論出入境管理中拘留審查行為的法律規(guī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.14;D631.46 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6916(2025)10-0093-04

On the Legal Regulation of Detention Review in Entry-Exit Administration

Hu Jinlu Zhengkai (School ofLaw，Guangxi Police College，Nanning)

Abstract:Detentionreviewisoneofthemeans forborderpolicetoimplementtheirmanagementduties，butthenature，function， administrativeprocedures，remedialchannels，andpoweroversightofthisbehaviorhavenotbeenclarfied.Thelegalframeworkfor exercisingpoliceadministrativeoercionhasteiplicationofpromotingtelegitimateexerciseofstatecoercioninteeraBasednthe principleofproportionalityndministratielawsystemforiplementigdetenonreviehaviorisstablisdIntesofsstanti conditions，tehelementsfsverityosibilityndrgencysouldbeompreesielyonsderedndtqurementsfaity andrationalityshouldbeadhered;intersofproceduralbehaviordiferentsenariossouldbonstructedtostablishueproe；in termsofremedialchanels，theintensityofjudicialreviewshouldbeenhanced，andtheadresesshouldbegiventherghttocooe remedial channels.Inthisway，asystemforentryandexitreviewcenteredontheprotectionof personalfredomcanbeestablished.

Keywords:detention review；exit and entry；personal freedom;due process；police administrative law

《中華人民共和國(guó)出境人境管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《出入境管理法》)中第五十九條至第六十一條內(nèi)容規(guī)定了公安機(jī)關(guān)對(duì)出入境人員及行為的調(diào)查職權(quán)，構(gòu)成了出境入境管理中的調(diào)查程序。在該調(diào)查程序中，拘留審查行為對(duì)相對(duì)人人身自由限制強(qiáng)度最大，而法律授權(quán)基礎(chǔ)空乏破碎、實(shí)體條件不確定、程序規(guī)定欠缺、實(shí)質(zhì)功能扭曲，既損害了相對(duì)人權(quán)益，也給實(shí)踐中如何保證程序規(guī)范造成疑惑和困擾。

一、拘留審查行為的實(shí)踐困境省察

（一)實(shí)施拘留審查行為的實(shí)體條件粗陋

《出入境管理法》第五十八條至六十條授予公安機(jī)關(guān)有拘留審查權(quán)的同時(shí)，也因啟動(dòng)拘留審查權(quán)的實(shí)體條件存在諸如“不能排除嫌疑”“需要進(jìn)一步調(diào)查”“涉嫌違反出境入境管理”等不確定法律概念使得警察擁有了廣泛的審查權(quán)。不確定法律概念容易使事實(shí)判斷和評(píng)價(jià)產(chǎn)生誤差。出入境檢查帶有前置“申請(qǐng)一審查”程序，而審查的方式包括檢查、詢(xún)問(wèn)等手段，因此只要有嫌疑，即可對(duì)外國(guó)人展開(kāi)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)，且要求被盤(pán)查人容忍程度較高、配合義務(wù)較強(qiáng)。除此之外，出入境當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)的強(qiáng)度會(huì)隨國(guó)家外交等政策而有所變化。因而，出入境當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)總體呈現(xiàn)出以“有嫌疑”為啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)“嫌疑”的程度與標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則并未作要求。為保障國(guó)土安全、本國(guó)人合法權(quán)益，相關(guān)部門(mén)被授予了廣泛的審查權(quán)。

(二)實(shí)施拘留審查行為的程序標(biāo)準(zhǔn)模糊

根據(jù)《出入境管理法》第六十條的規(guī)定，能啟動(dòng)拘留審查程序的情形主要包括以下3種：一是經(jīng)過(guò)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)后不能排除嫌疑，需要進(jìn)一步調(diào)查的，適用拘留審查；二是經(jīng)過(guò)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)后有法定情形的，適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)后仍不能排除嫌疑的，需要進(jìn)一步調(diào)查的，適用拘留審查；三是對(duì)于不是當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有涉嫌違反出入境管理的人員，也就是未適用當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)或繼續(xù)盤(pán)問(wèn)強(qiáng)制措施的人員，警察在日常警務(wù)活動(dòng)中認(rèn)為該外國(guó)人具有嫌疑，實(shí)踐中的普遍做法是將相關(guān)人員傳喚至公安機(jī)關(guān)再實(shí)施下一步措施。其中，對(duì)于第三種情況，實(shí)踐中存在的問(wèn)題為：對(duì)適用傳喚措施后的外國(guó)人是否還能再實(shí)施拘留審查行為？另外，是否應(yīng)先使用傳喚措施方能適用拘留審查行為？

（三)外國(guó)人對(duì)拘留審查行為的權(quán)利救濟(jì)匱乏

外國(guó)人對(duì)拘留審查行為的法律救濟(jì)，指的是外國(guó)人認(rèn)為公安機(jī)關(guān)在實(shí)施拘留審查這一調(diào)查措施時(shí)，有違法、不當(dāng)?shù)葥p害其合法權(quán)益的行為時(shí)，依法請(qǐng)求停止侵害、糾正或予以賠償?shù)姆尚袨?。根?jù)《出入境管理法》第六十四條的規(guī)定，對(duì)拘留審查行為不服的，可申請(qǐng)行政復(fù)議且復(fù)議終局，這是《出入境管理法》中對(duì)救濟(jì)制度進(jìn)行梯級(jí)設(shè)置的內(nèi)容和限制[1]?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)，有救濟(jì)才有權(quán)利”，行政復(fù)議且復(fù)議終局此種救濟(jì)途徑，既限制了相對(duì)人對(duì)實(shí)體權(quán)利的救濟(jì)，也限制相對(duì)人對(duì)救濟(jì)途徑的選擇。

二、比例原則對(duì)規(guī)范拘留審查行為的理論指引

于規(guī)范拘留審查行為而言，比例性原則要求行政主體在國(guó)家利益、社會(huì)公共利益與外國(guó)人個(gè)體權(quán)益與價(jià)值之間進(jìn)行衡量，找到多方利益間的平衡點(diǎn)并設(shè)定正確的行政目的。由于拘留審查行為對(duì)于當(dāng)事人的人權(quán)及其家屬或其他法律關(guān)系人影響都較大，合乎比例是關(guān)鍵。當(dāng)行政機(jī)關(guān)被授予廣泛裁量權(quán)時(shí)，在行使裁量權(quán)的過(guò)程中應(yīng)將抽象的概念轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)利義務(wù)，即符合實(shí)施該行為的法定條件，且采取該措施確有必要。因而，在比例原則的理論指導(dǎo)下，實(shí)施拘留審查行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行以下兩方面的理論構(gòu)建。

(一）行政裁量的控制

警察的主要職責(zé)是維持秩序與安全，預(yù)防和偵破犯罪，建立一種內(nèi)政管理，確保市民社會(huì)秩序良好而生活安逸[2]。法律雖賦予警察在行政調(diào)查中有多種手段和方式，但并不意味著警察可以任意選擇并啟動(dòng)該手段及與其對(duì)應(yīng)的程序。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》第九條規(guī)定，如果未經(jīng)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、檢查的不得適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)。法條之所以如此規(guī)定，原因之一為正當(dāng)程序的要求。在當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)、傳喚和拘留審查4個(gè)行為中，行為人有“嫌疑”的程度、對(duì)行為人人身自由的控制程度、相對(duì)人容忍和配合的義務(wù)都是逐漸增強(qiáng)的（如表1）。因而，在行為強(qiáng)制性呈遞增的情形下，適用上也存在順序的先后性，不可任意選擇。

（二）保障相對(duì)人權(quán)利

在實(shí)施拘留審查行為時(shí)，相對(duì)人也就是該外國(guó)人的實(shí)體權(quán)利、程序權(quán)利、救濟(jì)權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｕ?。?shí)體權(quán)利是指警察在實(shí)施拘留審查行為時(shí)，應(yīng)確保此措施有充分的法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，防止濫用權(quán)力，相對(duì)人基本權(quán)利應(yīng)得到尊重和保護(hù)。程序權(quán)利指相對(duì)人在行政程序中應(yīng)享有的權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)和辯護(hù)權(quán)。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施拘留審查行為前，必須明確告知相對(duì)人其享有的權(quán)利、拘留理由和相關(guān)證據(jù)。相對(duì)人應(yīng)有充分的機(jī)會(huì)為自己辯護(hù)，包括獲得法律援助和翻譯服務(wù)，以確保其能夠充分理解和參與程序。救濟(jì)權(quán)利是指相對(duì)人在認(rèn)為其權(quán)利受到侵害時(shí)，有權(quán)尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)的拘留決定應(yīng)接受獨(dú)立司法機(jī)關(guān)的審查，以確保其合法性和正當(dāng)性。

三、完善拘留審查行為的辯證選擇

現(xiàn)代拘留審查的制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包含以下3方面內(nèi)容。第一，以經(jīng)驗(yàn)主義為主的關(guān)于“有嫌疑”的主觀判斷受到了挑戰(zhàn)，根據(jù)比例原則，空泛的安全概念應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為具體的權(quán)利和義務(wù)。第二，為了保障安全而限制自由的具體措施應(yīng)當(dāng)具有程序正當(dāng)性。第三，行政救濟(jì)為行政法上的基本原理之一，拘留審查行為雖然針對(duì)的是外國(guó)人，但不可否認(rèn)該行為的行政行為性質(zhì)，于此，提供救濟(jì)途徑有其必要性。因而，為規(guī)范警察行使拘留審查權(quán)，應(yīng)當(dāng)兼顧行為條件明確、正當(dāng)程序構(gòu)建、權(quán)利救濟(jì)三個(gè)方面，形成一體化的制度構(gòu)建。

（一)明確實(shí)施拘留審查的標(biāo)準(zhǔn)與條件

一方面，綜合考量嚴(yán)重性、可能性、緊急性三要素。在考慮打擊違法行為和保障警察安全雙重目的時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)重性、可能性、緊急性三要素的考量。如實(shí)施繼續(xù)盤(pán)查行為，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定繼續(xù)盤(pán)查的目的、廣度、深度和頻繁程度，與當(dāng)場(chǎng)盤(pán)查不同的是，除了懷疑，還需要有特定的信息作為事實(shí)基礎(chǔ)。另如，對(duì)于當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)的違反出入境管理規(guī)定的行為人，已經(jīng)知曉其違法行為及其嚴(yán)重性的線索，那么就要從保護(hù)警察安全角度來(lái)考量事件的嚴(yán)重性，即行為人可能攜帶武器、危險(xiǎn)品。如果危險(xiǎn)性較強(qiáng)，那么警察與行為人進(jìn)行近距離接觸的行為可以較少要求。

另一方面，被拘留審查者往往感覺(jué)被困在一個(gè)不確定和武斷的體系中[3]，應(yīng)遵守明確性與合理化要求。公安機(jī)關(guān)從盤(pán)查行為人到拘留審查行為人，理應(yīng)經(jīng)過(guò)一個(gè)線性結(jié)構(gòu)：從合理懷疑到有相當(dāng)理由，最后法律標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到最高點(diǎn)，即警察應(yīng)當(dāng)具有明確線索。因此，從實(shí)體條件上來(lái)看，相對(duì)人可因“合理懷疑”被警察盤(pán)問(wèn)、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)，但是需有“明確線索”才能適用拘留審查。因此，建議《出境入境管理法》第六十條將“仍不能排除嫌疑”修改為“具備明確線索”以明確實(shí)質(zhì)性要件，除了有合理懷疑才能啟動(dòng)盤(pán)查之外，若要對(duì)行為人實(shí)施拘留審查行為，那么則應(yīng)掌握了明確的線索。

（二)構(gòu)建立體的正當(dāng)程序

警察在選擇實(shí)施何種行政強(qiáng)制措施時(shí)，其裁量權(quán)是有限的，但并不意味將其裁量權(quán)收縮至零。對(duì)應(yīng)的，正當(dāng)程序構(gòu)建的要點(diǎn)是要區(qū)分情形而適用不同的行政程序。此外，行為的持續(xù)期限也是正當(dāng)程序構(gòu)建中不可忽略的因素，特別是拘留審查法定期限過(guò)長(zhǎng)，給相對(duì)人造成了權(quán)利處置不確定性、超期拘留等多方面的侵害。因而，拘留審查的正當(dāng)程序構(gòu)建主要包括程序的適用情形與期限兩方面。

第一，如果經(jīng)過(guò)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)仍不能排除嫌疑，不宜直接實(shí)施拘留審查行為。經(jīng)過(guò)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)仍不能排除嫌疑者，應(yīng)進(jìn)行繼續(xù)盤(pán)問(wèn)。反之，經(jīng)過(guò)繼續(xù)盤(pán)問(wèn)后有明確線索者，方能使用拘留審查。所以，建議《出入境管理法》第六十條刪除“當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)”，即排除只經(jīng)過(guò)當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)后可以進(jìn)行拘留審查此種情形。

第二，實(shí)施拘留審查前是否一定須經(jīng)過(guò)傳喚程序，要視行為人是否到案而定。如果行為人還未到案的，實(shí)施拘留審查前實(shí)施傳喚行為有其必要性。按照警察執(zhí)法慣例和相關(guān)立法參考，對(duì)于不是當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)有違法嫌疑的，不能適用當(dāng)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、繼續(xù)盤(pán)問(wèn)措施的，則適用傳喚措施[4]。傳喚是警察通知違法嫌疑人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到達(dá)指定地點(diǎn)接受詢(xún)問(wèn)，主要是想盡可能取得被傳喚人的協(xié)力配合，盡量避免刺激對(duì)方產(chǎn)生對(duì)警方的強(qiáng)烈抵觸情緒，降低執(zhí)法成本。拘留審查行為雖然有實(shí)現(xiàn)令行為人到案的功能，但是應(yīng)聚焦在“審查”功能。還未深入審查，并不知道是否需要拘留，因此需要先傳喚再確定是否拘留。待傳喚結(jié)束后，如果需要繼續(xù)查證的，可以拘留審查。

第三，拘留審查的期限不超過(guò)10日，延長(zhǎng)不超過(guò)20日。拘留審查限制人身自由的強(qiáng)度與其他同類(lèi)型的行政強(qiáng)制措施相差甚遠(yuǎn)，在保留目前組織體系、行政行為概念體系等內(nèi)容的前提下，應(yīng)當(dāng)將拘留審查的期限限制在一個(gè)合理的期限內(nèi)。于此，拘留審查的期限不得超過(guò)10日；案情復(fù)雜，經(jīng)上一級(jí)地方人民政府公安機(jī)關(guān)或者出人境邊防檢查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)至20日。對(duì)國(guó)籍、身份不明的外國(guó)人拘留審查的時(shí)間起算點(diǎn)不變。

（三)充分保障相對(duì)人行使救濟(jì)權(quán)

第一，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)作出的拘留審查行政決定，應(yīng)當(dāng)接受事前司法審查。借鑒刑事司法中采取強(qiáng)制措施時(shí)需經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)作出決定的制度，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)作出的拘留審查行政決定應(yīng)交由同級(jí)檢察機(jī)關(guān)作出核準(zhǔn)才能夠予以執(zhí)行，以進(jìn)行必要的事前司法審查。司法審查程序與實(shí)施行政強(qiáng)制行為程序最大的區(qū)別是相對(duì)人程序地位的差異，賦予相對(duì)人平等對(duì)抗警察權(quán)的權(quán)利，這種三方結(jié)構(gòu)形成對(duì)強(qiáng)制性的外部監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化相對(duì)人在程序中的“參與性”，增強(qiáng)其程序主體地位。

第二，增加準(zhǔn)即時(shí)司法救濟(jì)的審查途徑。公民與政治權(quán)利國(guó)際公約（International Covenanton Civil andPoliticalRights）及歐洲人權(quán)公約（EuropeanConventiononHumanRights)以是否屬于刑事或非刑事人身自由作分野，如果是在刑事人身自由限制的場(chǎng)合，兩件人權(quán)公約皆要求必須主動(dòng)移送司法審查，但在其他場(chǎng)合，則僅要求事后賦予向法院尋求即時(shí)司法救濟(jì)機(jī)會(huì)即可。

借鑒上述做法，如果被拘留人對(duì)處分不服的，要求審查的，公安機(jī)關(guān)在24小時(shí)內(nèi)移送檢察院裁定。超過(guò)10日期間的拘留決定，應(yīng)由檢察院與上一級(jí)地方人民政府公安機(jī)關(guān)或出入境邊防檢查機(jī)關(guān)共同作出。對(duì)其中的構(gòu)成要件、不確定法律概念、程度等內(nèi)容進(jìn)行判斷，如國(guó)家利益、公共安全、公共秩序、善良風(fēng)俗等事項(xiàng)，以求其能有中立性、公正性、客觀性的判斷[5]

第三，對(duì)于公安機(jī)關(guān)作出的行政強(qiáng)制措施決定不服的，可以提起行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。在拘留審查中對(duì)相對(duì)人的人權(quán)保障與國(guó)際人權(quán)保障之間的差異為，拘留審查缺少即時(shí)司法救濟(jì)，僅有事后行政救濟(jì)，僅賦予了當(dāng)事人事后尋求行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查行為的權(quán)利。在如此高強(qiáng)度限制人身自由的場(chǎng)合下，賦予事后司法救濟(jì)的權(quán)利應(yīng)為底線，以事后監(jiān)督救濟(jì)程序的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)公權(quán)監(jiān)控，并使得這類(lèi)緊急權(quán)力在公權(quán)行使與私權(quán)保障之間實(shí)現(xiàn)合理平衡[6]。明確規(guī)定保障相對(duì)人的知情權(quán)，這在出入境調(diào)查中格外重要，不能陷入漫長(zhǎng)、未知的人身自由限制困境中。賦予相對(duì)人律師強(qiáng)制代理、援助的權(quán)利，提供外國(guó)人獲得本國(guó)法律便利的途徑。

四、結(jié)束語(yǔ)

無(wú)論是從正當(dāng)行政程序的建構(gòu)或是人權(quán)保障的角度來(lái)觀察，拘留審查這一行政調(diào)查行為，在全球化潮流的今天，在強(qiáng)調(diào)經(jīng)貿(mào)合作的階段，在大量人口自由遷徙的當(dāng)下，須予以重視并實(shí)現(xiàn)制度完善。一是，移民局進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)分權(quán)，二是理順出入境調(diào)查和遣返程序，從調(diào)查程序的啟動(dòng)到外國(guó)人身份認(rèn)定，再至最后遣送程序的完成，行為的合法與適當(dāng)、程序的完整與順暢皆是實(shí)務(wù)中需解決之問(wèn)題。三是新《行政復(fù)議法》仍將此類(lèi)案件規(guī)定為復(fù)議前置案件，在一定程度上剝奪了相對(duì)人的自由選擇權(quán)，未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的權(quán)利保障。以上，皆是與出入境法制續(xù)造相關(guān)的方向與思考。

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作者簡(jiǎn)介：胡錦璐（1991—），女，漢族，廣西柳城人，法學(xué)博士，單位為，研究方向?yàn)樾姓ㄅc行政訴訟法學(xué)。鄭凱（1997—），男，漢族，廣西人，單位為，研究方向?yàn)樗颊逃?/p>

（責(zé)任編輯：楊超）