強(qiáng)化金融法治保障，維護(hù)金融穩(wěn)定與發(fā)展

當(dāng)前我國金融的穩(wěn)定與發(fā)展面臨一系列新挑戰(zhàn)，對(duì)強(qiáng)化法治保障的需求更加迫切。未來強(qiáng)化金融法治保障需要關(guān)注信義義務(wù)細(xì)則、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制、金融合約剩余控制權(quán)安排等三方面問題，不斷提高金融系統(tǒng)韌性?？梢灾贫ń鹑诜槠鯔C(jī)，加快完善金融基礎(chǔ)性法律制度，在進(jìn)一步明確金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制的基礎(chǔ)上充實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)處置資源，積極培育與我國金融高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的金融文化，進(jìn)一步夯實(shí)我國金融運(yùn)行的法治保障。

2024年7月黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“制定金融法”。當(dāng)前我國正處在推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)金融強(qiáng)國的關(guān)鍵時(shí)期，需要以完備的制度和規(guī)則為支撐，進(jìn)一步強(qiáng)化法治保障。

維護(hù)金融穩(wěn)定與發(fā)展亟須強(qiáng)化法治保障

當(dāng)前，我國已建成較為完善的金融監(jiān)管體系和調(diào)控機(jī)制，為推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)也應(yīng)注意到，受國內(nèi)外多重因素影響，當(dāng)前及未來一段時(shí)期金融的穩(wěn)定與發(fā)展還面臨一系列新挑戰(zhàn)，對(duì)強(qiáng)化法治保障的需求更加迫切。

實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段。一是經(jīng)濟(jì)增長模式從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，對(duì)金融體系轉(zhuǎn)型提出了新的要求。要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展階段主要依靠金融資源的大規(guī)模投入支持發(fā)展動(dòng)能，而創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段不僅需要金融資源的投入，還需要金融系統(tǒng)進(jìn)一步提升和完善風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)、資源配置、期限轉(zhuǎn)換等基本功能，并借助金融科技等新興手段培育新發(fā)展動(dòng)能。從國際經(jīng)驗(yàn)看，金融支持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)既涉及政府與市場(chǎng)角色的“再認(rèn)識(shí)”，也涉及不同市場(chǎng)化科技金融發(fā)展模式的探索。金融體系對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式的適應(yīng)很難一蹴而就，需要不斷調(diào)試和完善，逐步探索適合國情的科技金融發(fā)展道路。

二是經(jīng)濟(jì)高速增長階段金融領(lǐng)域積累的存量風(fēng)險(xiǎn)和矛盾需要穩(wěn)步化解。當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)較為集中的中小金融機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)成因復(fù)雜、涉及面廣，短期內(nèi)對(duì)推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成制約，但也為推動(dòng)金融系統(tǒng)發(fā)展變革帶來契機(jī)。未來平衡好金融風(fēng)險(xiǎn)化解與推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，尤其是在處理好政府和市場(chǎng)、安全和效率、存量和增量的關(guān)系等方面難度進(jìn)一步提升。

三是規(guī)范和引導(dǎo)資本良性發(fā)展對(duì)金融體系帶來新的挑戰(zhàn)。資本既是和土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、數(shù)據(jù)并列的五大生產(chǎn)要素之一，也是推動(dòng)科技創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“必須深化對(duì)新的時(shí)代條件下我國各類資本及其作用的認(rèn)識(shí)”。資本既有逐利性，也有在合理制度安排下的利他性和公益性。不同類型的資本間也存在密切、復(fù)雜的聯(lián)系。未來需要進(jìn)一步深入認(rèn)識(shí)和把握社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資本的特定和行為規(guī)律。

四是數(shù)據(jù)安全或信息安全成為系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控和金融安全保障的新挑戰(zhàn)。當(dāng)前，金融系統(tǒng)的數(shù)據(jù)安全成為金融穩(wěn)定需要關(guān)注的新維度。數(shù)據(jù)成為金融系統(tǒng)運(yùn)行和功能發(fā)揮的核心要件，而以數(shù)據(jù)為支撐的金融體系可能面臨重大的數(shù)據(jù)系統(tǒng)失能和金融系統(tǒng)失效的安全威脅。金融科技發(fā)展及其在金融領(lǐng)域中的應(yīng)用使金融穩(wěn)定和金融安全的核心從資產(chǎn)安全轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)安全。

五是我國經(jīng)濟(jì)快速崛起，相較以往更接近世界舞臺(tái)的中心，發(fā)展中面臨的外部挑戰(zhàn)增加。隨著我國金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)、金融產(chǎn)品與境外市場(chǎng)的聯(lián)系日益緊密，金融體系的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)外溢性進(jìn)一步增加。同時(shí)，在金融開放的過程中，既要面對(duì)開放本身產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，還要面對(duì)大國博弈帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化金融法治保障須重點(diǎn)關(guān)注三方面問題

金融交易的本質(zhì)是契約交易，金融市場(chǎng)的本質(zhì)也是法治市場(chǎng)。完善、穩(wěn)定、可預(yù)期的法治環(huán)境不僅是金融交易順利實(shí)現(xiàn)的重要保障，也會(huì)影響市場(chǎng)信心和預(yù)期。從金融的功能邏輯看，完善金融法治建設(shè)需要關(guān)注信義義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制、金融合約剩余控制權(quán)安排等三方面問題。

信義義務(wù)缺少細(xì)則約束。信義義務(wù)（Fiduciary Duty）起源于“信托制（Trust）”，核心內(nèi)涵是要求金融活動(dòng)中的受托人忠誠地為委托人利益行事，不得利用受托人地位損害受托人利益。從廣義上講，信義義務(wù)涉及大部分金融市場(chǎng)參與方，如銀行、保險(xiǎn)、證券、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等各類金融機(jī)構(gòu)均對(duì)其客戶負(fù)有信義義務(wù)，律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估、信用評(píng)級(jí)等中介機(jī)構(gòu)對(duì)委托方負(fù)有信義義務(wù)，公司董事對(duì)股東也負(fù)有信義義務(wù)。由于信義義務(wù)是一個(gè)較為抽象的概念，英美等國往往在監(jiān)管中結(jié)合具體應(yīng)用場(chǎng)景制定詳盡的監(jiān)管細(xì)則，如美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司編寫的《美國信托監(jiān)管指引》中，對(duì)受托人在運(yùn)營管理、資產(chǎn)管理、證券交易、不同類型賬戶管理等不同情形下的行為細(xì)則均做出規(guī)定，明確義務(wù)和邊界；英國法律委員會(huì)把信義義務(wù)具體化為無沖突規(guī)則、不獲利規(guī)則、保密義務(wù)等。目前我國在信義義務(wù)方面仍缺少細(xì)則規(guī)定，不同金融子行業(yè)及金融中介對(duì)信義義務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，導(dǎo)致“壞”機(jī)構(gòu)受罰較輕或者逃避處罰，也導(dǎo)致“好”機(jī)構(gòu)受過多約束影響其盡責(zé)主動(dòng)性。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制有待完善。金融業(yè)具有經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的特征，遵循風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，即高風(fēng)險(xiǎn)、高收益，反之亦然。完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制是保障行業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行的核心要素。一方面，金融交易須遵守投資者適配性原則。對(duì)投資者而言，不能參與超出自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力的金融活動(dòng)；對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，不能誘導(dǎo)或誤導(dǎo)投資者購買超出其風(fēng)險(xiǎn)承受能力的金融產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)還必須及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地進(jìn)行信息披露。在堅(jiān)持投資者適配性的前提下，部分金融風(fēng)險(xiǎn)可被市場(chǎng)主體自我消化。另一方面，當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)超出金融交易各方短期承受能力時(shí)，需要有明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制，尤其是要有充足的風(fēng)險(xiǎn)處置資源。目前我國金融機(jī)構(gòu)的退出基本上由政府主導(dǎo)，采取一事一議的方式，缺乏統(tǒng)一的程序和明確的法律制度支持，不僅存在成本高、效率低等缺陷，還難以充分保障債權(quán)人和金融消費(fèi)者權(quán)益，不利于金融系統(tǒng)的自我修復(fù)。

金融合約“剩余控制權(quán)”處理原則不明確?！笆Ｓ嗫刂茩?quán)”概念源自不完全契約理論。完全契約狀態(tài)是指合約能針對(duì)未來發(fā)生的各種情況，提前約定好交易參與各方的權(quán)利和義務(wù)。而現(xiàn)實(shí)中由于金融市場(chǎng)是高度不完全的。金融合約約定的未來情形遠(yuǎn)少于未來真實(shí)情況，現(xiàn)實(shí)中隨著市場(chǎng)狀況的變化，總會(huì)有合約未盡事宜發(fā)生。同時(shí)，不少金融合約的影響具有外部性，并可能延續(xù)至合約到期日之后。對(duì)于金融合約未盡事宜，究竟由誰來拍板，或者根據(jù)何種原則來定，即為“剩余控制權(quán)”問題。金融合約“剩余控制權(quán)”問題的存在是把“雙刃劍”，一方面能夠?qū)霞s中的強(qiáng)勢(shì)一方形成超額激勵(lì)，因?yàn)閺?qiáng)勢(shì)一方往往能在超額收益分配中占得先機(jī)，這一定程度上有利于激發(fā)潛在創(chuàng)新。另一方面，如果“剩余控制權(quán)”處理原則不明確或者不公正，可能會(huì)逆向激勵(lì)相關(guān)人員借助地位、信息等優(yōu)勢(shì)過度謀求短期利益而忽略長遠(yuǎn)影響。對(duì)于金融合約“剩余控制權(quán)”問題，應(yīng)合理設(shè)定長期風(fēng)險(xiǎn)綁定機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和處罰標(biāo)準(zhǔn)，在“法不溯及既往”的基礎(chǔ)上，平衡好公平和效率的關(guān)系，并以法律形式加以明確。

進(jìn)一步完善金融法制建設(shè)的相關(guān)思考

未來宜以制定金融法為契機(jī)，進(jìn)一步夯實(shí)我國金融運(yùn)行的法治基礎(chǔ)，既要“管得住”，也要“放得活”，為金融穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

加快完善金融基礎(chǔ)性法律制度，為金融運(yùn)行提供穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)外部挑戰(zhàn)增多，市場(chǎng)預(yù)期對(duì)內(nèi)外部各類因素變化反應(yīng)較為敏感，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)預(yù)期超調(diào)。預(yù)期不穩(wěn)會(huì)導(dǎo)致金融體系風(fēng)險(xiǎn)偏好呈現(xiàn)系統(tǒng)性下降，影響國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，造成經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)積聚。未來應(yīng)借助制定金融法的契機(jī)，按照市場(chǎng)法、法治化、國際化原則加快制定不同行業(yè)、不同業(yè)務(wù)場(chǎng)景下的金融信義義務(wù)細(xì)則，明確金融合約未盡事宜處置原則，推動(dòng)《信托法》《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等相關(guān)法律修改。在發(fā)展實(shí)踐中逐步明晰金融活動(dòng)參與各方的權(quán)、責(zé)、利邊界，形成公正、公開的契約精神，并進(jìn)一步激活各類要素參與金融活動(dòng)的動(dòng)力。同時(shí)還要注重提高金融法治改革中各項(xiàng)舉措的協(xié)調(diào)性，避免產(chǎn)生收縮性影響。

進(jìn)一步明確金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制，充實(shí)金融風(fēng)險(xiǎn)處置資源。在壓實(shí)各方金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)工作責(zé)任的前提下，加快構(gòu)建市場(chǎng)化金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和處置機(jī)制。目前我國已設(shè)立了金融穩(wěn)定保障基金和行業(yè)保障基金，但規(guī)模較小。以存款保險(xiǎn)基金為例，2023年末我國存款保險(xiǎn)基金余額810.1億元，僅相當(dāng)于美國（1218億美元，折合人民幣約8623.4億元）的 9.4% ，而同期我國銀行業(yè)存款總額相當(dāng)于美國的兩倍多。未來可進(jìn)一步完善金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)行框架，參照國際經(jīng)驗(yàn)探索多元資金補(bǔ)充機(jī)制，撬動(dòng)更多市場(chǎng)資源參與風(fēng)險(xiǎn)處置，并明確基金啟用條件和運(yùn)用方式。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定保障基金與行業(yè)保障基金功能，形成處置合力。積極培育與我國金融高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的金融文化。金融文化所蘊(yùn)含的道德準(zhǔn)則和金融法治規(guī)則能夠相互補(bǔ)充。積極培育中國特色金融文化有利于營造金融系統(tǒng)傳承傳統(tǒng)、積極向上的行業(yè)氛圍。應(yīng)鼓勵(lì)金融行業(yè)堅(jiān)守回報(bào)必須付出、收益承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、投機(jī)不可長久的價(jià)值底線，通過持續(xù)深耕、持續(xù)的人力和物力投人提高盈利水平，不斷提高運(yùn)行效率，夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

（賀洋為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副研究員。責(zé)任編輯/周茗一）