糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展既有利于保障耕地資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)、增產(chǎn)、保收，又有利于在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)成果下保障公民從田地到餐桌上的舌尖上的安全，是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在生產(chǎn)，而農(nóng)民是實(shí)施綠色生產(chǎn)的重要主體，因此要聚焦農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度，彌補(bǔ)農(nóng)戶因采取綠色生產(chǎn)方式造成的額外損失。目前，我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償已有政策導(dǎo)向，但尚無法律制度規(guī)范。因此亟需從法治層面規(guī)范農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償，將政策性導(dǎo)向上升到法律法規(guī)層面，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展從軟法導(dǎo)向走向硬法和軟法協(xié)同治理，從政策治理向法治治理有序轉(zhuǎn)型，筑牢國(guó)家糧食安全法治基石，保障農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

一、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵界定

（一）農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

1.綠色農(nóng)業(yè)的界定

綠色農(nóng)業(yè)首提于2003年，由原國(guó)家農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾司司長(zhǎng)劉連馥在聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社理事會(huì)主持召開的“亞太地區(qū)綠色食品與有機(jī)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)通道建設(shè)國(guó)際研討會(huì)”上提出。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)力度的加大，在生態(tài)文明建設(shè)成果的基礎(chǔ)上改善了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，為綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的環(huán)境基礎(chǔ)，在新時(shí)代賦予了綠色農(nóng)業(yè)更為豐富的內(nèi)涵。綠色農(nóng)業(yè)是指將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)起來，立足于糧食質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資源安全、生態(tài)安全和農(nóng)業(yè)綜合效益四位一體協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)戶收入的同時(shí)變革傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，保證農(nóng)產(chǎn)品綠色無污染的農(nóng)業(yè)發(fā)展類型。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)是聚焦農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下實(shí)施綠色生產(chǎn)的行為。

2.農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)慕缍?/p>

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償是以綠色發(fā)展為導(dǎo)向，農(nóng)業(yè)補(bǔ)償政策體系為指導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展為依托，對(duì)實(shí)施綠色生產(chǎn)行為導(dǎo)致?lián)p失的農(nóng)戶予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫龋r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈包括生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)，其中生產(chǎn)環(huán)節(jié)位于產(chǎn)業(yè)鏈的最前端，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)方式直接關(guān)系到整條產(chǎn)業(yè)鏈的綠色安全。綠色農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本多于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體多為農(nóng)民，在農(nóng)民收入本就微薄的現(xiàn)狀下，更應(yīng)基于公平負(fù)擔(dān)理論和特別犧牲理論對(duì)實(shí)施綠色生產(chǎn)造成損失的農(nóng)戶以補(bǔ)償，一方面，可以實(shí)現(xiàn)法律對(duì)社會(huì)公平的保障。另一方面，增強(qiáng)了綠色農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)戶的生產(chǎn)行為綠色化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而保證糧食質(zhì)量安全。

（二）農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償相關(guān)概念的比較

1.農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼的區(qū)別

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償與農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼之間存在區(qū)別與聯(lián)系，從概念上看，它們都是國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展的重要方式。農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼是指國(guó)家對(duì)積極改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境的行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)支付，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)業(yè)這一弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)和扶持；農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償是指在農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)對(duì)削減污染物的適用造成的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為導(dǎo)向的激勵(lì)性利益平衡機(jī)制。然而它們二者也存在本質(zhì)上的區(qū)別：

一是前提條件不同。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償以存在經(jīng)濟(jì)損失為必要前提，基于特別犧牲理論和公平負(fù)擔(dān)原理，農(nóng)戶因從事綠色生產(chǎn)承擔(dān)了額外成本，國(guó)家和全社會(huì)共享了綠色發(fā)展的好處，需要政府給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn)利益平衡；而農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼不以經(jīng)濟(jì)損失為前提，根據(jù)中央涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)助的歷史現(xiàn)實(shí)，有關(guān)農(nóng)業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為具有強(qiáng)烈的恩惠主義色彩，體現(xiàn)為政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)幫扶。二是補(bǔ)償目的不同。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)哪康氖菍?duì)從事綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶付出的額外成本予以補(bǔ)償，保障綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶的受償權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型；而農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼以幫扶為目的，通過國(guó)家財(cái)政保障農(nóng)民生產(chǎn)生活，鼓勵(lì)農(nóng)戶改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境。不論是農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償還是農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼都關(guān)乎農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生存環(huán)境和糧食安全長(zhǎng)期發(fā)展，僅靠任一制度對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的效果有限，因此應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定補(bǔ)貼和補(bǔ)償?shù)母拍?，在保障農(nóng)村生存環(huán)境的基礎(chǔ)上，既要利用農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼扶助農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)戶改善農(nóng)村環(huán)境的積極性；又要利用農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度推動(dòng)糧食高產(chǎn)量，穩(wěn)質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償和生態(tài)補(bǔ)償在功能和目的上存在交叉和重疊，如農(nóng)民為保護(hù)生態(tài)環(huán)境而放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的輪作休耕行為既是保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為，也是一種典型的綠色生產(chǎn)行為。但農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償仍有其不同之處。

一是二者反映農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的功能不同。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的功能包括生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，生態(tài)補(bǔ)償可以看作是對(duì)生態(tài)功能面的補(bǔ)償，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償是對(duì)生產(chǎn)功能面的補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能相互作用，相互影響。生產(chǎn)功能可能會(huì)對(duì)生態(tài)功能造成不利影響，過度重視生產(chǎn)功能，可能會(huì)造成農(nóng)業(yè)生態(tài)的損耗，加速農(nóng)業(yè)面污染和耕地地力的降低。同時(shí)生態(tài)功能反作用于生產(chǎn)功能，也會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量。二是二者出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)存在差異。生態(tài)補(bǔ)償以生態(tài)治理和生態(tài)修復(fù)為出發(fā)點(diǎn)，落腳于環(huán)境“保護(hù)”，通過對(duì)保護(hù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的主體予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，達(dá)到保護(hù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境、實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償以發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，落腳于產(chǎn)業(yè)“發(fā)展”，依托國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)成果，對(duì)從事綠色生產(chǎn)方式的農(nóng)戶付出的額外成本予以補(bǔ)償，目的是將農(nóng)業(yè)發(fā)展成為高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)、高效的綠色農(nóng)業(yè)。

二、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值取向

（一）確保糧食質(zhì)量產(chǎn)量并重安全

構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度，可以確保糧食質(zhì)量產(chǎn)量并重安全。根據(jù)世界第二次糧食安全首腦會(huì)議對(duì)“糧食安全”的定義，糧食安全是指所有人在任何時(shí)候都有獲得充足的、安全的和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食的權(quán)利，所以糧食安全應(yīng)當(dāng)擁有三層含義，一是糧食質(zhì)量安全、二是糧食產(chǎn)量安全、三是糧食供給長(zhǎng)期穩(wěn)定安全。

過去一段時(shí)間我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展存在過度追求糧食產(chǎn)量，農(nóng)作物化肥農(nóng)藥殘留超標(biāo)等問題，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、大規(guī)模的地下水灌溉導(dǎo)致超采嚴(yán)重進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村土壤污染，嚴(yán)重威脅到我國(guó)糧食供給的穩(wěn)定性，為糧食質(zhì)量安全帶來極大的挑戰(zhàn)。為化解過去過度追求產(chǎn)量而忽視糧食質(zhì)量，以及農(nóng)業(yè)污染問題和耕地資源流失這些難題，國(guó)家提出農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念，“豐產(chǎn)”不再成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的唯一重心，糧食問題關(guān)注的重心從產(chǎn)量轉(zhuǎn)向質(zhì)量和產(chǎn)量并重。人們對(duì)舌尖上安全的殷切期盼推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度應(yīng)運(yùn)而生，這就要求國(guó)家對(duì)農(nóng)戶的綠色行為造成的損失以救濟(jì)，激勵(lì)農(nóng)民積極地進(jìn)行綠色生產(chǎn)，確保糧食質(zhì)量產(chǎn)量并重安全，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

（二）推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型

構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度，可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式雖然短期內(nèi)會(huì)提高糧食產(chǎn)量，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看會(huì)造成農(nóng)用地地力的破壞，最終造成糧食減產(chǎn)，不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型就是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，秉持綠色發(fā)展的理念，推動(dòng)農(nóng)戶的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型。建立農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度，要發(fā)揮農(nóng)民在綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要力量，突出農(nóng)民在綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展中的主體地位，讓綠色生產(chǎn)行為在農(nóng)村凝聚成合力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量綠色發(fā)展，為最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)提供最堅(jiān)實(shí)的群眾力量。

實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，離不開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的綠色轉(zhuǎn)型。只有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)綠色化，糧食質(zhì)量安全才有保障；拓展綠色發(fā)展空間，農(nóng)業(yè)農(nóng)村是大有可為的廣闊天地；實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)提質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度是重要的突破口，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式綠色轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵的發(fā)力點(diǎn)。

（三）確保耕地資源的可持續(xù)利用

構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度，可以確保耕地資源的可持續(xù)利用。耕地是保障國(guó)家糧食安全的根本，是我國(guó)最為寶貴的資源。根據(jù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境部的公報(bào)，影響我國(guó)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是重金屬，全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)為4.76等，其中一等至三等、四等至六等和七至十等耕地面積分別占耕地總面積的31.24%，46.81%和21.95%。說明我國(guó)耕地質(zhì)量總體不高，耕地后備資源不足，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍存在化肥農(nóng)藥的過度使用、土壤重金屬污染、水土流失、地下水超采和土壤退化加重等情況。因此在糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)耕地資源需求未出現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變的背景下，人地關(guān)系將持續(xù)緊張，耕地資源可持續(xù)利用和保護(hù)的任務(wù)仍十分艱巨。

保障耕地資源的可持續(xù)利用，就是要處理好近期與長(zhǎng)期的關(guān)系，不但要為當(dāng)代人著想，還要為子孫后代負(fù)責(zé)，把祖祖輩輩耕種的耕地保護(hù)好提升好，為后代留下更多發(fā)展空間。所以更應(yīng)把綠色發(fā)展理念貫徹到農(nóng)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，才能更好地鼓勵(lì)農(nóng)戶從事綠色生產(chǎn)，從而減少對(duì)耕地的污染和過度利用，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)，優(yōu)化耕地的質(zhì)量和生態(tài)效益，確保耕地資源的可持續(xù)利用。

三、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)睦Ь硻z視

（一）缺乏法治保護(hù)屏障

1.缺乏法治理論關(guān)切。法治是治國(guó)理政的基本方式，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展必須立足法治才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，但當(dāng)前學(xué)界對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償法治化問題并沒有給予足夠的關(guān)切，已有的研究成果主要以經(jīng)濟(jì)學(xué)或管理學(xué)等學(xué)科話語邏輯為底色，側(cè)重于對(duì)公共政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋或政策工具的技術(shù)應(yīng)用分析，缺乏從法治理論視角構(gòu)建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

2.缺少法律規(guī)范保障。一方面，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)是立足新發(fā)展階段對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的一場(chǎng)改革，但目前尚未形成相應(yīng)的法律規(guī)范，這既不符合“讓改革于法有據(jù)”的現(xiàn)代化治理觀念，也不能從法律制度層面救濟(jì)因綠色生產(chǎn)行為遭受損失的農(nóng)戶，無法回應(yīng)補(bǔ)償法治化的時(shí)代要求。另一方面，現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定散見于國(guó)務(wù)院各部門和各地政府推動(dòng)地膜回收和秸稈利用等工作文件中，如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提到：“深入實(shí)施農(nóng)膜回收行動(dòng)，全員參與、到縣到戶，構(gòu)建生產(chǎn)、銷售、使用、回收一體化標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng)絡(luò)，凝練推廣一批典型回收模式，探索地膜生產(chǎn)者責(zé)任延伸、區(qū)域性綠色補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制”；遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布：“鼓勵(lì)各地以縣為單位健全農(nóng)膜回收綠色補(bǔ)償制度，建立完善廢棄農(nóng)膜回收利用體系?！边@些政策意見和工作報(bào)告雖然對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償起到了指導(dǎo)作用，但無法對(duì)農(nóng)戶綠色生產(chǎn)行為造成的損失提供有效的強(qiáng)制力保障。

3.相關(guān)實(shí)施細(xì)則缺位。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償法律規(guī)范缺位，進(jìn)一步導(dǎo)致補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則缺位，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不清晰、對(duì)象不明確、程序不存在和監(jiān)管空白等問題最終會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償資金難到位，補(bǔ)償方式隨意，以及政策實(shí)行困難等問題，進(jìn)一步阻礙了農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償工作的進(jìn)行。

（二）相關(guān)法律要素不明

1.補(bǔ)償對(duì)象模糊。隨著“三權(quán)分置”改革，土地的權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，受償主體的認(rèn)定變得更加復(fù)雜。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象涉及集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、承包權(quán)人、經(jīng)營(yíng)權(quán)人、地方政府等多方主體。一是針對(duì)農(nóng)村集體土地，土地承包人、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和村集體何者應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象并未有法律規(guī)范確定。二是我國(guó)農(nóng)地分為集體所有的農(nóng)村耕地和國(guó)有農(nóng)場(chǎng)占用的國(guó)有耕地，對(duì)于國(guó)有農(nóng)場(chǎng)是否能成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象也并未有具體規(guī)定。三是由于缺乏相關(guān)具體規(guī)定，地方政府因發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)成為綠色農(nóng)業(yè)示范區(qū)導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展受限，在一些地區(qū)政府亦被視為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)闹黧w，對(duì)于政府能否成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象也存在爭(zhēng)議。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明。當(dāng)前并未制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一是對(duì)于如何貨幣化評(píng)估農(nóng)戶因?qū)嵤┚G色生產(chǎn)行為導(dǎo)致的損失尚未有政策和法律規(guī)范予以指導(dǎo)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)償工作時(shí)，易于發(fā)生各地政府部門劃分標(biāo)準(zhǔn)沖突的現(xiàn)狀。二是由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明導(dǎo)致一些地方在發(fā)放補(bǔ)償金時(shí)混淆了補(bǔ)貼和補(bǔ)償?shù)姆ɡ砀拍?，出現(xiàn)獎(jiǎng)補(bǔ)不分的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)馁Y金并未真正用于農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不明確，進(jìn)一步加重了以上問題，造成了惡性循環(huán)，不利于綠色農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展，也制約了農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)發(fā)展。

3.補(bǔ)償程序缺位。農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償中關(guān)于補(bǔ)償資金的申領(lǐng)、審核、發(fā)放，以及后續(xù)的信息公開和監(jiān)管未有政策文件和法律規(guī)范作出具體規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)償制度實(shí)行困難。不僅地方管理部門在處理補(bǔ)償事宜方面就會(huì)面臨無法可依的窘境，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綠色補(bǔ)償缺乏實(shí)際的可操作性。而且綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶的利益訴求也難以擁有法律上的依據(jù)和保障，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展浮于口號(hào)。

（三）綠色補(bǔ)償方式單一

1.補(bǔ)償形式較為單一。目前，我國(guó)的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)闹饕Ц斗绞揭灾醒肟v向財(cái)政支出為主，形式多為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并未形成多元化的補(bǔ)償形式。一方面，單一的補(bǔ)償形式極大地增加了財(cái)政壓力。另一方面，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口基數(shù)較大，單一的補(bǔ)償形式會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶實(shí)際收到的補(bǔ)償數(shù)額較低，制約了農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的同時(shí)，也無法從就業(yè)安置、技術(shù)指導(dǎo)、生產(chǎn)培訓(xùn)等方面推動(dòng)農(nóng)戶再就業(yè)。

2.補(bǔ)償資金渠道單一。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部近五年的數(shù)據(jù)，中央財(cái)政對(duì)各地實(shí)施耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的安排資金不斷加大支持力度，2016年到2018年累計(jì)投入資金98.36億元。2019年至2020年進(jìn)一步加大投入力度，比上年增加4.7億元。從2020年截至目前，中央財(cái)政對(duì)上述資金實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”的管理方式，各地可在任務(wù)清單規(guī)定范圍內(nèi)，按規(guī)定統(tǒng)籌中央財(cái)政和地方資金，因地制宜開展輪作試點(diǎn)。雖然國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支持力度，但農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)馁Y金渠道很大程度上依賴中央縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，要發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，單一的資金來源渠道不足以支持農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制有效地運(yùn)行下去。

（四）缺乏監(jiān)督管理機(jī)制

從目前的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償現(xiàn)狀來看，其監(jiān)管體系亦出現(xiàn)缺位的情形。

1.外部監(jiān)管功能不足。社會(huì)的外部監(jiān)管并未發(fā)揮自身的功能，資金的監(jiān)管形式單一。首先，現(xiàn)行的監(jiān)管資金的形式主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，社會(huì)公眾并未參與到農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督工作中，不符合政府工作受群眾監(jiān)督的理念。其次，缺乏事后監(jiān)督和事前監(jiān)督協(xié)同并重的全過程監(jiān)督體制，難以保證資金準(zhǔn)確地用于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償，降低了補(bǔ)償資金的使用效率。

2.缺乏聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前的監(jiān)管主體并未有政策法規(guī)具體規(guī)定，監(jiān)管職責(zé)分散在不同的行政部門中，不僅易于造成職責(zé)的重復(fù)交叉，影響行政效率，而且易于滋生腐敗。在無利可圖時(shí)，行政部門之間因職權(quán)重復(fù)互相推諉扯皮，導(dǎo)致監(jiān)管責(zé)任空置；在有利可圖時(shí)發(fā)生職權(quán)沖突，同時(shí)可能出現(xiàn)相關(guān)行政人員侵占補(bǔ)償金的情況。

3.法律責(zé)任追究不力。對(duì)于監(jiān)管不力的行政機(jī)關(guān)工作人員，僅能追究其工作不力的責(zé)任，而缺少對(duì)其法律責(zé)任的問責(zé)和處罰，也極大地增強(qiáng)了后續(xù)對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度績(jī)效考核的難度，影響其可持續(xù)發(fā)展。

四、糧食安全視閾下農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建

（一）完善農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償法律法規(guī)

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償制度的構(gòu)建，先要完善農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償政策法規(guī)。在全國(guó)層面整合黨中央有關(guān)綠色發(fā)展、綠色補(bǔ)償?shù)南盗姓呶募?，汲取其中有關(guān)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償相關(guān)制度建設(shè)的內(nèi)容，形成以修改單行法為主，針對(duì)具體問題的規(guī)章為輔的立法模式，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償法律體系。

1.完善《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》使其體系化。對(duì)《農(nóng)業(yè)法》的條文進(jìn)行進(jìn)一步的細(xì)化，一方面，可以在《農(nóng)業(yè)法》增設(shè)專章作為基礎(chǔ)性規(guī)定，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償法律政策的體系化。另一方面，可以借鑒環(huán)境治理領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償制度經(jīng)驗(yàn)，為《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》中有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定出臺(tái)相應(yīng)的司法解釋，起到一定的明確和補(bǔ)充作用。

2.完善相關(guān)的政策文件。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門法，完善配套的實(shí)施準(zhǔn)則，明確農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)闹黧w權(quán)責(zé)，設(shè)置科學(xué)合理的補(bǔ)償程序。對(duì)參見與各專門法中的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，包括明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t、目的、標(biāo)準(zhǔn)、主體、程序和方式。

3.鼓勵(lì)地方試行地方性法規(guī)。結(jié)合地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況，通過行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)細(xì)化各項(xiàng)規(guī)定，完善好地方性制定的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)法規(guī)條例以及有關(guān)規(guī)章。制定并實(shí)施《農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償條例》，并由專家委員會(huì)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要鼓勵(lì)各地總結(jié)推廣農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)暮媚Ｊ?、好?jīng)驗(yàn)、好做法，探索構(gòu)建由政府主導(dǎo)，市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、農(nóng)戶等共同參與的多元化體系。

（二）明晰相關(guān)法律要素的具體內(nèi)容

1.明確界定補(bǔ)償主體

一是確定村集體在農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償中的地位。一方面，村集體作為土地所有權(quán)人，集體經(jīng)濟(jì)組織及成員是補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和承包人可以成為再分配的受償對(duì)象。隨著“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)氖軆攲?duì)象應(yīng)當(dāng)是擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，但為了鼓勵(lì)土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也可以成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)亩畏峙涫軆斨黧w，不過這種補(bǔ)償是通過集體經(jīng)濟(jì)組織或土地承包人與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體訂立承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)約定產(chǎn)生。二是國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不能成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。在國(guó)家為國(guó)有耕地的權(quán)利人時(shí)，國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不能成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。雖然國(guó)有農(nóng)場(chǎng)對(duì)國(guó)有耕地享有管理和占用的權(quán)利，但是國(guó)家作為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的投資人和國(guó)有耕地的所有人，必然要承擔(dān)更嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的責(zé)任，因此國(guó)有農(nóng)場(chǎng)不應(yīng)成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。三是地方政府不能成為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。在一些地方政府為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展做出的犧牲頗多時(shí)，不應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，因?yàn)榈胤秸鳛楣彩聞?wù)的代理人，其從事農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償工作的行為屬于履行自己的職責(zé)和義務(wù)，針對(duì)履職優(yōu)秀的地方政府國(guó)家可以給予行政獎(jiǎng)勵(lì)，但是不屬于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

2.科學(xué)量化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行，還離不開科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

一是科學(xué)核算農(nóng)戶綠色生產(chǎn)投入的成本。應(yīng)當(dāng)以單位耕地本可以付出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值為基準(zhǔn)，按照農(nóng)用耕地面積大小進(jìn)行補(bǔ)償，根據(jù)農(nóng)戶的綠色生產(chǎn)行為導(dǎo)致的成本損失來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢詫⑥r(nóng)戶綠色生產(chǎn)的成本分為投入成本和機(jī)會(huì)成本進(jìn)行貨幣化評(píng)估，將投入成本分為直接成本和間接成本，直接成本是指農(nóng)戶從事綠色生產(chǎn)所多支付的直接損耗，間接成本是指農(nóng)戶為從事綠色生產(chǎn)所放棄的經(jīng)濟(jì)損耗，機(jī)會(huì)成本是指農(nóng)戶按照理性人追求產(chǎn)量所可能得到預(yù)期經(jīng)濟(jì)收入但實(shí)際因從事綠色生產(chǎn)導(dǎo)致的收入差額。二是堅(jiān)持動(dòng)態(tài)化原則以及考慮各地差異。一是要根據(jù)綠色生產(chǎn)成本以及經(jīng)濟(jì)條件不同的各地區(qū)具體情況，在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要因地制宜優(yōu)化農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，要加強(qiáng)與村集體的溝通與協(xié)調(diào)，回應(yīng)農(nóng)戶的實(shí)際需要，將農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償法律機(jī)制的運(yùn)行充分融入到本地農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃去。二是要對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)時(shí)調(diào)整，以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，做到與時(shí)俱進(jìn)。三是健全綠色農(nóng)業(yè)指標(biāo)體系和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。理論上講，對(duì)于實(shí)施綠色生產(chǎn)而降低化肥農(nóng)藥的使用，或者輪作休耕導(dǎo)致農(nóng)戶收入減少的補(bǔ)償數(shù)額，應(yīng)當(dāng)核算收益損失，并對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，但實(shí)踐中很難獲取化肥農(nóng)藥使用量的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，所以應(yīng)當(dāng)完善綠色農(nóng)業(yè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一方面，由農(nóng)業(yè)主管部門與相關(guān)社會(huì)組織定期對(duì)農(nóng)戶的土壤、水質(zhì)、農(nóng)作物農(nóng)藥殘留進(jìn)行檢查，以此作為農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償資金申請(qǐng)發(fā)放的重要標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，讓綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶對(duì)照指標(biāo)進(jìn)行自查，定期報(bào)告。

3.完善補(bǔ)償程序規(guī)定

農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位瘶?gòu)建，關(guān)鍵在于通過正當(dāng)化的程序設(shè)置促進(jìn)政府依法履行利益補(bǔ)償保障責(zé)任，讓農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利人的實(shí)體權(quán)利獲得程序確認(rèn)，平衡各方利益分配。

一是健全補(bǔ)償成本的評(píng)估。從補(bǔ)償?shù)纳暾?qǐng)程序看，補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括農(nóng)戶實(shí)施綠色生產(chǎn)行為付出的機(jī)會(huì)成本或預(yù)期成本，然而這種成本是難以確定的。此時(shí)，就需要相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行科學(xué)量化，同時(shí)需要明確何種主體可以作為評(píng)估人、評(píng)估人的選任以及解除、評(píng)估人的專業(yè)性和獨(dú)立性、評(píng)估的程序及方法。二是加大補(bǔ)償內(nèi)容的公示。從補(bǔ)償?shù)墓境绦騺砜?，補(bǔ)償關(guān)系到每個(gè)綠色生產(chǎn)農(nóng)戶的切身利益，必須使其知曉相關(guān)內(nèi)容。補(bǔ)償公示的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)牟牧?、受償人享有的救?jì)途徑。同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)出公示的多樣性，除了公告，還可以采取電視廣播、網(wǎng)絡(luò)、當(dāng)?shù)刂髁鲌?bào)刊等方式，或?qū)⒐鎻堎N在村委會(huì)公告欄以及村民經(jīng)常聚集的場(chǎng)所。三是強(qiáng)化補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)。從補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序來看，可以通過設(shè)置聽證程序、行政復(fù)議和行政訴訟等程序。一方面，在補(bǔ)償款正式確定前，如果申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，可以申請(qǐng)聽證會(huì)。聽證會(huì)可以由政府工作人員、專家學(xué)者和申請(qǐng)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶參加，農(nóng)民可以表達(dá)出自己的心聲，與政府協(xié)商制定出公平、合理、符合實(shí)際的補(bǔ)償方案，隨后將補(bǔ)償方案公告。另一方面，在補(bǔ)償款正式確定之后，受償?shù)霓r(nóng)戶可以提起行政復(fù)議或者行政訴訟來救濟(jì)自己的權(quán)利。

（三）確立多樣農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償方式

1.創(chuàng)新補(bǔ)償方式

一是探索多渠道補(bǔ)償方式。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償方式。補(bǔ)償方式可以從農(nóng)戶的生產(chǎn)生活、就業(yè)安置、技術(shù)指導(dǎo)等方面進(jìn)行創(chuàng)新。一方面，政策補(bǔ)償與技術(shù)補(bǔ)償相結(jié)合。受補(bǔ)償者可以在被授權(quán)的范圍內(nèi)，利用政策的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠待遇促進(jìn)發(fā)展，如創(chuàng)設(shè)公益崗位解決因輪作休耕導(dǎo)致利益受損的農(nóng)戶的就業(yè)問題，或?qū)π莞r(nóng)戶的再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)進(jìn)行扶持。也可以通過技術(shù)補(bǔ)償來提高農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，如通過無償?shù)募夹g(shù)指導(dǎo)和咨詢、綠色生產(chǎn)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行定期的技術(shù)指導(dǎo)和設(shè)備維護(hù)。另一方面，資金補(bǔ)償和實(shí)物補(bǔ)償相結(jié)合。對(duì)實(shí)施綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶給予農(nóng)用物資和農(nóng)業(yè)設(shè)施等生產(chǎn)資料，降低其生產(chǎn)支出。二是重視農(nóng)戶受償選擇權(quán)。調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行綠色生產(chǎn)的熱情。對(duì)于綠色生產(chǎn)的農(nóng)戶，可以賦予綠色生產(chǎn)農(nóng)戶受償?shù)倪x擇權(quán)，并設(shè)置協(xié)商機(jī)制來保障農(nóng)戶的選擇權(quán)，并且通過制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行非經(jīng)濟(jì)類補(bǔ)償，推動(dòng)多元補(bǔ)償方式快速發(fā)展。

2.拓寬補(bǔ)償渠道

一是拓寬補(bǔ)償資金的來源。建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)交易和其他經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式協(xié)同并舉的多元化補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村占地面積大，農(nóng)村人口僅占全部人口的40%，僅靠中央縱向的財(cái)政撥款仍是捉襟見肘，充足的資金來源影響到農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償數(shù)額，直接關(guān)系到農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益。所以應(yīng)當(dāng)面向全國(guó)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)姆绞?，以推進(jìn)秸稈肥料化、飼料化、燃料化利用為主攻方向，以壓實(shí)地方主體責(zé)任、開展整縣推進(jìn)試點(diǎn)為工作手段，以秸稈利用區(qū)域性補(bǔ)償制度創(chuàng)設(shè)和全域全量利用為重點(diǎn)支撐，探索建立政府推動(dòng)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、主體帶動(dòng)的多元化農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償方式。二是構(gòu)建多元化補(bǔ)償機(jī)制?？梢詤⒄窄h(huán)境保護(hù)面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，一是要通過積極爭(zhēng)取中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付，探索跨區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償市場(chǎng)化。二是要將企業(yè)和個(gè)人的捐贈(zèng)納入綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)基金中，形成以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的多元化融資機(jī)制。同時(shí)，國(guó)家可以通過支持經(jīng)營(yíng)性組織提供與綠色農(nóng)業(yè)相關(guān)的公共服務(wù)，財(cái)政部門也可以提煉能夠獲得市場(chǎng)效益的綠色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，緩解國(guó)家的財(cái)政壓力，農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償做好資金保障。

（四）統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償監(jiān)管體系

“有權(quán)力必有監(jiān)督”，監(jiān)督程序是防止行政腐敗和補(bǔ)償資金濫用的最有效措施，要完善農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)償監(jiān)管體系，就要將農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行置于各方監(jiān)督之中。

1.拓寬補(bǔ)償基金的監(jiān)管形式

一是拓寬補(bǔ)償資金的監(jiān)管形式。通過內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)同并進(jìn)，機(jī)構(gòu)監(jiān)督與民眾監(jiān)督雙向監(jiān)督，建立多元的監(jiān)督體系，引導(dǎo)社會(huì)和媒體參與到監(jiān)督中去，確保公開、公正、透明地對(duì)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償資金的監(jiān)督和管理，保證農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)久生命力。二是協(xié)同資金考核與外部監(jiān)管。不僅加強(qiáng)組織內(nèi)部的自律，建立農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償資金考核制度，加強(qiáng)對(duì)資金使用效果的監(jiān)督，確保把資金用在應(yīng)該用的地方，定期對(duì)農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)償資金的使用情況進(jìn)行信息公開，提高監(jiān)管的有效性；而且注重外部的監(jiān)管，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)管力量，建立信息公開系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公開補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)信息，也可以采取聽證會(huì)、開設(shè)公眾信箱等形式發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，公民可以通過申請(qǐng)信息公開、向公眾信箱留言對(duì)補(bǔ)償事項(xiàng)提出建議和批評(píng)，從而達(dá)到外部監(jiān)管的效果。三是實(shí)現(xiàn)事中事后全過程監(jiān)督。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過事中監(jiān)督和事后監(jiān)督對(duì)補(bǔ)償資金的申請(qǐng)、撥付、使用等進(jìn)行全過程監(jiān)督，堅(jiān)持定期和隨機(jī)相結(jié)合的檢查方式，保證資金準(zhǔn)確地用于補(bǔ)償農(nóng)戶的綠色生產(chǎn)行為。

2.打造多部門協(xié)同監(jiān)督機(jī)制

一是增強(qiáng)各部門協(xié)同推動(dòng)補(bǔ)償工作，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償信息公開化。一方面要完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系，打破各自為政的行政體系劃分。圍繞農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償工作，推動(dòng)各部門之間的信息共享機(jī)制，積極搭建農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，形成數(shù)據(jù)共享。在多部門進(jìn)行信息共享的同時(shí)，將公平公開的原則貫徹到農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償?shù)娜^程。另一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要逐步健全與工信、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境等部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極配合市場(chǎng)監(jiān)管部門開展打擊虛假套取農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償資金等專項(xiàng)行動(dòng)，加大執(zhí)法檢查力度，認(rèn)真落實(shí)各部門監(jiān)管責(zé)任。二是發(fā)揮監(jiān)督檢查“指揮棒”作用，強(qiáng)化政府責(zé)任清單。由于農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償多為中央縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，農(nóng)業(yè)發(fā)展又事關(guān)公共利益，這意味著政府具有推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償工作的職責(zé)和義務(wù)，更意味著作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)償執(zhí)行主體的政府更要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的約束，遵循法治思維的行動(dòng)邏輯保障農(nóng)戶依法獲得補(bǔ)償。三是農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)補(bǔ)償涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部等多個(gè)部門，為了避免某個(gè)部門同時(shí)成為政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者，應(yīng)當(dāng)推出監(jiān)督管理的權(quán)責(zé)清單，落實(shí)各級(jí)黨委和政府責(zé)任，整合監(jiān)管執(zhí)法力量，形成合力，高效解決在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題。此外要賦予監(jiān)管部門必要的執(zhí)法權(quán)力和處罰權(quán)利，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，對(duì)于互相推諉和不作為、亂作為的瀆職行為以懲戒，必要時(shí)追究法律責(zé)任。