù)下降或不利于國家宏觀調(diào)控和國家財政安全。同時，在財政支出剛性程度上升、難以大幅削減的情況下，收入減少將導致政府債務增加，但分母端的經(jīng)濟總量增長有限，政府負債率將上升，這將壓縮我國財政空間，不利于財政可持續(xù)性。

隨著數(shù)量型減稅降費政策效應的邊際遞減，收人端政策的結(jié)構(gòu)性問題逐步出現(xiàn)。由于大規(guī)模、普惠性的減稅降費政策較多，導致國民經(jīng)濟關(guān)鍵領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)的稅收政策精準性不足。部分減稅降費政策存在“一刀切”傾向，對不同規(guī)模、行業(yè)和生命周期階段的企業(yè)缺乏精細化分類支持。例如初創(chuàng)型科技企業(yè)可能比成熟的高新技術(shù)企業(yè)更需要政策的支持。

財政支出結(jié)構(gòu)有待進一步優(yōu)化，重供給輕需求、重投資輕消費、重企業(yè)輕居民的傾向依然存在

當前直接作用于供給端、企業(yè)端的財政政策較多，包括給企業(yè)補貼、稅費減免以及招商引資過程中各種優(yōu)待政策，但是作用于需求端和居民端的政策較少，容易導致供需失衡和需求不足。而在需求端內(nèi)部，財政支出側(cè)重于政府投資穩(wěn)增長，提振消費的力度和效果還有待加強。目前，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房保障的覆蓋面和保障水平與居民期待仍有差距，居民不敢消費、不愿消費和不能消費還存在制度障礙，財政政策在提高消費能力和消費意愿、增加供給與需求匹配程度等方面仍有較大發(fā)力空間。

財政政策在穩(wěn)定預期和強化預期管理方面的作用有待增強

預期對經(jīng)濟運行的作用愈發(fā)凸顯，中央經(jīng)濟工作會議提出要加強預期管理。財政政策除了在傳統(tǒng)意義上擴張需求和優(yōu)化供給上產(chǎn)生作用外，有必要更好地發(fā)揮其穩(wěn)定預期的作用。一方面，此輪積極財政政策已持續(xù)17年之久，市場難以從每年相似的政策表述中準確理解和識別政策信號，“積極”二字難以傳遞出財政政策的擴張屬性，對改善預期、提振信心的作用有限。另一方面，隨著時間的延長，我國財政政策“積極”的內(nèi)涵實際上已發(fā)生了改變，從最初的擴張性政策轉(zhuǎn)向側(cè)重于主動作為和相機抉擇。財政緊平衡以及化債壓力之下，部分地區(qū)的財政政策表面上“積極”但實際上是緊縮的。這使得市場主體更加難以識別真正的財政政策取向，最終影響積極財政政策的執(zhí)行效果。

積極財政政策轉(zhuǎn)型的五個方向

一是財政政策理念由平衡財政轉(zhuǎn)向功能財政，必要時打破3% 赤字率約束

我國經(jīng)濟發(fā)展的基本面有望保持穩(wěn)中向好，超大規(guī)模市場、經(jīng)濟韌性強等有利條件將進一步釋放，但人口規(guī)模減少、城鎮(zhèn)化放緩、全球貿(mào)易摩擦升級等內(nèi)外部因素將掣肘經(jīng)濟發(fā)展。2024年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求”列于九項重點任務之首。財政政策的當務之急仍是維護經(jīng)濟穩(wěn)定，尤其是通過拉動國內(nèi)需求實現(xiàn)供需再平衡。

在經(jīng)濟增速放緩、財政增收困難的情況下，積極財政政策要想保持一定力度，就需要通過更多地舉債來融資，這需要打破既有的財政理念，由平衡財政向功能財政轉(zhuǎn)變，在必要時打破 3% 赤字率的約束。財政政策的基本功能之一是發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用以維護經(jīng)濟穩(wěn)定，有效的財政政策不應該受到 3% 的赤字率約束。一方面，突破 3% 的赤字率不是要放棄財政紀律，財政紀律約束的主要力量在于完善的財政管理制度、規(guī)范的法律程序和嚴格的問責制度。歐美發(fā)達國家在應對國內(nèi)外經(jīng)濟波動時都曾多次突破這一界限。美國聯(lián)邦政府在疫情期間（2020一2022財年）的赤字率平均高達 10.9% 。另一方面，短期內(nèi)提高赤字率，有助于更快推動經(jīng)濟回升，避免拖累中長期經(jīng)濟增長，從而實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。將發(fā)展置于更為核心的位置，是實現(xiàn)財政可持續(xù)性的關(guān)鍵。

二是財政政策目標在實現(xiàn)短期經(jīng)濟穩(wěn)定的同時，更加注重系統(tǒng)防范中長期挑戰(zhàn)

站在更長期的角度，人口老齡化、數(shù)字經(jīng)濟、逆全球化等中長期挑戰(zhàn)要求財政政策統(tǒng)籌短期發(fā)展與中長期風險，財政政策目標在熨平經(jīng)濟波動的同時更加注重系統(tǒng)性防范中長期風險。

提高債務促進經(jīng)濟發(fā)展的效能，防范化解地方政府債務風險。債務規(guī)模并不是風險累積的關(guān)鍵，債務是否被合理、有效地運用才是問題的根本。換言之，若快速增加的債務沒有被運用于能夠激發(fā)經(jīng)濟增長潛力、有利于中長期社會發(fā)展的領(lǐng)域，那么債務風險爆發(fā)只是時間問題。如果增加的債務形成了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高了經(jīng)濟運行效率，這就是好的債務。一是要將融資方式與投資需求相匹配，選擇合適的融資方式，形成國債、地方一般債和地方專項債各司其職的債務格局，適當提高國債占比，有利于緩釋地方債務風險并加強中央宏觀調(diào)控能力；二是要尊重政府投資邊際收益率遞減客觀規(guī)律，逐步減少對專項債的過度依賴，促進債務期限結(jié)構(gòu)與投資收益周期相匹配；三是要合理分配債務額度，強化項目績效管理，動態(tài)優(yōu)化專項債投向領(lǐng)域，提升債務資金使用效率。

實施中期財政規(guī)劃，加強財政中長期可持續(xù)性評估與監(jiān)測。目前的預算制定過程以年度預算為主，較少涉及中長期財政收支預測及債務可持續(xù)性評估，這導致相關(guān)部門難以準確把握和監(jiān)控財政政策實施后的財務后果。不少國家的實踐表明，基于中長期財政規(guī)劃和債務可持續(xù)性評估的財政政策實踐，有利于增強財政紀律、加強問責、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和降低政府債務風險。此外，實施中長期財政規(guī)劃和債務評估還有利于跨周期預算平衡、平滑代際債務負擔。實施中長期財政規(guī)劃需要完善配套的預算管理制度，例如實施資本預算和債務預算。

積極應對數(shù)字經(jīng)濟帶來的潛在風險。當前中國經(jīng)濟正處于發(fā)展階段轉(zhuǎn)變與數(shù)字經(jīng)濟替代工業(yè)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，財政政策既要呵護和支持相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展，也需要提前謀劃、妥善應對相關(guān)風險。一是增強稅收體系對新業(yè)態(tài)的匹配程度，防止稅收流失和產(chǎn)生新的社會不公；二是加強社會保障體系建設(shè)，做好人工智能趨勢下技術(shù)性失業(yè)人群的民生保障托底工作；三是加大和優(yōu)化教育與培訓投人，加快促進勞動力技能轉(zhuǎn)型，以適應數(shù)字經(jīng)濟需求，同時促進人力資本積累；四是加強居民收人分配調(diào)節(jié)，彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，促進區(qū)域、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

積極應對人口老齡化趨勢。加強養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，合理設(shè)計城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費與待遇享受機制，確定年度合理漲幅。完善基本養(yǎng)老服務體系，鼓勵家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老等多元化養(yǎng)老服務形式，加大對托底性養(yǎng)老服務基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營投入，加強對低收入老年群體的基本養(yǎng)老服務保障。

防范外部風險，增強經(jīng)濟韌性。財政政策要致力于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。一方面，增強自身經(jīng)濟韌性與供應鏈安全。供給端，要加大對關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的財政支持力度，加快突破卡脖子領(lǐng)域，合理運用財政資金引導產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)本土化，保障供應鏈安全；需求端，要全方位擴大國內(nèi)需求，減少對國外市場的依賴，增強經(jīng)濟韌性。另一方面，對于可能的外來沖擊提前做好應對準備。靈活運用出口退稅、關(guān)稅政策對沖國際貿(mào)易摩擦影響；加強“一帶一路”等區(qū)域合作機制，拓展多元化市場，分散地緣政治風險。

三是由注重收入政策轉(zhuǎn)向以支出政策為主，推動收入政策從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型

考慮到當前宏觀稅負已經(jīng)偏低，不可再大幅下降，應實施有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅降費，加大收人端政策對國民經(jīng)濟關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的支持力度。宏觀稅負穩(wěn)定是應對經(jīng)濟波動和各種外生沖擊、實施社會管理、落實各項國家重大戰(zhàn)略任務的財力基礎(chǔ)。未來不宜再出臺大規(guī)模減稅降費政策，應在落實好既有的減稅降費政策和保持宏觀稅負基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與優(yōu)化，更加追求政策的精準性和效率效果，推動減稅降費從數(shù)量規(guī)模型走向效率效果型。其一，應清理不必要的稅收優(yōu)惠，提高關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)（例如科技創(chuàng)新、小微企業(yè)、鼓勵生育等）的稅收優(yōu)惠政策的精準性；其二，選擇對普通居民影響不大但有利于推動綠色發(fā)展、縮小貧富差距的稅種進行稅負的結(jié)構(gòu)性調(diào)整；其三，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況及時研究探索新稅源，例如研究探索數(shù)字資產(chǎn)稅、碳稅等。

相較而言，有效需求不足的情況下，財政支出政策更加直接有效。一是政府消費和投資是社會有效需求的一部分，直接增加總需求；二是部分財政支出可以轉(zhuǎn)化為企業(yè)和居民收入，刺激需求增加；三是財政支出具有乘數(shù)效應，可以帶動更多的民間投資和消費。因此，為進一步激發(fā)有效需求、鞏固經(jīng)濟回升向好態(tài)勢，我國財政政策的優(yōu)化重點應轉(zhuǎn)向以支出端政策為主，收入端政策為輔。

四是支出端政策要進一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向供給需求并重、企業(yè)家庭并重、投資消費并重

支出政策要更多地從作用于供給和企業(yè)端，轉(zhuǎn)向需求和家庭端，給特定家庭群體發(fā)放補貼以及提高家庭部門的社會福利水平。支出政策要從投資為主轉(zhuǎn)向消費與投資并重。黨的二十大報告明確提出，“增強消費對經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用和投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用”。投資與消費是并重的，兩者共同構(gòu)成經(jīng)濟循環(huán)的有機整體。一方面，優(yōu)化政府投資方向。未來政府投資要與人口流動掛鉤，滿足流動人口的生產(chǎn)、生活需求；與人口結(jié)構(gòu)掛鉤，加大高質(zhì)量養(yǎng)老服務設(shè)施供給；與安全掛鉤，加大老舊小區(qū)、城市地下管網(wǎng)、防洪設(shè)施等的更新改造力度；與激發(fā)經(jīng)濟增長潛力掛鉤，更多支持信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等新型基建。另一方面，加力提振消費。例如強化民生領(lǐng)域投人，增加對特殊人群（青年失業(yè)群體、城鄉(xiāng)低收人群體、多子女家庭等）的補貼，加大養(yǎng)老、醫(yī)療財政投人，增加教育、保障性住房等支出。

五是更好地發(fā)揮財政穩(wěn)定預期的作用，改“積極財政政策”為“擴張性財政政策”

從當前宏觀經(jīng)濟形勢出發(fā)，建議將狹義赤字率（一般公共預算）提高到 4.0% ，以釋放穩(wěn)增長的強烈信號，從而穩(wěn)定預期、擴大總需求并緩解地方財政壓力；同時，根據(jù)公共投資需要實事求是地確定專項債規(guī)模。

明確當前財政政策“積極”的內(nèi)涵，必要時將“積極財政政策”的表達改為“擴張性財政政策”，以傳遞更加明確的信號。我國整體政府債務負債率偏低，且當前我國名義利率持續(xù)下行，政府舉債成本不斷下降，為實行擴張性財政政策進一步打開了空間。理論上，當有效的財政政策能夠使經(jīng)濟增長保持在高于實際利率的合理區(qū)間，長期看不必過于擔心債務的可持續(xù)性問題，債務風險也只有在經(jīng)濟實現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的前提下才能逐步化解。當前時代政策宣傳和信息傳遞更加準確和高效，財政政策轉(zhuǎn)型的利大于弊。1998年提出積極財政政策而非采用擴張性財政政策的提法，主要考慮到政策轉(zhuǎn)變的突然性（在這之前實行的是適度從緊的財政政策）和微觀主體的接受度，避免對經(jīng)濟造成過大沖擊，后在2008年應對全球金融危機時沿用了這一提法。繼續(xù)采用“積極財政政策”的提法可以維持政策調(diào)控的靈活性，避免政策頻繁轉(zhuǎn)向，但也增加了政策理解成本。當前市場主體對經(jīng)濟形勢和財政政策效果的認知更加全面、客觀，鮮明地提出擴張性財政政策非但不會引起較大的沖擊，反而可以傳遞更加鮮明的信號，有力提振市場主體信心。

需要指出的是，擴張性財政政策的短期屬性更明顯，應隨著經(jīng)濟形勢的變化及時調(diào)整或淡出。中長期財政政策應根據(jù)宏觀調(diào)控和社會發(fā)展需要合理確定實際赤字率水平，逐步采用（基于全部財政收支的）全口徑赤字和赤字率。

（羅志恒為粵開證券首席經(jīng)濟學家、研究院院長，晁云霞為粵開證券研究院宏觀研究員。責任編輯/周茗一）