呼包鄂烏城市群一體化發(fā)展制度建設(shè)研究

摘" 要：城市群一體化發(fā)展是構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的重要舉措，是完善現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的必由之路。呼包鄂烏城市群作為托起內(nèi)蒙古現(xiàn)代化發(fā)展的重要引擎，對(duì)推動(dòng)內(nèi)蒙古高質(zhì)量發(fā)展、落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略意義重大。本文以呼包鄂烏城市群為例，聚焦破解城市群一體化發(fā)展中制度建設(shè)的關(guān)鍵癥結(jié)和體制機(jī)制弊端，提出完善呼包鄂烏城市群一體化發(fā)展制度的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：呼包鄂烏城市群" " "一體化" " "制度建設(shè)

呼包鄂烏城市群地理位置優(yōu)越、資源稟賦良好、產(chǎn)業(yè)集聚程度較高，是內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)活躍度最高、開(kāi)放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的地區(qū)，在推動(dòng)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和融入全方位開(kāi)放格局中具有舉足輕重的地位。推進(jìn)呼包鄂烏城市群一體化發(fā)展是內(nèi)蒙古的一項(xiàng)重大發(fā)展戰(zhàn)略，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)區(qū)域創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，優(yōu)化資源要素配置和生產(chǎn)力空間布局，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚度，推動(dòng)更高層次的對(duì)外開(kāi)放。構(gòu)建呼包鄂烏城市群一體化發(fā)展新格局，涉及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益關(guān)系、協(xié)同管理各方主體、監(jiān)督調(diào)解各方矛盾，亟需更加有效的制度建設(shè)解決共同合作的問(wèn)題，可以說(shuō)，完善管理體制和組織協(xié)調(diào)機(jī)制是推動(dòng)呼包鄂烏城市群一體化發(fā)展的關(guān)鍵。

一、呼包鄂烏城市群一體化發(fā)展制度建設(shè)現(xiàn)狀及面臨的問(wèn)題

（一）不同主體對(duì)一體化發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)不同，易引發(fā)同質(zhì)化、排他性和離散式發(fā)展等問(wèn)題

呼包鄂烏城市群作為主體城市的集合，在推進(jìn)一體化發(fā)展過(guò)程中，各主體的發(fā)展訴求和空間尺度不一致，導(dǎo)致各城市在協(xié)同推進(jìn)一體化時(shí)關(guān)注和面臨的問(wèn)題不同，從而產(chǎn)生區(qū)域發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)分化嚴(yán)重等諸多矛盾。呼包鄂是自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“火車(chē)頭”，無(wú)論是人口規(guī)模還是人均GDP均處于自治區(qū)前列，各主體成員在一體化發(fā)展中更加關(guān)注制度性障礙、產(chǎn)業(yè)協(xié)同效率、開(kāi)放和創(chuàng)新能力的突破及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化等影響發(fā)展質(zhì)量和效率的問(wèn)題。烏蘭察布市雖擁有良好的區(qū)位條件和交通優(yōu)勢(shì)，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與其他幾市仍存在明顯差距。2024年烏蘭察布市常住人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量分別僅占呼包鄂烏城市群的15.5%和7.5%，2023年Ramp;D投入強(qiáng)度與內(nèi)蒙古排名第一的包頭市相差2.4倍，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面與其它三市也存在一定差距，在一體化發(fā)展進(jìn)程中，更加關(guān)注如何發(fā)揮制度作用，充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)融入“一帶一路”建設(shè)，拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

（二）協(xié)商合作機(jī)制尚不完善，且缺乏法律保障

統(tǒng)一有效的協(xié)商機(jī)制是呼包鄂烏城市群一體化發(fā)展的重要推動(dòng)力。現(xiàn)階段，推動(dòng)呼包鄂烏城市群落實(shí)主體責(zé)任、深化市域合作主要依靠一年一度的黨政聯(lián)席會(huì)議。這是一種“契約化行政”的協(xié)商合作方式，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒(méi)有明顯的強(qiáng)制力，在共同推進(jìn)一體化中政府間關(guān)系協(xié)調(diào)與合作缺乏專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)約束，會(huì)議的制度性、穩(wěn)定性、權(quán)威性效果較差。且每年一次的黨政聯(lián)席會(huì)議頻次較少，各市互動(dòng)不足，特別是旗縣和各部門(mén)缺乏充分的橫向和縱向聯(lián)系，無(wú)法及時(shí)解決和處理合作事務(wù)中需要溝通和協(xié)調(diào)的工作，導(dǎo)致很多合作事務(wù)難以取得實(shí)質(zhì)性突破。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不健全，難以形成統(tǒng)一開(kāi)放的要素市場(chǎng)制度

呼包鄂烏城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制不健全是一體化發(fā)展難以推進(jìn)的重要原因，主要表現(xiàn)為行政區(qū)劃分割和要素市場(chǎng)一體化建設(shè)不完善。首先，傳統(tǒng)的以行政邊界為單元的政績(jī)考核體系和評(píng)價(jià)體系不適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。呼包鄂烏城市群從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看是一個(gè)整體，但四市是平級(jí)市，沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、GDP核算、稅收等方面存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，跨區(qū)域深層次產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制不暢通，招商引資存在惡性競(jìng)爭(zhēng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域與行政區(qū)劃的不一致導(dǎo)致各政府之間在跨市域邊界問(wèn)題上的協(xié)調(diào)能力有限，無(wú)法形成區(qū)域分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。其次，區(qū)域市場(chǎng)壁壘仍然存在，資源要素跨行政區(qū)流動(dòng)受限，缺乏有效的城鄉(xiāng)資源配置體制機(jī)制。從資本要素來(lái)看，雖然呼包鄂烏城市群內(nèi)部擁有多所金融機(jī)構(gòu)，但資本的集聚能力與國(guó)內(nèi)其他城市群相比仍有較大差距，尤其是旗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，資本要素的下沉渠道不暢、平臺(tái)缺失，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、資源分配不均等問(wèn)題；從勞動(dòng)力要素來(lái)看，雖然各市已放開(kāi)落戶(hù)限制，但對(duì)鄉(xiāng)村人口的吸引力仍然不足，高端人才的引進(jìn)及激勵(lì)機(jī)制不完善；從創(chuàng)新要素來(lái)看，企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體作用發(fā)揮不夠，創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，2023年四市Ramp;D經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度低于全國(guó)平均水平1.44個(gè)百分點(diǎn)。此外，城市群內(nèi)部還存在區(qū)域市場(chǎng)的準(zhǔn)入、監(jiān)管、處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，自由裁量權(quán)不一致，跨行政區(qū)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)困難等問(wèn)題。

（四）成本共擔(dān)與利益共享的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，各城市利益協(xié)調(diào)較難平衡

城市群一體化發(fā)展的基本目標(biāo)是整合各方利益，實(shí)現(xiàn)城市群整體利益最大化。地方政府在區(qū)域合作中，如何協(xié)調(diào)各方利益成為推動(dòng)城市群一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而，城市群各主體之間的利益整合仍然是一個(gè)協(xié)同演化的動(dòng)態(tài)復(fù)雜過(guò)程，要時(shí)刻面臨市場(chǎng)的競(jìng)合博弈。從四市政府各自制定的發(fā)展規(guī)劃來(lái)看，各地并沒(méi)有制定彼此互惠的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和保障合作的相關(guān)機(jī)制，在推進(jìn)一體化發(fā)展中需要支付的成費(fèi)及產(chǎn)生的收益也都無(wú)法被準(zhǔn)確衡量，在成本分擔(dān)和利益共享時(shí)很難做到公平，如沒(méi)有良好的分配機(jī)制，會(huì)使承擔(dān)較多成本的市場(chǎng)主體不能獲得對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益，降低參與的積極性，不利于城市群的整體發(fā)展。

（五）統(tǒng)一有效的生態(tài)補(bǔ)償制度仍未形成，生態(tài)環(huán)境共建共保壓力較大

呼包鄂烏城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重于能源和重化工業(yè)，與水資源剛性約束、生態(tài)脆弱、環(huán)境容量有限的矛盾非常突出，具體表現(xiàn)為用水、用能指標(biāo)短缺、污染物排放基數(shù)大、大氣污染問(wèn)題突出等。比如，鄂爾多斯市和包頭市位于黃河流域上游，承擔(dān)著水源地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)治理的重要職責(zé)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，對(duì)水源地保護(hù)和治理的貢獻(xiàn)將在很大程度上降低下游城市的污染治理成本，為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造了條件，應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭欢ㄑa(bǔ)償。但各行政區(qū)是本轄區(qū)資源利用、污染治理和生態(tài)修復(fù)的主要責(zé)任人，資源環(huán)境的跨區(qū)域調(diào)配和充分利用受到一定約束，在協(xié)同推進(jìn)黃河大保護(hù)大治理上壓力較大。

二、完善呼包鄂烏城市群一體化制度的對(duì)策

（一）健全縱向與橫向相結(jié)合的城市群府際協(xié)商機(jī)制，推動(dòng)城市群一體化工作制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化

在不同的利益目標(biāo)訴求下，避免各城市群主體同質(zhì)化、排他性、離散式發(fā)展，關(guān)鍵在于健全制度體系推動(dòng)城市群內(nèi)部差異化、互補(bǔ)性及融合式發(fā)展。要從縱向與橫向上積極構(gòu)建形成推進(jìn)“呼包鄂烏一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組—領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室—工作小組”的多層次常態(tài)化組織協(xié)商機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮好決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層三級(jí)運(yùn)作機(jī)制的作用。從縱向上來(lái)看，在市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度框架下，發(fā)揮好城市群一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，落實(shí)城市群一體化發(fā)展的各項(xiàng)規(guī)劃與舉措，加強(qiáng)各城市橫向協(xié)調(diào)與聯(lián)系；在橫向上，建立健全對(duì)口部門(mén)常態(tài)化對(duì)接機(jī)制，針對(duì)重大交通基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、防災(zāi)減災(zāi)等重要的協(xié)調(diào)領(lǐng)域設(shè)立各種工作小組，工作小組由各城市相關(guān)部門(mén)的業(yè)務(wù)代表組成，并邀請(qǐng)政府部門(mén)以外的專(zhuān)家參與，針對(duì)特定的公共事務(wù)問(wèn)題進(jìn)行分析研究與協(xié)商決策。此外，應(yīng)探索構(gòu)建城市群一體化發(fā)展法治框架，運(yùn)用法律手段支持城市群一體化發(fā)展的整體規(guī)劃及行動(dòng)方案，保障整體規(guī)劃的權(quán)威性和連續(xù)性，并定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查與評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果納入考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究主體及責(zé)任人的違規(guī)行為，確保整體規(guī)劃的有效實(shí)施。

（二）構(gòu)建高效的城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，探索建立經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離制度，加快建立高效、公平、規(guī)范的市場(chǎng)制度

一是建立健全城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，以產(chǎn)業(yè)協(xié)同促進(jìn)區(qū)域協(xié)作互助，構(gòu)建科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)分工體系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，共同推進(jìn)城市群一體化發(fā)展。二是選擇區(qū)位相鄰、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的工業(yè)園區(qū)或毗鄰區(qū)縣作為優(yōu)先推動(dòng)“經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”的示范點(diǎn)，將毗鄰區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)分階段、分步驟讓渡給跨行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，保留稅收分成權(quán)和社會(huì)管理職權(quán)，探索異地孵化、飛地經(jīng)濟(jì)、伙伴園區(qū)等多種產(chǎn)業(yè)跨區(qū)合作機(jī)制，從而消除一體化過(guò)程中行政區(qū)分割分級(jí)管理體制的弊端。三是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在區(qū)域資源配置中的重要作用，營(yíng)造規(guī)則統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、要素自由流動(dòng)的市場(chǎng)環(huán)境。建立統(tǒng)一規(guī)范的勞動(dòng)力和資本市場(chǎng)，促進(jìn)勞動(dòng)力、資本等要素跨地區(qū)順暢流動(dòng)。促進(jìn)各類(lèi)創(chuàng)新資源互通共享，支持聯(lián)合建設(shè)科技資源共享服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)共建科技研發(fā)和轉(zhuǎn)化基地。進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為，消除歧視性、隱蔽性的區(qū)域市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一。

（三）積極建立城市群利益共享與成本共擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部利益平衡

城市群一體化發(fā)展想要突破當(dāng)前的阻礙因素，關(guān)鍵在于建立健全利益共享與成本共擔(dān)機(jī)制，即地方政府在平等互利的前提下，通過(guò)建設(shè)規(guī)范的體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)各地區(qū)利益與成本的合理分配，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)地方政府之間的利益共享與成本共擔(dān)。一方面，要建立利益共享機(jī)制。利益共享是跨行政區(qū)合作的基礎(chǔ)。在各城市間進(jìn)行的招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等活動(dòng)，通過(guò)政策實(shí)施，對(duì)參與主體進(jìn)行合理的利益分成，實(shí)現(xiàn)共建共享。如在招商引資上，城市群內(nèi)部要統(tǒng)一政策，建立一體化招商、聯(lián)合引資的體制機(jī)制，避免在招商引資過(guò)程中出現(xiàn)逐底競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而形成“政策洼地”的現(xiàn)象。另一方面，要健全成本共擔(dān)機(jī)制。成本共擔(dān)是跨行政區(qū)合作的內(nèi)在要求。雖無(wú)法保證每個(gè)城市在推進(jìn)一體化發(fā)展中的成本付出與收益完全達(dá)到均等，但應(yīng)對(duì)協(xié)同發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生損失的城市予以補(bǔ)償，可通過(guò)建立健全城市群內(nèi)部地方政府間稅收分享制度、設(shè)立城市群協(xié)調(diào)發(fā)展基金和推動(dòng)橫向政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，弱化各地政府開(kāi)展稅收爭(zhēng)奪的動(dòng)機(jī)，縮小各地區(qū)財(cái)力上的差距，從而形成推動(dòng)城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展新格局。

（四）圍繞黃河大保護(hù)、大治理，建立跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境共保共治新體制、新機(jī)制

一是堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)一城市群內(nèi)部生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的實(shí)時(shí)共享，建立和完善重大環(huán)境質(zhì)量預(yù)警監(jiān)測(cè)和信息反饋系統(tǒng)，完善跨區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，建立污染聯(lián)防聯(lián)控平臺(tái)。二是建立流域治理與水資源保護(hù)一體化機(jī)制，堅(jiān)持以水定地、以水定產(chǎn)，強(qiáng)化用水、用能“雙控”目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，打造城市群區(qū)域水環(huán)境綜合治理的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治平臺(tái)，建立環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制，積極開(kāi)展聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。三是從縱向和橫向多元化協(xié)同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，完善省—市—縣縱向補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化縱向補(bǔ)償激勵(lì)約束，推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施差異化補(bǔ)償；健全橫向補(bǔ)償制度，加快建立城市群內(nèi)部對(duì)口支援機(jī)制，深化各地基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)與智庫(kù)機(jī)構(gòu)的交流合作，圍繞流域治理、環(huán)境修復(fù)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、監(jiān)測(cè)技術(shù)，積極拓展生態(tài)環(huán)境合作新領(lǐng)域。此外，還應(yīng)加快推進(jìn)市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制建立，鼓勵(lì)社會(huì)資金和市場(chǎng)主體主動(dòng)參與生態(tài)活動(dòng)，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性，逐步緩解政府投資壓力，形成自然資源資產(chǎn)交易市場(chǎng)，探索從綠水青山到金山銀山的多元化實(shí)現(xiàn)路徑。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）

責(zé)任編輯：康偉