宅基地改革視角下農(nóng)民住房保障制度完善探析

一、宅基地深度關(guān)聯(lián)下的農(nóng)民住房保障制度

（一）宅基地的強(qiáng)保障性與農(nóng)民住房保障的深度關(guān)聯(lián)

當(dāng)前，我國農(nóng)村形成了以宅基地為基礎(chǔ)，其他方式為補(bǔ)充的農(nóng)民住房保障制度。宅基地作為集體土地公有制下供給農(nóng)民的一項身份性福利，保障了廣大農(nóng)民“住有所居”的居住權(quán)益，亦間接起到了保障耕地生產(chǎn)，實現(xiàn)“耕有所居”的基本愿景。就宅基地制度的法權(quán)結(jié)構(gòu)而言，當(dāng)前宅基地仍舊維持了高級合作社、人民公社之后形成的“兩權(quán)分立”結(jié)構(gòu)，即農(nóng)民集體擁有宅基地所有權(quán)，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)。在宅基地“兩權(quán)分立”的制度之下，宅基地的公益目標(biāo)是保障農(nóng)民“戶有所居”，具有強(qiáng)保障功能，也由此決定了宅基地是作為農(nóng)民住房保障的主要方式[]。

宅基地通過“使用上的無償、期限上的無期”確保了農(nóng)民可以以近乎為零的成本獲得住宅用地，這是宅基地強(qiáng)保障性的具體表現(xiàn)。相較于城市居民購買商品房的購房方式，農(nóng)民無須支付土地使用權(quán)購置成本，因此農(nóng)村居民自有住房比例普遍比城市居民更高。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國人口普查年鑒-2020》中各家庭戶住房來源的數(shù)據(jù)，通過租賃解決住房問題的城市戶數(shù)占比為 25.57% ，而農(nóng)村戶數(shù)僅占 3.30% ；自有房產(chǎn)方面，農(nóng)村戶口自建房屋比例達(dá) 89.07% 。農(nóng)村居民的高自有住房率說明宅基地的居住保障功能基本實現(xiàn)，緩解了農(nóng)民的生產(chǎn)生活壓力。宅基地與農(nóng)民住房保障的深度關(guān)聯(lián)與其作為農(nóng)村法定的居住福利供給方式相關(guān)，盡管在農(nóng)村還有其他農(nóng)民住房保障方式如危房改造、農(nóng)房租賃補(bǔ)貼等，但均受地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異和地方政策供給影響，宅基地成為農(nóng)民住房保障唯一兼具普遍性、法定性、公益性的保障方式。

（二）宅基地的弱財產(chǎn)性制約農(nóng)民住房保障可持續(xù)性

與宅基地的強(qiáng)保障性相對的是其弱財產(chǎn)性，其集中表現(xiàn)為宅基地的身份性特征。宅基地的身份性和農(nóng)村土地資源的有限性決定了宅基地的無償分配、無償使用須具有一定的限制[2]。一是在身份上限制了宅基地用益主體，農(nóng)民集體只能向本集體成員分配宅基地，非本農(nóng)民集體成員（包括城市居民）均不能直接用益宅基地，更不能獲得宅基地使用權(quán)。二是在集體內(nèi)部管理上的限制，《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定了“一戶一宅”、宅基地土地用途管制、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建房審批等限制條件。宅基地的用益限制雖意在維持了農(nóng)村宅基地公平分配、有序利用格局，但也間接強(qiáng)化宅基地的弱財產(chǎn)屬性。

身份上的限制決定了農(nóng)村無法形成宅基地用益市場，農(nóng)民閑置的宅基地及其住宅缺乏有效的財產(chǎn)價值釋放渠道。在城鄉(xiāng)二元體制下，城鄉(xiāng)的土地用益存在巨大的差異，加之城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展遲滯形成了鮮明的對比，愈來愈多的農(nóng)民涌入城市打工或落戶城市定居，農(nóng)村大量的宅基地及地上住宅開始閑置而無法利用。由于宅基地與農(nóng)民住房保障的深度關(guān)聯(lián)，宅基地效用低下現(xiàn)狀往往意味著農(nóng)民住房保障權(quán)益落空，造成當(dāng)前農(nóng)民住房保障可持續(xù)性不足的困境[3]

對于進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民而言，遠(yuǎn)在農(nóng)村的宅基地?zé)o法保障城市農(nóng)民的居住權(quán)益，同時又因缺失城市居民身份而無法享受城市公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等完善的住房保障。對于進(jìn)城落戶的農(nóng)民而言，遠(yuǎn)在農(nóng)村的宅基地及農(nóng)房因流轉(zhuǎn)限制而無法加以盤活利用，同時即便在城市落戶也須支付較高的費(fèi)用重新購置商品房。對于農(nóng)村無力建房的貧困農(nóng)戶而言，單純的宅基地?zé)o償分配、無償使用，尚不足以支持其自建農(nóng)房居住。為應(yīng)對宅基地財產(chǎn)價值弱化，農(nóng)民自發(fā)形成了宅基地的隱性交易市場，將宅基地出售給同村村民或城市居民，隱含較高的法律風(fēng)險，間接導(dǎo)致集體資產(chǎn)外流。

除宅基地外，農(nóng)村還有其他住房保障制度，如針對農(nóng)村困難無房群體的住房租賃補(bǔ)貼、針對農(nóng)村危房的修繕補(bǔ)貼、為應(yīng)對自然災(zāi)害風(fēng)險的農(nóng)村住房保險、亦有經(jīng)濟(jì)條件尚可的農(nóng)村為農(nóng)村貧困家庭提供保障性農(nóng)房。以上制度為農(nóng)民住房保障提供了重要補(bǔ)充，但均面臨可持續(xù)性不足的問題。農(nóng)民租房補(bǔ)貼、危房修繕補(bǔ)貼和保障性農(nóng)房對當(dāng)?shù)靥岢隽溯^高的成本要求，許多農(nóng)村往往受制于經(jīng)濟(jì)條件而難以為貧困農(nóng)民群體提供相應(yīng)的住房補(bǔ)貼和保障住房，無法持續(xù)、有效解決困難群體的住房問題。就農(nóng)村住房保險而言，其亦面臨保險救助作用有限、農(nóng)民參與積極性不高、保險公司開展意愿不強(qiáng)等問題。總而言之，農(nóng)村現(xiàn)有的“以宅基地為基礎(chǔ)，其他住房補(bǔ)助為輔”的住房保障體系實質(zhì)是不全面且缺乏持續(xù)性的。

二、宅基地改革試點(diǎn)對農(nóng)民住房保障的政策供給

關(guān)于宅基地改革的政策供給，目前主要集中在兩次大規(guī)模的宅基地改革試點(diǎn)和宅基地“三權(quán)分置”改革上。2015年第一次宅基地改革試點(diǎn)的重要成果集中在2018年中共中央、國務(wù)院《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出的宅基地“三權(quán)分置”上。其政策表述是\"落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[4?！币庠趯崿F(xiàn)宅基地身份屬性和財產(chǎn)屬性的分離，單設(shè)宅基地資格權(quán)承載原宅基地使用權(quán)的身份屬性以保障農(nóng)民應(yīng)享有的居住權(quán)益，再通過“適度放活”宅基地使用權(quán)突破地域、身份、使用方式上的限制以釋放宅基地及其地上住宅的財產(chǎn)價值，從而提升宅基地效用。2020年第二次宅基地改革試點(diǎn)更進(jìn)一步，在104個縣（市、區(qū)）和3個地級市開展試點(diǎn)，主要是基于宅基地“三權(quán)分置”的試點(diǎn)落實，進(jìn)一步探索宅基地的有償、管理及收益分配等制度。相比第一次宅基地改革試點(diǎn)，2020年開展的新一輪宅基地改革試點(diǎn)范圍更廣，有宅基地“三權(quán)分置”這一改革政策指引，試點(diǎn)內(nèi)容更具針對性，地方的主觀能動性更強(qiáng)。

但是整體而言，現(xiàn)有宅基地改革的政策供給仍存在宅基地“三權(quán)”法權(quán)關(guān)系不清、分置方案尚存爭議、改革試點(diǎn)方案“百花齊放”但未予全局考慮、宅基地“適度放活”路徑不清等問題。在宅基地深度關(guān)聯(lián)農(nóng)民住房保障的既有制度下，宅基地改革試點(diǎn)之于農(nóng)民住房保障仍存在以下難題：一方面，宅基地的身份屬性直接關(guān)系農(nóng)民住房保障，但是承載宅基地身份屬性的宅基地資格權(quán)作為一項新型權(quán)利，其權(quán)利屬性和權(quán)利內(nèi)容有待明確，應(yīng)基于農(nóng)民身份施以何種程度的住房保障利益亦有待探索；另一方面，宅基地的財產(chǎn)屬性決定農(nóng)民住房保障的可持續(xù)性，直接影響農(nóng)民住房保障的集體資金來源和農(nóng)民可獲得的收益，既“適度”又能“放活”宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的路徑有待探索。

三、宅基地改革下農(nóng)民住房保障機(jī)制的不斷完善

（一）福利視角下宅基地資格權(quán)統(tǒng)籌住房保障

盡管宅基地“三權(quán)分置”將宅基地及其農(nóng)房的“適度放活使用”作為改革的政策目標(biāo)，但并不意味著宅基地的公益目標(biāo)被私益目標(biāo)所取代。宅基地“三權(quán)分置”中“適度放活”的政策前提是落實宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)，這是堅持集體土地公有制應(yīng)有之義[5。宅基地“三權(quán)分置”中宅基地資格權(quán)的設(shè)置是宅基地改革和農(nóng)民住房保障制度建構(gòu)的重要一環(huán)，該權(quán)利意在承載原宅基地使用權(quán)中的身份屬性，作為保障農(nóng)民“戶有所居”的主要權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)民住房保障的福利供給。

利用宅基地資格權(quán)統(tǒng)籌農(nóng)民住房保障制度，應(yīng)著重解決以下兩個方面的問題：一是明晰宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容；二是豐富宅基地資格權(quán)的保障供給方式。對于宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，新一輪宅基地改革試點(diǎn)中不少地區(qū)試點(diǎn)文件中均提出了不同解釋，主要有以下觀點(diǎn)：一是將宅基地資格權(quán)定義為享有宅基地使用權(quán)的權(quán)利；二是將其定義為宅基地申請資格權(quán)；三是將其定義為享有基本居住保障的權(quán)益，參見表1。

表中可見，各地區(qū)對宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容存在認(rèn)知差異。但基于宅基地建構(gòu)農(nóng)民住房多元保障制度之視角，將宅基地資格權(quán)定義為“享有宅基地使用權(quán)”或“申請宅基地的資格”明顯過于狹隘，人為限縮了宅基地的保障功能和保障方式。以“享有基本居住保障的權(quán)益”為宅基地資格權(quán)的權(quán)利內(nèi)容更為合適，一是承認(rèn)了宅基地資格權(quán)承載宅基地身份屬性，發(fā)揮居住權(quán)益保障的主要功能，二是未將居住權(quán)益保障渠道限縮在對宅基地的無償申請、無償使用上，為住房保障的多元供給提供基礎(chǔ)權(quán)利支撐[。

在住房保障供給渠道上，部分地區(qū)因人多地少，存在“宅基地分配難”的問題，基于宅基地資格權(quán)可以申請其他形式的住房保障方式，如申請集體廉租房、申請獲得集體住房居住權(quán)、申請住房補(bǔ)貼，以此豐富農(nóng)民住房保障可行方式。利用宅基地資格權(quán)統(tǒng)籌農(nóng)民住房保障制度，既重新定義了農(nóng)民住房保障的福利供給方式，實現(xiàn)住房保障由宅基地單一供給向“戶有所居”多元供給的形式轉(zhuǎn)變，明確了農(nóng)民集體的保障義務(wù)和農(nóng)民集體成員的保障權(quán)益，同時又契合了宅基地改革實現(xiàn)宅基地身份屬性與財產(chǎn)屬性分離的政策意旨，為推進(jìn)宅基地有效管理，融入市場化機(jī)制提升土地效用奠定基礎(chǔ)。

（二）市場邏輯下宅基地有償利用的住房保障

宅基地“三權(quán)分置”和宅基地改革試點(diǎn)均意在保障集體和農(nóng)戶利益的前提下改變宅基地效用低下困境，通過宅基地的權(quán)利分置方案，使宅基地身份屬性和財產(chǎn)屬性分離，最終實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”中“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的政策目標(biāo)。宅基地改革后的農(nóng)民住房保障制度將改變以前的弱財產(chǎn)性，融入市場化機(jī)制，以多種有償利用宅基地的方式供給，改變農(nóng)民住房保障可持續(xù)性不足的問題。宅基地有償利用與住房保障的銜接方式主要包括宅基地有償使用、有償流轉(zhuǎn)、有償?shù)盅?、有償退出?/p>

宅基地有償使用主要針對歷史上已經(jīng)存在的“一戶多宅”“超占”等超標(biāo)準(zhǔn)使用宅基地情形，通過補(bǔ)交超占份額的宅基地使用費(fèi)，將宅基地?zé)o償分配外的部分轉(zhuǎn)變?yōu)檎赜袃斍矣衅谙薜氖褂媚Ｊ?，提高集體的資金收益以緩解農(nóng)民住房保障的資金壓力問題。

宅基地的有償流轉(zhuǎn)主要針對非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因繼承、受贈而合法占用宅基地和原本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)城落戶仍保有宅基地等情形，鼓勵其通過有償轉(zhuǎn)讓、出租、人股等形式流轉(zhuǎn)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他本村村民。在宅基地供不應(yīng)求地區(qū)，以有償流轉(zhuǎn)方式確保宅基地優(yōu)先供應(yīng)本農(nóng)民集體成員使用。

宅基地的有償?shù)盅?，主要針對有兩套以上住宅的農(nóng)戶。在有第二住房前提下，可以將有償取得的宅基地進(jìn)行抵押或者保留無償取得的宅基地內(nèi)特定面積后將特定面積之外的部分進(jìn)行抵押，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為抵押權(quán)人。宅基地的有償?shù)盅嚎梢跃徑膺M(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶的住房保障資金短缺問題，在不失所的前提下盤活其在農(nóng)村的閑置房地資產(chǎn)。

宅基地的有償退出，主要針對進(jìn)城落戶、“一戶多宅”且有閑置宅基地的農(nóng)戶，采取自愿有償?shù)姆绞接杉w回購閑置宅基地及其地上住宅。其支付的費(fèi)用可以保障進(jìn)城落戶居民的住房利益，同時集體回購的宅基地及其住宅可采取其他市場化途徑獲益或再投入集體住房保障，如作為農(nóng)村廉租房。

四、結(jié)語

農(nóng)民住房保障與其深度關(guān)聯(lián)的宅基地間大體呈現(xiàn)出“一體兩翼”的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即農(nóng)民住房保障制度的完善應(yīng)以宅基地制度改革為主體，將宅基地的福利供給和市場邏輯融人同時作為農(nóng)民住房保障制度改革之“兩翼”，兼顧宅基地的保障功能和財產(chǎn)價值，實現(xiàn)農(nóng)民住房保障的渠道供給，以滿足不同農(nóng)民群體的多元化住房需求。

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本文得到以下項目支持：河北地質(zhì)大學(xué)博士科研啟動基金項目“宅基地有償利用的理論檢視及路徑證成研究”（BQ2024098）；河北省社會科學(xué)基金項目（HB18FX022）。

（作者：張占鋒，河北地質(zhì)大學(xué)副教授；李志權(quán)，河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院2022級民商法學(xué)碩士研究生）