論法律草案合憲性研究意見的功能與結(jié)構(gòu)

一、問題的提出

自黨的十九大報(bào)告正式提出要通過推進(jìn)合憲性審查工作加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督以來，我國(guó)事前合憲性審查制度便逐步得到建立和健全，如今已發(fā)展成為中國(guó)特色社會(huì)主義憲法實(shí)施和監(jiān)督制度中的重要一環(huán)。這一判斷可從機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)制運(yùn)行兩方面得以印證。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，2018年修憲后，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)即取代原有的法律委員會(huì)，在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，另行履行推進(jìn)合憲性審查、開展憲法解釋、推動(dòng)憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等新增職責(zé)。在全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室已主司包含事后合憲性審查在內(nèi)的備案審查工作的情況下，由憲法和法律委員會(huì)負(fù)責(zé)推進(jìn)的合憲性審查顯然主要指的是區(qū)別于事后合憲性審查的事前合憲性審查。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任的梁鷹同志就對(duì)此表示贊同，明確指出推進(jìn)法律草案合憲性審查工作是憲法和法律委員會(huì)應(yīng)予積極探索的重要領(lǐng)域。[1從現(xiàn)實(shí)的機(jī)制運(yùn)行來看，情況確實(shí)如此。實(shí)踐中，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)已經(jīng)形成在統(tǒng)一審議法律草案以及有關(guān)法律問題的決定中對(duì)相關(guān)合憲性涉憲性問題予以回應(yīng)、澄清和說明的工作慣例。受此影響，法律起草機(jī)構(gòu)也開始關(guān)注草案的合憲性涉憲性問題，這從不少關(guān)于法律草案的說明中可見一斑。為固定這一行之有效的慣例并賦予其規(guī)范效力，2023年修正的《立法法》正式在第二十三條、第三十六條和第五十八條等處規(guī)定法律草案合憲性審查制度。由是觀之，針對(duì)法律草案的合憲性審查確已化為確保每一項(xiàng)立法都符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神的重要機(jī)制。

然而，目前散見于法律草案說明、修改情況匯報(bào)和審議結(jié)果報(bào)告中的合憲性審查意見過于簡(jiǎn)約，往往僅給出結(jié)論而無推導(dǎo)過程，這恐會(huì)對(duì)憲法實(shí)施成效帶來負(fù)面效應(yīng)，難以從實(shí)質(zhì)層面增進(jìn)各方對(duì)于憲法的理解與共識(shí)。為此，有學(xué)者呼呼強(qiáng)化立法主體的憲法說理義務(wù)以引領(lǐng)合憲性審查制度乃至憲法實(shí)施制度的全面發(fā)展。[2或是為因應(yīng)這種呼聲，本屆全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)每一份法律草案都進(jìn)行合憲性審查的同時(shí)，還經(jīng)常會(huì)由法制工作機(jī)構(gòu)即法工委形成相應(yīng)的合憲性研究意見，并將之呈送憲法和法律委員會(huì)全體會(huì)議，必要時(shí)以其為常委會(huì)會(huì)議的參閱材料。部分合憲性研究意見的全文如《關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法涉及憲法規(guī)定問題的研究意見》已在當(dāng)年的全國(guó)人大年鑒中予以公開。由此可見，實(shí)踐中，由全國(guó)人大法工委對(duì)法律草案合憲性涉憲性問題進(jìn)行認(rèn)真研究并在此基礎(chǔ)上形成內(nèi)容翔實(shí)的法律草案合憲性研究意見，漸有成為事前合憲性審查工作新常態(tài)的趨勢(shì)，代表著法律草案合憲性審查制度的最新發(fā)展方向。為更大程度地發(fā)揮法律草案合憲性研究意見細(xì)化憲法說理的潛在作用，實(shí)有必要研究推進(jìn)合憲性研究意見整體撰寫結(jié)構(gòu)定型化的策略與路徑，這也是促進(jìn)法律草案合憲性審查工作規(guī)范化開展的必然要求。但不無遺憾的是，對(duì)于這一事前合憲性審查實(shí)踐新動(dòng)態(tài)，尚未有學(xué)者展開深人討論。為填補(bǔ)理論空白并助力法律草案合憲性研究意見的制度化建設(shè)，本文擬從功能與結(jié)構(gòu)兩方面展開探討，以期為相關(guān)實(shí)踐探索提供清晰指引。

二、法律草案合憲性研究意見的功能

通過分析法律草案合憲性研究意見這一新的工作表現(xiàn)形式所可能發(fā)揮的多維度功能，可以明晰將法律草案合憲性研究意見整體撰寫結(jié)構(gòu)定型化，以實(shí)現(xiàn)法律草案合憲性審查制度進(jìn)一步優(yōu)化的潛在價(jià)值與積極意義。也只有首先從功能角度闡明推動(dòng)法律草案合憲性研究意見制度化建設(shè)的意義，才能真實(shí)地凸顯促使法律草案合憲性研究意見整體撰寫結(jié)構(gòu)定型化的必要性。總的來看，形成相對(duì)固定的整體撰寫結(jié)構(gòu)的法律草案合憲性研究意見至少具備以下五個(gè)方面的積極功能。

第一，可以激活憲法解釋制度，顯著增強(qiáng)法律草案合憲性審查過程中釋法說理的透明度。揆諸當(dāng)下不難發(fā)現(xiàn)，無論是融于備案審查中的事后合憲性審查，還是嵌入法律草案審議過程中的事前合憲性審查，其實(shí)都極少會(huì)對(duì)憲法進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的深入解釋。在事后合憲性審查方面，透析法工委近年來的備案審查工作報(bào)告可知，在不少涉憲性案例中，法工委都或有意或無意地回避憲法文本或憲法解釋。如在針對(duì)收容教育制度進(jìn)行事后合憲性審查時(shí)，法工委只是明確收容教育制度的制定程序和內(nèi)容在20世紀(jì)90年代具有憲法依據(jù)，并未立足二十多年后的今天，援引現(xiàn)行有效的憲法規(guī)定如關(guān)于人身自由的規(guī)定對(duì)這一制度重新作出合憲性判斷。又如，在對(duì)城鄉(xiāng)雙軌制人身?yè)p害賠償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)予以事后合憲性審查時(shí)，法工委對(duì)相關(guān)憲法規(guī)定如平等權(quán)規(guī)定只字不提，只是簡(jiǎn)單地給出統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)的結(jié)論。在分析民族學(xué)校教學(xué)語(yǔ)言問題的過程中，盡管法工委指出，相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定與憲法第十九條第五款關(guān)于國(guó)家推廣全國(guó)通用普通話的規(guī)定相沖突，但其仍只是簡(jiǎn)單地進(jìn)行合憲性判斷，并未就此展開詳盡的憲法解釋和憲法論證。在事前合憲性審查方面，盡管目前法律草案說明和審議結(jié)果報(bào)告都會(huì)對(duì)法律草案合憲性涉憲性問題予以闡發(fā)，但仍主要是圍繞相關(guān)爭(zhēng)議直接給出一個(gè)終局性的結(jié)論，尚欠缺詳細(xì)清楚的推導(dǎo)過程。如在關(guān)于《中華人民共和國(guó)英雄烈士保護(hù)法（草案）》的說明中，法工委只是蜻蜓點(diǎn)水般地提及草案與憲法序言精神的關(guān)聯(lián)，并未就此作出進(jìn)一步闡釋。在《關(guān)于中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級(jí)制度的決定（草案）》的審議結(jié)果報(bào)告中，憲法和法律委員會(huì)也是在未予憲法解釋和論證的情況下，就徑直得出決定草案符合憲法精神和要求的結(jié)論。為此，已有學(xué)者從宏觀層面構(gòu)想在合憲性審查中推進(jìn)憲法解釋的策略與方案[3，還有學(xué)者從微觀機(jī)制構(gòu)建方面主張強(qiáng)化備案審查中的釋法說理[4]。不可否認(rèn)，這些設(shè)想都具有一定的道理，但均因未體會(huì)到法律草案合憲性研究意見之于合憲性審查中憲法解釋的積極影響而與實(shí)踐發(fā)展最新趨勢(shì)及其內(nèi)在邏輯不相符合，在可實(shí)施性上存疑。

之所以說合憲性研究意見能夠激活憲法解釋制度，是因?yàn)樗梢栽诩扔械暮蠎椥詫彶楸憩F(xiàn)形式之外補(bǔ)足有關(guān)論證過程，對(duì)所涉憲法條款的含義予以詳盡解釋，從而為憲法解釋制度的形成與發(fā)展奠定必要的基礎(chǔ)。例如，由法工委在草案說明和審議報(bào)告之外另行撰寫的《關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法涉及憲法規(guī)定問題的研究意見》就對(duì)草案所涉及的憲法有關(guān)計(jì)劃生育的規(guī)定展開詳細(xì)的歷史解釋，清楚地展現(xiàn)出憲法第二十五條規(guī)定含義變遷的整個(gè)過程。又如，由法工委撰寫的《對(duì)國(guó)務(wù)院組織法修訂草案關(guān)于中國(guó)人民銀行規(guī)定的合憲性研究意見》同樣對(duì)草案所涉及的憲法規(guī)定予以深人解釋，通過回顧歷史的方式證立作出“符合法律的憲法解釋”的正當(dāng)性，進(jìn)而成功實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定含義的擴(kuò)容式演進(jìn)。[5]也正是由于在草案審議過程中，法工委專門就其中的合憲性涉憲性問題撰寫研究意見，最終的草案審議結(jié)果報(bào)告才能夠?qū)ＴO(shè)一段來細(xì)致地匯報(bào)說明草案中的特定內(nèi)容與所涉憲法規(guī)定的關(guān)系。如此看來，合憲性研究意見實(shí)際上已經(jīng)在發(fā)揮實(shí)質(zhì)憲法解釋的功能。

應(yīng)當(dāng)說，由其承載實(shí)質(zhì)意義上的憲法解釋的功能具備制度合理性。這是因?yàn)?，一方面，事后合憲性審查只是備案審查制度中的一個(gè)環(huán)節(jié)，備案審查工作報(bào)告不可能慣常性地花費(fèi)極大的篇幅來全面展開各個(gè)合憲性審查案例中的全部推論過程，否則容易淹沒其他工作內(nèi)容。況且，在對(duì)外公開的報(bào)告中詳盡展現(xiàn)釋憲說理的過程也與我國(guó)長(zhǎng)期以來“以和為貴”的國(guó)家機(jī)關(guān)間關(guān)系處理之道相背離，恐會(huì)激起規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的抵觸心理，反而不利于相關(guān)問題的實(shí)質(zhì)性化解。正基于此，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》才將“依法作出糾正和撤銷決定”這一剛性舉措放置于最后，意圖在一般情形中備而不用。另一方面，草案說明和審議報(bào)告一般只是對(duì)草案各方面情況予以概述，也不便就草案制定和審議過程中出現(xiàn)的合憲性問題展開大量論證。而且，報(bào)告的功能主要在于總結(jié)和確認(rèn)審議過程中的代表意見及對(duì)應(yīng)的處理結(jié)果，意在簡(jiǎn)要展現(xiàn)立法過程中的核心爭(zhēng)議和相應(yīng)結(jié)論，若用大量篇幅來說明某一個(gè)合憲性問題，恐會(huì)給人一種問題仍未得到徹底解決的錯(cuò)覺，反而不利于凝聚共識(shí)，有礙草案的順利通過。

因此，由獨(dú)立于以上合憲性審查表現(xiàn)形式之外的合憲性研究意見來?yè)?dān)負(fù)激活憲法解釋制度的重任，可謂再合適不過。從更廣闊的視角來看，法律草案合憲性研究意見甚至能夠成為由實(shí)質(zhì)憲法解釋過渡到形式憲法解釋的中間橋梁。因?yàn)閺囊陨纤e的兩個(gè)合憲性研究意見中可以看出，這種意在回應(yīng)具體合憲性爭(zhēng)議而撰寫的研究意見其實(shí)只會(huì)圍繞爭(zhēng)議所涉具體憲法條款來展開，它自始至終都只聚焦挖掘特定憲法條款的規(guī)范含義。倘若剔除意見中關(guān)于具體爭(zhēng)議的部分，則完全可將之視為一個(gè)獨(dú)立的憲法解釋文件。從這個(gè)意義上來說，法律草案合憲性研究意見可以成為落實(shí)憲法解釋的初始載體。

第二，可以凝聚各方共識(shí)，防止立法僵局的出現(xiàn)。從時(shí)代背景來看，上文所舉的兩個(gè)研究意見之所以會(huì)形成，恰是因?yàn)樵诓莅笇徸h過程中出現(xiàn)與憲法第二十五條和第八十六條規(guī)定有關(guān)的合憲性爭(zhēng)議，若不對(duì)此予以專門回應(yīng)，則相關(guān)法律草案恐無法順利通過?；蛟S正是因?yàn)榍啡边@種靈活性的應(yīng)對(duì)處理機(jī)制，21世紀(jì)初制定的《lt;物權(quán)法gt;草案》才會(huì)招致長(zhǎng)久以來難以消散的激烈爭(zhēng)論，在審議過程中陷入嚴(yán)重的立法僵局之中。結(jié)合以上正反兩方面經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)在法律草案形成和審議的過程中遇有合憲性涉憲性爭(zhēng)議時(shí)，適時(shí)引入專業(yè)性的合憲性研究意見以針對(duì)性回應(yīng)相關(guān)質(zhì)疑想必能夠澄清不必要的誤解、化解合憲性爭(zhēng)議、凝聚社會(huì)共識(shí)，從而有利于法律草案的順利頒布和實(shí)施。

第三，可以完善合憲性審查制度，維護(hù)憲法權(quán)威。在融于備案審查的事后合憲性審查未能實(shí)質(zhì)性涉及法律的背景下，不斷推進(jìn)針對(duì)法律草案的事前合憲性審查即具備彌補(bǔ)制度漏洞的獨(dú)特意義。然而，蘊(yùn)藏于草案說明和審議結(jié)果報(bào)告中的法律草案合憲性審查，在相當(dāng)程度上因?qū)彶檫^程中憲法解釋程度的不足而成效不彰，以致有學(xué)者認(rèn)為，目前出現(xiàn)在法律草案審議過程中的合憲性判斷實(shí)非真正意義上的合憲性審查7。在此情形下，將包含大量實(shí)質(zhì)憲法解釋內(nèi)容的法律草案合憲性研究意見常態(tài)化地嵌人到法律草案審議過程之中，事實(shí)上是在助推事前合憲性審查制度的進(jìn)步，能夠讓憲法的最高效力在立法過程中變得真實(shí)可感，從而維護(hù)憲法權(quán)威、強(qiáng)化憲法意識(shí)、弘揚(yáng)憲法精神。此外，隨著未來針對(duì)法規(guī)規(guī)章、司法解釋、重要政策和重大舉措的事先合憲性咨詢活動(dòng)的普遍開展1，合憲性研究意見所能作用的場(chǎng)域顯然會(huì)溢出現(xiàn)有的法律草案審議環(huán)節(jié)，漸次涵蓋各種涉及憲法規(guī)定的規(guī)范性文件。這自然會(huì)大幅擴(kuò)張憲法規(guī)范效力的輻射范圍，使事前合憲性控制的實(shí)效得到進(jìn)一步彰顯。由是觀之，在草案說明和審議報(bào)告之外另辟合憲性研究意見這一新的憲法解釋承載形式誠(chéng)有必要，它不但能增強(qiáng)既有的法律草案合憲性審查制度的效果，而且還能與新興的事先合憲性咨詢制度相適配，進(jìn)而從整體上促使具有中國(guó)特色的事前合憲性審查制度發(fā)展到新的高度。

第四，可以強(qiáng)化立法的科學(xué)性，落實(shí)科學(xué)立法原則。作為專業(yè)性極強(qiáng)的釋憲說理活動(dòng)，撰寫合憲性研究意見在相當(dāng)程度上當(dāng)借助憲法專家的學(xué)識(shí)智慧。而此前，法工委就曾設(shè)立備案審查專家委員會(huì)這一智庫(kù)?；谶@種現(xiàn)實(shí)，法工委完全可以在常規(guī)性地開展法律草案合憲性涉憲性問題研究工作的過程中有意識(shí)地聯(lián)動(dòng)發(fā)揮專家咨詢制度的作用，這既有助于立法者及時(shí)吸納專家意見，從而彰顯國(guó)家智庫(kù)的積極效用，落實(shí)科學(xué)立法原則，又能夠?qū)⑹虑皩彶楹褪潞髮彶槿跁?huì)貫通，繼而凸顯合憲性審查制度的整體效能。

第五，可以助力我國(guó)憲法學(xué)自主知識(shí)體系的建構(gòu)，為我國(guó)憲法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語(yǔ)體系的建設(shè)服務(wù)。由于合憲性研究意見包含大量官方關(guān)于憲法的解釋與看法，所以在法律草案審議通過后定期公開這些意見能夠?yàn)閼椃▽W(xué)教學(xué)和研究提供寶貴的一手資料，幫助人們加深對(duì)我國(guó)憲法的認(rèn)識(shí)和理解，從而繁榮中國(guó)特色社會(huì)主義憲法學(xué)研究，提高憲法學(xué)教學(xué)質(zhì)量，持續(xù)推動(dòng)憲法學(xué)學(xué)科建設(shè)。

三、法律草案合憲性研究意見的結(jié)構(gòu)

既然法律草案合憲性研究意見具有如此重要的多重功能，那么我們自當(dāng)追求其整體撰寫結(jié)構(gòu)的定型化，以促進(jìn)相關(guān)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)功能發(fā)揮的長(zhǎng)效化?？紤]到由法工委負(fù)責(zé)的法律草案合憲性研究工作已取得一定的實(shí)際進(jìn)展，在展開關(guān)于法律草案合憲性研究意見整體撰寫結(jié)構(gòu)定型化的思考時(shí)顯然不能信馬由韁、天馬行空，而應(yīng)緊密聯(lián)系實(shí)際，在全面考察實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎地提出相應(yīng)的構(gòu)想和建議。

首先應(yīng)當(dāng)明確的一點(diǎn)是，在探索確立法律草案合憲性研究意見的整體撰寫結(jié)構(gòu)方面，不必過度參考既有的法律草案審議結(jié)果報(bào)告和司法判決。這是因?yàn)?，如前所述，目前的法律草案審議結(jié)果報(bào)告一般只是簡(jiǎn)單地?cái)⑹龊土_列各方代表的觀點(diǎn)以及最終的處理結(jié)果，并無詳盡的釋法說理過程，這顯然不符合撰寫法律草案合憲性研究意見的初衷。盡管司法判決的體例設(shè)有專門的法律解釋和論證部分，但因當(dāng)下正在進(jìn)行的合憲性涉憲性問題研究工作區(qū)別于傳統(tǒng)的憲法訴訟，其既不涉及訴訟兩造，也不聚焦事實(shí)認(rèn)定，故而也無須參考司法判決來確定合憲性研究意見的結(jié)構(gòu)。

事實(shí)上，觀察目前全國(guó)人大常委會(huì)已在年鑒或期刊雜志中對(duì)外公布的各種法律草案合憲性研究意見可以發(fā)現(xiàn)，受撰寫目的的影響，合憲性研究意見的結(jié)構(gòu)已初步呈現(xiàn)出契合自身功能定位的不同樣態(tài)。這啟示我們應(yīng)遵循類型化的思維來精準(zhǔn)確定法律草案合憲性研究意見的整體撰寫結(jié)構(gòu)。展開來說，基于撰寫目的的差異，目前由法工委主導(dǎo)完成并對(duì)外公開發(fā)布的合憲性研究意見大體上可被區(qū)別為三種類型，分別是聚焦具體合憲性爭(zhēng)議的研究意見、例行審視整部法律草案合憲性的研究意見以及兼顧兩者的復(fù)合型研究意見。相應(yīng)地，為妥善實(shí)現(xiàn)各自的目的，三種類型的研究意見所應(yīng)遵守的整體撰寫結(jié)構(gòu)自然不同。

（一）聚焦具體合憲性爭(zhēng)議的研究意見的結(jié)構(gòu)

當(dāng)法工委撰寫合憲性研究意見的目的在于回應(yīng)具體的合憲性爭(zhēng)議時(shí)，研究意見的整體結(jié)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)趨向單一穩(wěn)定，基本上就是“介紹爭(zhēng)議所處的立法背景一展開憲法說理論證—得出結(jié)論”，此可謂“結(jié)構(gòu)I”。但是，這并不意味著此種類型的研究意見在內(nèi)容編排上就必然千篇一律，恰恰相反，當(dāng)下已公開的幾個(gè)研究意見在展開憲法說理論證時(shí)即分別遵從不同的寫作邏輯，呈現(xiàn)出不同的內(nèi)容層次。

如表1所示，在回應(yīng)同人口與計(jì)劃生育法有關(guān)的具體合憲性爭(zhēng)議時(shí)，法工委便在《關(guān)于修改人口與計(jì)劃生育法涉及憲法規(guī)定問題的研究意見》中徑直采用集中式的論證思路，即先將涉及爭(zhēng)議的現(xiàn)行憲法規(guī)定集中列舉出來，爾后再作整體性的解讀。而在回應(yīng)與外商投資法有關(guān)的具體合憲性爭(zhēng)議時(shí)，法工委則在“分而論之”思維的主導(dǎo)下，轉(zhuǎn)而在《我國(guó)外商投資立法與憲法第十八條規(guī)定含義的與時(shí)俱進(jìn)》中對(duì)爭(zhēng)議所涉及的現(xiàn)行憲法規(guī)定進(jìn)行拆分式的歷史解釋。[8]為回應(yīng)關(guān)于預(yù)備役人員法的合憲性爭(zhēng)議而撰寫的研究意見《關(guān)于預(yù)備役人員法草案合憲性研究意見》更是迥異于前兩者，其在進(jìn)行憲法解釋以論證本法與憲法在內(nèi)容上的關(guān)聯(lián)性之外，還另行匯總同領(lǐng)域立法處理相同爭(zhēng)議的做法，并介紹與本法具有承繼關(guān)系的前法處理相同爭(zhēng)議的做法。[9]457-459

以上差別在相當(dāng)程度上其實(shí)與合憲性爭(zhēng)議的具體類型、復(fù)雜程度以及涉及爭(zhēng)議的憲法規(guī)范內(nèi)容的層次性有密切關(guān)聯(lián)。關(guān)于預(yù)備役人員法的研究意見之所以在論證邏輯上顯著區(qū)別于前兩者，是因?yàn)槠渌鎸?duì)的合憲性爭(zhēng)議系圍繞應(yīng)否在草案中寫入“根據(jù)憲法\"而生，不屬于傳統(tǒng)上由于質(zhì)疑某條法律規(guī)范違背憲法規(guī)定而引發(fā)討論的合憲性爭(zhēng)議，與對(duì)特定憲法規(guī)定含義的理解關(guān)聯(lián)不大。關(guān)于人口與計(jì)劃生育法的合憲性研究意見之所以采集中式論證思路，一方面是因?yàn)樗鉀Q的合憲性爭(zhēng)議和涉及該爭(zhēng)議的規(guī)范內(nèi)容相對(duì)單一，并未呈現(xiàn)出明顯的層次;另一方面也與相關(guān)規(guī)定散見于憲法文本有關(guān)。與之相反，由于外商投資法審議過程中出現(xiàn)的合憲性爭(zhēng)議涉及相關(guān)憲法規(guī)定的多個(gè)方面，且藏于憲法規(guī)定中的規(guī)范內(nèi)容本也具備顯在的層次性，所以法工委在撰寫關(guān)于外商投資法的合憲性研究意見時(shí)不再采行此前的集中式思路，而是遵從分散式體例。

綜上可見，聚焦具體合憲性爭(zhēng)議的研究意見在整體結(jié)構(gòu)上的穩(wěn)定性并不會(huì)導(dǎo)致自身在內(nèi)容設(shè)計(jì)上的僵化與腐朽，法工委完全能夠根據(jù)合憲性爭(zhēng)議的具體類型、復(fù)雜程度以及涉及爭(zhēng)議的憲法規(guī)范內(nèi)容的層次性來決定，自己在遵循統(tǒng)一的整體撰寫結(jié)構(gòu)的前提下，到底該如何靈活地組織作為合憲性研究意見核心構(gòu)成部分的憲法說理與論證過程。因此，未來若再撰寫面向具體合憲性爭(zhēng)議的研究意見時(shí)，宜應(yīng)繼續(xù)遵循當(dāng)前的“結(jié)構(gòu)I”。須注意的或許只是，法工委在展開靈活的憲法說理論證時(shí)，當(dāng)始終以不脫離與爭(zhēng)議有關(guān)的憲法規(guī)定為底線，否則此類研究意見的撰寫目的將落空，其存在的價(jià)值也就隨之遭到根本性的減損。

（二）例行審視整部法律草案合憲性研究意見的結(jié)構(gòu)

當(dāng)法工委撰寫合憲性研究意見并不是為了化解具體的合憲性爭(zhēng)議，而只是例行審視整部法律草案的合憲性，闡明法律草案實(shí)施憲法的重要意義和涉憲性問題時(shí)，研究意見的整體結(jié)構(gòu)就開始變得五花八門。

如表2所示，截至目前，由法工委撰寫而成的八個(gè)例行審視整部法律草案合憲性的研究意見實(shí)際上業(yè)已呈現(xiàn)出三種略微不同的整體結(jié)構(gòu)。從“結(jié)構(gòu)II\"到“結(jié)構(gòu)III\"再到“結(jié)構(gòu)IV”，研究意見的整體撰寫結(jié)構(gòu)在層次上逐漸由繁雜趨向簡(jiǎn)單。相應(yīng)地，其內(nèi)容框架在總體上也隨之趨向簡(jiǎn)潔。但這并不意味著采納同一類型結(jié)構(gòu)的研究意見在內(nèi)容層次上就必然是統(tǒng)一的。例如，區(qū)別于《關(guān)于對(duì)外關(guān)系法草案合憲性涉憲性問題的研究意見》和《關(guān)于愛國(guó)主義教育法草案合憲性涉憲性問題的研究意見》，《對(duì)〈關(guān)于中國(guó)人民解放軍現(xiàn)役士兵銜級(jí)制度的決定（草案）的合憲性研究意見》在論述立法與憲法二者間的關(guān)系后，還在文末專門另辟一個(gè)部分來概述整個(gè)銜級(jí)制度領(lǐng)域憲法規(guī)定的立法實(shí)施情況。[9]285-287，[10]292-296.379-385類似地，《關(guān)于反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案合憲性研究意見》內(nèi)容層次的豐富度顯著超過《關(guān)于外國(guó)國(guó)家豁免法草案合憲性涉憲性問題的研究意見》和《關(guān)于〈全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員守則（修訂草案）gt;合憲性涉憲性問題研究意見》。[9]377379，[10]318-319，476-479 由此觀之，撰寫結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與內(nèi)容編排的靈活性并行不?？芍^是法律草案合憲性研究意見的一個(gè)基本特征。正是認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，本文在歸納和整理研究意見的整體撰寫結(jié)構(gòu)時(shí)才未盲目遵循各文本自身所確定的內(nèi)容框架，而是從中提煉出作為共性存在的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)思路。

當(dāng)我們對(duì)目前這三種不同類型的結(jié)構(gòu)予以進(jìn)一步考察時(shí)，可以察覺，盡管它們存在差異，但仍不失一定的同質(zhì)性，即均注重闡明立法對(duì)于貫徹落實(shí)憲法規(guī)定的積極意義。以此為基點(diǎn)，我們可將“結(jié)構(gòu)II\"和“結(jié)構(gòu)III\"視為是對(duì)“結(jié)構(gòu)IV\"的豐富與發(fā)展，因?yàn)檫@兩種結(jié)構(gòu)除了說明立法之于貫徹落實(shí)憲法的具體意義之外，還特別注重論證憲法之于立法的意義，即憲法是立法的根本法依據(jù)與保障。這兩種結(jié)構(gòu)之所以會(huì)增設(shè)這一論證部分是因?yàn)?，其一方面欲借此補(bǔ)強(qiáng)立法的正當(dāng)性基礎(chǔ)，通過對(duì)有關(guān)憲法規(guī)定展開歷史解釋的方式來表明當(dāng)下立法新動(dòng)向是符合時(shí)代發(fā)展潮流和憲法發(fā)展需要的必要之舉；另一方面則想以此進(jìn)一步凸顯憲法之于立法的主體性地位，全面展現(xiàn)憲法對(duì)立法活動(dòng)的多重規(guī)范要求及指引作用，畢竟“結(jié)構(gòu)IV\"始終將立法而非憲法作為論證的起點(diǎn)，頗有種將憲法予以客體化的觀感。循此認(rèn)識(shí)，我們也可以將\"結(jié)構(gòu)II\"視為是對(duì)\"結(jié)構(gòu)III\"的豐富與發(fā)展，因?yàn)橄啾取敖Y(jié)構(gòu)II”，“結(jié)構(gòu)II\"在對(duì)憲法與立法間的相互關(guān)系進(jìn)行論述前，還會(huì)預(yù)先歸納憲法關(guān)于特定立法事項(xiàng)的規(guī)定，將“找法\"這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的論證環(huán)節(jié)來對(duì)待。當(dāng)然，這并不意味著，“找法\"這個(gè)基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)在“結(jié)構(gòu)III\"和\"結(jié)構(gòu)IV\"中就是缺失的。這是因?yàn)?，?dāng)法工委采行這兩種結(jié)構(gòu)來闡明法律草案的合憲性時(shí)，其必然會(huì)圍繞關(guān)涉特定立法事項(xiàng)的憲法規(guī)定展開論證，在此過程中，“找法”這項(xiàng)基礎(chǔ)性作業(yè)實(shí)質(zhì)上已被預(yù)先完成，否則后續(xù)的憲法說理根本無法順利開展。認(rèn)真研讀當(dāng)前已對(duì)外公開的各種合憲性研究意見也可發(fā)現(xiàn)，法工委在每一份意見中確實(shí)均會(huì)根據(jù)與立法事項(xiàng)有關(guān)的特定憲法規(guī)定展開說理和論證，不會(huì)因未采用“結(jié)構(gòu)II\"而放棄“找法”。因此，在\"找法\"這一點(diǎn)上，“結(jié)構(gòu)II\"與另外兩類結(jié)構(gòu)即“結(jié)構(gòu)III\"和“結(jié)構(gòu)IV\"的差別其實(shí)更多地體現(xiàn)在形式方面而非實(shí)質(zhì)方面。

那么，當(dāng)下這三種結(jié)構(gòu)是否有必要達(dá)致統(tǒng)一呢？管見以為，實(shí)有必要。這是因?yàn)?，結(jié)構(gòu)各異的研究意見恐不利于法律草案合憲性研究工作的穩(wěn)定發(fā)展。展開來說，首先，整體撰寫結(jié)構(gòu)的多樣性會(huì)給法工委開展這項(xiàng)工作帶來不必要的麻煩，促使其在從事這項(xiàng)工作時(shí)不得不預(yù)先考慮究竟應(yīng)采何種結(jié)構(gòu)來撰寫整份合憲性研究意見，額外增加工作環(huán)節(jié)、時(shí)間成本、考量維度與思考難度，從而可能變相阻礙研究意見的生成過程，降低相關(guān)工作進(jìn)行的流暢度。其次，結(jié)構(gòu)不同的研究意見恐會(huì)在無形中抬高人們理解相關(guān)內(nèi)容的門檻，讓人不易快速掌握每份意見的核心要旨，進(jìn)而可能減損該項(xiàng)工作應(yīng)有的憲法宣傳教育功能。最后，結(jié)構(gòu)的多樣性表征結(jié)構(gòu)的不穩(wěn)定性，這會(huì)給未來法律草案合憲性研究工作的制度化建設(shè)帶來不必要的困難，讓制度設(shè)計(jì)者無所適從。當(dāng)然，統(tǒng)一合憲性研究意見的整體撰寫結(jié)構(gòu)并不是追求僵化的結(jié)構(gòu)定型化，考慮到各法律草案的調(diào)整重心以及和憲法的關(guān)聯(lián)程度存在差異，仍應(yīng)在更為具體的內(nèi)容框架設(shè)計(jì)上保持靈活開放的姿態(tài)，以免不當(dāng)限制法工委的發(fā)揮空間，給其清楚闡明各法律草案實(shí)施憲法的意義造成消極影響，使得研究意見的撰寫目的落空。前文所言及的撰寫結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性與內(nèi)容編排的靈活性并行不悖即是此理。唯一需要注意的是，由于此類合憲性研究意見重在說明法律草案實(shí)施憲法的重要意義，所以在內(nèi)容上至少應(yīng)包括與法律草案調(diào)整對(duì)象緊密相關(guān)的憲法規(guī)定以及法律草案實(shí)施這些憲法規(guī)定的具體體現(xiàn)。

然則，統(tǒng)一的研究意見整體撰寫結(jié)構(gòu)的應(yīng)然樣態(tài)仍有待探討?；谌骊U釋法律草案合憲性的考慮，首先應(yīng)當(dāng)排除的結(jié)構(gòu)即為“結(jié)構(gòu)IV”，這是因?yàn)椋敖Y(jié)構(gòu)IV”自始至終都只是從立法的角度來單向度地論述法律草案之于貫徹落實(shí)憲法的具體意義，未能凸顯憲法之于法律草案的規(guī)范面向，終究是一種對(duì)法律草案合憲性的片面闡釋。鑒于“找法”是開展法律草案合憲性研究工作的首要環(huán)節(jié)，似有必要將其在形式上獨(dú)立出來，以讓人明白無誤地知曉關(guān)涉立法事項(xiàng)的特定憲法規(guī)定到底有哪些，以及其歷史變遷過程究竟是怎樣的，如此既能方便法工委自身更加精準(zhǔn)快速地形成法律草案合憲性研究意見，又能夠最大程度地發(fā)揮合憲性研究工作的憲法宣傳教育作用。從這個(gè)意義上來說，“結(jié)構(gòu)II\"而非\"結(jié)構(gòu)III\"才是理想中的法律草案合憲性研究意見的統(tǒng)一結(jié)構(gòu)。

（三）兼顧兩種目的的復(fù)合型研究意見的結(jié)構(gòu)

在當(dāng)下的法律草案合憲性研究工作中，尚存在一類比較特殊的研究意見，即兼顧以上兩種撰寫目的的復(fù)合型研究意見。對(duì)應(yīng)的實(shí)例至今僅有一個(gè)，即《關(guān)于慈善法修正草案合憲性涉憲性問題的研究意見》（見表3）。在該項(xiàng)研究意見中，法工委首先是慣常性地介紹相關(guān)立法背景，爾后開始分事項(xiàng)論述法律草案對(duì)相應(yīng)憲法規(guī)定的貫徹落實(shí)，最后對(duì)與慈善法修改方式有關(guān)的具體合憲性爭(zhēng)議予以簡(jiǎn)短回應(yīng)，認(rèn)為慈善法修改在二審時(shí)由“修訂\"改為“修正”方式，是審慎、妥當(dāng)?shù)?，符合憲法?guī)定和原則。[9]434436由于此類研究意見是綜合前兩類研究意見而得到的復(fù)合型研究意見，所以其結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是對(duì)前兩類研究意見之結(jié)構(gòu)的疊加。從眼下與之有關(guān)的唯一實(shí)例來看，此類研究意見的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)即“結(jié)構(gòu)V\"具體則是融合“結(jié)構(gòu)I\"和“結(jié)構(gòu)IV\"而來。出于全面闡釋法律草案合憲性的考慮，筆者在前文已經(jīng)對(duì)“結(jié)構(gòu)IV\"予以否定。相應(yīng)地，復(fù)合型研究意見的結(jié)構(gòu)應(yīng)是\"結(jié)構(gòu)I\"和“結(jié)構(gòu)II\"的疊加態(tài)，即在從宏觀層面論述法律草案貫徹落實(shí)憲法的意義時(shí)遵從“結(jié)構(gòu)II”，在最后附帶性地回應(yīng)具體合憲性爭(zhēng)議時(shí)，仍采用“結(jié)構(gòu)I”。

與探討復(fù)合型研究意見的應(yīng)然結(jié)構(gòu)相比，更值得思考的問題其實(shí)是，我們到底該如何確定撰寫此類研究意見的合適場(chǎng)景與時(shí)機(jī)，因?yàn)檫@關(guān)系到法律草案合憲性研究意見的整體格局。從目前這唯一一個(gè)實(shí)例來看，興許可以初步得出如下結(jié)論：當(dāng)某一個(gè)極其微小的涉及程序性事項(xiàng)的具體合憲性爭(zhēng)議有礙法律草案的出臺(tái)進(jìn)程時(shí)，法工委即應(yīng)在開展法律草案合憲性研究工作的過程中，采行復(fù)合型研究意見，在文末以比較簡(jiǎn)短的篇幅回應(yīng)化解之。

四、結(jié)語(yǔ)

憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。在保證憲法全面實(shí)施的制度體系中，針對(duì)各種規(guī)范性文件的合憲性審查制度無疑占據(jù)不可忽視的重要地位。為充分貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的系列要求，我們自當(dāng)密切關(guān)注合憲性審查工作的最新動(dòng)向，法律草案合憲性研究意見即屬此列。盡管此類意見尚在探索形成中，但其之于完善合憲性審查制度的系統(tǒng)性意義實(shí)在不容小。在融于備案審查的事后合憲性審查無涉法律草案的當(dāng)下，將法律草案合憲性研究意見作為發(fā)展事前合憲性審查工作的基點(diǎn)，顯然有助于補(bǔ)足整體上的合憲性審查制度。為使這種補(bǔ)足作用在將來得到穩(wěn)定且充分的發(fā)揮，宜應(yīng)全盤回顧以往的相關(guān)實(shí)踐以從中歸納總結(jié)規(guī)律，為今后工作的開展提供指引。本文圍繞法律草案合憲性研究意見的功能與結(jié)構(gòu)而展開的簡(jiǎn)要探討，即是關(guān)于此的一個(gè)初步嘗試。

注釋：

（1）《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》首倡建立健全涉及憲法問題的事先審查和咨詢制度，強(qiáng)調(diào)有關(guān)方面擬出臺(tái)的行政法規(guī)、軍事法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、司法解釋以及其他規(guī)范性文件和重要政策、重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、實(shí)施、適用問題的，都應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出合憲性審查請(qǐng)求。

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（責(zé)任編輯 曹樹青）