科研事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)“包干制”改革實(shí)踐過(guò)程研究

0 引言

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”是我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理改革的重要舉措。所謂“包干制”，指在科研項(xiàng)目中，僅對(duì)經(jīng)費(fèi)總額進(jìn)行確定，不設(shè)置各項(xiàng)費(fèi)用比例，無(wú)須編制費(fèi)用明細(xì)科目預(yù)算[1]?？蒲薪?jīng)費(fèi)“包干制”首次出現(xiàn)在2019年政府工作報(bào)告中，同年12月國(guó)家自然基金委發(fā)布文件宣布杰青項(xiàng)目“包干制”試點(diǎn)改革。部分地市隨后出臺(tái)了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革試點(diǎn)政策，如2020年山東開(kāi)展省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)，2020年四川省印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)工作的通知》，將部分省級(jí)科技計(jì)劃應(yīng)用基礎(chǔ)研究類(lèi)項(xiàng)目和7所高校納入試點(diǎn)。2021年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見(jiàn)》中進(jìn)一步提出“在人才類(lèi)和基礎(chǔ)研究類(lèi)科研項(xiàng)目中推行經(jīng)費(fèi)包干制并鼓勵(lì)有關(guān)部門(mén)和地方在從事基礎(chǔ)性、前沿性、公益性研究的獨(dú)立法人科研機(jī)構(gòu)開(kāi)展經(jīng)費(fèi)包干制試點(diǎn)”[2]。

在此背景下，各地市先后出臺(tái)擴(kuò)大科研經(jīng)紀(jì)費(fèi)包干制實(shí)施范圍，如2021年河北省從科研項(xiàng)目和科研機(jī)構(gòu)兩個(gè)層面擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施范圍；2022年湖南省將新立項(xiàng)的省自然科學(xué)基金類(lèi)（不含聯(lián)合基金）、湖湘青年科技創(chuàng)新人才和科技領(lǐng)軍人才類(lèi)項(xiàng)目全部試點(diǎn)包干制；2023年，安徽省進(jìn)一步擴(kuò)大“包干制”實(shí)施范圍至省自然科學(xué)基金類(lèi)項(xiàng)目等5類(lèi)項(xiàng)目，四川省將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至17所高校和科研院所的省自然基金重點(diǎn)、面上項(xiàng)目和青年科學(xué)基金項(xiàng)目等（見(jiàn)表1）。至此，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)實(shí)施范圍全面擴(kuò)大，給科研人員全面松綁。

盡管各地包干制的具體規(guī)定和內(nèi)容存在一定差異，但其總體的改革方向是通過(guò)“包干制”這一科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”改革，提高科研團(tuán)隊(duì)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的自主決定權(quán)，賦予科研團(tuán)隊(duì)更大的經(jīng)濟(jì)支配權(quán)和決策權(quán)，將科研人員從預(yù)算編制、調(diào)整和煩瑣的報(bào)賬等事務(wù)性工作中解放出來(lái)。但政策落實(shí)過(guò)程、效果和存在的問(wèn)題，需要更具體的經(jīng)驗(yàn)案例來(lái)加以分析。S研究院是廣東省屬公益一類(lèi)正廳級(jí)事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)使用管理辦法相比高校自主性更低，其科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革對(duì)全國(guó)公益一類(lèi)科研事業(yè)單位的改革具有典型代表性。通過(guò)分析S研究院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的過(guò)程、成效及存在的問(wèn)題，不僅有助于增進(jìn)對(duì)“包干制”改革邏輯的理解，還有助于為其他地區(qū)、單位各地進(jìn)行的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”提供借鑒意義，從而為優(yōu)化這一改革提供學(xué)理支撐。

2 文獻(xiàn)綜述

已有研究主要圍繞科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的實(shí)施效應(yīng)、政策執(zhí)行問(wèn)題以及如何改進(jìn)包干制進(jìn)行系列討論。

2.1關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施的積極效應(yīng)研究

基于試點(diǎn)的研究表明，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”政策在激勵(lì)科研人員、提升科研產(chǎn)出方面均發(fā)揮了積極作用。例如，趙立雨等[3]采用雙重差分（PSM-DID）方法，發(fā)現(xiàn)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”對(duì)科研人員的科研產(chǎn)出、科研人員工作滿(mǎn)意度具有顯著正向激勵(lì)作用；宋錦剛[4]采用“雙因素”理論發(fā)現(xiàn)橫向科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“放管服”改革的激勵(lì)保障作用；張耀方基于23所高校的實(shí)在分析發(fā)現(xiàn)，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”試點(diǎn)改革在提升科研人員自主權(quán)和簡(jiǎn)化管理流程方面取得了進(jìn)展。高陣雨等通過(guò)收集“包干制”試點(diǎn)過(guò)程中的一手?jǐn)?shù)據(jù)資料，評(píng)估了政策改革的成效，指出“包干制”有助于為科研人員營(yíng)造潛心研究的良好氛圍、精簡(jiǎn)項(xiàng)目管理流程、簡(jiǎn)化經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)審核流程，增強(qiáng)了科研人員的經(jīng)費(fèi)利用合理化和對(duì)科學(xué)家的信任，從而提升科研成果產(chǎn)出。這些研究表明，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”通過(guò)增強(qiáng)科研人員的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，簡(jiǎn)化管理流程，提供有效的激勵(lì)，從而提升了科研人員的工作滿(mǎn)意度和科研產(chǎn)出。

2.2關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”面臨的障礙研究

盡管科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”政策產(chǎn)生了積極效應(yīng)，但在實(shí)施過(guò)程中，存在著諸多挑戰(zhàn)和障礙，這些挑戰(zhàn)包括制度建設(shè)的完善與細(xì)化、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的監(jiān)管、經(jīng)費(fèi)審核的難點(diǎn)、規(guī)則制訂的困難、經(jīng)費(fèi)決算的復(fù)雜性、信息公開(kāi)的困難以及部門(mén)間協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)等。科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”面臨經(jīng)費(fèi)執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管難、審核難、規(guī)則制訂難等多種問(wèn)題，超過(guò)四成科研管理人員和財(cái)務(wù)人員認(rèn)為“包干制”試點(diǎn)存在問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)（如“經(jīng)費(fèi)管理困難”“經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)性”）[6。另有研究表明，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”政策內(nèi)涵界定及頂層設(shè)計(jì)的清晰程度，影響政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的執(zhí)行意愿與政策認(rèn)同，進(jìn)而影響“包干制”政策的執(zhí)行效果[7]

3.3關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的改進(jìn)措施研究

目前關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的研究以“應(yīng)然”研究為主，多從制度建設(shè)、管理流程細(xì)化、完善績(jī)效評(píng)價(jià)和信譽(yù)管理等角度提出改進(jìn)意見(jiàn)。在制度建設(shè)上，趙立雨等8提出促進(jìn)“包干制”落地見(jiàn)效的6個(gè)推進(jìn)機(jī)制，包括考核、激勵(lì)、容錯(cuò)、審計(jì)監(jiān)督、防控預(yù)警、多中心治理；李石勇[強(qiáng)調(diào)法治在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革過(guò)程中的基礎(chǔ)性地位。在管理流程細(xì)化上，鄔娟和曾靚[針對(duì)高校科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的特點(diǎn)，提出設(shè)計(jì)合理的管理流程的建議，并強(qiáng)調(diào)信息化建設(shè)在完善管理制度中的重要性。在完善績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督管理上，于晨琦[1]提出包括委托單位、政府部門(mén)、受托單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在內(nèi)的多方合作機(jī)制，以及從“負(fù)面清單”“包干制”到“負(fù)面清單 + 包干制”的評(píng)價(jià)體系。在信譽(yù)管理上，研究者強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的誠(chéng)信體系建設(shè)、引入經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任制管理等[12]；基于自然科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制管理現(xiàn)狀，學(xué)者提出從明確概念內(nèi)涵、完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、建立信譽(yù)管理機(jī)制等5個(gè)方面的改進(jìn)對(duì)策[13]?？傮w而言，政策的制定和執(zhí)行力度是確?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”成功實(shí)施的關(guān)鍵因素。有效的政策支持可以提高科研人員的滿(mǎn)意度和創(chuàng)新活力，而執(zhí)行力的強(qiáng)化則確保了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

上述研究為了解科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”政策試點(diǎn)的成效、問(wèn)題提供了很好的實(shí)證資料，也為進(jìn)一步完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”提供了很好的政策思路。但現(xiàn)有研究多應(yīng)然性研究，一方面，基于一手案例的研究還有所欠缺，且案例多基于高等院校；另一方面，既有研究缺乏從包干制實(shí)施全過(guò)程的角度進(jìn)行分析討論。未來(lái)的研究更需要側(cè)重“包干制”下科研人員的實(shí)際工作模式和創(chuàng)新活動(dòng)的變化，以更準(zhǔn)確地評(píng)估其對(duì)科研創(chuàng)新的影響。

3S研究院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的實(shí)踐內(nèi)容

S研究院地處廣東省珠三角城市。2022年4月，廣東省發(fā)布《廣東省科學(xué)技術(shù)廳廣東省財(cái)政廳關(guān)于深入推進(jìn)省基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單 + 包干制”改革試點(diǎn)工作的通知》，規(guī)定在2019年試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大“包干制”試點(diǎn)范圍，將以后年度立項(xiàng)資助的全部省基金項(xiàng)目納入“包干制”試點(diǎn)[14]；2023年，《廣東省省級(jí)財(cái)政社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目資金的管理監(jiān)督辦法》出臺(tái)，規(guī)定項(xiàng)目資助總額5萬(wàn)元及以下的研究類(lèi)項(xiàng)目，可采用包干制項(xiàng)目資金管理[15]。S研究院結(jié)合省科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”管理辦法，2023年開(kāi)始實(shí)施科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包干制，其改革的內(nèi)容主要涵蓋以下方面。

3.1取消預(yù)算的編制，項(xiàng)目采取定額包干方式資助

根據(jù)廣東省“包干制”的內(nèi)容規(guī)定，由科研事業(yè)單位根據(jù)科研任務(wù)確定經(jīng)費(fèi)資助額度，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不再區(qū)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，科研人員在提交立項(xiàng)書(shū)和簽訂項(xiàng)目合同或任務(wù)書(shū)時(shí)不再需要提前編制預(yù)算，經(jīng)費(fèi)支出不設(shè)具體比例限制，賦予科研人員最大限度的經(jīng)費(fèi)支配權(quán)。S研究院主要科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)自財(cái)政，按照廣東省規(guī)定，省基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究基金項(xiàng)自以及資助總額在5萬(wàn)元及以下的社科研究類(lèi)項(xiàng)目采取包干制。S研究院從2023年開(kāi)始全面取消了5萬(wàn)元及以下科研項(xiàng)目的預(yù)算編制。此外，S研究院包干制項(xiàng)目實(shí)行一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，確實(shí)減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)。

3.2建立科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單”制度

明確科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的“紅線(xiàn)”。列明經(jīng)費(fèi)不得開(kāi)支的范圍和用途，在不違反國(guó)家法律法規(guī)、科研公認(rèn)道德和不違反“負(fù)面清單”的前提下，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人自主決定、統(tǒng)籌使用與科研項(xiàng)目研究相關(guān)支出。以廣東省社科項(xiàng)目“包干制”試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)使用為例，其“負(fù)面清單”內(nèi)容包括“不得虛構(gòu)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、編造虛假合同、使用虛假票據(jù)套取資金”“不得通過(guò)合作、協(xié)作經(jīng)費(fèi)方式套取資金”“不得通過(guò)發(fā)放勞務(wù)費(fèi)方式另行收回套取資金”“不得用于與本科研項(xiàng)目無(wú)關(guān)的支出”“不得用于應(yīng)由個(gè)人及家庭負(fù)擔(dān)的支出”“不得虛列、偽造名單，虛報(bào)冒領(lǐng)勞務(wù)費(fèi)和專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)”等。S研究院全面執(zhí)行廣東省社科項(xiàng)目“包干制”負(fù)面清單，未作另行規(guī)定。

3.3實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人科研誠(chéng)信承諾制，擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)

按照廣東省科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的要求，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在承諾遵守科研倫理道德和作風(fēng)學(xué)風(fēng)誠(chéng)信要求、經(jīng)費(fèi)全部用于與項(xiàng)目研究工作相關(guān)支出的基礎(chǔ)上，本著科學(xué)、合理、規(guī)范、有效的原則自主決定資金使用。S研究院首先要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的第一責(zé)任人簽署承諾書(shū)，代表研究團(tuán)隊(duì)承諾在遵守科研誠(chéng)信要求的基礎(chǔ)上，按照科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展研究，將經(jīng)費(fèi)全部用于與項(xiàng)目研究工作相關(guān)支出上，并對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的真實(shí)性、合法性、合規(guī)性和相關(guān)性負(fù)責(zé)。對(duì)于激勵(lì)科研人員的績(jī)效支出，由由項(xiàng)自負(fù)責(zé)人根據(jù)實(shí)際科研需要和研究院相關(guān)薪酬標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定自主分配。實(shí)施“包干制后”，基本實(shí)現(xiàn)除設(shè)備費(fèi)外的其他直接費(fèi)用調(diào)劑權(quán)全部由承擔(dān)單位下放給項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。

3.4建立績(jī)效導(dǎo)向評(píng)價(jià)機(jī)制，提高科研人員激勵(lì)力度

S研究院參照中央做法和省社科管理辦法，如項(xiàng)目結(jié)題結(jié)果為優(yōu)秀，間接費(fèi)用將50萬(wàn)元及以下部分提高到 60% ，50萬(wàn)～500萬(wàn)元的部分提高到 50% 。對(duì)資助總額5萬(wàn)元及以下的科研項(xiàng)目，可采用“包干制”管理，并實(shí)行“負(fù)面清單”機(jī)制。S研究院的這一做法，將“重過(guò)程，輕結(jié)果”的舊思維向“輕過(guò)程、重結(jié)果”的新思維轉(zhuǎn)變。強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，在簽訂項(xiàng)目合同或任務(wù)書(shū)時(shí)，同時(shí)確定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，以績(jī)效目標(biāo)的完成情況作為結(jié)項(xiàng)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為后續(xù)資助和考核獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。

4S研究院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的實(shí)踐效果

S研究院實(shí)施科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”是響應(yīng)國(guó)家“放管服”管理改革、貫徹落實(shí)中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理改革的一項(xiàng)具體措施。自2023年實(shí)施科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”以來(lái)，S研究院全面簡(jiǎn)化了預(yù)算編制的過(guò)程，賦予了科研人員在經(jīng)費(fèi)使用上更大的自主權(quán)和決定權(quán)。S研究院的這一改革舉措顯著提高了科研人員的積極性和創(chuàng)新性?！鞍芍啤备母铮惨龑?dǎo)更多研究人員向基礎(chǔ)研究、黨和政府急切需要的研究靠攏。以國(guó)家社科基金和省社科基金規(guī)劃課題申報(bào)為例，2023年5人成功獲得國(guó)家社科基金項(xiàng)目，近60人獲得廣東省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目資助，帶動(dòng)了更多基礎(chǔ)研究成果的產(chǎn)出。

在傳統(tǒng)的預(yù)算編制模式下，科研人員需要在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)提前確定項(xiàng)目開(kāi)支內(nèi)容，編制項(xiàng)目預(yù)算表，預(yù)算需要詳細(xì)確定至每一經(jīng)濟(jì)分類(lèi)，如辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)等，開(kāi)支時(shí)需要遵照預(yù)算執(zhí)行。但預(yù)算的詳細(xì)編制對(duì)于科研人員來(lái)說(shuō)難度很大。一方面因?yàn)榭蒲泄ぷ鞯膹?fù)雜性、可變性和不可預(yù)測(cè)性，需要開(kāi)支的內(nèi)容和金額可能發(fā)生變化，難以提前預(yù)測(cè)；另一方面是科學(xué)研究過(guò)程中可能主要來(lái)自于科研人員的腦力勞動(dòng)和智力支出，并不需要過(guò)多的其他支出。這就導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)調(diào)整預(yù)算過(guò)程繁瑣復(fù)雜、支出進(jìn)度慢、效率低等一系列矛盾和問(wèn)題，嚴(yán)重影響了科研人員的積極性，不利于科研事業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展?？蒲许?xiàng)自經(jīng)費(fèi)“包干制”的出現(xiàn)很好地解決了這一難題。

S研究院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革后，預(yù)算編制流程簡(jiǎn)化，資金使用效率提高，給科研人員松綁。包干項(xiàng)目不再編制項(xiàng)目預(yù)算，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目額度內(nèi)自主決定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用，不再設(shè)置各個(gè)支出分類(lèi)的具體金額和比例限制，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施情況開(kāi)支相關(guān)的必要支出，極大地解放了科研人員的束縛，使科研人員不必再受經(jīng)費(fèi)預(yù)算的限制，可以更好地投入科研工作中，更好地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新能力和積極性。同時(shí)也極大提高了經(jīng)費(fèi)的使用效率，加快了經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度。根據(jù)《廣東省省級(jí)財(cái)政社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目資金的管理監(jiān)督辦法》，以S研究院為例，2023年共設(shè)立財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“包干制”項(xiàng)目共133項(xiàng)，資金總額為403.025萬(wàn)元，當(dāng)年支出163.869萬(wàn)元，支出率為 40.66% ；2024年1一6月共設(shè)立財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)“包干制”項(xiàng)目共33項(xiàng)，資金總額為123.675萬(wàn)元，本年已支出35.875萬(wàn)元，支出率為 29.01% （見(jiàn)表2）。“包干制”項(xiàng)目支出進(jìn)度明顯較其他項(xiàng)目加快，使用效率大大提高。

5 科研事業(yè)單位推行科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”面臨的問(wèn)題

以S研究院為例，自科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)行以來(lái)，并未制定相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管制度，對(duì)于“包干制”項(xiàng)目的監(jiān)管要求和監(jiān)管方法仍不明確，且缺少明確的懲戒規(guī)定和措施。在績(jī)效管理上也缺乏具體的考核標(biāo)準(zhǔn)和方法，項(xiàng)目績(jī)效存在流于表面化、格式化的現(xiàn)象。這使得科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的“放管結(jié)合”沒(méi)有真正得以落實(shí)。

5.1事中事后監(jiān)管制度建設(shè)滯后

科研經(jīng)費(fèi)管理在放權(quán)的同時(shí)，理論上應(yīng)加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管制度建設(shè)，以防止和查處違法違紀(jì)問(wèn)題。科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”是個(gè)“新鮮事”，試點(diǎn)時(shí)間短，配套制度的修訂不及時(shí)[16]。當(dāng)前科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”尚處于探索和試點(diǎn)階段，對(duì)應(yīng)的“包干制”項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)使用和經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理辦法等相關(guān)配套制度還不夠完善，且缺乏具體的落實(shí)措施和實(shí)施方案。S研究院自2023年財(cái)政科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”實(shí)施以來(lái)，沒(méi)有制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則及對(duì)應(yīng)的監(jiān)督和考核辦法，與其他項(xiàng)目仍采用同樣的考核方法和要求，缺乏對(duì)于“包干制”項(xiàng)目的針對(duì)性和創(chuàng)新性，“包干制”項(xiàng)目的中后期監(jiān)管制度不明確，有可能導(dǎo)致后期出現(xiàn)一些經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī)等問(wèn)題。另外，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理“包干制”可能因自主權(quán)與責(zé)任制之間的界定不清晰而引發(fā)爭(zhēng)議[17]。在國(guó)家層面，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理“包干制”的相關(guān)法律法規(guī)或政策規(guī)定尚缺乏具體操作細(xì)，且各單位對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的具體解讀也存在一定的差異和不確定性，導(dǎo)致科研人員經(jīng)費(fèi)使用空間模糊。如在判斷經(jīng)費(fèi)使用是否與項(xiàng)目相關(guān)時(shí)，可能會(huì)有不同的理解或標(biāo)準(zhǔn)；在報(bào)銷(xiāo)或核算經(jīng)費(fèi)時(shí)，可能會(huì)遇到一些復(fù)雜或變化的要求。由此可能導(dǎo)致科研人員在使用經(jīng)費(fèi)時(shí)缺乏明確的指導(dǎo)和依據(jù)，或面臨一些風(fēng)險(xiǎn)和困境。

5.2 承諾制執(zhí)行監(jiān)管難，科研人員存在信用風(fēng)險(xiǎn)

由于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的要求是不設(shè)立項(xiàng)目預(yù)算，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目額度范圍內(nèi)自主決定經(jīng)費(fèi)的使用，主要依托的就是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的誠(chéng)信，要求實(shí)行科研誠(chéng)信承諾制。在項(xiàng)目設(shè)立時(shí)，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人作為項(xiàng)目資金使用的直接責(zé)任人代表科研團(tuán)隊(duì)簽署承諾書(shū)，以事先自身誠(chéng)信代替事后外部監(jiān)督，要求科研人員承諾遵守相關(guān)法律法規(guī)及科研倫理道德的前提下，根據(jù)科研需要支出與課題相關(guān)的經(jīng)費(fèi)，并對(duì)項(xiàng)目資金使用的真實(shí)性、合法性、合理性、合規(guī)性和相關(guān)性負(fù)責(zé)。但目前誠(chéng)信承諾大多只停留在表面或并未真正得到執(zhí)行，“負(fù)面清單”也流于形式，許多科研人員只關(guān)注到“包干制”帶來(lái)的利好信息，卻沒(méi)有真正意識(shí)到科研誠(chéng)信的重要性，報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)仍存在許多風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。而“包干制”依托于誠(chéng)信承諾，若承諾制未真正得到有效執(zhí)行，科研誠(chéng)信系統(tǒng)建設(shè)不夠完善，將直接影響“包干制”的實(shí)施效果。此外，科研人員的角色從純粹的科研從業(yè)者向經(jīng)費(fèi)使用者轉(zhuǎn)變，成為科研經(jīng)費(fèi)的主要管理者與使用責(zé)任人，亟需加強(qiáng)對(duì)科研人員經(jīng)費(fèi)使用知識(shí)的培訓(xùn)。

5.3 配套監(jiān)管與考核機(jī)制缺失

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”并不是“一放不管”，而是“既要放，也要管”?！鞍芍啤币舐鋵?shí)科研誠(chéng)信管理和配套監(jiān)管機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重違背科研誠(chéng)信和相關(guān)法律要求的科研人員實(shí)施追責(zé)和懲戒。但目前多數(shù)科研事業(yè)單位的監(jiān)管機(jī)制和監(jiān)管能力還難以達(dá)到“包干制”要求，也沒(méi)有建立完善的績(jī)效考核機(jī)制。雖然各地皆出臺(tái)了將科研人員在使用科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)過(guò)程中發(fā)生的不良行為納人“負(fù)面清單”管理的有關(guān)辦法。然而，一方面，“負(fù)面清單”的很多內(nèi)容科研院所難以監(jiān)管到，與科研活動(dòng)無(wú)關(guān)的費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)、使用等誠(chéng)信方面的監(jiān)督是一大難點(diǎn)；另一方面，“負(fù)面清單”的運(yùn)用范圍卻尚無(wú)詳細(xì)規(guī)定，例如，如何對(duì)科研失信行為進(jìn)行警示、處罰，是否與績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效考核、職稱(chēng)晉升等掛鉤，這些皆有待進(jìn)一步明確。財(cái)務(wù)人員對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的真?zhèn)巍⑦^(guò)程皆無(wú)法判斷，最終可能導(dǎo)致項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可隨意支取費(fèi)用。這些困境導(dǎo)致“負(fù)面清單”在實(shí)際運(yùn)作中形同虛設(shè)。

6科研事業(yè)單位推行科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的對(duì)策與建議

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”作為一項(xiàng)新型經(jīng)費(fèi)管理制度，實(shí)施時(shí)間并不長(zhǎng)，其實(shí)踐過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)，其間產(chǎn)生的問(wèn)題同樣值得警惕。要發(fā)揮好科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的預(yù)期效果，需要不斷健全相關(guān)的制度、機(jī)制。

6.1要完善科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”相關(guān)制度體系

與傳統(tǒng)的項(xiàng)目預(yù)算制和費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)制剛性管理制度不同，“放管服”背景下科研事業(yè)單位“包干制”是一種創(chuàng)新的、柔性的約束和管理制度，“包干制”項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以多出優(yōu)秀成果、培養(yǎng)優(yōu)秀人才為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本、強(qiáng)化績(jī)效的原則，制定科研經(jīng)費(fèi)“包干制”相關(guān)配套制度，細(xì)化制定“包干制”科研經(jīng)費(fèi)使用的具體實(shí)施方法和操作流程，建立健全內(nèi)部經(jīng)費(fèi)管理與報(bào)銷(xiāo)制度，明確經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)限、考核標(biāo)準(zhǔn)以及違約責(zé)任等內(nèi)容，以完善的制度來(lái)推動(dòng)“包干制”的實(shí)施，更好地發(fā)揮“包干制”的激勵(lì)引導(dǎo)作用。科研事業(yè)單位應(yīng)盡快實(shí)行和完善電子化報(bào)銷(xiāo)制度，實(shí)現(xiàn)線(xiàn)上科研經(jīng)費(fèi)審核和報(bào)銷(xiāo)。建立科研信息管理系統(tǒng)，將項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、報(bào)銷(xiāo)、結(jié)項(xiàng)等環(huán)節(jié)聯(lián)接，設(shè)置項(xiàng)目管理、經(jīng)費(fèi)管理、成果管理等模塊，實(shí)現(xiàn)各模塊數(shù)據(jù)共享，形成科研項(xiàng)目閉環(huán)式管理。借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，可大大提高科研管理的效率和質(zhì)量。科研人員可及時(shí)地查詢(xún)項(xiàng)目信息，更快地實(shí)現(xiàn)費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)，更完整地掌握項(xiàng)目的實(shí)施情況。只有將科研項(xiàng)目從項(xiàng)目入庫(kù)至結(jié)項(xiàng)的全過(guò)程簡(jiǎn)化，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”的科學(xué)化、動(dòng)態(tài)化管理，才能真正讓科研人員感受到“包干制”的簡(jiǎn)便。

6.2建立責(zé)任人承諾制，完善科研誠(chéng)信體系

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”是以信任和誠(chéng)信為前提建立的，若作為前提的信用缺失，將成為阻礙“包干制”發(fā)展的重大阻礙，因此建立責(zé)任人承諾制，完善科研誠(chéng)信體系是推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“包干制”有效實(shí)行的必要措施和基石。項(xiàng)目實(shí)施單位要加強(qiáng)“包干制”科研經(jīng)費(fèi)政策宣講和培訓(xùn)，確?？蒲腥藛T對(duì)相關(guān)政策和要求的理解充分、到位。建立個(gè)人科研誠(chéng)信檔案。為提高科研失信成本，一方面，應(yīng)建立科研誠(chéng)信檔案聯(lián)網(wǎng)機(jī)制。各經(jīng)費(fèi)委托單位對(duì)科研人員的誠(chéng)信行為進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，并將科研團(tuán)隊(duì)（特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和重要成員）誠(chéng)信度得分及時(shí)上傳至系統(tǒng)，方便其他委托單位查詢(xún)和參考，誠(chéng)信檔案將直接影響到后續(xù)的經(jīng)費(fèi)資助和項(xiàng)目申報(bào)。另一方面，各科研單位應(yīng)完善懲戒制度，對(duì)于有違規(guī)違紀(jì)的科研人員進(jìn)行懲戒并關(guān)聯(lián)至誠(chéng)信檔案。項(xiàng)自負(fù)責(zé)人作為直接責(zé)任人，應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用、支出的合法性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)代表研究團(tuán)隊(duì)，在獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)前簽署誠(chéng)信承諾書(shū)，以事前自身信用代替事后制度約束，確保各項(xiàng)支出與項(xiàng)目研究活動(dòng)相符，與績(jī)效目標(biāo)相關(guān)，真實(shí)、合理地使用項(xiàng)目資金。

6.3建立健全監(jiān)督考核機(jī)制

科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干制”并非放手不管，而是要“放得好”也要“管得住”，要做到“放管結(jié)合”?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制，制定監(jiān)督方法，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)全過(guò)程和全周期進(jìn)行監(jiān)管。第一，完善“負(fù)面清單”管理。應(yīng)結(jié)合自身單位的實(shí)際情況來(lái)補(bǔ)充和完善“負(fù)面清單”，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)科研人員的負(fù)面清單宣傳和教育，提升科研人員的自覺(jué)性和自我監(jiān)督意識(shí)[18]。第二，建立懲戒制度。對(duì)于違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)、濫用經(jīng)費(fèi)、套取經(jīng)費(fèi)等行為，一經(jīng)查處，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并納人個(gè)人誠(chéng)信檔案。第三，建立協(xié)同監(jiān)督管理體制。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，完善內(nèi)部控制制度和體系建設(shè)；加強(qiáng)外部審計(jì)，通過(guò)接受審計(jì)廳、紀(jì)檢等各項(xiàng)檢查，加強(qiáng)對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督，必要時(shí)可以聘請(qǐng)第三方審計(jì)介入，實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)。同時(shí)，科研事業(yè)單位應(yīng)建立健全項(xiàng)目績(jī)效管理制度，對(duì)于經(jīng)費(fèi)的評(píng)價(jià)應(yīng)以績(jī)效為目標(biāo)導(dǎo)向，在項(xiàng)目實(shí)施前要求項(xiàng)目組制定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)表，在實(shí)施期后根據(jù)是否達(dá)成績(jī)效目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，建立“弱過(guò)程、強(qiáng)結(jié)果”的新型監(jiān)督機(jī)制，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為后續(xù)項(xiàng)目資助的依據(jù)。

7結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)S研究院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革過(guò)程的案例分析，可以發(fā)現(xiàn)自2023年改革以來(lái)，通過(guò)取消預(yù)算的編制、實(shí)施定額包干、建立科研經(jīng)費(fèi)使用“負(fù)面清單”制度、實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人科研誠(chéng)信承諾制、擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)、建立績(jī)效導(dǎo)向評(píng)價(jià)機(jī)制、提高科研人員激勵(lì)力度等，不僅提高了經(jīng)費(fèi)的使用效率，加快了經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)度，還解放了科研人員的束縛，激發(fā)了科研人員的創(chuàng)新動(dòng)力和主觀(guān)能動(dòng)性，促使更多高質(zhì)量科研成果的產(chǎn)出。與此同時(shí)，S研究院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革過(guò)程中遭遇到事后監(jiān)管制度滯后、承諾制執(zhí)行難、配套監(jiān)管與考核機(jī)制缺失等問(wèn)題的困擾。要解決這些問(wèn)題，更好發(fā)揮科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”促進(jìn)科研創(chuàng)新效應(yīng)，需要進(jìn)一步完善科研經(jīng)費(fèi)“包干制”相關(guān)制度體系、建立責(zé)任人承諾制、完善科研誠(chéng)信體系、建立健全監(jiān)督考核機(jī)制等。相比已有研究，S研究院的案例分析展示了科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革的全過(guò)程，以一手田野資料系統(tǒng)闡釋了改革的具體內(nèi)容、具體成效和遭遇的阻力，全景式、過(guò)程式的研究有助于全面理解科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”的運(yùn)作邏輯。此外，S研究院科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)“包干制”改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，對(duì)各地各科研院所的經(jīng)費(fèi)管理改革具有重要的啟示意義。S研究院的案例還表明，如何在科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的“自主性”與“監(jiān)督管理”中達(dá)成協(xié)同，是未來(lái)需要進(jìn)一步研究的課題。

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收稿日期：2024-11-28

作者簡(jiǎn)介：彭姍，女，1993年生，本科，會(huì)計(jì)師，主要研究方向：財(cái)務(wù)管理。