陸海環(huán)境行政與司法的協(xié)同治理路徑研究

引言

長期以來，我國沿海地區(qū)以資源開發(fā)為導(dǎo)向的發(fā)展模式在推動經(jīng)濟增長的同時，也導(dǎo)致了海洋生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)重退化。實踐表明，傳統(tǒng)的“陸海分治\"模式難以應(yīng)對“受污染的是海洋，最需要治理的環(huán)節(jié)卻在陸地上\"的困局。因此，確立“陸海統(tǒng)籌\"原則，打破陸域與海域的治理界限，推進(jìn)綜合治理體系建設(shè)，成為新時代陸海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的必然選擇。新修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海環(huán)法》）將“陸海統(tǒng)籌\"的理念上升為海洋環(huán)境治理的法律原則。然而，實踐中仍然面臨著環(huán)境政策陸海分割、機構(gòu)協(xié)同乏力等問題。此外，陸海環(huán)境行政與司法的協(xié)同不足，削弱了執(zhí)法時效性與裁判權(quán)威性，阻礙了陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理的法治化進(jìn)程，需以陸海統(tǒng)籌原則為基礎(chǔ)，優(yōu)化陸海環(huán)境行政與司法協(xié)同的實踐路徑。

一、理念視角：陸海統(tǒng)籌原則與環(huán)境協(xié)同治理

（一）從陸海分治邁向陸海統(tǒng)籌

改革開放以來，海洋的生態(tài)價值逐漸被資源開發(fā)價值所取代，導(dǎo)致部分海域的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。作為我國海洋資源最為密集、開發(fā)利用程度最高的海域，渤海灣的環(huán)境退化尤為嚴(yán)重，針對其環(huán)境污染的治理行動也最具代表性。

1996年，原國家海洋局編制《渤海綜合整治規(guī)劃》，旨在統(tǒng)籌渤海資源與生態(tài)環(huán)境問題，恢復(fù)其可持續(xù)利用能力。2001年，原國家海洋局聯(lián)合國務(wù)院相關(guān)部門及地方政府啟動《渤海碧海行動計劃》（以下簡稱《渤海計劃》），計劃從2001年到2015年，分三個階段投資555億元，實施427個項目，實現(xiàn)“恢復(fù)和改善渤海水質(zhì)與生態(tài)環(huán)境\"的目標(biāo)。[1]然而，2006年，時任國務(wù)院副總理曾培炎在渤海環(huán)境保護(hù)工作現(xiàn)場會上指出：渤海污染問題依然嚴(yán)峻，污染物排放總量居高不下，污染面積不斷擴大，赤潮災(zāi)害頻發(fā)，污染事故時有發(fā)生。從2001年至2007年，渤海污染水域面積呈指數(shù)增長，重度污染面積較《渤海計劃》啟動時增加3.47倍，中度污染增加6.8倍，輕度污染增加3.26倍。《渤海計劃》的失敗，反映出我國“陸海分治”的思路根源及“重陸輕海\"的實踐傳統(tǒng)，陸源污染物超標(biāo)排放始終是海灣污染的主要原因。盡管《渤海計劃》提出“陸海兼顧”的理念，但囿于海洋與陸地管理部門職能劃分不明，缺乏統(tǒng)籌陸海管理的權(quán)威機構(gòu)，以及陸?！胺指钍絓"治理模式的限制，“陸海兼顧”沒有堅實的體制機制保障，難以有效落實。

2004年，“鄭和下西洋600周年”報告會上，學(xué)者張海峰提出“陸海統(tǒng)籌、興海強國\"的概念，引起關(guān)注。[2]2011年，國務(wù)院政府工作報告提出“堅持陸海統(tǒng)籌，推進(jìn)海洋經(jīng)濟發(fā)展”，同年，全國海洋工作會議報告指出：“必須堅持陸海統(tǒng)籌，努力在海域和陸域開發(fā)上做到定位、規(guī)劃、布局、資源、環(huán)境、防災(zāi)等六個方面相銜接。\"2013年，習(xí)近平總書記指出“堅持陸海統(tǒng)籌，堅持走依海富國、以海強國、人海和諧、合作共贏的發(fā)展道路”，至此，陸海統(tǒng)籌上升為我國海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重大戰(zhàn)略。陸海生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理是各級政府在國家和地方總體發(fā)展戰(zhàn)略中打破“陸海分治\"觀念，將陸海生態(tài)子系統(tǒng)有機整合，在價值理念上同等對待，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，在環(huán)保領(lǐng)域貫徹陸海統(tǒng)籌原則，成為順應(yīng)時代發(fā)展和國家發(fā)展戰(zhàn)略要求的必然選擇。[32023年新修訂的《海環(huán)法》正式將“陸海統(tǒng)籌\"確立為海洋環(huán)境保護(hù)的法律原則，實現(xiàn)了由“重陸輕海”的傳統(tǒng)觀念向陸海統(tǒng)籌發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。

（二）陸海環(huán)境治理行政與司法的目標(biāo)協(xié)同

《牛津公共政策手冊》對于協(xié)同治理的定義是：“通過與政府之外的參與者共同努力，并與之共享自由裁量權(quán)的方式追求官方選定的公共目標(biāo)。\"[4]環(huán)境污染的外溢性及區(qū)域異質(zhì)性，致使環(huán)境治理通常面臨跨地域、跨部門的挑戰(zhàn)，為解決機構(gòu)分散所導(dǎo)致的資源互異問題，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的政府機構(gòu)會傾向于與資源和功能不同的機構(gòu)建立協(xié)同關(guān)系，實現(xiàn)資源互補。目前，我國環(huán)境協(xié)同治理的研究視角多聚焦于推動區(qū)域環(huán)境治理的“府際協(xié)同”，較少關(guān)注行政與司法的機制協(xié)同。環(huán)境司法與環(huán)境行政在目標(biāo)上具有契合性，即修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)生態(tài)功能，并使無法修復(fù)的生態(tài)環(huán)境的功能價值得到補償或賠償。我國國家機構(gòu)、權(quán)力和職能之間不具有對應(yīng)關(guān)系，憲法將國家機構(gòu)的創(chuàng)設(shè)與權(quán)力配置區(qū)別開來，將權(quán)力的分工與權(quán)力的混合同時作為充實國家機構(gòu)職能的必要手段。[5行政與司法的權(quán)力分工正在逐漸被打破，環(huán)境行政的司法化與環(huán)境司法的行政化均已顯現(xiàn)。6最高人民法院指出，在法院與行政機關(guān)的關(guān)系中，應(yīng)重視通過司法機制為行政機關(guān)履行職能提供保障，尊重行政執(zhí)法中的裁量權(quán)和首次判斷權(quán)；①最高人民檢察院也強調(diào)，檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)工作中，應(yīng)加強與公安、審判、政府和司法行政等部門的溝通合作，推動跨系統(tǒng)、跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同（2。我國司法與行政之間的交織、融合構(gòu)成了環(huán)境行政與環(huán)境司法協(xié)同的實踐基礎(chǔ)。[7]

陸海統(tǒng)籌為生態(tài)環(huán)境治理的行政與司法協(xié)同提供了新的思維和方法論，其內(nèi)在要求以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)建立陸海統(tǒng)籌的行政和司法機制，并實現(xiàn)有序銜接，促進(jìn)陸海環(huán)境行政部門和陸海環(huán)境司法機關(guān)之間的多向協(xié)同。

二、困境梳理：陸海環(huán)境行政與司法協(xié)同治理的主要阻礙

（一）理念層面：陸海統(tǒng)籌和協(xié)同治理的實踐挑戰(zhàn)

1.陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理存在的問題

第一，陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理的理念與我國傳統(tǒng)的屬地治理模式不兼容。陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理的實施需要突破傳統(tǒng)污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的理念，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)確定生態(tài)環(huán)境治理的范圍邊界，既不局限于行政區(qū)劃，也不局限于陸海、河海邊界，打破了行業(yè)和生態(tài)系統(tǒng)要素界限。但是我國長期以來所形成的屬地治理模式框定了行政和司法的邊界范圍，現(xiàn)行考核體系將國家治理目標(biāo)逐級分解至各行政區(qū)，造成區(qū)域間治理措施“碎片化”，跨行政區(qū)的流域、海域及陸海交錯區(qū)域協(xié)同治理難度較大，“地方利益最大化”的思維根源對陸海環(huán)境系統(tǒng)治理、區(qū)域協(xié)作聯(lián)動、環(huán)境治理的多元參與造成顯著的體制性和協(xié)調(diào)性挑戰(zhàn)。

第二，陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理的生態(tài)質(zhì)量遞進(jìn)式目標(biāo)體系與環(huán)境質(zhì)量點式指標(biāo)不匹配。陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理不受制于某個污染源、河段、流域以及海灣的治理，從生態(tài)系統(tǒng)完整性上強調(diào)山水林田湖的一體化治理，通過以海定陸的倒逼機制確定流域、陸域、海域污染物排放總量、環(huán)境質(zhì)量等級等治理目標(biāo)體系。然而，長期以來，我國環(huán)境治理的核心集中在水質(zhì)等環(huán)境指標(biāo)上，較少關(guān)注以生物及其生態(tài)相互作用為主體的生態(tài)質(zhì)量，在河口及近岸海域治理中，水質(zhì)常被視為唯一的評價標(biāo)準(zhǔn)，忽視了對生態(tài)流量、污染物總量及生態(tài)健康的系統(tǒng)性關(guān)注，即便按照陸地排放標(biāo)準(zhǔn)，沿海排污口和入海河流的污水超標(biāo)排放率仍然較高，陸地上達(dá)標(biāo)排放的水對于海洋仍然是污水。

第三，陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理的長期性和短期績效考核要求的矛盾。海灣突出的自然屬性是“環(huán)境條件相對封閉，風(fēng)浪較小，水交換周期長\"[8]，其生態(tài)環(huán)境具有脆弱性和易損性，長期以來積累的污染物難以迅速消除，生態(tài)系統(tǒng)自凈能力的全面恢復(fù)需要長期治理。然而，由于理念、目標(biāo)、技術(shù)差異和考核指標(biāo)的要求，政府部門在落實規(guī)劃和方案過程中，往往采取一些直觀或者短期見效的措施，難以真正從陸海統(tǒng)籌的視角出發(fā)實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的長效性。

2.陸海行政與司法權(quán)力結(jié)構(gòu)和行為理念的桎梏

作為環(huán)境法治系統(tǒng)的兩個獨立子系統(tǒng)，環(huán)境司法與環(huán)境行政的理念及機制沖突也會造成二者的協(xié)同不暢。首先，長期以來，行政權(quán)在我國權(quán)力結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)一家獨大的樣態(tài)，在行政區(qū)行政的治理模式下，地方司法機關(guān)的人事和財務(wù)經(jīng)費受制于當(dāng)?shù)卣?，使司法和行政的協(xié)同與監(jiān)督無法有效開展，司法建議和法律監(jiān)督的職能不能有效發(fā)揮，環(huán)境治理的專業(yè)性使環(huán)境執(zhí)法主體擁有較大的自由裁量權(quán)，而以GDP為核心的政績考核體系為污染單位向行政人員謀求權(quán)力尋租帶來了可供操作的空間。其次，隨著我國法治體系的不斷完善，能動司法逐步從理念轉(zhuǎn)向?qū)嵺`，要求司法權(quán)的運用不僅要彰顯公平正義，還需服務(wù)于黨和國家的路線、方針、政策，參與社會治理，響應(yīng)群眾需求，強化司法的民主性，對我國行政權(quán)和司法權(quán)進(jìn)行了更深層次的重構(gòu)。但是司法的被動性和行政的主動性是司法權(quán)和行政權(quán)的固有屬性，司法能動的邊界及其與司法克制的關(guān)系一直處于爭論之中。最后，行政權(quán)主動性、執(zhí)行性和司法權(quán)被動性、中立性的傳統(tǒng)思維理念賦予環(huán)境行政部門和環(huán)境司法機關(guān)不同的組織理念和運作機制，這種理念與機制也會導(dǎo)致環(huán)境行政和環(huán)境司法之間的協(xié)同窘境。不同職能與屬性的機制化組織，基于其內(nèi)在的語言、邏輯和行為模式，具有閉合性、自我援引和自主性，這種特性使得該組織在與其他組織互動時，難以有效傳達(dá)自身的思維和處理方式，也難以完全認(rèn)同對方的程序和模式，從而容易引發(fā)沖突。[10]

（二）制度層面：陸海行政和司法機關(guān)的協(xié)同治理機制匱乏

1.陸海環(huán)境行政和司法機關(guān)的統(tǒng)籌性不足

碎片化的管理體制以及環(huán)保部門和海洋部門管理權(quán)限的沖突，是陸海環(huán)境分治的問題根源。2018年國家機構(gòu)改革，雖成立生態(tài)環(huán)境部和自然資源部，但是整體的海洋管理體制尚未真正完善，在執(zhí)法方面，2018年組建中國人民武裝警察部隊海警總隊（簡稱中國海警局），整合各個海洋管理部門的執(zhí)法力量，提升了海洋環(huán)境執(zhí)法行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一能力，但是也僅限于政策執(zhí)行過程，沒有對決策過程進(jìn)行改革，也沒有建立行之有效的多元主體決策的協(xié)商溝通機制，與海事局之間的對接關(guān)系也尚未明確。 ^[11]2019 年7月七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局已經(jīng)全部掛牌成立，以生態(tài)環(huán)境部海河流域北海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（簡稱“北海生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局\"）為例，其實行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)、以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制，負(fù)責(zé)海河流域、北海海域及黃河和東北沿黃渤海諸河入海斷面以下河口水資源、水生態(tài)、水環(huán)境方面的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作[12]，職責(zé)之一是“建立有跨省影響的重大規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評文件審批、排污許可證核發(fā)會商機制，并組織監(jiān)督管理”，具有海河流域和渤海海域環(huán)境整體性、系統(tǒng)性治理的外在特征，但是其僅為生態(tài)環(huán)境部副局級派出機構(gòu)，其權(quán)限級別與所理應(yīng)輻射的地域范圍并不協(xié)調(diào)。此外，北海生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局與地方政府及其部門之間的權(quán)責(zé)與職能范圍劃分缺乏法律法規(guī)的確認(rèn)，組織權(quán)威性不足以及法律保障缺失，致使其跨省域協(xié)調(diào)的職能無法有效實現(xiàn)。[13]

法院和檢察院是我國環(huán)境司法的主要機關(guān)，陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理要求疏通陸域和海域之間的聯(lián)系，建立陸海一體化保護(hù)環(huán)境司法體制，而陸海環(huán)境通常跨越行政區(qū)劃，涉及廣泛的利益主體和復(fù)雜的權(quán)力結(jié)構(gòu)，地方法院對陸?？缬颦h(huán)境問題審理的公正性經(jīng)常受到質(zhì)疑。地方經(jīng)濟利益驅(qū)動的陸源污染排放削弱了流域—河口—近岸海域整體治理成效，行政權(quán)力對司法獨立性的干擾使司法機關(guān)在跨區(qū)域環(huán)境案件中偏向地方利益，削弱了司法公正性，因而必須打破傳統(tǒng)以行政區(qū)劃為主的司法體制機制設(shè)置。我國目前設(shè)置11個跨行政區(qū)劃的海事法院，負(fù)責(zé)海洋環(huán)境損害，但是在環(huán)境公益訴訟方面，“陸海分治\"的案件管轄模式致使同一行為造成海陸交叉污染的案件，需要經(jīng)由陸地環(huán)境公益訴訟和海洋環(huán)境公益訴訟兩套程序才能解決，而陸域環(huán)境公益訴訟和海域環(huán)境公益訴訟目前并無協(xié)同機制，造成事實認(rèn)定、判決結(jié)果方面的偏差。此外，海事法院的管轄權(quán)存在明顯不足，涉海的民事和行政以及公益訴訟案件由海事法院審理，不包括刑事案件，但是海洋環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)如何處理？2019年11月最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應(yīng)否履行訴前公告程序問題的批復(fù)》明確了“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應(yīng)履行訴前公告程序”，公告后如“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門\"向有管轄權(quán)的海事法院提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，此時，便會造成海事法院對同一案件的民事公益訴訟具有管轄權(quán)，而對刑事部分則無管轄權(quán)的割裂狀態(tài)。在環(huán)境司法保護(hù)領(lǐng)域，檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督職能以及對環(huán)境資源刑事、公益訴訟案件提起訴訟的職能，但是地方各級檢察院的設(shè)置與行政區(qū)劃高度重合，環(huán)境污染行為與損害結(jié)果的時空異質(zhì)性對地方檢察院屬地管轄模式提出了挑戰(zhàn)。

2.陸海環(huán)境行政與司法協(xié)同治理的溝通機制不健全

目前，環(huán)境行政和環(huán)境司法的協(xié)同路徑較為局限，實踐中大多從兩個方面展開：一是圍繞訴訟展開的環(huán)境污染案件“行刑\"銜接機制；二是以環(huán)境公益訴訟為中心的協(xié)同機制。前者所面臨的主要困境是“有案不移”“機械移送”“以罰代刑”“證據(jù)轉(zhuǎn)化”跨區(qū)域環(huán)境污染案件異地銜接等問題[14]，后者所面臨的主要問題是對于行政公益訴訟的泛化使用以及違背“有限監(jiān)督原則\"[15]，檢察機關(guān)與行政機關(guān)協(xié)同執(zhí)法的“直接行政化”及訴前檢察建議異變?yōu)樾姓噶畹摹伴g接行政化”[16]。一方面，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟需要環(huán)境行政部門在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、鑒定等方面的業(yè)務(wù)協(xié)助，然而，提起環(huán)境民事公益訴訟又可能與環(huán)境行政部門怠于執(zhí)法有關(guān)，增加了被訴風(fēng)險，削弱了環(huán)境行政部門協(xié)同的積極性，另一方面，由行政機關(guān)主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境損害賠償（磋商）訴訟與環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)定位和順位關(guān)系并不明確，也對環(huán)境行政與環(huán)境司法的協(xié)同造成了一定的困境。[17]

在陸海生態(tài)環(huán)境治理中，健全的信息共享機制是確保環(huán)境行政與環(huán)境司法有效協(xié)同的關(guān)鍵。然而，現(xiàn)有機制存在信息錄人不規(guī)范、數(shù)據(jù)更新滯后、平臺互聯(lián)互通不足，以及部門間信息交換和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一致等缺陷，限制了環(huán)境行政和環(huán)境司法之間案件證據(jù)的流轉(zhuǎn)，降低了環(huán)境治理效率?！吨腥A人民共和國海警法》第58條要求海警機構(gòu)與相關(guān)部門建立信息共享和協(xié)作機制，為生態(tài)治理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。然而，實踐中缺乏完善的評估和監(jiān)督機制，信息錄人類型、頻率、更新時限及反饋機制等方面缺乏規(guī)范，導(dǎo)致跨部門和跨區(qū)域的信息共享平臺運行不理想，難以為陸海生態(tài)環(huán)境治理賦能。[18]生態(tài)環(huán)境賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟是由行政部門和檢察機關(guān)分別主導(dǎo)的環(huán)境訴訟制度，二者在維護(hù)環(huán)境公益方面具有互補性，但是由于跨部門、跨區(qū)域信息流通不暢，行政機關(guān)與檢察機關(guān)缺乏高效統(tǒng)一的信息支持平臺，難以及時共享案件進(jìn)展和證據(jù)材料，影響訴訟效果。

三、路徑構(gòu)建：陸海環(huán)境行政與司法協(xié)同治理的體制保障和機制優(yōu)化

（一）陸海環(huán)境治理理念轉(zhuǎn)變與目標(biāo)體系優(yōu)化

1.深化陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理的價值引領(lǐng)

首先，治理理念缺失和政策價值沖突是造成陸海環(huán)境決策偏差的重要原因，在陸海環(huán)境統(tǒng)籌協(xié)同治理中，化解政策價值取向沖突需要政府樹立正確的政績觀。評估考核是推動各級各類組織機構(gòu)落實生態(tài)保護(hù)責(zé)任的有效手段，以GDP為核心的地方官員考核晉升制度加劇了粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式。當(dāng)前，我國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，綠色GDP是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要工具，能夠從根本上糾正粗放式發(fā)展對環(huán)境和生態(tài)成本的忽視，有效破解“先污染、后治理\"的思維慣性，要制定并完善綠色GDP績效考核指標(biāo)體系，建立綠色GDP綜合管理平臺，健全地方政府實施綠色GDP的動力機制，推動綠色政績觀的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)變。[19]其次，要樹立長遠(yuǎn)、長效、可持續(xù)的發(fā)展觀，實現(xiàn)陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理絕非一蹴而就，不能幻想僅通過某一次行動計劃的實施或者打響、打贏某一次污染治理攻堅戰(zhàn)就能夠起到“畢其功于一役”的效果。陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理牽涉陸海多個子生態(tài)系統(tǒng)，從山頂?shù)胶Ｑ蟮沫h(huán)境治理格局宏大，短期內(nèi)無法有效構(gòu)建，而且生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)受到多個方面的影響，所需要的時間往往超過地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的任期，必須統(tǒng)籌考慮長遠(yuǎn)發(fā)展，久久為功實現(xiàn)長效治理，使環(huán)境治理不因地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部換任而突變，確保環(huán)境治理的可持續(xù)性。最后，要以環(huán)境治理的目標(biāo)為導(dǎo)向，樹立全面協(xié)作的大局觀。現(xiàn)階段區(qū)域協(xié)同治理仍然需要以行政區(qū)為基本單元，行政執(zhí)法又以行政區(qū)劃為主要載體，司法機關(guān)的地域管轄、級別管轄與行政區(qū)劃也高度重合，為實現(xiàn)生態(tài)治理的目標(biāo)，各機構(gòu)、各部門之間必須凝聚共識、形成合力、樹立共同協(xié)作的大局觀。實現(xiàn)陸海環(huán)境一體化治理，不僅要關(guān)注所轄區(qū)域內(nèi)陸地經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，也要兼顧轄區(qū)外海洋經(jīng)濟和環(huán)境的協(xié)調(diào)長遠(yuǎn)發(fā)展。黨的二十屆三中全會提出要“完善區(qū)域一體化發(fā)展機制，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制”，陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理普遍跨越多個行政區(qū)邊界，需要區(qū)域內(nèi)多個地方政府的協(xié)調(diào)合作，治理主體必須摒棄“地方利益最大化\"的傳統(tǒng)思路，避免“搭便車\"現(xiàn)象的發(fā)生。

2.構(gòu)建以海定陸的生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)體系

我國傳統(tǒng)的治理規(guī)劃、考核方案，多注重水質(zhì)目標(biāo)、排污口達(dá)標(biāo)率、自然岸線保有率等基本指標(biāo)，并未以近岸海域水質(zhì)改善為基準(zhǔn)界定陸源污染源水質(zhì)自標(biāo)和其他管控自標(biāo)，割裂了陸源污染治理一流域水體治理一河口及近岸海域污染防治與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)之間的聯(lián)系。陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)注重以海定陸，以近岸海域的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對陸域污染物入海排放量提出約束性要求。以2016年廉州灣海域TP和TN污染治理情況為例，如表1所示，以海域污染量分配情況反推污染源削減量，進(jìn)而計算河流污染物分配濃度，確定所應(yīng)采用的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)海洋環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和管理要求確定陸域海域減排控制要求，并進(jìn)一步將控制要求上溯至流域，形成海灣水質(zhì)—河口水質(zhì)—河流水質(zhì)的遞進(jìn)式目標(biāo)體系，以倒逼機制系統(tǒng)性改變處理達(dá)標(biāo)的排海水仍然是污水的情況，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理衡量標(biāo)準(zhǔn)由單一環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)向系統(tǒng)性生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)體系的轉(zhuǎn)變。[20]

（二）陸海環(huán)境行政與司法協(xié)同治理的制度保障

1.重塑陸海行政統(tǒng)籌機制與環(huán)境司法管轄2019年組建七大流域（海域）生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局其職能差異不大，其中北海生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局、太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局、珠江流域南海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局還承擔(dān)著：參與流域海域規(guī)劃項目環(huán)評審查與監(jiān)管；流域海域排污口管理;海洋工程監(jiān)督；流域海域政策法規(guī)制定；指導(dǎo)和協(xié)助流域海域環(huán)境保護(hù)與督察等職責(zé)。但是流域和海域的地域跨度大，涉及省、市、縣行政區(qū)較多，各級地方政府及其部門以行政區(qū)劃為載體所形成的“條”\"塊\"環(huán)境管理體制根深蒂固，流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局作為生態(tài)環(huán)境部派出機構(gòu)，所具有的組織權(quán)威性較低，其權(quán)限多為參與性審查監(jiān)督權(quán)、指導(dǎo)權(quán)，權(quán)力的強制性不足，一時難以整合存在已久的“碎片化”管理體制。目前，陸海統(tǒng)籌的環(huán)境治理體制仍處于初步構(gòu)建階段，沒有制定頒布法律、行政法規(guī)對部門間、層級間陸海環(huán)境治理主體權(quán)責(zé)劃分及溝通協(xié)商作出詳細(xì)規(guī)定，無法為流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)的職責(zé)履行提供強制性、規(guī)范性保障。但是流域整體性、系統(tǒng)性治理的法治化經(jīng)驗可以為流域和海域協(xié)同治理提供鏡鑒，例如，《中華人民共和國長江保護(hù)法》《中華人民共和國黃河保護(hù)法》，未來可以嘗試制定相關(guān)流域和海域環(huán)境保護(hù)的法律或行政法規(guī)，整合并厘清陸海環(huán)境管理的權(quán)責(zé)劃分，為陸海統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供規(guī)范依據(jù)。同時，為促進(jìn)不同行政區(qū)治理主體樹立陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理的價值理念，首先，必須建立起跨行政區(qū)環(huán)境政策協(xié)商評價機制，將影響陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理決策執(zhí)行的各個因素進(jìn)行量化分析，兼顧政策的價值理性和工具理性，構(gòu)建可參照的、客觀準(zhǔn)確的評價指標(biāo)體系，有序開展政策價值評估;其次，建立跨域多元政策監(jiān)督反饋機制，發(fā)揮各種監(jiān)督方式的作用，推進(jìn)法治建設(shè)，把政策監(jiān)督與評估、反饋等納入法治化進(jìn)程，明確各監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)，建立穩(wěn)定的政策追蹤反饋機制，及時作出政策調(diào)整;最后，要建立政策終結(jié)更新機制，及時終止多余、無效、不適應(yīng)當(dāng)下環(huán)境治理需求的政策，保證政策的適時更新，提高政策績效。

在司法層面，要重塑海事法院案件管轄制度，妥善解決海陸交叉污染案件管轄糾紛，逐步構(gòu)建跨行政區(qū)劃環(huán)境資源案件檢察院集中管轄模式，確保環(huán)境公益訴訟機制作用的發(fā)揮，健全行政、檢察、法院協(xié)同的機制基礎(chǔ)。通過完善司法管轄框架，擴展海事法院對涉海刑事案件的審理權(quán)，為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供更加全面的司法保障，解決海事法院在海洋環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟中，“刑事”管轄缺位與“公益訴訟\"專屬管轄的畸形狀態(tài)。針對陸海管轄權(quán)分割的問題，可借鑒當(dāng)前正逐步推進(jìn)的環(huán)境資源案件集中管轄創(chuàng)新，以生態(tài)系統(tǒng)或者生態(tài)功能區(qū)為單位推進(jìn)以陸海統(tǒng)籌為原則的集中管轄制度，探索由海事法院集中管轄同時關(guān)涉陸海生態(tài)環(huán)境損害的環(huán)境案件。[21]建立海事法院與跨行政區(qū)劃檢察院的銜接機制，為保持國家機構(gòu)體系的權(quán)力平衡以及環(huán)境司法機關(guān)內(nèi)部組織體系的協(xié)調(diào)性，應(yīng)堅持系統(tǒng)思維和整體考量，盡量保持海事法院與跨行政區(qū)劃檢察院的管轄權(quán)和級別設(shè)置對等對應(yīng)[22]，形成流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)、海事法院、跨區(qū)域檢察院業(yè)務(wù)相互對應(yīng)的銜接機制。

2.完善陸海環(huán)境治理信息跨部門共享機制

實現(xiàn)陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理的長遠(yuǎn)目標(biāo)需要打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃和部門分割，必須加強各環(huán)境行政部門和司法機關(guān)在規(guī)劃、監(jiān)測、修復(fù)、評估、執(zhí)法信息及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享方面的跨部門、跨區(qū)域協(xié)作能力，率先實現(xiàn)陸海環(huán)境信息的統(tǒng)籌與協(xié)同。首先，要構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境信息共享平臺，在形式上逐步擴大共享范圍，完善信息共享的規(guī)則與程序，強化法律保障和技術(shù)支持，打破部門間的“信息壁壘”，提升跨部門協(xié)作效率，確保信息共融互通的便捷、規(guī)范與透明，實現(xiàn)環(huán)境信息線索由單一行政區(qū)到生態(tài)功能區(qū)再到全流域及河口一近岸海域的對接。其次，可以同步建立專門類型案件的信息系統(tǒng)，借助人工智能技術(shù)，設(shè)定移送參數(shù)，將符合條件的線索信息，在環(huán)境行政與司法機關(guān)之間自動傳送[23]，推動環(huán)境行政部門和司法機關(guān)在陸海生態(tài)環(huán)境治理中的深度協(xié)同與信息互通，有效解決檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中證據(jù)信息收集難題，增強司法監(jiān)督的專業(yè)性。為更好地銜接環(huán)境民事公益訴訟與陸海生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，可以通過信息共享平臺完善司法機關(guān)與行政機關(guān)信息通報機制。最后，要完善陸海環(huán)境信息共享的責(zé)任追究制度，生態(tài)環(huán)境信息的真實性與時效性直接關(guān)系環(huán)境污染治理的成效，環(huán)保信息的發(fā)布者必須對其所發(fā)布的內(nèi)容負(fù)責(zé)，否則會導(dǎo)致社會公共資源的浪費、環(huán)境污染損害的加重，將信息共享納入績效考核體系，健全環(huán)境信息發(fā)布的評估制度，確保環(huán)境行政與環(huán)境司法之間形成互信和目標(biāo)協(xié)同的信息基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化陸海環(huán)境行政與司法協(xié)同治理機制

1.強化陸海環(huán)境治理中的行政主導(dǎo)與司法支持

行政權(quán)的主動性、治理手段的多樣性、環(huán)境保護(hù)的及時性、環(huán)境修復(fù)的專業(yè)性均決定著陸海生態(tài)環(huán)境行政保護(hù)的優(yōu)先性。環(huán)境污染事件發(fā)生后，行政機關(guān)可及時發(fā)布行政命令或?qū)嵤┬姓幜P，責(zé)令停止違法行為，防止損失擴大，清除污染物，并進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。依據(jù)行政強制法，若行為人不履行義務(wù)，行政機關(guān)可代為履行，在緊急情況下，也可通過即時代履行控制污染和損失的擴大。生態(tài)環(huán)境修復(fù)涵蓋損害發(fā)現(xiàn)、評估、補救方案制定與執(zhí)行全過程，行政機關(guān)在生態(tài)修復(fù)中具備專業(yè)優(yōu)勢。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)實施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》規(guī)定了試點地區(qū)省級、地市級人民政府等行政主體針對環(huán)境損害開展生態(tài)環(huán)境損害賠償（磋商）訴訟的職能，2017年末，正式印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》明確了“磋商前置，司法御后\"的銜接模式[24]，提出“環(huán)境有價，損害擔(dān)責(zé)”的原則，指明生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的救濟對象是生態(tài)環(huán)境的生態(tài)價值，并以“生態(tài)修復(fù)為主、貨幣賠償為輔”的責(zé)任承擔(dān)方式，強調(diào)優(yōu)先進(jìn)行生態(tài)修復(fù)[25]。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商兼具行政、民事法律關(guān)系，具有協(xié)商性、弱權(quán)性[26]，是一種新型環(huán)境合作共治的制度安排。為落實司法對于經(jīng)磋商達(dá)成賠償協(xié)議的保障與支持，可以依照民事訴訟法申請司法確認(rèn)，但是人民法院對賠償協(xié)議的審查一般為形式審查，無法確保生態(tài)修復(fù)的實效性，因而，在后續(xù)規(guī)定中還應(yīng)明確法院對賠償協(xié)議進(jìn)行實質(zhì)性審查的職權(quán)，確保協(xié)議內(nèi)容的合法性以及修復(fù)協(xié)議的可行性。當(dāng)賠償義務(wù)人違反賠償協(xié)議，賠償權(quán)利人可以向人民法院申請非訴強制執(zhí)行，避免因遵循傳統(tǒng)的民事救濟程序而致使環(huán)境損害擴大，因為，此前的實質(zhì)審查已然對磋商過程中確認(rèn)的損害評估結(jié)果、責(zé)任認(rèn)定及修復(fù)方案進(jìn)行了可行性審查。

政府作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管者，窮盡行政手段以實現(xiàn)對于生態(tài)環(huán)境利益的有效保護(hù)，需要檢察機關(guān)的履職督促和社會組織的外部監(jiān)督。2024年10月最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》（以下簡稱《意見》）規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門與賠償義務(wù)人開展生態(tài)環(huán)境損害磋商時，違反相關(guān)法律規(guī)定，損害國家利益或者社會公共利益，檢察機關(guān)可以依法提出糾正意見，磋商不成，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)提起訴訟而未按期提起訴訟的，檢察機關(guān)可以函告督促起訴。這一規(guī)定明確了檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中的介入機制和糾偏職能，有利于法律監(jiān)督職能在維護(hù)環(huán)境公共利益方面的有效落實。

2.推進(jìn)陸海專門性環(huán)境司法與行政協(xié)作機制創(chuàng)新

環(huán)境司法專門化以實現(xiàn)與環(huán)境行政之間權(quán)力制衡與功能互補為功能定位，目前，我國環(huán)境司法專門化主要集中在環(huán)境公益訴訟方面。[27]作為環(huán)境公益訴訟重要的組成部分，檢察環(huán)境公益訴訟發(fā)揮著促進(jìn)司法與行政協(xié)同“雙贏多贏共贏\"的作用，其不是單一的追責(zé)之訴，而是促進(jìn)多元協(xié)作，共同維護(hù)環(huán)境公益的協(xié)同之訴。[28]環(huán)境行政公益訴訟是檢察機關(guān)針對環(huán)境行政部門違法履職或者不作為的“公益救濟”之訴，而檢察機關(guān)在提起該訴前應(yīng)先履行督促程序，因而其又是“督促\"之訴。[29]《意見》明確了檢察機關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門在開展環(huán)境損害救濟工作中的互相通報和介人機制，也規(guī)定了檢察機關(guān)督促生態(tài)環(huán)境部門在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商未達(dá)成協(xié)議時提起訴訟的職責(zé)（4），架起了生態(tài)環(huán)境保護(hù)由行政向司法過渡的橋梁。

美國聯(lián)邦最高法院布雷耶大法官對司法與行政的關(guān)系有過經(jīng)典的論述：“在把握程序、權(quán)衡公正、解釋憲法方面，法院當(dāng)然擁有更多經(jīng)驗。但是，行政機關(guān)對與自身主管事務(wù)相關(guān)的事實認(rèn)定、政策把握方面，擁有更多的經(jīng)驗和優(yōu)勢?！痹陉懞－h(huán)境訴訟中環(huán)境司法審判機關(guān)起著主導(dǎo)性作用，而環(huán)境行政機關(guān)可以就專業(yè)性環(huán)境問題向環(huán)境司法提供協(xié)助。

陸海環(huán)境司法與陸海環(huán)境行政在目的上具有一致性，均立足于維護(hù)環(huán)境公益，陸海環(huán)境司法的環(huán)保效果則是通過司法判決的環(huán)保內(nèi)容以及其執(zhí)行情況來反映的。近年來生態(tài)修復(fù)的價值導(dǎo)向在環(huán)境案件判決中多有應(yīng)用，通過實施生態(tài)修復(fù)措施來恢復(fù)被損害的生態(tài)系統(tǒng)至基線狀態(tài)，但是修復(fù)式司法判決的執(zhí)行面臨著兩大難題：一是法院在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面的專業(yè)性不足，二是被破壞的生態(tài)系統(tǒng)往往難以修復(fù)至損害前的基線狀態(tài)。環(huán)境行政能夠在修復(fù)目標(biāo)制定、技術(shù)應(yīng)用、結(jié)果評估及過程監(jiān)督中，依靠專門設(shè)備和人員，確保修復(fù)的高效實施。司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)，執(zhí)行階段不涉及判斷權(quán)的內(nèi)容，而環(huán)境司法與環(huán)境行政在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)上具有協(xié)同的正當(dāng)性，因而，為提高生態(tài)環(huán)境修復(fù)效率和專業(yè)性，可以使環(huán)境行政機關(guān)參與到生態(tài)修復(fù)類司法判決的執(zhí)行之中。針對恢復(fù)式修復(fù)難以實現(xiàn)的問題，可以借鑒替代式修復(fù)的方式。由陸海環(huán)境行政機構(gòu)作為替代性修復(fù)方案的協(xié)調(diào)者，根據(jù)受損生態(tài)環(huán)境的具體情況確定與其生態(tài)價值相當(dāng)?shù)摹⑻幱陉懞Ｉ鷳B(tài)環(huán)境統(tǒng)籌治理框架內(nèi)的替代式修復(fù)項目，以社會公眾作為替代修復(fù)方案的參與者，通過充分征求公眾或相關(guān)利益方的意見確保替代式修復(fù)項目的科學(xué)性，由法院作為替代性修復(fù)方案的實質(zhì)審查者和最終確認(rèn)者[30]，通過替代式修復(fù)項目的自履行、代履行，以及司法機構(gòu)和法定監(jiān)督機構(gòu)對于執(zhí)行過程的聯(lián)合監(jiān)督，確保陸海生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實效性。目前，替代式修復(fù)的適用法制化闕如，可通過“增加法律規(guī)定 + 公布指導(dǎo)性案例\"的方式[31]，以受損生態(tài)環(huán)境的地理毗鄰性和功能關(guān)聯(lián)性為標(biāo)準(zhǔn)[32]，注重替代式修復(fù)的適切性，完善落實和監(jiān)督機制，推動適用的合法化和制度化。

四、結(jié)語

陸海統(tǒng)籌治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要路徑，關(guān)系我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系的整體優(yōu)化與治理效能的全面提升。陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理中行政與司法的協(xié)同存在理念分割、權(quán)責(zé)模糊以及協(xié)同機制缺失等深層桎梏，限制了陸海生態(tài)環(huán)境治理的綜合效能，需要從理念、制度和實踐三個維度構(gòu)建、完善陸海生態(tài)環(huán)境行政與司法協(xié)同治理的框架：通過構(gòu)建統(tǒng)一的信息共享平臺，提升跨部門、跨區(qū)域協(xié)作效率；創(chuàng)新行政機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化司法管轄權(quán)配置，實現(xiàn)治理主體的系統(tǒng)性、對應(yīng)性業(yè)務(wù)銜接；完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任機制，以行政和司法的協(xié)同推動陸海環(huán)境損害的替代性修復(fù)。未來，陸海統(tǒng)籌治理需要進(jìn)一步強化法治化路徑，推動治理模式從被動應(yīng)對向系統(tǒng)預(yù)防轉(zhuǎn)型，協(xié)調(diào)短期目標(biāo)與長期規(guī)劃、局部利益與整體效益的關(guān)系，構(gòu)建以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的政策評估與修復(fù)體系，在理念和實踐上實現(xiàn)深度融合，真正推動陸海環(huán)境統(tǒng)籌治理從戰(zhàn)略規(guī)劃向可持續(xù)實踐轉(zhuǎn)化。

注釋：

（1）參見《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用，為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)[2016]12號）。

（2）參見最高人民檢察院《生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)檢察白皮書（2018—2022）》。

（3）參見藍(lán)文陸、鄧琰：《陸海統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理研究》，科學(xué)出版社，2023，第61頁。

（4）參見最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見（高檢發(fā)辦字[2024]237號）。

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（責(zé)任編輯 曹樹青）