低生育率背景下普惠性托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的困境與出路研究

一、引言

黨的二十大強(qiáng)調(diào)優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建生育支持政策體系以降低生育、養(yǎng)育和教育成本。普惠托育服務(wù)是以公益性和公平性為其內(nèi)在基本特征（內(nèi)涵）的、以“有質(zhì)量”為其外在價(jià)值追求（外延）的、“面向大眾”“收費(fèi)較低”“有質(zhì)量”的托育服務(wù){(diào)。0～3歲作為兒童發(fā)展的關(guān)鍵奠基階段，嬰幼兒照護(hù)服務(wù)不僅關(guān)乎家庭福祉，更與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及國家未來緊密相連。盡管“三孩”政策及相關(guān)托育服務(wù)支持政策出臺(tái)后，我國托育機(jī)構(gòu)數(shù)量有所增長，一定程度上緩解了家庭托育需求，但生育率持續(xù)走低、服務(wù)質(zhì)量參差不齊及普惠性托育服務(wù)供給不足等問題依舊突出，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、生育政策落實(shí)及婦女就業(yè)產(chǎn)生制約。因此，強(qiáng)化政府在0\\~3歲嬰幼兒托育服務(wù)中的責(zé)任，完善相關(guān)政策，大力發(fā)展普惠性托育服務(wù)成為必然選擇。

二、低生育率背景下普惠性托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的困境

為了推動(dòng)托育服務(wù)的規(guī)范發(fā)展，國家衛(wèi)生健康委員會(huì)牽頭出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，從多個(gè)方面做出了嚴(yán)格的制度規(guī)定[2。然而，在政策具體落實(shí)推進(jìn)階段，多元理念間存在的張力，以及實(shí)踐過程中遭遇的梗阻狀況，對(duì)普惠性托育服務(wù)體系的構(gòu)建與完善進(jìn)程形成了阻礙。

（一）可持續(xù)運(yùn)行面臨挑戰(zhàn)

從經(jīng)濟(jì)層面來看，普惠性托育機(jī)構(gòu)秉持公益性原則，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，而其運(yùn)營成本包括場地建設(shè)、人員薪酬、設(shè)備購置等諸多方面，居高不下。盡管政府加大財(cái)政扶持，但補(bǔ)貼落實(shí)常不到位或力度不足，難以填補(bǔ)建設(shè)與運(yùn)營成本缺口，致使機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)壓力巨大，可持續(xù)發(fā)展艱難。

從管理體制上來看，托育服務(wù)涉及多個(gè)部門職能各部門對(duì)于托育機(jī)構(gòu)的管理責(zé)任界定不清晰，協(xié)同作用發(fā)揮較少，創(chuàng)新動(dòng)力不夠、機(jī)制不健全[3。同時(shí)，各地在執(zhí)行托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范時(shí)存在差異，部分地區(qū)對(duì)場地面積、師資配備、安全設(shè)施等關(guān)鍵要求執(zhí)行不嚴(yán)格，使得部分機(jī)構(gòu)在運(yùn)營中存在安全隱患、服務(wù)不規(guī)范等問題，既損害了行業(yè)整體形象，也給機(jī)構(gòu)的持續(xù)性發(fā)展埋下了風(fēng)險(xiǎn)。

（二）人才隊(duì)伍建設(shè)滯后

托育服務(wù)對(duì)從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)要求較高，需要掌握嬰幼兒生理學(xué)、心理學(xué)、教育學(xué)及醫(yī)學(xué)等多方面的知識(shí)與技能。然而，目前我國相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)體系尚不完善，僅有部分職業(yè)院校開設(shè)托育相關(guān)專業(yè)且招生規(guī)模有限，更高等級(jí)的院校暫未開設(shè)。以高等院校學(xué)前教育專業(yè)為例，其課程設(shè)置主要側(cè)重于3～6歲幼兒教育，缺乏對(duì)0～3歲嬰幼兒回應(yīng)性照護(hù)理論知識(shí)和技能的培養(yǎng)4，而0～3歲嬰幼兒在生理、心理與認(rèn)知等方面與3～6歲幼兒存在顯著差異，因此畢業(yè)生在進(jìn)入托育行業(yè)后，難以迅速適應(yīng)工作崗位的需求，需額外進(jìn)行大量的專業(yè)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，間接增加了機(jī)構(gòu)的人力成本和人才培養(yǎng)周期。

此外，我國普惠性托育機(jī)構(gòu)人才培養(yǎng)和發(fā)展機(jī)制尚不完善。大多數(shù)機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)教師開展定期、系統(tǒng)培訓(xùn)的機(jī)制，使教師在入職后難以獲得持續(xù)的專業(yè)學(xué)習(xí)和提升機(jī)會(huì)。同時(shí)，托育機(jī)構(gòu)教師的職業(yè)發(fā)展路徑不清晰，缺乏明確的晉升機(jī)制和完善的職稱評(píng)定體系，導(dǎo)致教師職業(yè)認(rèn)同感較低，工作積極性不高，人員流動(dòng)性較大。

（三）服務(wù)質(zhì)量參差不齊

目前， 0～3 歲托育實(shí)踐中不同模式的服務(wù)規(guī)范在執(zhí)業(yè)資質(zhì)、設(shè)施規(guī)范和師資規(guī)范等方面存在較大差異[5。托育機(jī)構(gòu)中“重管輕育”和“重育輕管”兩種現(xiàn)象同時(shí)存在，特別是2歲以下托育服務(wù)的“重管輕育”和 2～3 歲托育服務(wù)的“重育輕管”表現(xiàn)較為突出[。同時(shí)，我國普惠性托育行業(yè)的薪資待遇與職業(yè)發(fā)展空間相對(duì)有限，難以吸引高素質(zhì)人才，進(jìn)一步加劇了人才隊(duì)伍的短缺，部分托育機(jī)構(gòu)只能在師資招聘上降低標(biāo)準(zhǔn)，錄用非專業(yè)人員，從而影響托育服務(wù)整體質(zhì)量。此外，一些普惠性托育機(jī)構(gòu)受資金限制，場地面積狹小，功能分區(qū)不合理，缺乏安全防護(hù)設(shè)施和適合嬰幼兒活動(dòng)的教具、玩具等。

（四）信息管理平臺(tái)不規(guī)范

其一，普惠性托育機(jī)構(gòu)的信息公開程度較低，家長在選擇托育機(jī)構(gòu)時(shí)難以獲取準(zhǔn)確、全面的信息。許多機(jī)構(gòu)未及時(shí)公布其服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、師資情況、安全管理措施等關(guān)鍵信息，導(dǎo)致家長在選擇托育機(jī)構(gòu)時(shí)存在盲目性。

其二，信息管理平臺(tái)建設(shè)滯后，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)測。目前，我國缺乏統(tǒng)一的托育服務(wù)信息管理平臺(tái)，各地自行建設(shè)的信息系統(tǒng)也存在功能不完善、數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等問題。這使得政府部門難以全面掌握托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營情況，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題，也不利于行業(yè)的整體規(guī)劃和管理。

三、低生育率背景下普惠性托育機(jī)構(gòu)發(fā)展困境的原因分析

（一）生育率持續(xù)下降的沖擊

出生人口連續(xù)7年下降，第四輪嬰兒潮未出現(xiàn)新中國成立后，我國經(jīng)歷了三次“嬰兒潮”，分別是1949—1958年、1962—1965年 和1981—1990年[7]。第四輪嬰兒潮原本應(yīng)在2010年后出現(xiàn)，但因長期嚴(yán)格執(zhí)行的計(jì)劃生育而消失。此后，生育政策開始松動(dòng)，2013年“單獨(dú)二孩”、2015年“全面二孩”、2021年“全面三孩”，但未能扭轉(zhuǎn)低生育趨勢。國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021年我國常住人口出生率已降低至 7.5‰ 2022年為 6.8‰ ，2023年為 6.4‰ ，為近年來的最低點(diǎn)[8]人口出生率持續(xù)下降，普惠性托育機(jī)構(gòu)的市場需求基礎(chǔ)被不斷削弱，給其長期穩(wěn)定發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

（二）財(cái)政扶持資金落實(shí)不力

其一，政府對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)財(cái)政投入相對(duì)其他社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域較少，公共托育服務(wù)在總量和結(jié)構(gòu)上依然存在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益嚴(yán)重失衡的問題[。

同時(shí)，財(cái)政扶持資金在地區(qū)和城鄉(xiāng)間分配不均，發(fā)達(dá)地區(qū)和城市獲得更多支持，欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村托育機(jī)構(gòu)資金匱乏，加大資源差距，影響公平性與可及性。

其二，財(cái)政扶持資金的監(jiān)管機(jī)制不完善，存在重形式輕實(shí)干、重硬件輕軟件的現(xiàn)象[1]。一些托育機(jī)構(gòu)可能為了追求短期利益，將財(cái)政補(bǔ)貼資金用于與托育服務(wù)無關(guān)的其他用途，而不是用于改善服務(wù)條件和提升服務(wù)質(zhì)量。缺乏有效的監(jiān)管措施使得這些違規(guī)行為難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，影響了財(cái)政資金的使用效益和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其三，資金使用效益評(píng)估體系不健全。政府在撥付財(cái)政扶持資金后，缺乏對(duì)資金使用效果的跟蹤評(píng)估和反饋機(jī)制，無法準(zhǔn)確了解資金是否真正用于提升托育服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)機(jī)構(gòu)發(fā)展等方面。這導(dǎo)致一些托育機(jī)構(gòu)在使用資金時(shí)缺乏規(guī)劃和合理性，無法實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)配置，降低了財(cái)政資金的整體使用效益。

（三）教師隊(duì)伍管理機(jī)制缺陷

托育服務(wù)對(duì)教師的專業(yè)素質(zhì)要求較高，需要教師具備嬰幼兒護(hù)理、教育心理學(xué)、學(xué)前教育等多方面的知識(shí)和技能。然而，目前相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)體系尚不完善，能夠滿足托育機(jī)構(gòu)需求的專業(yè)人才相對(duì)匱乏。這使得普惠性托育機(jī)構(gòu)在師資招聘過程中面臨較大困難，難以招到具有相關(guān)專業(yè)背景和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的教師。

此外，許多普惠性托育機(jī)構(gòu)由于缺乏資金和資源，無法為教師提供定期、系統(tǒng)的培訓(xùn)。教師在入職后，難以獲得持續(xù)的專業(yè)學(xué)習(xí)和提升機(jī)會(huì)，導(dǎo)致其專業(yè)知識(shí)和技能無法及時(shí)更新和提高。教師的職業(yè)發(fā)展路徑不清晰，缺乏有效的晉升機(jī)制和完善的職稱評(píng)定體系也影響了教師的職業(yè)認(rèn)同感和社會(huì)地位，進(jìn)一步抑制了教師的工作積極性。

四、低生育率背景下普惠性托育機(jī)構(gòu)發(fā)展的出路

（一）強(qiáng)化政策支持與資源投入

其一，加大財(cái)政扶持力度。城市父母普遍認(rèn)為政府應(yīng)在托育服務(wù)供給中承擔(dān)責(zé)任，“普遍惠及，方便送托”是新時(shí)期家庭對(duì)于托育服務(wù)體系價(jià)值取向與布局原則的期待[]。因此，政府應(yīng)增加對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)財(cái)政撥款，用于場地建設(shè)、設(shè)備購置、師資培訓(xùn)等方面，降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本，提高服務(wù)質(zhì)量。設(shè)立普惠性托育服務(wù)發(fā)展專項(xiàng)資金，對(duì)積極提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)給予運(yùn)營補(bǔ)貼，確保其能夠持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。同時(shí)，探索建立財(cái)政資金與社會(huì)資本合作的新模式，吸引更多社會(huì)資金投人普惠性托育領(lǐng)域。

其二，完善政策法規(guī)體系，加快制定和完善普惠性托育服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)和政策文件。明確機(jī)構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、收費(fèi)管理、人員資質(zhì)等方面的要求，為機(jī)構(gòu)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)在企業(yè)所得稅、增值稅等方面給予減免或優(yōu)惠，減輕機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在土地使用、水電價(jià)格等方面給予政策傾斜，降低機(jī)構(gòu)運(yùn)營成本。

其三，優(yōu)化規(guī)劃與布局。結(jié)合人口分布、需求特點(diǎn)等因素，制定普惠性托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃，合理布局機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，確保服務(wù)覆蓋范圍廣泛，方便家長送托鼓勵(lì)各地根據(jù)實(shí)際情況，探索多樣化的普惠性托育服務(wù)供給模式，如社區(qū)托育、企事業(yè)單位托育、家庭托育等，滿足不同家庭的個(gè)性化需求。

（二）提升服務(wù)質(zhì)量與專業(yè)水平

其一，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)。提高托育服務(wù)從業(yè)人員的待遇水平，包括工資、福利、職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等，吸引和留住優(yōu)秀人才，定期組織從業(yè)人員參加在職培訓(xùn)和繼續(xù)教育，提升其專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)能力。同時(shí)，加強(qiáng)托育專業(yè)人才培養(yǎng)體系建設(shè)，鼓勵(lì)高校和職業(yè)院校開設(shè)托育相關(guān)專業(yè)，優(yōu)化課程設(shè)置，注重實(shí)踐教學(xué)，培養(yǎng)具有專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐技能的高素質(zhì)人才。

其二，優(yōu)化托育課程與服務(wù)內(nèi)容。國家發(fā)動(dòng)多個(gè)部門聯(lián)合研發(fā)適合嬰幼兒身心發(fā)展特點(diǎn)的課程體系，注重培養(yǎng)嬰幼兒的認(rèn)知、語言、情感、社會(huì)交往等能力，如出臺(tái)《 0～3 歲嬰幼兒發(fā)展指南》等相關(guān)文件，促進(jìn)其全面發(fā)展[12]。提供多元化的服務(wù)，除了日常托育服務(wù)外，增加親子教育、家庭教育指導(dǎo)、育兒咨詢等服務(wù)內(nèi)容，滿足家長的多樣化需求。同時(shí)，加強(qiáng)與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的合作，為嬰幼兒提供健康檢查、預(yù)防接種、疾病防控等服務(wù)，保障嬰幼兒健康成長。

其三，建立質(zhì)量評(píng)估與監(jiān)管機(jī)制。質(zhì)量評(píng)估應(yīng)涵蓋機(jī)構(gòu)管理、服務(wù)質(zhì)量、安全衛(wèi)生、師資隊(duì)伍等方面，明確托育師資集“照護(hù)培育者、指導(dǎo)協(xié)調(diào)者、專業(yè)發(fā)展者”這三種職能角色于一身，并實(shí)現(xiàn)它們之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。加強(qiáng)對(duì)普惠性托育機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管，建立健全監(jiān)管制度，明確監(jiān)管職責(zé)，加大執(zhí)法力度，對(duì)違規(guī)行為及時(shí)予以糾正和處罰。同時(shí)建立信息公開制度，定期向社會(huì)公布機(jī)構(gòu)的評(píng)估結(jié)果和監(jiān)管情況，引導(dǎo)家長選擇優(yōu)質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)。

（三）促進(jìn)社會(huì)參與合作

其一，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，通過制定優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本投資普惠性托育機(jī)構(gòu)，如給予場地租賃補(bǔ)貼、貸款貼息、項(xiàng)目補(bǔ)貼等。其二，成立普惠性托育服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)，發(fā)揮行業(yè)自律作用，制定行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營行為，提高服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)之間的合作與交流，促進(jìn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)。其三，加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)，通過多種渠道，如電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等，廣泛宣傳普惠性托育服務(wù)的重要性和政策措施，提高社會(huì)對(duì)托育服務(wù)的認(rèn)知度和認(rèn)同感樹立優(yōu)秀普惠性托育機(jī)構(gòu)典型，宣傳其成功經(jīng)驗(yàn)和做法，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，帶動(dòng)整個(gè)行業(yè)發(fā)展。同時(shí)，開展育兒知識(shí)普及活動(dòng)，提高家長的科學(xué)育兒水平，增強(qiáng)家長對(duì)托育服務(wù)的信任和支持。

五、結(jié)語

低生育率背景下，普惠性托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展對(duì)于緩解家庭養(yǎng)育壓力、促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展具有關(guān)鍵意義。盡管當(dāng)前面臨諸多困難，但通過政府強(qiáng)化政策支持、加大資源投入，提升機(jī)構(gòu)自身服務(wù)質(zhì)量與專業(yè)水平，以及促進(jìn)社會(huì)各界廣泛參與合作，普惠性托育機(jī)構(gòu)有望突破困境，實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，為構(gòu)建生育友好型社會(huì)貢獻(xiàn)重要力量。未來，仍需持續(xù)關(guān)注行業(yè)動(dòng)態(tài)，不斷優(yōu)化政策與實(shí)踐，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，推動(dòng)托育事業(yè)邁向新高度。

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本文得到以下項(xiàng)目支持：湖南省社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)研究項(xiàng)目“湖南省普惠性托育機(jī)構(gòu)保教質(zhì)量評(píng)估及發(fā)展策略研究”（XSP2023JYC255）。

（作者：魯熙茜，長沙師范學(xué)院；楊琴系長沙師范學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院教授）