論復(fù)雜情境下基層的賦能治理與服務(wù)轉(zhuǎn)型

一、問題的提出

2020年底，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下980多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個(gè)貧困縣全部摘帽，12.8萬(wàn)個(gè)貧困村全部出列，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。1其中，易地扶貧搬遷工程作為“五個(gè)一批\"精準(zhǔn)扶貧工程的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“一方水土養(yǎng)不好一方人\"地區(qū)貧困人口的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移安置。這種轉(zhuǎn)移安置并非是簡(jiǎn)單的物理空間位移，而是一個(gè)涉及社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)型、治理體系適配等工作的復(fù)雜系統(tǒng)工程。習(xí)近平總書記指出：“要做好易地扶貧搬遷的‘后半篇文章’，要做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶，要加強(qiáng)扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，讓脫貧具有可持續(xù)的內(nèi)生動(dòng)力。\"[2國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)聯(lián)合10部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見》，明確提出做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，以有效提升搬遷群眾的獲得感、幸福感、安全感?；鶎诱鳛檎邎?zhí)行“最后一公里\"的前沿力量，他們除了履行好基本行政管理職能，還要扮演好“政策執(zhí)行者”“利益協(xié)調(diào)者\(yùn)"以及“地方治理創(chuàng)新者\(yùn)"等多重角色，并在執(zhí)行場(chǎng)域和各角色相互銜接的動(dòng)態(tài)過程中，提升治理效能。[3]一項(xiàng)政策從科層頂端到地方情境的政策傳輸過程中，政策目標(biāo)向政策行動(dòng)轉(zhuǎn)譯的成功與否，除了受到政策本身、政策資源影響外，基層政府對(duì)政策的有力執(zhí)行也至關(guān)重要。在現(xiàn)代政治體系中，基層政府與社會(huì)之間不僅要達(dá)成策略性的合作，還要實(shí)現(xiàn)自主調(diào)適能力的重塑。[4因此，討論政策執(zhí)行者本質(zhì)上就是討論社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中基層政府的職能轉(zhuǎn)變，以及其在特定歷史時(shí)期的市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)中所承擔(dān)的角色、任務(wù)和責(zé)任。

學(xué)界從“國(guó)家-社會(huì)\"視角關(guān)注到政府與社會(huì)之間的張力與平衡，還從組織視角探討了政策執(zhí)行者的激勵(lì)、規(guī)范等。以分稅制改革作為政策執(zhí)行研究的分水嶺，“國(guó)家-社會(huì)\"的關(guān)系已實(shí)現(xiàn)了“資源下沉\"的范式轉(zhuǎn)變[5]，基層政府也演化為具有明確利益導(dǎo)向的行動(dòng)主體[6-7]。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從全局出發(fā)，把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化行政體制改革的核心，為開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程提供重要保障?；鶎诱鳛檎邎?zhí)行的實(shí)踐主體，被賦予國(guó)家政策的執(zhí)行終端和地方治理的創(chuàng)新主體“雙重代理”身份。這種結(jié)構(gòu)性定位決定了基層政府治理實(shí)踐的核心在于破解國(guó)家建制與社會(huì)基礎(chǔ)之間雙重型構(gòu)張力，重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)的良好關(guān)系。[8作為國(guó)家主導(dǎo)的超常規(guī)治理項(xiàng)目，易地扶貧搬遷工程要求基層政府不僅要發(fā)揮好傳統(tǒng)行政管理職能，更要通過職能改革推動(dòng)“政府-市場(chǎng)-社會(huì)\"協(xié)同治理機(jī)制的建立，以實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和履職效能提升。[9但是其職能的發(fā)揮和轉(zhuǎn)變既受制于行政體制的權(quán)威結(jié)構(gòu)與制度賦權(quán)邊界，又深度嵌入由三重結(jié)構(gòu)性張力構(gòu)成的治理情境：政策執(zhí)行的制度性統(tǒng)一與地方實(shí)踐的差異化需求之間的持續(xù)博弈；多元治理主體在資源配置與權(quán)責(zé)界定中的協(xié)同困境；數(shù)字治理的技術(shù)理性與科層行政邏輯之間的耦合調(diào)適。這些相互交織的張力形塑了一種多維復(fù)雜的復(fù)合治理范式。[10]因此，基層政府如何通過“賦能\"整合市場(chǎng)、社會(huì)等主體，構(gòu)建政策執(zhí)行主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化與政策客體功能適配的雙向耦合機(jī)制，是易地扶貧搬遷這一復(fù)雜情境下實(shí)現(xiàn)治理有效與服務(wù)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵議題。

二、賦能型政府理論的調(diào)適與重構(gòu)

（一）賦能型政府及其研究限度

“賦能型政府”是在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)，針對(duì)我國(guó)國(guó)情所提出的政府行為理論。該理論超越了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)參與主體及其動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)能力進(jìn)行賦能，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體動(dòng)態(tài)循環(huán)能力的全面提升。[]基于此，學(xué)界掀起了關(guān)于“賦能型政府\"研究熱潮。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)可知，相關(guān)研究目前主要從兩個(gè)視角展開。一是宏觀的國(guó)家治理視角，這一視角聚焦政府與市場(chǎng)關(guān)系，探討在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架下，政府對(duì)市場(chǎng)主體資源配置和動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)能力的賦能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)增進(jìn)、分配優(yōu)化與整體可持續(xù)增長(zhǎng)。[11]二是微觀的社會(huì)治理視角，這一視角聚焦政府或其它行為主體如何通過授權(quán)或賦能行為讓個(gè)體或組織發(fā)揮其能動(dòng)性并實(shí)現(xiàn)自我變革。[12]在這一過程中，基層政府為主要賦能主體，主要通過價(jià)值、技術(shù)、制度和規(guī)則等維度，匯集重要治理要素為多元治理主體賦能，以提高基層治理水平和治理能力。[13]

綜觀而言，現(xiàn)有研究成果為我們理解“賦能型政府”提供了重要依據(jù)，但也存在有待深入推進(jìn)的空間。一是宏觀的國(guó)家治理理論研究居多，造成了實(shí)然研究的空缺。學(xué)者們雖對(duì)“賦能型政府\"理論進(jìn)行了擴(kuò)展探索，并將其視為繼“守夜人政府”\"規(guī)制型政府”“發(fā)展型政府\"“謀利型政府”“服務(wù)型政府”之后的政府與市場(chǎng)、社會(huì)的新關(guān)系范式。但是這些研究缺乏對(duì)“賦能型政府\"理論內(nèi)涵的系統(tǒng)解構(gòu)和操作化界定。二是微觀的社會(huì)治理視角易有失偏頗，造成了實(shí)證研究的碎片化，難以揭示賦能的內(nèi)在機(jī)理及其情境依賴性。本文選取云南省L縣易地扶貧搬遷社區(qū)作為個(gè)案，對(duì)“賦能型政府”理論進(jìn)行調(diào)適與拓展，以揭示國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)、市場(chǎng)等主體的互動(dòng)機(jī)制及賦能路徑，從而為基層政府在復(fù)雜情境下提升治理效能提供有益的參考和借鑒。

（二）賦能治理的要義維度與理論調(diào)適

易地扶貧搬遷社區(qū)治理與服務(wù)轉(zhuǎn)型過程具有典型的系統(tǒng)性特征，表現(xiàn)為組織架構(gòu)的多層級(jí)復(fù)合、治理主體的多元協(xié)同、治理技術(shù)的深度嵌入以及社區(qū)情感網(wǎng)絡(luò)的有機(jī)聯(lián)結(jié)。在已有“賦能型政府\"理論范式的基礎(chǔ)上，結(jié)合易地扶貧搬遷的復(fù)雜情境，本文構(gòu)建了組織賦能、技術(shù)賦能和情感賦能的分析框架，以揭示通過權(quán)責(zé)體系重構(gòu)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)適、多元主體協(xié)同達(dá)成集體行動(dòng)、智能技術(shù)應(yīng)用推動(dòng)治理創(chuàng)新、服務(wù)供給優(yōu)化培育社區(qū)認(rèn)同的內(nèi)在機(jī)理，從而系統(tǒng)解構(gòu)易地扶貧搬遷社區(qū)治理效能躍升與服務(wù)供給轉(zhuǎn)型的實(shí)踐路徑。

一是組織賦能。組織賦能一方面關(guān)注的是組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)改變對(duì)組織重建、主體互動(dòng)的積極影響，具體表現(xiàn)為從組織結(jié)構(gòu)角度出發(fā)營(yíng)造賦能氛圍、調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的多元主體權(quán)力分配，進(jìn)而確保組織運(yùn)行的高效性和權(quán)力運(yùn)作的正當(dāng)性。另一方面關(guān)注的是通過制定激勵(lì)個(gè)體的未來目標(biāo)等措施，以增強(qiáng)其自我效能感與控制感的過程。[14]具體表現(xiàn)為，借助權(quán)威體制的政治勢(shì)能，賦予組織結(jié)構(gòu)外的社區(qū)骨干、志愿團(tuán)隊(duì)和社會(huì)組織以能力和資源，從而激發(fā)這些力量參與社區(qū)治理的積極性和創(chuàng)造性，提升治理效能。

二是技術(shù)賦能。技術(shù)賦能是通過規(guī)范性的技術(shù)治理手段，打破基層治理中國(guó)家與社會(huì)之間的二元結(jié)構(gòu)，并創(chuàng)新運(yùn)用去中心化、扁平協(xié)同等理念，打破縱向?qū)蛹?jí)之間和橫向部門之間的條塊壁壘，促進(jìn)基層治理體系的一體化、高效化運(yùn)行。[15]在基層治理場(chǎng)域的復(fù)雜情境下，技術(shù)賦能表現(xiàn)為利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建智慧社區(qū)等平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的智能化、精準(zhǔn)化、協(xié)作化以及高效化。

三是情感賦能。情感賦能將情感作為一種“粘合劑”，通過情感激發(fā)調(diào)動(dòng)個(gè)體積極情緒，強(qiáng)化情感聯(lián)結(jié)以建立群體紐帶，以及通過引發(fā)情感共鳴形成集體認(rèn)同，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)個(gè)體情感向共同體認(rèn)同的轉(zhuǎn)換。[16]在易地扶貧搬遷工作中，情感賦能主要是依靠基層干部這一地方精英群體，基于地方性文化傳統(tǒng)和治理智慧，通過情感疏導(dǎo)、宣傳教育及文化活動(dòng)等方式，將“柔性”的情感系統(tǒng)性地嵌人社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，形成相互支持、協(xié)同運(yùn)作的社區(qū)情感網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而將情境復(fù)雜性悄然消化在地方治理之中。

（三）研究設(shè)計(jì)

1.方法選擇和資料收集

對(duì)易地扶貧搬遷這一大型社會(huì)工程建設(shè)中基層治理與服務(wù)轉(zhuǎn)型進(jìn)行深度挖掘和分析，屬于“如何做”及“達(dá)成了什么效果”的質(zhì)性研究范疇，故適合采用關(guān)注情境結(jié)構(gòu)和具體對(duì)象的個(gè)案研究法，一方面要深入理解特定現(xiàn)象的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，通過分析復(fù)雜情境下的“事件-過程”來理解主體的行動(dòng)邏輯；另一方面，需要在案例選擇、資料收集和理論呈現(xiàn)上進(jìn)行精細(xì)平衡，確保研究的嚴(yán)謹(jǐn)性和理論的適用性。

研究資料來源于課題組2022年7月、9月，2023年2月、10月對(duì)L縣易地扶貧搬遷工程中基層治理與服務(wù)轉(zhuǎn)型的參與式觀察和深度訪談。為彌補(bǔ)觀察和訪談的不足，課題組輔之以政府官方文件、會(huì)議紀(jì)要、新聞報(bào)道等資料，從而確保研究結(jié)論的客觀性和科學(xué)性。

2.案例選取和情境介紹

“十三五”期間，L縣作為云南省脫貧攻堅(jiān)工作的“硬骨頭”，涉及易地扶貧搬遷群眾達(dá)11877戶44774人，占全縣總?cè)丝诘?22.86% 。同時(shí)，L縣作為我國(guó)少數(shù)民族成分最為多元的縣域之一，其易地扶貧搬遷社區(qū)內(nèi)少數(shù)民族人口占比超過90% ，是典型的多民族聚居社區(qū)。

因此，作為云南省脫貧攻堅(jiān)的典型樣本，L縣易地扶貧搬遷的復(fù)雜性集中表現(xiàn)為民族要素、空間重構(gòu)與治理轉(zhuǎn)型的深度交織。一是民族人口存在較大的異質(zhì)性。L縣安置社區(qū)內(nèi)形成了“小聚居、大雜居”的多民族居住格局，這種多元性導(dǎo)致了文化慣習(xí)沖突顯性化，不同民族群體在公共空間使用、社區(qū)規(guī)則認(rèn)知等維度產(chǎn)生持續(xù)性張力，同時(shí)語(yǔ)言溝通壁壘加劇治理成本。二是空間壓縮中的傳統(tǒng)治理單元解構(gòu)。大量搬遷群眾被集中安置于城鎮(zhèn)化社區(qū)，傳統(tǒng)“家屋-庭院-山林”的立體生活空間被置換為標(biāo)準(zhǔn)化單元樓；原有的“村落-家族\"的雙軌治理權(quán)威在安置社區(qū)被“社區(qū)-網(wǎng)格\"的治理方式取代，但傳統(tǒng)組織仍在社區(qū)治理中保持相當(dāng)?shù)挠绊懥?，形成正式制度懸浮與非正式規(guī)則內(nèi)卷的治理困境。這種“民族性-現(xiàn)代性”的深層碰撞，使得L縣成為觀察中國(guó)邊疆多民族地區(qū)基層治理的“社會(huì)實(shí)驗(yàn)室”。其復(fù)雜性既體現(xiàn)易地搬遷工程的普遍性挑戰(zhàn)，更折射出民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化的特殊命題—如何在空間重組中實(shí)現(xiàn)文化存續(xù)、在制度移植中激活傳統(tǒng)智慧、在技術(shù)賦能中尊重民族特質(zhì)等。作為西部多民族地區(qū)易地扶貧搬遷的典型樣本，L縣社區(qū)不僅為復(fù)雜治理情境下的基層實(shí)踐提供了研究場(chǎng)域，其形成的治理經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)同類型搬遷社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要借鑒價(jià)值。

三、復(fù)雜情境下基層治理與服務(wù)轉(zhuǎn)型的實(shí)踐圖景

社會(huì)實(shí)踐行動(dòng)具有情境性。[17]233當(dāng)聚焦于易地扶貧搬遷這一涵蓋搬遷對(duì)象的識(shí)別、安置點(diǎn)的確定、建設(shè)、搬遷人住，后期產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)治理、拆舊復(fù)墾等多個(gè)環(huán)節(jié)且極為復(fù)雜的系統(tǒng)性工程時(shí)，基層政府如何轉(zhuǎn)變職能和提供服務(wù)，如何協(xié)調(diào)和介人多元主體行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜系統(tǒng)治理效能的迭代升級(jí)是當(dāng)前亟待解決的關(guān)鍵問題。

（一）組織結(jié)構(gòu)調(diào)整：重塑組織權(quán)威

吉登斯認(rèn)為，考察被塑造于社會(huì)制度中的支配結(jié)構(gòu)時(shí)，不能把它理解為以某種方式塑造出像機(jī)器人一般活動(dòng)的“馴服的身體”，應(yīng)該從動(dòng)態(tài)情境的角度去觀察和思考。[17]14-30且從社會(huì)科學(xué)一般視角來看，結(jié)構(gòu)通常涉及系統(tǒng)各要素間相互作用、相互聯(lián)系的行為方式、先后順序、穩(wěn)定關(guān)系。[18]在易地扶貧搬遷社區(qū)治理的服務(wù)轉(zhuǎn)型中，情境的復(fù)雜性源于在自上而下的戰(zhàn)略推進(jìn)過程中組織結(jié)構(gòu)的離散化、共治合力的低效化。因此，如何通過科層化的組織重構(gòu)與治理主體協(xié)作的統(tǒng)合實(shí)現(xiàn)組織嵌套[19]，讓組織架構(gòu)從“機(jī)械體\"變?yōu)椤坝袡C(jī)體”顯得尤為關(guān)鍵。

首先，要打破基層政府行動(dòng)主體間的“結(jié)構(gòu)壁壘”，搭建與治理情境相匹配的治理結(jié)構(gòu)。其一，L縣縣委、縣政府在明確易地扶貧搬遷工作安排任務(wù)后，就從組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)出發(fā)，設(shè)立了易地扶貧搬遷工作推進(jìn)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在易地扶貧搬遷過程中成立了易地扶貧搬遷安置項(xiàng)目臨時(shí)黨工委，下設(shè)綜合辦、黨群辦、就業(yè)辦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦、搬遷安置辦、社區(qū)服務(wù)中心，下轄5個(gè)社區(qū)（黨總支）14個(gè)居民小組（黨支部）等，建立跨部門合作治理機(jī)制為治理主體提供行動(dòng)框架，進(jìn)而為政府這一行動(dòng)主體嵌入復(fù)雜治理場(chǎng)域提供了合法性依據(jù)和適應(yīng)性策略，重塑了組織權(quán)威；其二，L縣縣委、縣政府通過組建“背包工作隊(duì)\"“提升工作組\"等“任務(wù)型組織”，以扁平化、協(xié)同化的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)更好地應(yīng)對(duì)復(fù)雜、緊迫和重大的易地扶貧搬遷工作。在實(shí)際工作中，基層政府依托這種獨(dú)特組織程序和“縱向貫通、橫向協(xié)同”的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了碎片化權(quán)威行政的再整合和再生產(chǎn)，打破了基層政府職能部門固定分工，并在組織之間建立了相互信任、相互依賴，并在共同的價(jià)值目標(biāo)之上凝聚了治理資源，從而實(shí)現(xiàn)了政府職能權(quán)限向基層的流動(dòng)。

L縣縣委組織部的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，“我們的任務(wù)型小組看起來是暫時(shí)的，但我們賦予了它‘永久’特性，搬遷戶后續(xù)發(fā)展仍與原工作隊(duì)績(jī)效掛鉤。所以我們的工作組、工作隊(duì)在搬遷安置后也會(huì)沉入一線開展工作，從基本生活細(xì)節(jié)入手，通過以會(huì)代訓(xùn)、入戶宣傳等方式，開展一系列的文明禮儀、日常生活常識(shí)等宣講活動(dòng)，有力提高了群眾的整體素質(zhì)。”（訪談資料，20231024ZZB）

其次，L縣充分發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)與組織動(dòng)員功能，構(gòu)建了多維度的黨建引領(lǐng)治理體系。其一，創(chuàng)新建立“點(diǎn)長(zhǎng)責(zé)任制”與領(lǐng)導(dǎo)干部下沉駐點(diǎn)機(jī)制，構(gòu)筑“單位包樓、幫扶責(zé)任人包戶”的動(dòng)員式機(jī)制和精準(zhǔn)幫扶模式，提升搬遷群眾適應(yīng)能力與整體素質(zhì)；其二，運(yùn)用“4211\"工作法優(yōu)化幫聯(lián)機(jī)制，整合黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)力量等多元主體，形成“合作-互惠\"的常態(tài)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確保治理主體服務(wù)持續(xù)在場(chǎng)；其三，出臺(tái)系列政策文件，推行“黨委（黨工委）-黨總支（居民委員會(huì)）-黨支部（片區(qū)或小區(qū)）-黨小組（樓棟）-黨員中心戶（單元）\"“雙線五級(jí)網(wǎng)格化\"治理模式，將黨建貫穿就業(yè)幫扶、產(chǎn)業(yè)培育、社區(qū)治理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效強(qiáng)化了搬遷安置社區(qū)中黨的凝聚力。

在提到具體工作法的落實(shí)時(shí)，L縣縣委組織部的領(lǐng)導(dǎo)作了介紹：“我們的‘部門包樓、干部幫戶‘4211'是指：‘4'是‘四必訪’：月末季末必訪、逢年過節(jié)必訪、婚喪嫁娶必訪、患病患難必訪；‘2'是‘兩必聯(lián)’：出遠(yuǎn)門必聯(lián)、遠(yuǎn)門歸必聯(lián)；‘1’是‘一必幫’：每個(gè)月必須幫掛包戶辦一件實(shí)事；‘1'是‘一評(píng)價(jià)’：每季度開展一次幫扶情況滿意度評(píng)價(jià)。在幫扶期間我們縣共組織3320名干部結(jié)對(duì)10316戶搬遷居民，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、文化、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等幫扶，努力構(gòu)建共居、共學(xué)、共事、共樂新社區(qū)，不斷推動(dòng)建立互嵌式社會(huì)結(jié)構(gòu)和社區(qū)環(huán)境，確保搬遷居民穩(wěn)得住、快融入、能致富?！保ㄔL談資料，20231025ZZB）

最后，在應(yīng)對(duì)易地扶貧搬遷帶來的服務(wù)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)時(shí)，L縣通過整合社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作等多元力量，有效促進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的落地。在實(shí)際工作中，一方面，L縣民政局依托省民政廳“三區(qū)\"計(jì)劃項(xiàng)目，培育了本土化專業(yè)社會(huì)組織，并建立起規(guī)范的非核心職能轉(zhuǎn)移機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了治理主體間關(guān)系從非對(duì)稱依賴向協(xié)同共治的范式轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變不僅強(qiáng)化了社會(huì)組織的載體功能，更重塑了政府與社會(huì)組織的協(xié)同治理格局。另一方面，L縣以項(xiàng)目化運(yùn)作的方式，系統(tǒng)性地培育了一批社區(qū)社會(huì)組織，激發(fā)它們作為“橋梁”和“轉(zhuǎn)譯器”的中介作用，構(gòu)建政策傳導(dǎo)與民意反饋的雙向通道，有效提升了搬遷群眾參與社區(qū)公共事務(wù)的意愿和能力。同時(shí)，社區(qū)工作人員通過建立“鄰里互助網(wǎng)絡(luò)”組建社區(qū)志愿團(tuán)體，將暖心便民服務(wù)延伸到更多需要幫助的居民，在安置社區(qū)內(nèi)形成了互幫互助、和諧共處的氛圍。

L縣本土社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人對(duì)此很有感慨：“多民族文化的融合與傳承對(duì)搬遷安置社區(qū)的治理提出了更高的要求，需要有更多來自本地區(qū)的工作者以專業(yè)的視角和方法回應(yīng)不同民族的需求。為此，我們?cè)诜?wù)中注重使用本社區(qū)不同民族身份的青年作為在地社工，組成多民族團(tuán)隊(duì)，并通過培訓(xùn)與督導(dǎo)，確保他們具備民族工作視野及基本工作能力，帶動(dòng)鄉(xiāng)村人才的振興。”（訪談資料，20231026YNSQ）

（二）數(shù)字技術(shù)應(yīng)用：實(shí)現(xiàn)職責(zé)整合

哈拉維曾指出，技術(shù)與社會(huì)的關(guān)系是一種“交互塑造”，技術(shù)賦予行動(dòng)者新的能動(dòng)性，也為制度變革提供新的可能性。[20]在易地扶貧搬遷社區(qū)中，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)嵌入基層治理的變革往往存在著相互建構(gòu)、交互演化的復(fù)雜發(fā)展，如何調(diào)適技術(shù)、制度、主體等要素的內(nèi)在沖突就顯得尤為重要。這不僅要求決策者在推進(jìn)技術(shù)賦能時(shí)必須堅(jiān)持系統(tǒng)性和整體性思維，超越工具賦能的“有限適配性”，還需構(gòu)建多主體耦合協(xié)同的參與機(jī)制。

首先，將外源性的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)“嵌人”易地扶貧搬遷復(fù)雜情境時(shí)，L縣不僅關(guān)注對(duì)數(shù)字技術(shù)本身的應(yīng)用和更新，還關(guān)注到技術(shù)如何與現(xiàn)有的社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)和治理結(jié)構(gòu)相融合。在具體的工作推進(jìn)中，L縣遵循制度變遷的復(fù)雜性和漸進(jìn)性原則，以易地搬遷社區(qū)為試驗(yàn)場(chǎng)，運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等前沿技術(shù)，創(chuàng)新構(gòu)建具有地方適應(yīng)性的“三智融合\"（智慧黨建、智慧城市、智慧社區(qū)）一體化技術(shù)治理平臺(tái)和數(shù)字化映射的“一網(wǎng)一碼\"地理信息平臺(tái)。其中，智慧黨建模塊加強(qiáng)了黨組織對(duì)搬遷群眾的引領(lǐng)和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了黨組織與搬遷群眾的緊密聯(lián)系；智慧城市模塊則涵蓋了交通、醫(yī)療、教育等多個(gè)領(lǐng)域，為搬遷群眾提供了便捷的生活服務(wù)；智慧社區(qū)模塊則注重社區(qū)治理和服務(wù)，通過數(shù)字化手段提升了搬遷社區(qū)治理效能。同時(shí)，“一網(wǎng)一碼”地理信息平臺(tái)將搬遷安置點(diǎn)的各類信息進(jìn)行了數(shù)字化整合，實(shí)現(xiàn)了信息的快速查詢和共享，為基層賦能治理和服務(wù)轉(zhuǎn)型提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。

在調(diào)研參訪L縣政務(wù)大廳時(shí)，工作人員作了介紹：“后續(xù)我們縣推動(dòng)開發(fā)網(wǎng)格化服務(wù)管理糾紛上報(bào)化解、人員動(dòng)態(tài)管理、可視化調(diào)度指揮、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警、輔助決策等應(yīng)用模塊的網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺(tái)，提升全縣視頻監(jiān)控應(yīng)用的智能化水平，推動(dòng)公安監(jiān)控視頻與村（社區(qū)）監(jiān)控視頻共享共用，探索推廣重點(diǎn)時(shí)段、重點(diǎn)地區(qū)陌生人報(bào)警、重點(diǎn)人員自動(dòng)識(shí)別功能，為易地扶貧搬遷社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)管理提供智能化支撐?！保ㄔL談資料，20231025GXJ）

其次，L縣以整體性治理思維，通過技術(shù)賦能構(gòu)建了“平臺(tái)整合-組織重構(gòu)\"的運(yùn)作框架。其中，在平臺(tái)整合層面，L縣推進(jìn)了“市域社會(huì)治理App”與“12345\"服務(wù)熱線互聯(lián)互通，并將“市域社會(huì)治理App\"與省社會(huì)治理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)互聯(lián)貫通，使得政務(wù)服務(wù)線上線下深度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展，讓民生政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)在全縣范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)“無(wú)差別受理、同標(biāo)準(zhǔn)辦理”，突破了基層政府在組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)資源、技術(shù)系統(tǒng)等關(guān)鍵領(lǐng)域的信息壁壘。而在組織協(xié)調(diào)維度，基層政府通過強(qiáng)化數(shù)字化環(huán)境下跨部門協(xié)調(diào)、跨層級(jí)監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建起扁平化網(wǎng)絡(luò)型組織，不僅實(shí)現(xiàn)了技術(shù)層面的智能整合，更實(shí)現(xiàn)了橫向部門與縱向行業(yè)的信息開放共享和業(yè)務(wù)交互協(xié)同。此外，還通過打破信息孤島和構(gòu)建扁平化網(wǎng)絡(luò)型組織，形成了“橫向到邊、縱向到底”的數(shù)字化協(xié)同治理格局。

最后，在數(shù)字技術(shù)廣泛普及的社會(huì)情境下，技術(shù)樂觀主義學(xué)派傾向?qū)ⅰ凹夹g(shù)賦能\"概念化為多元治理主體在政民互動(dòng)場(chǎng)域中對(duì)數(shù)字工具的能力屬性。[21]因此，技術(shù)賦能的本質(zhì)并非數(shù)字技術(shù)的簡(jiǎn)單應(yīng)用，而是通過“主體賦能\"的方式提升多元行動(dòng)者在技術(shù)接納、應(yīng)用效能及創(chuàng)新實(shí)踐等方面的綜合能力。在實(shí)際工作中，L縣縣委、縣政府通過構(gòu)建“培訓(xùn)-參與-互動(dòng)\"的三維賦能體系，提升整體效能。其一，通過開展系統(tǒng)化的數(shù)字素養(yǎng)提升工程，增強(qiáng)基層治理行動(dòng)主體的技術(shù)能力;其二，搭建基于智慧社區(qū)App的參與式治理平臺(tái)，促進(jìn)搬遷群眾通過數(shù)字化建言和志愿服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)“參與式\"社區(qū)治理，進(jìn)而構(gòu)建政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)流通的雙向互動(dòng)通道，讓數(shù)字技術(shù)真正成為連接政府與搬遷群眾的“數(shù)字橋梁”。

（三）情感紐帶聯(lián)結(jié)：重構(gòu)生活網(wǎng)絡(luò)

社會(huì)網(wǎng)絡(luò)在人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演著基礎(chǔ)性角色，它不僅影響個(gè)體的行為和決策，還通過身份加工和情感賦能，塑造個(gè)體在群體中的角色認(rèn)同和社會(huì)互動(dòng)模式。[22]易地扶貧搬遷沖擊了村落內(nèi)血緣與地緣形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，打破了搬遷群眾傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)\"網(wǎng)絡(luò)，形成了“新主體陌生人社區(qū)”。[23]因此，如何以情感為紐帶，聯(lián)結(jié)多元主體，便是易地扶貧搬遷社區(qū)治理共同體建設(shè)的重要內(nèi)容。

首先，在易地扶貧搬遷工程的社區(qū)營(yíng)造過程中，L縣采用了“空間重構(gòu)-情感聯(lián)結(jié)”的復(fù)合策略，實(shí)現(xiàn)了搬遷群眾從強(qiáng)制性安置到自愿認(rèn)同的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)各民族搬遷群眾像石榴籽一樣緊緊抱在一起。在實(shí)際工作中，L縣通過實(shí)施“四集中\(zhòng)"的空間規(guī)劃策略（基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)、各民族群眾集中安置、公共服務(wù)集中配套、特色產(chǎn)業(yè)集中布局），因地制宜地構(gòu)建了“原自然村組 + 多村民戶交叉”的嵌入式居住模式，并輔以“微菜園\"等鄉(xiāng)土記憶載體設(shè)施配置。這一空間治理實(shí)踐有效重構(gòu)了搬遷社區(qū)的物質(zhì)空間、社會(huì)空間和情感空間，實(shí)現(xiàn)了各族群眾在日常生活、公共空間和生產(chǎn)活動(dòng)三個(gè)維度的深度互嵌，推動(dòng)搬遷群眾實(shí)現(xiàn)了從物理空間共享到社會(huì)關(guān)系融合，最終形成情感認(rèn)同共契的發(fā)展格局。

在YN社區(qū)座談的時(shí)候，工作人員介紹了他們的做法：“我們?cè)诎仓蒙鐓^(qū)的各棟居民樓以雞、牛、羊等動(dòng)物圖案作為標(biāo)識(shí)，為那些不熟悉通用語(yǔ)言文字的特殊搬遷居民提供回家的指引?，F(xiàn)在這一做法已經(jīng)逐漸成為全縣所有安置點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)配置。而且我們縣結(jié)合安置社區(qū)實(shí)際，用好家門口方寸土地打造安置社區(qū)微菜園，共建成了微菜園377.5畝，戶均受益面積超20平方米，受益戶數(shù)達(dá)10074戶，共計(jì)38401人?！保ㄔL談資料，20231026YNSQ）

其次，在易地扶貧搬遷工程的治理實(shí)踐中，L縣因地制宜運(yùn)用空間符號(hào)機(jī)制和互動(dòng)交流儀式，構(gòu)建了“空間符號(hào)-文化活動(dòng)”雙維情感賦能機(jī)制。具體而言，在空間符號(hào)維度，L縣建成了4個(gè)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步文化小廣場(chǎng)，打造了4個(gè)愛國(guó)主義教育基地、1個(gè)方志館，展現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)成就。并在這些空間中設(shè)置“中華民族一家親·同心共筑中國(guó)夢(mèng)”“鑄牢中華民族共同體意識(shí)\"等民族團(tuán)結(jié)標(biāo)識(shí)符號(hào)，將抽象的民族共同體意識(shí)具象化為搬遷群眾可感知的日常景觀，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家話語(yǔ)的情感化轉(zhuǎn)譯，潛移默化地形塑和培育了各族群眾樹立正確國(guó)家觀、歷史觀、民族觀、文化觀，增強(qiáng)“五個(gè)認(rèn)同”。而在文化活動(dòng)維度，L縣通過建設(shè)“非遺”傳習(xí)館等文化空間，實(shí)現(xiàn)“搓搓”“四弦舞樂”“擺時(shí)”“優(yōu)葉”“嗩吶演奏\"等非物質(zhì)文化的活態(tài)傳承。并以民族傳統(tǒng)節(jié)慶為契機(jī)，舉辦“二月會(huì)”“吾昔節(jié)\"“俏間節(jié)\"等搬遷群眾喜聞樂見的活動(dòng)，創(chuàng)造了各民族情感交融的“互動(dòng)空間”，更深層次地促進(jìn)了各民族在情感層面的相互理解與認(rèn)同。

在YN社區(qū)座談的時(shí)候，工作人員談及他們的做法：“我們社區(qū)通過系統(tǒng)性的民族文化‘保育’活動(dòng)，構(gòu)建了多層次的文化傳承機(jī)制：在文化內(nèi)容維度，針對(duì)性設(shè)計(jì)少數(shù)民族節(jié)慶活動(dòng)，系統(tǒng)挖掘音樂、舞蹈、傳統(tǒng)服飾等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)要素；在傳承主體維度，著力培育少數(shù)民族文藝及手工藝傳承人群體，并依托代際傳承機(jī)制，邀請(qǐng)老一輩文化傳承人開展口述歷史等文化傳播活動(dòng)。通過這一系列文化保育行動(dòng)的實(shí)施，成功實(shí)現(xiàn)了傈傈族歌舞展演、闊時(shí)節(jié)傳統(tǒng)競(jìng)技等文化實(shí)踐的社區(qū)復(fù)興，有效促進(jìn)了少數(shù)民族文化的活態(tài)傳承與社區(qū)文化生態(tài)的良性發(fā)展?！保ㄔL談資料，20231026YNSQ）

再次，在易地扶貧搬遷這一復(fù)雜治理情境中，L縣構(gòu)建了“情感嵌入-服務(wù)遞送”雙維賦能機(jī)制。在實(shí)際工作中，安置社區(qū)工作人員通過組建社區(qū)“暖心團(tuán)\"和“暖心服務(wù)隊(duì)\"等組織，將工作場(chǎng)域從辦公室前移至居民家門口，促使公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為更具親和力的“零距離”“保姆式”的情感性互動(dòng)服務(wù)。同時(shí)，搬遷安置社區(qū)工作人員也建立了“社工-自組織-家庭”三元情感支持網(wǎng)絡(luò)，為孤寡老人提供上門情感陪伴服務(wù)，也為留守兒童提供“六點(diǎn)半課堂\"學(xué)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)，積極回應(yīng)了特殊群體的差異化需求。總體來說，L縣搬遷安置社區(qū)通過以情感為紐帶的聯(lián)結(jié)方式，依據(jù)具體情境提供精準(zhǔn)化的社會(huì)服務(wù)，有效滿足了搬遷群眾的多元化需求，增強(qiáng)了他們的歸屬感和幸福感。

最后，在易地扶貧搬遷的后續(xù)治理中，L縣創(chuàng)新性地構(gòu)建了“就業(yè)服務(wù)-情感融合”的雙向賦能機(jī)制。通過建立“幸福里\"萬(wàn)人集中安置社區(qū)就業(yè)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)了從單純就業(yè)安置到多維社會(huì)融入的治理轉(zhuǎn)型。具體而言，在服務(wù)供給維度，基層政府依托“用工企業(yè)一用工平臺(tái)一務(wù)工人員”三位一體的就業(yè)服務(wù)模式，系統(tǒng)性地向搬遷群眾提供崗位對(duì)接、技能培訓(xùn)、通勤保障等全鏈條服務(wù)，有效解決了搬遷群眾就業(yè)與本地企業(yè)用工的結(jié)構(gòu)性矛盾，實(shí)現(xiàn)了就業(yè)服務(wù)的精準(zhǔn)化與人性化提升；在情感治理維度，“幸福里”萬(wàn)人集中安置社區(qū)就業(yè)服務(wù)中心通過在地化的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（以YC社區(qū)為核心輻射周邊），在提供物質(zhì)保障的基礎(chǔ)上，建立起涵蓋權(quán)益維護(hù)機(jī)制和食宿保障體系的社會(huì)支持系統(tǒng)。這種“就業(yè) + 情感”的復(fù)合服務(wù)模式，既滿足了搬遷群眾經(jīng)濟(jì)層面的生存需求，又回應(yīng)了他們?cè)谏鐣?huì)層面的歸屬需求。

四、結(jié)論與討論

黨的十八大以來，加強(qiáng)基層治理、推動(dòng)治理重心向基層下移成為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要舉措。特別是2021年發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》理順了縱向政府間權(quán)責(zé)關(guān)系，明晰了基層權(quán)責(zé)清單，使之具備履行公共服務(wù)職能所必需的財(cái)力，釋放了基層工作活力。然而，在基層治理過程，權(quán)責(zé)失衡、自治能力的削弱以及主體能動(dòng)性缺乏等問題依然比較普遍，特別是在應(yīng)對(duì)復(fù)雜情境時(shí)，基層治理體系的表現(xiàn)尚有不足，暴露出許多結(jié)構(gòu)性問題。

通過對(duì)L縣易地扶貧搬遷社區(qū)治理的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，組織、行動(dòng)上的復(fù)雜情境一定程度上限制著基層治理和服務(wù)轉(zhuǎn)型。因此，進(jìn)一步深究基層治理開展的基本場(chǎng)境、互動(dòng)系統(tǒng)和規(guī)則框架，是破解基層治理結(jié)構(gòu)性困境的必由之路。本文將政黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)等要素與“賦能型政府\"理論相結(jié)合，從“組織賦能”“技術(shù)賦能”“情感賦能”三個(gè)維度，系統(tǒng)闡述了組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、行動(dòng)主體在場(chǎng)、技術(shù)嵌入支撐、情感促進(jìn)聯(lián)結(jié)的賦能邏輯是提高搬遷社區(qū)基層治理效能，實(shí)現(xiàn)服務(wù)轉(zhuǎn)型的核心要義。

需要明確的是，“賦能型政府”作為中國(guó)基層治理的創(chuàng)新范式，植根于獨(dú)特的中國(guó)政治體制和復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，是一種具有鮮明本土特征的治理范式。將其移植于其它特定的或是更廣泛的基層治理的復(fù)雜情境下，如何通過適配性機(jī)制實(shí)現(xiàn)情境、主體、行動(dòng)等多要素的交互協(xié)同和功能整合，是促進(jìn)基層治理效能整體性提升的關(guān)鍵。這就需要在實(shí)踐中緊緊把握住我國(guó)“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化機(jī)制，遵循“政府-市場(chǎng)-社會(huì)”的協(xié)同治理效應(yīng)及傳統(tǒng)治理智慧與現(xiàn)代治理技術(shù)相融合的運(yùn)行邏輯。誠(chéng)然，作為個(gè)案研究，通過分析L縣的案例可能僅為“賦能型政府\"理論提供了一個(gè)分析視角。未來，需要持續(xù)深化“賦能型政府”理論與基層治理復(fù)雜情境與動(dòng)態(tài)實(shí)踐的結(jié)合，通過更多實(shí)證研究揭示賦能過程中多元主體力量的結(jié)構(gòu)調(diào)適和耦合條件，進(jìn)一步完善和豐富理論內(nèi)涵，從而提升理論的適用性與解釋力，為推動(dòng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的理論與實(shí)踐支撐。

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（責(zé)任編輯蔡華玲）