基層政府購買現(xiàn)代公共文化服務(wù)的協(xié)同機(jī)制研究

一、問題緣起與研究意義

（一）實(shí)踐困境

習(xí)近平總書記指出“要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，更好滿足人民群眾精神文化需求”。這為制度創(chuàng)新提供了根本遵循。推進(jìn)政府購買現(xiàn)代公共文化服務(wù)，是國家治理現(xiàn)代化背景下公共服務(wù)供給側(cè)改革的重要舉措。《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》明確將購買服務(wù)納入法定供給方式，旨在破解傳統(tǒng)行政供給模式效率偏低、供需錯配等結(jié)構(gòu)性矛盾。財(cái)政部《政府購買服務(wù)管理辦法》強(qiáng)調(diào)通過市場化機(jī)制提升財(cái)政資金效能，2023年《“十四五”公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)一步要求購買服務(wù)占比不低于文化支出的25% ，凸顯政策剛性約束。

但是，在基層執(zhí)行時(shí)，往往面臨三重制度性障礙：其一，需求識別機(jī)制失準(zhǔn)，部分地方政府依賴“問卷式”形式化調(diào)研，導(dǎo)致需求轉(zhuǎn)化率不足 40%^[1] ；其二，社會組織能力赤字，中西部縣域?qū)I(yè)文化組織覆蓋率低于35% ，存在“程序性購買”與“實(shí)質(zhì)性承接”的悖論；其三，制度銜接斷層，購買流程規(guī)范性與績效評估科學(xué)性不足，部門協(xié)同存在“信息孤島”。對于這些障礙或困境，亟待構(gòu)建“精準(zhǔn)識別一專業(yè)供給一動態(tài)調(diào)適”的全周期管理機(jī)制。

（二）研究意義

在理論價(jià)值上，重構(gòu)公共文化服務(wù)供給分析范式。傳統(tǒng)“政府一市場”二元分析框架存在三重理論局限：其一，忽視社會組織作為專業(yè)生產(chǎn)者的獨(dú)特治理功能;其二，簡化群眾需求為被動接收變量，遮蔽其需求定義與效能評價(jià)的主體性；其三，難以解釋中國語境下政府購買服務(wù)中“行政發(fā)包”與“專業(yè)反制”的復(fù)雜互動。本研究構(gòu)建“政府一社會組織一群眾”三元協(xié)同分析模型，將新公共治理理論與協(xié)同生產(chǎn)理論進(jìn)行在地化整合，揭示多元主體在資源交換、權(quán)力博弈與認(rèn)知協(xié)商中的動態(tài)平衡機(jī)制，推動公共文化服務(wù)研究從“供給中心”向“需求驅(qū)動”范式轉(zhuǎn)型。

在實(shí)踐價(jià)值上，擺脫基層治理的協(xié)同效能困境。針對“政府熱、群眾冷、社會組織難”的實(shí)踐悖論，本研究提出三階解決方案：首先，設(shè)計(jì)“需求識別\"機(jī)制，通過數(shù)字技術(shù)賦權(quán)與制度性參與渠道建設(shè)，提升群眾需求轉(zhuǎn)化率；其次，構(gòu)建社會組織支持體系，破解縣域?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)覆蓋率低的瓶頸；最后，將群眾滿意度、專業(yè)績效與政策合規(guī)性納入綜合評價(jià)，打破政府單一考核的路徑依賴。

二、理論依據(jù)與分析框架

（一）文獻(xiàn)綜述

近五年國內(nèi)學(xué)界圍繞協(xié)同治理理論與政府購買公共文化服務(wù)的結(jié)合，形成三支研究脈絡(luò)。一是主體角色研究：有的學(xué)者提出“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多元共治”框架，強(qiáng)調(diào)基層政府需從“行政主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)型為“規(guī)則協(xié)調(diào)者”[2；通過全國調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社會組織在購買服務(wù)中存在“專業(yè)能力缺口”，制約協(xié)同效能[3。二是機(jī)制設(shè)計(jì)研究：有的構(gòu)建“政策供給一需求響應(yīng)”雙循環(huán)模型，揭示政府與社會組織的資源交換效率需 gt;0.7 才能觸發(fā)協(xié)同效應(yīng)[4；有的提出“嵌入式協(xié)同”概念，指出社會組織通過“專業(yè)資本積累”可突破科層制約束[5。三是制度創(chuàng)新研究：開發(fā)“協(xié)同成熟度評估指標(biāo)體系”，驗(yàn)證數(shù)字化平臺可使基層政府跨部門協(xié)同成本下降 41% 。

盡管研究取得進(jìn)展，仍存在四方面局限。一是基層情境適配不足：既有成果多基于發(fā)達(dá)地區(qū)案例（占比 73% ），對縣域政府“財(cái)政一能力雙重約束”下的協(xié)同困境解釋力有限。二是制度協(xié)同研究薄弱：聚焦主體互動但忽視制度銜接，尤其缺乏對《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》地方實(shí)施細(xì)則與購買流程匹配性的研究。三是技術(shù)賦能機(jī)理模糊：雖有文獻(xiàn)提及數(shù)字化，但多停留于工具描述，未揭示區(qū)塊鏈、AI等技術(shù)重構(gòu)協(xié)同規(guī)則的內(nèi)在邏輯。四是非正式治理缺位：僅 12% 研究關(guān)注宗族網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)賢調(diào)解等非正式機(jī)制對協(xié)同過程的潤滑作用，難以解釋基層實(shí)踐中“文件外運(yùn)作”現(xiàn)象。

根據(jù)文獻(xiàn)梳理的結(jié)果，結(jié)合協(xié)同理論，搭建本文的分析框架，以基層政府，社會組織和城鄉(xiāng)居民為研究主體，構(gòu)建信任建構(gòu)、資源共享、協(xié)商決策的協(xié)同機(jī)制，并且考慮基層存在的特殊情況，包括財(cái)政碎片化、行政發(fā)包慣性和非正式調(diào)適的情況。

（二）主體角色互動

1.政府的規(guī)則供給者角色：制度創(chuàng)新與執(zhí)行張力

在蕭山區(qū)文化管家實(shí)踐中，政府通過雙重制度創(chuàng)新強(qiáng)化其規(guī)則供給者職能。一方面，動態(tài)清單管理機(jī)制的建構(gòu)突破了傳統(tǒng)采購目錄的剛性約束，依據(jù)《蕭山區(qū)公共文化服務(wù)動態(tài)清單管理辦法》，建立需求變化率、政策契合度和服務(wù)可行性的三維評估模型，驅(qū)動服務(wù)目錄的動態(tài)調(diào)整，識別出未表達(dá)但實(shí)際存在的需求。另一方面，實(shí)現(xiàn)資金申請、審批、撥付、審計(jì)的全流程上鏈存證，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)數(shù)據(jù)同步至區(qū)紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)。2022一2023年度數(shù)據(jù)顯示，違規(guī)操作發(fā)生率同比下降 47% ，審計(jì)時(shí)效縮短至3.2天。

然而，政府作為規(guī)則供給者容易引發(fā)行政理性與實(shí)質(zhì)理性沖突。這一矛盾映射出行政發(fā)包制下“考核指標(biāo)優(yōu)先”的行動邏輯，即基層政府為規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，傾向于選擇“安全但低效”的技術(shù)治理方案，暴露制度創(chuàng)新在基層執(zhí)行中的變形與耗散。

2.社會組織的專業(yè)賦能者角色：需求轉(zhuǎn)化技術(shù)創(chuàng)新與實(shí)踐突破

三、案例分析：框架的實(shí)證檢驗(yàn)

（一）案例背景與運(yùn)行機(jī)理

杭州市蕭山區(qū)在推進(jìn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)過程中，面臨三重治理困境：其一，供需結(jié)構(gòu)性錯配，傳統(tǒng)“政府直供”模式下，2020年區(qū)級文化支出中72% 用于標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)采購，但第三方評估顯示群眾滿意度僅 58% ，需求轉(zhuǎn)化率低于 40% ；其二，服務(wù)執(zhí)行效率衰減，基層文化站因編制限制存在“管辦不分”困境，某街道文化站年均承辦區(qū)級任務(wù)43項(xiàng)，但僅11% 的服務(wù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)村社級滲透，暴露出行政發(fā)包制的“最后一公里”梗阻；其三，多元參與機(jī)制缺位，社會組織因?qū)I(yè)能力赤字導(dǎo)致服務(wù)供給程式化，2021年采購項(xiàng)目中 63% 存在“為達(dá)標(biāo)而服務(wù)”現(xiàn)象，同時(shí)群眾訴求表達(dá)依賴12345熱線等非制度化渠道，需求傳遞失真率高達(dá) 55% 。

在此背景下，蕭山區(qū)政府通過購買文化管家服務(wù)，旨在破解傳統(tǒng)治理模式的“三重悖論”：通過引入專業(yè)社會組織作為“治理中介”，重構(gòu)“政府一社會一群眾”協(xié)同鏈條。在蕭山區(qū)文化管家制度中，三方主體形成結(jié)構(gòu)性分工：政府作為制度供給者，年投入財(cái)政資金2800萬元，制定《文化管家服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)白皮書》，并通過區(qū)塊鏈監(jiān)管平臺實(shí)現(xiàn)全流程穿透式管理；社會組織作為專業(yè)賦能者，7家中標(biāo)機(jī)構(gòu)配備持證率 92% 的管家團(tuán)隊(duì)，覆蓋227個(gè)村社的服務(wù)需求轉(zhuǎn)化與供給；群眾作為價(jià)值共創(chuàng)者，行使?jié)M意度評價(jià)權(quán)，其中老年群體通過427個(gè)村級代辦點(diǎn)實(shí)現(xiàn)人工輔助參與，破解數(shù)字鴻溝導(dǎo)致的參與排斥。通過角色再定位消解了傳統(tǒng)模式下 62% 的行政冗余損耗，使服務(wù)滲透率提升至79% 。

在蕭山區(qū)文化管家制度中，社會組織重構(gòu)了公共文化服務(wù)的需求轉(zhuǎn)化邏輯。使用技術(shù)工具系統(tǒng)整合掃碼文本、語音留言及服務(wù)歷史數(shù)據(jù)，構(gòu)建需求－供給適配矩陣。2023年數(shù)據(jù)顯示，該系統(tǒng)使隱性需求識別率從 31% 提升至 68% ，尤其精準(zhǔn)捕捉到青年群體對數(shù)字創(chuàng)作培訓(xùn)（實(shí)際需求占比 47% ，原調(diào)研僅識別 21% ）、老年群體對方言保護(hù)項(xiàng)目（實(shí)際需求占比39% ，原調(diào)研僅識別 12% ）的潛在訴求。

然而，技術(shù)賦能的實(shí)踐仍面臨雙重挑戰(zhàn)：其一，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用悖論，老年群體對技術(shù)工具的認(rèn)知障礙導(dǎo)致其參與貢獻(xiàn)率僅占全樣本的 19% ，存在算法公平性隱憂；其二，服務(wù)供給創(chuàng)新閾值，社會組織需平衡技術(shù)方案的專業(yè)性與實(shí)施成本，對財(cái)政可持續(xù)性構(gòu)成壓力。這些矛盾揭示出公共文化服務(wù)亟待通過制度優(yōu)化實(shí)現(xiàn)技術(shù)理性與治理效能的動態(tài)均衡。

3.群眾的價(jià)值共創(chuàng)者角色：賦權(quán)實(shí)踐與數(shù)字包容 創(chuàng)新

蕭山區(qū)文化管家制度重構(gòu)群眾在公共文化服務(wù)中的主體性地位。創(chuàng)新設(shè)計(jì)“文化需求碼”數(shù)字化參與接口，構(gòu)建“掃碼提議一智能解析一服務(wù)轉(zhuǎn)化”的閉環(huán)機(jī)制。該系統(tǒng)累計(jì)接收群眾需求35.7萬條，其中非遺傳承、社區(qū)美育、數(shù)字素養(yǎng)三類需求成為供給重點(diǎn)，精準(zhǔn)回應(yīng)了多元群體的文化權(quán)益訴求。針對數(shù)字鴻溝引致的參與排斥，蕭山區(qū)一方面，在227個(gè)行政村設(shè)立文化代辦點(diǎn)，培訓(xùn)427名“銀齡助手”提供人工輔助掃碼服務(wù)，使60歲以上群體參與率從 18% 提升至72% ；另一方面，重構(gòu)需求表達(dá)界面，開發(fā)語音輸入、方言識別等適老化功能。

然而，數(shù)字時(shí)代群眾參與治理深度仍受限于結(jié)構(gòu)性約束：其一，青年群體雖占據(jù)掃碼數(shù)據(jù)的 67% ，但其需求多聚焦娛樂性活動，與公共文化服務(wù)的教育功能存在張力；其二，滿意度評價(jià)的“回聲室效應(yīng)”顯現(xiàn)，高頻參與者（年掃碼 ?12 次）的評價(jià)權(quán)重占比達(dá)39% ，可能扭曲服務(wù)供給的公共性導(dǎo)向。

（三）協(xié)同機(jī)制的效能檢驗(yàn)

1.信任建構(gòu)機(jī)制

在信用評級上，蕭山區(qū)文化管家制度通過構(gòu)建社會組織信用評級體系，創(chuàng)新性地將制度信任轉(zhuǎn)化為可量化的治理工具。該體系采用“五維評估模型”，涵蓋服務(wù)質(zhì)量、需求匹配度、財(cái)務(wù)合規(guī)性、技術(shù)創(chuàng)新、群眾滿意度，將抽象信任具象為可操作的制度裝置，有效緩解了政社合作中的信息不對稱困境。但需警惕“技術(shù)理性僭越”風(fēng)險(xiǎn)，如部分機(jī)構(gòu)為提升信用等級過度優(yōu)化評估指標(biāo)（如刻意增加數(shù)字化服務(wù)占比），導(dǎo)致服務(wù)實(shí)質(zhì)價(jià)值偏離群眾真實(shí)需求。這要求制度設(shè)計(jì)須在技術(shù)理性與價(jià)值理性間尋求動態(tài)平衡。

2.資源共享機(jī)制

在資源共享上，蕭山區(qū)通過跨部門數(shù)字平臺整合重構(gòu)文化服務(wù)資源配置邏輯，基于政務(wù)云架構(gòu)打通文旅、民政、教育等11個(gè)部門的“數(shù)據(jù)孤島”，構(gòu)建“文化服務(wù)資源池”動態(tài)數(shù)據(jù)庫。實(shí)現(xiàn)場館、設(shè)備、人力等43類資源的實(shí)時(shí)共享與需求匹配，使資源配置利用率從傳統(tǒng)模式的 37% 提升至 88% 。例如老年大學(xué)場地通過平臺共享機(jī)制，日均使用時(shí)長從2.3小時(shí)增至7.1小時(shí)，服務(wù)覆蓋群體擴(kuò)展至周邊5個(gè)社區(qū)。但需警惕資源過度集中導(dǎo)致的邊際效應(yīng)遞減，如高使用率區(qū)域出現(xiàn)服務(wù)飽和與低效區(qū)域的資源持續(xù)匱乏并存，亟待通過動態(tài)匹配算法優(yōu)化。

3.協(xié)商決策機(jī)制

蕭山區(qū)在2022年，推出了“個(gè)性菜單”分類課程配送行動，文化管家可以通過線上、線下渠道接收村民的“點(diǎn)單式”心愿，從而實(shí)現(xiàn)按需配送。比如蕭山區(qū)黨灣鎮(zhèn)文化管家劉浩杰發(fā)現(xiàn)村民特別喜歡紹興蓮花落這種藝術(shù)形式，通過協(xié)商機(jī)制組織了紹興蓮花落培訓(xùn)班，依托文化館總館資源和文化管家公司資源，邀請省、市曲藝家協(xié)會的專業(yè)老師到村里授課。所有課程結(jié)束后，還形成了完整的節(jié)目，在黨灣鎮(zhèn)各村“村晚”進(jìn)行巡演。該機(jī)制通過參與式預(yù)算改革突破“體制內(nèi)循環(huán)”決策慣性，使群眾實(shí)質(zhì)性影響資金配置方向，形成“政策一技術(shù)一需求”的決策三角校驗(yàn)?zāi)Ｐ汀５潭ù肀壤赡軐?dǎo)致邊緣群體話語缺失（如殘障人士代表僅占 1.2% ），需通過動態(tài)席位調(diào)整增強(qiáng)制度包容性。

4.非正式調(diào)適機(jī)制

蕭山區(qū)文化管家制度創(chuàng)新性激活鄉(xiāng)賢調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建起傳統(tǒng)治理資源與現(xiàn)代公共服務(wù)體系的銜接機(jī)制。該機(jī)制依托鄉(xiāng)賢群體的地方性權(quán)威與社會資本，通過非正式協(xié)商化解29起合同糾紛，平均處理時(shí)效4.2天，較行政調(diào)解程序提速5.3倍。這印證了費(fèi)孝通的“差序格局”理論，即基于血緣、地緣的信任關(guān)系能有效降低交易成本，其調(diào)解成功率顯著高于正式仲裁機(jī)制。

然而，非正式調(diào)適存在雙重限度：其一，調(diào)解效力依賴鄉(xiāng)賢個(gè)人威望，存在代際傳承斷裂風(fēng)險(xiǎn)（60歲以上鄉(xiāng)賢占比達(dá) 82% ）；其二，程序非標(biāo)準(zhǔn)化可能導(dǎo)致權(quán)益保障偏差（ 12% 的調(diào)解協(xié)議缺乏法律約束）。這要求通過制度吸納實(shí)現(xiàn)非正式治理的規(guī)范化轉(zhuǎn)型，在文化治理現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)智慧的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。

（四）基層情境約束的突破實(shí)踐

1.財(cái)政碎片化治理：資金整合的制度創(chuàng)新與效能 提升

蕭山區(qū)針對文化服務(wù)領(lǐng)域長期存在的科層制預(yù)算分割困境，創(chuàng)新構(gòu)建“文化服務(wù)專項(xiàng)資金池”機(jī)制，通過跨部門預(yù)算聯(lián)席機(jī)制整合原分散于文旅、教育、民政等7部門的11類文化經(jīng)費(fèi)（年均規(guī)模1.2億元），突破了傳統(tǒng)財(cái)政管理的預(yù)算軟約束與部門本位主義雙重桎梏，通過權(quán)責(zé)清單重構(gòu)（明確7部門23項(xiàng)協(xié)同責(zé)任）與預(yù)算流程再造（建立“一項(xiàng)目一代碼”追蹤體系），破解部門間“爭資卸責(zé)”博弈。

2.行政發(fā)包慣性消解：績效評估范式的重構(gòu)與實(shí)踐突破

蕭山區(qū)針對傳統(tǒng)行政發(fā)包制“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”的制度慣性，創(chuàng)新構(gòu)建過程性KPI體系，通過設(shè)置需求轉(zhuǎn)化率、群眾提案采納率與服務(wù)滲透率等質(zhì)性指標(biāo)，替代單純追求服務(wù)場次、設(shè)備覆蓋率等量化考核。實(shí)踐數(shù)據(jù)顯示，改革后服務(wù)需求匹配度從 38% 提升至67% ，群眾實(shí)質(zhì)性參與項(xiàng)目占比從 12% 增至 41% ，有效遏制了“廣場舞充數(shù)”“禮品換簽到”等虛假達(dá)標(biāo)現(xiàn)象。

3.數(shù)字鴻溝填補(bǔ)：適老化技術(shù)干預(yù)與數(shù)字包容性提升

蕭山區(qū)針對老年群體面臨的技術(shù)排斥困境，通過人機(jī)交互優(yōu)化重構(gòu)數(shù)字包容路徑：開發(fā)適老化界面，實(shí)施字體放大 300% 、語音輸入及方言識別功能，并建立村級代辦點(diǎn)輔助系統(tǒng)（覆蓋 100% 行政村），驅(qū)動60歲以上用戶月活躍度從 12% 提升至 58% 。但需警惕功能使用差異，語音交互占比達(dá) 67% ，而文字輸入僅19% ，揭示深層數(shù)字素養(yǎng)鴻溝仍待突破，需通過持續(xù)的人機(jī)交互迭代實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性數(shù)字包容

四、框架驗(yàn)證結(jié)論與啟示

（一）理論貢獻(xiàn)：多方協(xié)同模型與治理范式突破

本研究基于協(xié)同治理理論構(gòu)建的基層政府購買公共文化服務(wù)分析框架，通過蕭山區(qū)“文化管家”模式的實(shí)證檢驗(yàn)，揭示了需求管理與制度調(diào)適的復(fù)合治理邏輯。研究發(fā)現(xiàn)：第一，政社民三方協(xié)同存在“制度—關(guān)系”雙軌彈性區(qū)間，當(dāng)正式制度密度與非正式網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度動態(tài)適配時(shí)，服務(wù)效能可提升 39%～52% ；第二，數(shù)字化賦權(quán)重構(gòu)了傳統(tǒng)協(xié)同機(jī)制，但需警惕技術(shù)理性對價(jià)值理性的僭越風(fēng)險(xiǎn)；第三，中國基層治理存在獨(dú)特的“差序協(xié)同”路徑，鄉(xiāng)賢調(diào)解等非正式機(jī)制消解了 73% 的行政摩擦，為制度創(chuàng)新提供了本土化緩沖帶。

研究突破了傳統(tǒng)協(xié)同治理的“制度優(yōu)先”預(yù)設(shè)，提出“三方彈性協(xié)同”模型，為解釋轉(zhuǎn)型期中國基層治理實(shí)踐提供了新的分析范式，也為公共文化服務(wù)供給側(cè)改革提供了可復(fù)制的政策工具包。

（二）展望

需要指出的是，本研究結(jié)論在強(qiáng)科層體制（如直轄市層級）與宗族網(wǎng)絡(luò)解體區(qū)域（如新型城鎮(zhèn)化社區(qū)）的適用性仍需驗(yàn)證，未來可通過多案例比較研究深化理論解釋的時(shí)空適應(yīng)性，這為構(gòu)建中國特色的公共文化服務(wù)治理話語體系提供了新的學(xué)術(shù)增長點(diǎn)。

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（作者單位：浙江生態(tài)文明干部學(xué)院綠色發(fā)展分院）