我國(guó)社會(huì)救助體系立法現(xiàn)狀分析與應(yīng)對(duì)策略研究

如何進(jìn)一步健全和完善社會(huì)救助體系，彰顯其作為社會(huì)保障制度最后一道安全網(wǎng)的重要功能，已經(jīng)成為國(guó)家必須關(guān)注的時(shí)代課題。以困難和弱勢(shì)群體為對(duì)象，提供直接性救助幫扶的社會(huì)救助體系是實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”的重要制度安排[l。全國(guó)分層分類社會(huì)救助工作推進(jìn)會(huì)（2024）要求，以推進(jìn)立法和政策創(chuàng)制為重點(diǎn)，完善政策制度體系[2]。本文在剖析當(dāng)前立法運(yùn)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討了進(jìn)一步推進(jìn)和完善分層分類社會(huì)救助體系立法進(jìn)程的應(yīng)對(duì)策略。

一、問題緣起

2020年8月，《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》首次提出社會(huì)救助體系的分層分類建構(gòu)的指導(dǎo)意見;2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)提出了“健全分層分類的社會(huì)救助體系”的具體目標(biāo)。自此之后，圍繞“健全分層分類的社會(huì)救助體系”的一系列論述在“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要（2021）、全國(guó)政協(xié)十三屆五次會(huì)議 （2022）、黨的二十大報(bào)告 （2022）等重要會(huì)議與文件中被多次強(qiáng)調(diào)。到2023年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等10部門《關(guān)于加強(qiáng)低收入人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)做好分層分類社會(huì)救助工作的意見》，對(duì)這一論述提出了更加具體、更加明確的要求。社會(huì)救助立法進(jìn)程在不斷推進(jìn)。追溯到30年前，有關(guān)社會(huì)救助法的草案就進(jìn)人大眾視野，近些年隨著社會(huì)救助實(shí)踐的迅速發(fā)展，立法進(jìn)程也隨之駛?cè)丝燔嚨馈?/p>

法治日?qǐng)?bào)10年前呼呼，如果社會(huì)救助法律遲遲不出臺(tái)，不僅無法保證社會(huì)救助制度規(guī)范、良性運(yùn)行，而且將影響到整個(gè)社會(huì)保障制度的法治化和整個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)[4。韓克慶等（2022）5分析了健全分類分層社會(huì)救助體系存在的癥結(jié)根源，明確完善救助標(biāo)準(zhǔn)的制定調(diào)整辦法以及注重社會(huì)救助的制度整合。2021年7月，在全國(guó)政協(xié)召開的雙周協(xié)商座談會(huì)上，與會(huì)人員建議在立法時(shí)對(duì)優(yōu)化部門協(xié)同、合理界定救助對(duì)象認(rèn)定條件、創(chuàng)新救助方式、簡(jiǎn)化救助程序、壓實(shí)政府主體責(zé)任、強(qiáng)化救助資金監(jiān)管等方面作出規(guī)定，從而促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)救助制度更加成熟定型。張浩淼、譚洪（2023）立足既有研究，界定了分層分類社會(huì)救助體系的概念：它是指在綜合考慮困難群眾困境情況等要素，對(duì)救助對(duì)象類別進(jìn)行合理劃分，從而提供分層次、分類別、供需匹配的精準(zhǔn)化救助，實(shí)現(xiàn)救助資源統(tǒng)籌優(yōu)化、救助效果有序提升、救助對(duì)象滿意度持續(xù)增強(qiáng)的創(chuàng)新性、系統(tǒng)化的有機(jī)體系[1]。

還有專家學(xué)者圍繞社會(huì)救助運(yùn)行過程存在的不足進(jìn)行了深入探討，經(jīng)梳理匯總，可概括為法規(guī)制度、服務(wù)保障、監(jiān)督管理、主體參與等方面存在的偏差?；诖耍疚乃干鐣?huì)救助運(yùn)行體系即指分層分類社會(huì)救助體系，主要針對(duì)當(dāng)前社會(huì)救助體系的立法運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出加快和完善社會(huì)救助體系立法進(jìn)程的應(yīng)對(duì)策略。

二、我國(guó)社會(huì)救助體系立法現(xiàn)狀分析

專家學(xué)者10年前就表示，國(guó)家要加大修改完善力度，盡快提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)審議被全社會(huì)期待多年的法律草案[。國(guó)務(wù)院在公布《社會(huì)救助暫行辦法草案》時(shí)呼吁：當(dāng)前急需的是一部能解決社會(huì)救助共性問題、使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度盡快走向定型、穩(wěn)定的法律[8。直到十三屆全國(guó)政協(xié)第51次雙周協(xié)商座談會(huì)上，歷數(shù)社會(huì)救助面臨標(biāo)準(zhǔn)不清、手續(xù)繁瑣、方式單一、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難和社會(huì)參與不夠等問題，需要通過立法加以解決]。

（一）政策法規(guī)碎片化，效力發(fā)揮受限制

與國(guó)外社會(huì)救助的整體性和系統(tǒng)性特點(diǎn)相比，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助立法滯后?！渡鐣?huì)救助法（草案）》從出臺(tái)至今，仍處于草案征集階段，在國(guó)家社會(huì)救助實(shí)踐中發(fā)揮作用有限。目前，推進(jìn)我國(guó)社會(huì)救助體系運(yùn)行的政策規(guī)定主要依靠行政法規(guī)、政策規(guī)范體系以及地方性法規(guī)?？陀^地說，相關(guān)政策散見于國(guó)家、各省、市、自治區(qū)及其所屬各市縣，零星分散，難成體系;加上參與主體職責(zé)不同、受助群體情況不一等等，都造成了目前我國(guó)社會(huì)救助工作沒形成系統(tǒng)的自上而下、一以貫之的規(guī)范體系。在工作實(shí)踐中，主要靠地方行政法規(guī)來規(guī)范運(yùn)行社會(huì)救助工作，特別是一些應(yīng)急措施更加分散，導(dǎo)致不同地域之間各自為營(yíng)、自行其是，并且一些政策法規(guī)自身相互之間存在沖突和不相兼容的內(nèi)容。這既不符合我國(guó)的基本國(guó)情，沒有體現(xiàn)以人民為中心的要求，也影響了我國(guó)社會(huì)救助改革創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展[10]

（二）新情況層出不窮，呼呼立法要提速

隨著時(shí)代的不斷發(fā)展，我國(guó)新時(shí)期社會(huì)救助工作出現(xiàn)了許多新情況新問題，面臨著不少新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，迫切需要通過加快立法，合理優(yōu)化社會(huì)救助體系，促進(jìn)各項(xiàng)救助制度更加科學(xué)完備、成熟定型，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助法治化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化。就當(dāng)前實(shí)踐層面而言，《社會(huì)救助法（草案征求意見稿）》在法律位階、體系完整性和政策制度適應(yīng)性等方面仍處于征求意見階段，在具體操作運(yùn)行上尚不能作為從上而下都遵循的法律規(guī)范，只能作為政策性規(guī)定和臨時(shí)性應(yīng)急措施，難以維護(hù)社會(huì)公平和社會(huì)秩序，很難保障社會(huì)大眾的公共利益和公共權(quán)益，會(huì)導(dǎo)致與社會(huì)救助運(yùn)行的價(jià)值取向和追求相背離，其結(jié)果必然會(huì)造成社會(huì)救助措施與社會(huì)救助立法初衷相去甚遠(yuǎn)，使實(shí)施措施變成一種簡(jiǎn)單固化的行為[]

（三）立法過程重實(shí)體，程序正義難表達(dá)

社會(huì)救助法草案頒布后，征詢意見的過程一直在進(jìn)行，多次集思廣益均結(jié)合廣泛生動(dòng)的實(shí)踐探索，對(duì)草案進(jìn)行著不間斷地修改、糾偏和校正，即便如此，存在的問題仍不可小。透過社會(huì)救助體系運(yùn)行現(xiàn)狀，可以看出立法過程中存在重實(shí)體輕程序的問題，相關(guān)情況概括如下：首先，就法律規(guī)范的位階而言，社會(huì)救助法的作用不可替代，不但屬于全國(guó)人民代表大會(huì)制定的范疇，而且在位階層次上僅次于憲法，與刑法、民法、商經(jīng)法屬于相同位階的法律，高于中央政府的行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等，可見其在原則與規(guī)則方面發(fā)揮的作用不言而喻。其次，就構(gòu)成要素而言，關(guān)于社會(huì)救助主體、客體、運(yùn)行程序、社會(huì)救助資金來源、社會(huì)救助監(jiān)督等，因法律不完善，使其在社會(huì)救助運(yùn)行中不能發(fā)揮應(yīng)有法律的效力。再次，在“重實(shí)體輕程序”背景之下，對(duì)于程序正義的表達(dá)更是存在較大困難。

三、我國(guó)社會(huì)救助體系立法進(jìn)程應(yīng)對(duì)策略

十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議提出[12]，社會(huì)救助工作法治不夠健全，《社會(huì)救助暫行辦法》立法位階較低；社會(huì)救助還存在制度不完善、體系不統(tǒng)一、銜接不順暢、程序性規(guī)定缺失等問題，建議盡快出臺(tái)社會(huì)救助法。去年全國(guó)分層分類社會(huì)救助工作推進(jìn)會(huì)又一次明確要求“以推進(jìn)立法和政策創(chuàng)制為重點(diǎn)，完善政策制度體系”。

（一）細(xì)化主體權(quán)責(zé)，促進(jìn)救助實(shí)踐細(xì)化量化

明晰參與主體權(quán)責(zé)，提高救助運(yùn)行效率，可在一定程度上彌補(bǔ)社會(huì)救助法尚未出臺(tái)的缺憾。社會(huì)救助不僅涉及人、財(cái)、物，而且還牽涉相關(guān)政策法規(guī)和多因素交叉衍生出來的其他不可預(yù)測(cè)的內(nèi)容。因此，社會(huì)救助需要多個(gè)部門、不同群體同時(shí)參與、互相配合來共同完成。鑒于此，正在使用的社會(huì)救助文件上的事權(quán)劃分，應(yīng)該根據(jù)參與主體和受助對(duì)象的變化而作相應(yīng)的調(diào)整，使調(diào)整后的事權(quán)明確清晰。因此，為保障社會(huì)救助工作順利進(jìn)行，讓社會(huì)救助工作運(yùn)行更加規(guī)范化，以促使救助工作公平、有序、高效，至少要做好兩項(xiàng)工作：一是要根據(jù)救助項(xiàng)目的構(gòu)成、內(nèi)容、實(shí)施的程序，對(duì)所涉及到的管理部門劃分事權(quán)，主管部門作為負(fù)責(zé)部門，其他所涉部門作為輔助部門進(jìn)行劃分。按照事權(quán)為責(zé)任歸并和調(diào)整的依據(jù)，明確救助責(zé)任清單，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助管理工作的統(tǒng)籌性，逐步建立專管部門牽頭、其他部門配合的工作制度[3]。二是不同部門之間以及部門內(nèi)部不同人員之間也要明確分工，根據(jù)具體救助內(nèi)容，明確目標(biāo)任務(wù)，做到細(xì)化量化具體化，把工作分配到具體的部門和工作人員。

（二）救助信息公開，以實(shí)時(shí)公開促工作規(guī)范

社會(huì)救助信息公開包括對(duì)困難群眾認(rèn)定、救助對(duì)象享有的救助項(xiàng)目、最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)和臨時(shí)救助等相關(guān)內(nèi)容的信息。黨的十八大以來，政府提出扶持對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個(gè)精準(zhǔn)”[4]。但偏遠(yuǎn)落后地區(qū)因信息化水平較低，加之當(dāng)?shù)卣畬?duì)救助政策宣傳面有限，存在“人找政策”、公開內(nèi)容不全面、方式不完善等漏洞，造成知情覆蓋面窄、操作性不強(qiáng)等情況。對(duì)此，要采取線上公開、線下宣傳同時(shí)進(jìn)行的方式，線上建立國(guó)家、省、地、市、縣、鄉(xiāng)救助平臺(tái)，發(fā)布低收入人群申請(qǐng)、審批、監(jiān)督、舉報(bào)以及救助人員分類公示等內(nèi)容，讓全社會(huì)來監(jiān)督救助工作；線下可以借鑒精準(zhǔn)扶貧模式，形成網(wǎng)格化管理，讓救助工作人員宣講救助政策，發(fā)放救助資料。如此，線上線下有機(jī)結(jié)合，讓政策走進(jìn)千家萬戶，使救助過程看得見摸得著。救助數(shù)據(jù)信息公示公開，一方面對(duì)救助職能部門的工作可以進(jìn)行監(jiān)督，另一方面保障了救助對(duì)象的知情權(quán)，減少救助過程中不和諧因素[15]。

（三）嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，助推社會(huì)救助立法進(jìn)程

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)救助的有關(guān)規(guī)定，只是一些臨時(shí)性的管理?xiàng)l例，立法層次相對(duì)較低，且現(xiàn)有的各種法規(guī)存在分散性，相互之間缺乏邏輯銜接，增加了社會(huì)組織發(fā)展的不穩(wěn)定性及不確定性，致使社會(huì)組織參與社會(huì)救助的法治化進(jìn)程受到了制約[。在這種情況下，為了讓受助人群得到救助，更好地做到“弱有所扶”，嚴(yán)格責(zé)任追究是其中最有效的保障手段：一是嚴(yán)格評(píng)價(jià)考核。本著權(quán)責(zé)一致的原則，注重具體精準(zhǔn)、量化考核，做到有責(zé)必查、失責(zé)必問。通過評(píng)價(jià)考核，在修正彌補(bǔ)偏差不足的同時(shí)，將考核結(jié)果與獎(jiǎng)勵(lì)懲處相結(jié)合，對(duì)違規(guī)違紀(jì)的人，要進(jìn)行處理。二是嚴(yán)格監(jiān)督檢查。各級(jí)民政部門會(huì)同監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門加強(qiáng)社會(huì)救助日常監(jiān)督檢查，并實(shí)時(shí)通報(bào)監(jiān)督檢查情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，要將線索和資料及時(shí)移交紀(jì)檢、公安、司法等部門調(diào)查處理。三是嚴(yán)格責(zé)任追究。把落實(shí)責(zé)任作為主線，以檢查監(jiān)督為抓手，在實(shí)踐中使三者有機(jī)結(jié)合，讓社會(huì)救助參與主體的責(zé)任有章可循，運(yùn)行程序規(guī)范合理，為社會(huì)救助立法進(jìn)程提供更加合理、可靠的參考和借鑒。

四、總結(jié)

黨的十八大以來，我國(guó)在健全社會(huì)救助體系、增強(qiáng)社會(huì)救助能力、提高社會(huì)救助水平、完善政策制度等方面做了大量富有成效的工作，中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)于社會(huì)救助制度提出了新的更高要求，“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”以及“全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”同時(shí)構(gòu)建了社會(huì)救助立法擔(dān)負(fù)的使命和價(jià)值。因此，要持續(xù)不斷地探索建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)救助制度，要把黨的主張、成功經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，把已有的成功做法和政策措施上升為法律制度，融入到社會(huì)救助法不斷完善的生動(dòng)實(shí)踐中，進(jìn)一步鞏固拓展改革成果，兜住兜準(zhǔn)兜牢困難群眾民生底線。

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（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）