PPP支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論思考

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興政府與社會資本合作中國PPP的特殊性

黨的二十大提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“，為繼續(xù)做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章指明了前進(jìn)方向、提供了遵循。當(dāng)前和今后一個時期是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期（李麗君等，2023）。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農(nóng)“問題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，歷史性地解決了絕對貧困問題，啟動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革。在過去十年間，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生翻天覆地變化。新時代十年來，我國走出了一條中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁上新臺階，輝煌成就振奮人心。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須解決“人、地、錢“等要素供給問題（李麗君等，2023）。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略涉及內(nèi)容多、范圍廣、跨度大，需要公共財政的大力支持，但僅靠財政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。社會資本參與鄉(xiāng)村振興，不僅能提高農(nóng)村資金供給，還通過對土地、勞動力等要素的再分配，有效提升農(nóng)業(yè)要素配置效率，為鄉(xiāng)村振興提供有力保障（王朝才，2023）。必須發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，撬動社會資本力量，健全多渠道資金支持機(jī)制，運(yùn)用具有中國特色的PPP模式為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。

一、PPP參與鄉(xiāng)村振興的重要意義

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要投入大量資金，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)短板，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平。近幾年，各級財政部門多渠道籌措資金，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)費(fèi)投入，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但僅僅依靠財政單一投入方式已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足資金需求，為此，在加大財政資金投入的同時，必須積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與支持鄉(xiāng)村振興建設(shè)。PPP模式依托政府和社會資本合作，發(fā)揮社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的引導(dǎo)和示范作用，讓“三農(nóng)“更多分享PPP發(fā)展紅利，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施、鞏固脫貧攻堅成果。作為促進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，PPP模式不僅能夠解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村融資需求，還能提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)效益水平，以期為鄉(xiāng)村振興提供一條切實可行之路，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面現(xiàn)代化目標(biāo)順利實現(xiàn)。

（一）財政單獨支撐鄉(xiāng)村振興不可持續(xù)

在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略框架下，核心參與方涵蓋村民、政府與社會資本。現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村發(fā)展面臨多維挑戰(zhàn)：資源要素配置機(jī)制尚未健全、公共福利供給體系存在短板、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平相對滯后。在此背景下，傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)模式仍占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)民群體在融資渠道拓展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、資源反哺效能和生產(chǎn)經(jīng)營管理專業(yè)化水平等方面存在顯著制約。這些系統(tǒng)性障礙導(dǎo)致鄉(xiāng)村自然資源稟賦的潛在價值難以充分激活，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系的發(fā)展需求難以全面適應(yīng)。而政府財力有限。如圖1所示，黨的十八大以來，我國財政收入占GDP的比重維持在20%左右，且有持續(xù)降低趨勢，財政支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的壓力仍然較大。而依靠政府投入主導(dǎo)鄉(xiāng)村振興目前存在外生性輸血難以形成長效機(jī)制、福利性支出易滋生“養(yǎng)懶漢“現(xiàn)象以及財政投入有限這三方面問題，政府“大包大攬“和“無限輸血“的模式不可持續(xù)（王朝才，2023）。而社會資本、金融資本存量巨大（2024年，我國財政收入為21.97萬億元，三季度末金融業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)489.15萬億元），因此，亟需構(gòu)建多元化市場主體參與機(jī)制，整合金融資源、服務(wù)要素及產(chǎn)業(yè)資源，特別是引導(dǎo)國有與民營資本在內(nèi)的社會資本形成合力。通過培育市場化資源配置機(jī)制的內(nèi)源化發(fā)展，構(gòu)建可持續(xù)的造血機(jī)制。

（二）PPP參與鄉(xiāng)村振興獲政策支持

近年來，國家一直鼓勵社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。2013年中央一號文件提出“鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)”的方針政策，是首次明確鼓勵社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，倡行資本下鄉(xiāng)。此后，相關(guān)政策、文件和意見持續(xù)出臺。2016年12月，國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，明確了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的指導(dǎo)思想、基本原則、重點領(lǐng)域與實施路徑等，這是我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域首個正式的PPP指導(dǎo)性文件。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要始終把關(guān)系國計民生根本性問題的“三農(nóng)“問題作為全黨工作的重中之重。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為解決“三農(nóng)“問題的新指引，而PPP模式支持農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展也不再僅是為了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，而是關(guān)乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局。在《黨中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，明確提出了必須解決錢從哪里來的問題，要撬動社會資本更多地投向鄉(xiāng)村，這就使PPP模式支持鄉(xiāng)村振興有了新的使命和空間，政策扶持力度得到了空前的提高。自2020年起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部連續(xù)三年印發(fā)《社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，每年都提出“創(chuàng)新政府和社會資本合作（PPP）模式”，明確了PPP在鄉(xiāng)村振興中的地位。2023年中央一號文件提出，“健全政府投資與金融、社會投入聯(lián)動機(jī)制，鼓勵將符合條件的項目打捆打包按規(guī)定由市場主體實施，撬動金融和社會資本按市場化原則更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村”。

（三）PPP參與鄉(xiāng)村振興是資本期望

現(xiàn)階段工業(yè)產(chǎn)能呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性過剩態(tài)勢，而農(nóng)產(chǎn)品需求增速顯著，社會收益分配機(jī)制慢慢開始向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。特別是食品深加工、數(shù)字農(nóng)業(yè)裝備等細(xì)分領(lǐng)域，正成為資本關(guān)注的重點。巨額閑置資金在城市空間缺乏增值渠道，疊加鄉(xiāng)村資源稟賦的持續(xù)吸引，促使資金逐漸流向農(nóng)村地區(qū)。這種轉(zhuǎn)移不僅體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)張，更推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向縱深化整合。與此同時，地方政府推出的招商引資政策組合及村莊人居環(huán)境整治對資本要素形成雙重磁吸效應(yīng)通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、提供財政貼息貸款等金融工具，有效降低了鄉(xiāng)村投資的資本門檻。社會資本對特定鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的收益預(yù)期呈現(xiàn)明顯增強(qiáng)。尤其在鄉(xiāng)村文旅融合項目、綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域，社會資本已顯現(xiàn)出長期布局的戰(zhàn)略意圖?；谏鲜鲞壿嫞Y本逐利特性必然驅(qū)動其產(chǎn)生參與鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程的強(qiáng)烈意愿。

二、PPP在中國的特殊性

作為舶來品引入的PPP模式，在深度適配我國國情及現(xiàn)實需求過程中實現(xiàn)了本土化，逐步構(gòu)建起具有中國特色的理論體系。相較于西方國家將PPP定義為公營機(jī)構(gòu)與民間資本協(xié)作的模式，我國官方表述將其界定為“政府與社會資本合作”的治理框架。相較于國際通行的“公共部門與私營部門的合作”定義，我國創(chuàng)新性地將PPP界定為“政府與社會資本的合作”。這一制度性話語重構(gòu)既彰顯了中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)特質(zhì)推進(jìn)PPP的獨特發(fā)展路徑，公共服務(wù)市場化也為公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化改革提供了本土化道路。其核心創(chuàng)新聚焦于制度設(shè)計、實施路徑及運(yùn)作機(jī)制等層面，推動中國特色PPP模式演變?yōu)楹w公共服務(wù)供給、資源優(yōu)化配置、法律屬性界定、資產(chǎn)負(fù)債管理以及社會學(xué)研究等多領(lǐng)域的系統(tǒng)性工程。通過多維度的理論融合與實踐探索，該模式已逐步發(fā)展為兼具政策創(chuàng)新價值、經(jīng)濟(jì)治理效能和社會學(xué)研究意義的復(fù)合型治理范式。

（一）政府宏觀調(diào)控作用凸顯

PPP的第一個“P”，對應(yīng)“Public”概念，特指“公共部門”。西方理論中公共部門通常涵蓋公共部門行政組織及非營利性，其運(yùn)作根植于公權(quán)力行使和公共服務(wù)供給，并集中反映為政府行為的政策效應(yīng)。在具有中國特色的制度環(huán)境中，該術(shù)語專指行使國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)體系——政府。具體而言，作為中國特色PPP主體中的關(guān)鍵參與方，政府機(jī)構(gòu)并非特指單一行政機(jī)關(guān)，而是指經(jīng)法定程序獲得授權(quán)的行政主體聯(lián)合體，這種聯(lián)合體包含項目審批決策系統(tǒng)、財政資金配置部門、建設(shè)工程監(jiān)管機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以及社會服務(wù)管理系統(tǒng)等多個維度。PPP項目的實施既需要跨職能部門間的平行協(xié)調(diào)配合，也涉及行政體系內(nèi)部依托層級行政命令的垂直聯(lián)動機(jī)制。在中國特色PPP實踐過程中，我國政府出現(xiàn)以下特點：

1.政府掌握大量資源，管理權(quán)限大

在中國，大量資源掌握在政府手中。除土地山林、水電礦產(chǎn)等國有自然資源外，政府還掌握著醫(yī)院、學(xué)校、城市道路、信息等公共資源。因此，政府的公共服務(wù)范圍很大，相伴而來的，配套職能責(zé)任大。一方面政府需根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行資源管理，另一方面需為老百姓的生活提供配套服務(wù)。

從PPP參與主體的職能定位維度審視，政府作為中國特色PPP范式中公共利益的法定代表方，承擔(dān)項目主導(dǎo)責(zé)任。作為PPP模式的核心引領(lǐng)者，政府承擔(dān)著推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及實現(xiàn)社會全面進(jìn)步的多維使命。伴隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入高質(zhì)量實施階段，PPP模式已系統(tǒng)整合至脫貧攻堅、污染防治及可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)，深度融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局，并與鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略形成多維聯(lián)動。這種復(fù)合型職能定位客觀上要求其必須具備戰(zhàn)略遠(yuǎn)見和動態(tài)決策能力，通過構(gòu)建系統(tǒng)化的政策響應(yīng)機(jī)制，在全面深化改革進(jìn)程中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的雙重目標(biāo)。具體而言，政府既需要運(yùn)用市場化手段提升公共服務(wù)供給效能，又必須堅守公共利益底線，通過建立風(fēng)險共擔(dān)與利益共享機(jī)制，確保在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程中實現(xiàn)發(fā)展成果的全民共享。這種雙重目標(biāo)導(dǎo)向的治理邏輯，從而客觀上拓展了政府在PPP中的職能邊界。

從PPP項目的付費(fèi)方式看，主要分為兩個階段。在2023年2月前，PPP項目有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)模式、可行性缺口補(bǔ)助（ViabilityGapFunding，VGF由政府主導(dǎo)、以“財政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策”為主要補(bǔ)貼形式3種付費(fèi)模式。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫，截至2022年末，我國可行性缺口補(bǔ)助類項目6182個，占比高達(dá)59.38%，投資額為117314億元，占比高達(dá)69.62%；政府付費(fèi)類項目3649個，占比35.05%，投資額為35155億元，占比為20.86%；使用者付費(fèi)類項目580個，僅占5.57%，投資額為16028億元16028，僅占9.52%。2023年11月，國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》發(fā)布，要求PPP項目“聚焦使用者付費(fèi)”模式，其余兩種模式將不再適用。今后，將系統(tǒng)構(gòu)建付費(fèi)路徑及實施框架，確保項目運(yùn)營收益可全額覆蓋前期建設(shè)投入及運(yùn)維成本，并產(chǎn)生合理投資回報，避免因引入PPP模式導(dǎo)致地方政府未來財政負(fù)擔(dān)異常增加。政府在嚴(yán)格防控新增隱性負(fù)債、全面遵循現(xiàn)行法規(guī)政策要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)遵循公平性原則，于項目建設(shè)周期內(nèi)對終端用戶付費(fèi)類項目提供必要的財政資金支持；政府支付僅可依據(jù)規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營環(huán)節(jié)支出，嚴(yán)禁以任何形式補(bǔ)貼建設(shè)成本。“除前述情形外，禁止采用缺口補(bǔ)貼機(jī)制、承諾最低收益保障、可用性付費(fèi)等任何財政支持方式，規(guī)避使用公共財政資金直接填補(bǔ)項目全生命周期成本”。

從PPP項目的空間維度分布考察，受區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展梯度差異，加之地方治理模式影響，PPP發(fā)展的推進(jìn)力度呈現(xiàn)著異質(zhì)性特征（徐海燕，2022）。市場化程度較高的東部沿海地區(qū)，已形成涵蓋項目篩選、核準(zhǔn)、運(yùn)營、監(jiān)管及績效評估等全周期的成熟運(yùn)作體系；而經(jīng)濟(jì)增速放緩、要素稟賦較弱的地區(qū)，由于項目收益預(yù)期偏低且實施復(fù)雜度較高，政府普遍面臨市場響應(yīng)不足的困境。為此，主管部門需構(gòu)建差異化激勵機(jī)制，具體實施路徑包括但不限于：優(yōu)化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系，設(shè)計收益保障條款，實施融資利率優(yōu)惠、給予專項運(yùn)營補(bǔ)貼等政策組合，以吸引社會資本參與。此類政策措施客觀上拓展了政府部門的監(jiān)管職能邊界。

2.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心

我國是由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，“以人民為中心”是黨的根本執(zhí)政理念。西方憲政體系構(gòu)建于立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)“三權(quán)鼎立”的制度框架之上，各權(quán)力主體間形成制衡與博弈機(jī)制，該政治架構(gòu)肇始于資產(chǎn)階級革命進(jìn)程，本質(zhì)服務(wù)于資產(chǎn)階級內(nèi)部不同利益集團(tuán)間的利益協(xié)調(diào)與權(quán)力制約需求，以旨在維系其階級統(tǒng)治秩序。我國確立人民代表大會制度作為根本政治制度，國家權(quán)力由全國人大及其常委會集中行使。在此架構(gòu)下，權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、監(jiān)察體系、司法及檢察系統(tǒng)形成職能分工各有側(cè)重、職權(quán)配置科學(xué)有序的國家治理體系，各機(jī)構(gòu)雖職能定位存在差異，但政治原則和施政目標(biāo)始終保持高度統(tǒng)一，均遵循黨的全面領(lǐng)導(dǎo)根本原則，嚴(yán)格依照法定權(quán)限與程序規(guī)范行使職權(quán)，將實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為治理實踐的出發(fā)點和最終歸宿。此種制度設(shè)計既有效防范權(quán)力過度集中風(fēng)險，又確保有利于各治理主體依法獨立行使職權(quán)、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同聯(lián)動，形成治理效能最大化機(jī)制，保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)高效推進(jìn)，實現(xiàn)集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢。

因此，中國特色PPP的落地，從決策、執(zhí)行到操作也都遵循“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心”的主線不動搖。決策層面，遵循黨中央、國務(wù)院的重大部署決策，從2014年開始推廣PPP，于2016年的政府工作報告強(qiáng)調(diào)PPP，到2022中央財經(jīng)委員會第十一次會議習(xí)近平總書記提出“要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營”，可以發(fā)現(xiàn)頂層設(shè)計在不斷完善。執(zhí)行層面，從中央部委到地方政府，通力合作，層層審核。操作層面，不同于國際上社會資本方和資本方對半發(fā)起項目，我國PPP主要由政府發(fā)起。充分說明我國是人民主場，而非國外的資本主場。同時，中國特色PPP的具體項目發(fā)起全都跟隨國家五年規(guī)劃，服務(wù)于國家戰(zhàn)略。此外，項目公司都有黨組織，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

作為一種創(chuàng)新性的公共服務(wù)市場供給機(jī)制，PPP模式的核心訴求在于優(yōu)化公共資源配置效率，其本質(zhì)屬性是通過構(gòu)建政府與社會資本的協(xié)同治理框架，實現(xiàn)社會整體利益的最大化。該模式以民生需求為導(dǎo)向，突出公共服務(wù)的普惠性和實用性特征，深刻體現(xiàn)了中國特色社會主義治理體系中“以人民為中心”的價值導(dǎo)向。優(yōu)先解決群眾急難愁盼的事，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目，美麗鄉(xiāng)村項目等；地方政府為民辦實事，多地政府年初規(guī)劃年內(nèi)完成“十件大事”。聚焦公共服務(wù)供需，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)增長，改善民生。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾（陳碩穎，楊揚(yáng)，2018）?；A(chǔ)設(shè)施是公共服務(wù)的載體，PPP解決了傳統(tǒng)公共服務(wù)領(lǐng)域存在的資源投入與產(chǎn)出效益失衡、服務(wù)供給結(jié)構(gòu)單一化、運(yùn)營管理碎片化以及公眾監(jiān)督渠道不暢等系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，為破解公共服務(wù)領(lǐng)域“質(zhì)效雙升”難題提供了可行路徑。

（二）社會資本的規(guī)模更龐大

PPP模式中的第二個“P”對應(yīng)英文“Private”，通常譯作“私人部門”、“民間資本”等表述，我國將其意譯為“社會資本”體現(xiàn)了概念涵蓋度的寬廣。“社會資本”術(shù)語由來已久，主流闡釋包含五大維度，其一指社會群體掌握的顯性與隱性資源總合，即人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；其二強(qiáng)調(diào)個體擁有的社會資源架構(gòu)；其三主張社會資本是嵌入社會結(jié)構(gòu)中可被目的性行動調(diào)動的資源儲備；其四認(rèn)為其核心要素是存在于社會結(jié)構(gòu)中的信任紐帶；其五則是本研究所關(guān)注的定義，也是中國情境下的PPP模式制度的特征，這一特征構(gòu)成了其與西方傳統(tǒng)PPP實踐的本質(zhì)差異。在制度設(shè)計層面，我國明確將“市場準(zhǔn)入開放性”作為PPP模式的核心原則，規(guī)定凡在中華人民共和國境內(nèi)依法注冊的企業(yè)主體，無論其所有制性質(zhì)歸屬，均享有平等參與PPP項目競標(biāo)的法定權(quán)利，也即社會資本是各種類型的所有制企業(yè)（陳碩穎，楊揚(yáng)，2018）。2014年，發(fā)改委頒布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》指出：社會資本的主體“應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體”。但本級人民政府所屬政府融資平臺及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本參與本級政府管轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。

1.國有資本為主，私有資本為輔

我國是以公有制為主的經(jīng)濟(jì)制度，國有企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)著主導(dǎo)地位，因而PPP實踐中，國有企業(yè)占據(jù)合作比例較大，這與西方資本主義國家完全不同。PPP項目較強(qiáng)的公共屬性和較大的投資規(guī)模決定其會成為社會關(guān)注的焦點，因此地方政府往往傾向于交給“更靠譜”的國有企業(yè)負(fù)責(zé)。首先，本級國有企業(yè)具備在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域投資、建設(shè)與運(yùn)營項目的經(jīng)驗；此外，本級國有企業(yè)基于與當(dāng)?shù)卣恼位A(chǔ)，具備一定協(xié)調(diào)溝通的優(yōu)勢，同時對本地重大項目具備較高的社會責(zé)任感；同時，一些擁有土地、特許經(jīng)營權(quán)等資產(chǎn)的本地國有企業(yè)資信等級相對較高，又與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)聯(lián)系較多，在項目融資方面具備一定優(yōu)勢。因此，在PPP項目進(jìn)行市場測試尋找社會資本投資人時，本級國有企業(yè)的參與帶來的這些優(yōu)勢對吸引其他社會資本起到非常大的推動作用。尤其對于一些經(jīng)營性不強(qiáng)、項目本身吸引力不足的項目，實踐證明，這樣的模式更容易促進(jìn)項目落地，實現(xiàn)政府與社會資本的雙贏。

2.國有資本承擔(dān)部分社會責(zé)任

在理論辨析層面，“社會資本“這一概念在公共治理語境中還有另外一層含義，其核心內(nèi)涵不僅限于資本屬性的界定，更強(qiáng)調(diào)參與主體應(yīng)具備公共責(zé)任擔(dān)當(dāng)，即要求在商業(yè)邏輯之外，同步踐行社會效益的價值追求。這種雙重目標(biāo)導(dǎo)向的資本屬性，與單純以利潤最大化為行動綱領(lǐng)的商業(yè)資本形成鮮明對比。后者因缺乏公共價值考量，在參與政府主導(dǎo)的公共服務(wù)項目時，極易產(chǎn)生目標(biāo)函數(shù)的根本性沖突。當(dāng)資本逐利性超越公共服務(wù)公益性時，這種價值導(dǎo)向的錯位將嚴(yán)重削弱合作基礎(chǔ)，導(dǎo)致項目治理風(fēng)險的指數(shù)級上升，最終造成合作關(guān)系的破裂和項目實施的失敗。這種理論辨析為理解不同性質(zhì)資本在PPP模式中的適配性提供了重要分析框架。國有經(jīng)濟(jì)的一大特點即是有較強(qiáng)的社會責(zé)任感。因此，在第二個“P“的對象和內(nèi)涵上在我國都有創(chuàng)新，沒有機(jī)械照搬國外的做法（劉尚希，2019）。

（三）合作空間更廣泛

PPP理論體系的三個核心支柱中，伙伴關(guān)系（Partnership）作為制度設(shè)計的中樞環(huán)節(jié)，在中西方治理實踐中呈現(xiàn)出顯著差異。西方國家的制度建構(gòu)遵循“小政府“原則，通過限制行政權(quán)力邊界、重構(gòu)政府職能定位，形成了資源配置導(dǎo)向的“有限政府“模式。這種治理范式將政府角色限定在宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管領(lǐng)域，體現(xiàn)了新公共管理運(yùn)動的理論主張。而中國基于獨特的文化基因、發(fā)展路徑和制度優(yōu)勢在PPP模式本土化過程中進(jìn)行了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。在當(dāng)前制度競爭與意識形態(tài)博弈加劇的國際背景下，我國通過系統(tǒng)評估不同治理鞏固的適配性，構(gòu)建了“政黨領(lǐng)導(dǎo)-政府主導(dǎo)-市場協(xié)同”的三維治理框架。這一制度創(chuàng)新不僅實現(xiàn)了公共服務(wù)供給機(jī)制的市場化轉(zhuǎn)型，更在堅持公有制主體地位的前提下，完成了政府職能轉(zhuǎn)變與國家治理現(xiàn)代化的雙重跨越，形成了具有中國特色的服務(wù)型政府建設(shè)路徑（徐海燕，2022）。

1.合作空間巨大

首先，近幾年，全球經(jīng)濟(jì)低迷，國內(nèi)需求和出口均內(nèi)生動力不足，基建投資成為政府對沖經(jīng)濟(jì)增長放緩的主要措施。2020年的政府工作報告對擴(kuò)大有效投資作出部署，明確提出重點支持“兩新一重”建設(shè)（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重大工程建設(shè)），并明確了資金支持、項目推進(jìn)方式、配套舉措等。其中，我國已經(jīng)進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟(jì)深度融合的階段，“新基建”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）兼顧短期擴(kuò)大有效需求和長期擴(kuò)大有效供給，多地相繼發(fā)布了當(dāng)?shù)氐男禄ㄐ袆臃桨福胤叫禄ò聪隆凹铀冁I”。總之，宏觀環(huán)境變化為PPP發(fā)展創(chuàng)造了巨大空間。

其次，在公共服務(wù)供給體系的資本協(xié)同機(jī)制構(gòu)建中，公有資本和私有資本之間的職能配置呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分異。基于公共服務(wù)的特殊屬性，涉及基礎(chǔ)民生保障的非經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，客觀上要求公共部門發(fā)揮戰(zhàn)略主導(dǎo)作用。政府需依據(jù)區(qū)域發(fā)展特征、人口分布結(jié)構(gòu)等宏觀參數(shù)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，并通過財政補(bǔ)貼機(jī)制確保服務(wù)供給的普惠性和公平性。而對于具有市場屬性的經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，特別是運(yùn)營管理環(huán)節(jié)的專業(yè)化要求，私有資本展現(xiàn)出顯著的比較優(yōu)勢。由于政府作為行政主體在市場化運(yùn)營、服務(wù)創(chuàng)新等方面存在專業(yè)壁壘，直接介入容易導(dǎo)致效率損耗和服務(wù)質(zhì)量波動?！蛾P(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》明確提出，優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與?！笆袌龌潭容^高、公共屬性較弱的項目，應(yīng)由民營企業(yè)獨資或控股；關(guān)系國計民生、公共屬性較強(qiáng)的項目，民營企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營企業(yè)參與。對清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行?！贝送?，公共服務(wù)項目龐大的資金需求與財政可持續(xù)性的內(nèi)在矛盾，客觀上要求構(gòu)建多元化的融資體系。這種職能分工的必然性催生了公私資本的合作空間（陳碩穎;楊揚(yáng)，2018）。通過制度化的協(xié)同框架，既能發(fā)揮公有資本在戰(zhàn)略規(guī)劃和社會兜底方面的制度優(yōu)勢，又能充分釋放私有資本在市場效率和技術(shù)創(chuàng)新方面的專業(yè)潛能，最終形成1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。

2.產(chǎn)業(yè)范圍更廣，公共產(chǎn)品邊界更大

作為社會主義國家，我國經(jīng)濟(jì)以市場為主，以宏觀調(diào)控為輔。因此，相比西方，我國政府掌握大量資源，這不僅意味著在PPP項目中管理權(quán)限大，也意味著我國PPP項目可涉及產(chǎn)業(yè)更廣，涉獵公共產(chǎn)品與服務(wù)的邊界更大。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國PPP所涉及的公共產(chǎn)品與服務(wù)的邊界已從“典型公共產(chǎn)品”、“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”向“權(quán)益-倫理型公共產(chǎn)品”延伸（賈康，2022）。

“典型公共產(chǎn)品”作為理論范式的基準(zhǔn)形態(tài)，具有消費(fèi)非競爭性與受益非排他性的雙重特征。以國防、司法體系等為代表，其供給需滿足全體社會成員的平等獲取權(quán)，且無法通過市場機(jī)制實現(xiàn)有效配置。因此，國家作為唯一責(zé)任主體，必須建立制度化的保障體制。值得注意的是，在直接管理原則下，政府可通過政府采購機(jī)制引入市場力量，在工程建設(shè)、物資供應(yīng)等輔助性環(huán)節(jié)形成協(xié)作界面，這種“政府主導(dǎo)+市場協(xié)同”的安排既堅持了公共屬性又提升了效率水平。

“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”作為理論譜系的過渡形態(tài)，僅具備非競爭性或非排他性的單一特征。是指無法同時滿足傳統(tǒng)公共產(chǎn)品定義下的“非競爭性”和“非排他性”，但具有其中一項特征的物品。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，其供給為市場化運(yùn)作提供了操作空間。通過排他性技術(shù)設(shè)置，社會資本可實現(xiàn)選擇性供給，配合使用者付費(fèi)機(jī)制形成可持續(xù)的市場化運(yùn)營模式。這種機(jī)制設(shè)計有效解決了傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給中的“搭便車”難題，既提升了服務(wù)效率，又優(yōu)化了公共資源配置。

“權(quán)益－倫理型公共產(chǎn)品”作為中國特色治理實踐的創(chuàng)新產(chǎn)物，本質(zhì)上具有私人產(chǎn)品屬性，但基于社會價值共識和政治選擇，被納入政府必保范疇。在醫(yī)療、教育、住房等民生領(lǐng)域，這類產(chǎn)品既表現(xiàn)出競爭性消費(fèi)特征，又通過法規(guī)確立為均等化服務(wù)的制度性安排。其供給機(jī)制創(chuàng)新體現(xiàn)在政府與市場主體的合作模式中，通過優(yōu)勢互補(bǔ)形成協(xié)同治理框架。這種制度創(chuàng)新不僅回應(yīng)了公共服務(wù)需求升級的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，更為PPP模式創(chuàng)新提供了實踐載體，典型如公立醫(yī)院的“重整—運(yùn)營—移交”（Retrofit-Operate-Transfer，ROT）模式改革和保障性住房的政企共建機(jī)制建設(shè)等。

3.評價標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)先國際

如圖2所示，我國在整個PPP項目生命周期中，通過事前、事中、事后評價，判斷項目成本收益、是否合規(guī)、該何時移交等。具體而言，中國率先提出在“項目識別階段”，需進(jìn)行的“物有所值評價（ValueforMoney，VFM）”和“財政承受能力論證”。自此，“物有所值”和“財政承受能力”論證已成為核心的質(zhì)量評價指標(biāo)。聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會通過修訂立法指南將這兩項原則確立為項目實施的前置性制度約束，要求成員國建立規(guī)范化的評估體系。具體而言，項目實施前必須完成物有所值評價，財政承受能力論證，初步實施方案（以下簡稱“兩評一案”）的三重論證程序，并經(jīng)過財政部門的技術(shù)審查與地方政府的風(fēng)險評估。在此基礎(chǔ)上，需構(gòu)建項目全生命周期的支出責(zé)任監(jiān)測機(jī)制，對可能突破10%承受閾值的風(fēng)險點實施預(yù)警管控。這種制度設(shè)計形成了雙重約束框架：既通過量化指標(biāo)確保公共資源配置效率，又通過硬性約束規(guī)避地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。對于未通過規(guī)范性評估或試圖規(guī)避財政約束的項目，將依法排除在PPP適用范圍之外，從而形成“質(zhì)量門檻-過程監(jiān)管-風(fēng)險防控”的閉環(huán)管理體系。同時，落實誠信履約，將項目支出依法納入預(yù)算管理，增強(qiáng)投資信心，保障PPP長期穩(wěn)定發(fā)展。

4.合同范本不同

在PPP合同治理的國際實踐中，英美法系國家建立了較為完善的標(biāo)準(zhǔn)化合同框架。以英國《PFI合同規(guī)范化（第四版）》和澳大利亞的《合同管理指南》（黃騰等，2009）為代表，這些規(guī)范文件通過系統(tǒng)化的條款設(shè)計，構(gòu)建了覆蓋合同履行全生命周期的風(fēng)險防控機(jī)制。具體而言，服務(wù)交付時間延遲、需求變更、法律調(diào)整、經(jīng)濟(jì)波動等典型風(fēng)險情景均預(yù)設(shè)了處理規(guī)則，這種制度設(shè)計通過前瞻性的風(fēng)險分配機(jī)制，有效降低了項目履約過程中的不確定性，避免了因應(yīng)急決策不當(dāng)導(dǎo)致的項目失敗風(fēng)險。相比之下，我國雖在市政公用領(lǐng)域推出了系列特許經(jīng)營協(xié)議示范文本，如《城市供水特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)協(xié)議示范文本》、《城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》、《城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》等，在定價機(jī)制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管程序及部分風(fēng)險分配方面形成了基礎(chǔ)框架，但條款設(shè)計仍存在精細(xì)化不足的問題。而國家發(fā)展改革委于2014年12月發(fā)布的《PPP合同通用指南》從醞釀到正式發(fā)布略顯倉促，而且只是一個大綱，缺乏可操作性，也可能影響相關(guān)文件的前后連貫性；財政部幾乎同時發(fā)布的《PPP項目合同指南（試行）》對各項要點有進(jìn)一步的細(xì)化和補(bǔ)充，操作性更強(qiáng)。這種制度差異既反映了不同法律體系下PPP治理的演進(jìn)階段特征，也凸顯了我國未來在合同規(guī)范化建設(shè)中需要強(qiáng)化的方向，即通過細(xì)化風(fēng)險情景預(yù)設(shè)、完善動態(tài)調(diào)整機(jī)制等路徑，提升合同體系的適應(yīng)性和韌性。

5.監(jiān)管辦法不同

在PPP監(jiān)管框架的國際實踐中，英國、澳大利亞及中國香港地區(qū)均構(gòu)建了雙軌監(jiān)管體系，涵蓋市場準(zhǔn)入階段的資質(zhì)審查與運(yùn)營階段的合規(guī)監(jiān)管。以英國2001年《公私合營指南》為例，其招投標(biāo)監(jiān)管制度強(qiáng)調(diào)對投標(biāo)人財務(wù)實力、專業(yè)資質(zhì)、管理能力的多維評估，并對監(jiān)管主體責(zé)任、實施程序、成本分擔(dān)及信息要件等關(guān)鍵要素作出制度化安排，形成具有操作性的監(jiān)管治理框架；在選定投標(biāo)者和定標(biāo)階段之間仍然需要滿足強(qiáng)制的產(chǎn)出（服務(wù)）要求、實現(xiàn)物有所值、同意合同的主要條款以及相應(yīng)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移、可靠的財務(wù)來源（不需要政府提供相應(yīng)的擔(dān)保）、聯(lián)合體是一個統(tǒng)一整體等條件。

在運(yùn)營階段的監(jiān)管，英國也有兩部主要的文件：《運(yùn)營任務(wù)指南2之項目移交指南》和《PFI合同規(guī)范化（第四版）》，提出應(yīng)對價格、服務(wù)水平、客服幫助平臺、里程碑事件進(jìn)行監(jiān)管，并對如何明確監(jiān)管的責(zé)任、誰進(jìn)行監(jiān)管、什么時候進(jìn)行監(jiān)管、誰為監(jiān)管付錢、監(jiān)管需要注意哪些信息等均做了詳細(xì)的論述。

相比之下，我國現(xiàn)行監(jiān)管體系存在顯著的結(jié)構(gòu)性差異。在招投標(biāo)階段，PPP項目未建立PPP的專項準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致市場篩選機(jī)制缺失；在運(yùn)營監(jiān)管環(huán)節(jié)，雖提出價格監(jiān)管、質(zhì)量評價與違法追責(zé)等原則性要求，但缺乏實施細(xì)則與可操作性規(guī)范。這種制度設(shè)計導(dǎo)致監(jiān)管主體不明確、流程不規(guī)范，對項目全生命周期風(fēng)險缺乏預(yù)見性安排。

三、中國特色PPP的特有優(yōu)勢

（一）產(chǎn)業(yè)興旺與共同富裕

1.促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

推廣PPP是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要抓手。政府通過PPP機(jī)制向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域，構(gòu)建了多元化的投融資生態(tài)，既拓展了城鄉(xiāng)建設(shè)的資金來源，也激活了市場主體的參與動能。這種機(jī)制創(chuàng)新不僅實現(xiàn)了社會資本的優(yōu)化配置，更通過產(chǎn)業(yè)鏈整合效應(yīng)，為實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動能。值得關(guān)注的是，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)展現(xiàn)出巨大的PPP項目潛力，涵蓋生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級、生態(tài)綜合治理、文旅產(chǎn)業(yè)融合等多個維度。在項目規(guī)劃階段，應(yīng)強(qiáng)化區(qū)域優(yōu)勢資源的系統(tǒng)整合與產(chǎn)業(yè)協(xié)同。各地需立足本土產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與資源稟賦，通過PPP項目的跨界聯(lián)動，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展生態(tài)。這種發(fā)展模式通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，實現(xiàn)價值鏈同步提升。PPP參與鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)，不僅是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)，也可將產(chǎn)業(yè)拉進(jìn)來做PPP私人資本的現(xiàn)金流，有利于推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，農(nóng)民增收和共同富裕，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

2.助力共同富裕

PPP模式可以保障鄉(xiāng)村可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的模式，通過合理的設(shè)計，聯(lián)動資源、資本、產(chǎn)業(yè)和人，既有市場有效行為，又合理兼顧了收益公平的財富再分配，擴(kuò)大中等收入群體，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。而擴(kuò)大中等收入群體，逐步形成橄欖型分配結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。如果中等收入群體在整個收入結(jié)構(gòu)中占主體，形成兩頭小中間大的“橄欖形”或“紡錘形”分配結(jié)構(gòu)，由于群體間差距小、利益趨同，需要做的調(diào)高和托底的工作少，社會矛盾較小，有利于社會穩(wěn)定。同時，橄欖型分配結(jié)構(gòu)有利于推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。當(dāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合等體制機(jī)制障礙逐步破除后，完善財政收入分配機(jī)制將成為促進(jìn)共同富裕的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這要求建立更合理的利益共享機(jī)制，確保發(fā)展成果惠及更廣泛群體。其中，一次分配做大蛋糕；二次分配講求公平；三次分配追求慈善。

3.加快公共服務(wù)均等化

通過中央轉(zhuǎn)移支付以及PPP等機(jī)制創(chuàng)新激活社會資本效能，構(gòu)建了基本公共服務(wù)均等化的雙軌治理框架。該框架針對城鄉(xiāng)、區(qū)域間公共服務(wù)供給失衡、服務(wù)質(zhì)量有待提高、公眾獲得感不足等民生短板問題，建立了兜底性的民生保障機(jī)制；同時針對發(fā)展差距引發(fā)的收入分配失衡、社會階層分化等復(fù)雜矛盾，構(gòu)建了改善民生的提升路徑，形成“?；?、促公平”的治理閉環(huán)。，為實現(xiàn)共同富裕就會打下堅實基礎(chǔ)。如此欠發(fā)達(dá)地區(qū)才能發(fā)展產(chǎn)業(yè)、留住人才，實現(xiàn)政府資源有效配置，挖掘商業(yè)價值。

截至2022年底，財政部PPP項目數(shù)量、投資額和各省GDP分布情況如圖3和圖4所示。從項目金額來看，西南地區(qū)的項目數(shù)量占比較大。PPP模式的發(fā)展效能與區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施需求強(qiáng)度、政府治理理念及財政支撐能力存在顯著相關(guān)性。這種制度設(shè)計既要求地方政府具備前瞻性的項目規(guī)劃能力，也需要建立與市場主體的良性互動機(jī)制。西南地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)相對薄弱，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較緩，傳統(tǒng)的投融資模式已無法滿足日益增長的城鎮(zhèn)建設(shè)需求，亟需PPP等市場化機(jī)制作為抓手。

從項目數(shù)量來看，PPP項目數(shù)同GDP未呈現(xiàn)正相關(guān)或負(fù)相關(guān)等線性關(guān)系，但GDP較高的省份如廣東、江蘇的PPP庫項目數(shù)量處于中游水平，說明PPP在市場下沉，促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力地區(qū)發(fā)展平衡。

根據(jù)圖5可知，截至2022年底財政部10411個PPP項目中，總投資額168497.08億元中；省本級241個，投資額28669.65億元；市本級項目2238個，投資額64756.54億元；縣級項目7932個，總投資額75070.89億元，占比最大。即越往下項目越多，再次驗證說明PPP促進(jìn)地區(qū)發(fā)展平衡，助力共同富裕。

（二）解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力

1.專業(yè)人士干專業(yè)的事

PPP強(qiáng)調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，對設(shè)計、施工、運(yùn)營、維護(hù)等具體任務(wù)進(jìn)行分工，發(fā)揮社會資本的技術(shù)、管理優(yōu)勢，有利于提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求優(yōu)化特殊目的公司（SpecialPurposeVehicle，SPV）的治理結(jié)構(gòu)，使得SPV能夠?qū)μ峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)切實負(fù)責(zé)。因我國PPP項目長期出現(xiàn)“重建設(shè)，輕運(yùn)營”的問題，目前，各地紛紛出現(xiàn)聯(lián)合體、混合所有制更容易中標(biāo)，單獨的建設(shè)公司難中標(biāo)的傾向，致力于尋找專業(yè)運(yùn)營團(tuán)隊，充分挖掘PPP項目建后運(yùn)營價值，社會分工更細(xì)。

2.更好發(fā)揮政府作用

中國特色PPP更好地發(fā)揮政府作用，加強(qiáng)政府治理體系與能力的現(xiàn)代化，到2050年，全面實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。政府應(yīng)“有所不為，而后可以有為”。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展離不開政府的作用，但政府的作用也不是萬能的。政府只有敢于放權(quán)、善于放權(quán)，才能更好發(fā)揮自身的作用。各級政府要堅持以人民為中心，堅持新發(fā)展理念，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，最大限度減少對市場資源的直接配置，最大限度減少對市場活動的直接干預(yù)，最大限度減少對微觀事務(wù)的管理，把不該由政府管理的事項交給市場和社會，集中力量管理該由政府管理的事項，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。正如黨的二十大提出的，“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力“。其次，中國特色PPP促進(jìn)了政府定義市場邊界。在PPP治理范式下，政府角色發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。通過重塑政企權(quán)責(zé)邊界，政府從傳統(tǒng)的投資建設(shè)者轉(zhuǎn)型為公共利益的守護(hù)者。這種角色重構(gòu)體現(xiàn)在三個維度：其一，聚焦項目決策、社會資本方選擇等前端環(huán)節(jié)；其二，強(qiáng)化合同全生命周期管理、績效考核等過程監(jiān)管；其三，通過制度化的監(jiān)管機(jī)制提升治理效能。這種職能轉(zhuǎn)型不僅優(yōu)化了資源配置效率，更通過治理能力建設(shè)推動了政府現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）維護(hù)社會公平正義

1.政府帶頭履信守約

PPP強(qiáng)調(diào)契約精神，對政府約束更嚴(yán)，每一步都要求合規(guī)。同時實行事后追責(zé)制度。同其余方式相比，加強(qiáng)了監(jiān)督管理。2022年11月的財金119號文特別強(qiáng)調(diào)了要“強(qiáng)化項目履約管理。政府和社會資本雙方應(yīng)切實增強(qiáng)誠信守約意識，依法依規(guī)履行合同義務(wù)”；且“政府方應(yīng)帶頭誠信履約，維護(hù)良好營商環(huán)境，不得以拖延竣工驗收時間、延遲績效考核等方式，拖欠政府付費(fèi)”。

推廣PPP不僅是加快政府職能轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性改革，更是提升國家治理能力的重要路徑。標(biāo)準(zhǔn)化PPP機(jī)制通過有機(jī)地結(jié)合政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管與公共服務(wù)職能，充分發(fā)揮社會資本的管理優(yōu)勢和技術(shù)創(chuàng)新能力，有效減少行政權(quán)力對微觀經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)。這種制度創(chuàng)新在提高公共服務(wù)供給效率的同時，構(gòu)建了政府與社會資本平等合作、透明運(yùn)作的新型治理框架。

2.打破壟斷，降低民間資本進(jìn)入門檻

黨的二十大報告要求，“構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系”。中國特色PPP很好地響應(yīng)了習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的要求。民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域的“旋轉(zhuǎn)門”、“玻璃門”、“隱形門”、“卷簾門”以及地方保護(hù)被打破。民間資本借助PPP模式實現(xiàn)深度參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在制度實施層面，必須嚴(yán)格遵循市場準(zhǔn)入公平原則。各類公開招標(biāo)活動應(yīng)杜絕以企業(yè)所有制性質(zhì)、國有資產(chǎn)保護(hù)等名義設(shè)置歧視性條款，確保不同所有制主體享有平等的市場參與機(jī)會。這種制度設(shè)計既符合市場經(jīng)濟(jì)法治化要求，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重要體現(xiàn)。切實解決民企與國企公平競爭問題，招標(biāo)中非公有制的歧視問題。優(yōu)化民資營商環(huán)境，深化“放管服”，確保公平、透明、可預(yù)期，與其他簡政放權(quán)措施形成組合拳，為擴(kuò)大有效投資拓展更大空間。

（四）推進(jìn)改革開放

1.對內(nèi)深化改革投融資體制與財政體制、公共服務(wù)供給方式

PPP模式構(gòu)成了深化財稅體制改革和建設(shè)現(xiàn)代金融體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)代財政制度要求建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，強(qiáng)化中期金融規(guī)劃管理，關(guān)注PPP資產(chǎn)質(zhì)量，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債。過去財政采用年度預(yù)算方式，最多滾動5年；而PPP預(yù)算采用項目全生命周期，兩評一案等方式進(jìn)行預(yù)算，該模型的實質(zhì)是，政府購買服務(wù)需要政府實現(xiàn)了從年度預(yù)算向中長期財政規(guī)劃的轉(zhuǎn)型，這不僅提升了資產(chǎn)管理效能，也為建立現(xiàn)代財政制度提供了實踐基礎(chǔ)。

2.對外實行外資開放，推動“一帶一路”與ESG

“一帶一路”倡議的深入實施展現(xiàn)出巨大的經(jīng)濟(jì)外溢效應(yīng)。世界銀行研究數(shù)據(jù)顯示，該戰(zhàn)略將使參與國貿(mào)易量增長（二）8%-9.7%，人均實際收入提升1.2%-3.4%，助力3200萬人口擺脫中度貧困狀態(tài)。然而，沿線國家財政能力薄弱和債務(wù)水平高企成為制約倡議推進(jìn)的結(jié)構(gòu)性瓶頸。數(shù)據(jù)顯示，約25%的沿線國家已面臨較高債務(wù)風(fēng)險，部分國家中長期財政脆弱性持續(xù)加劇，這既影響基礎(chǔ)設(shè)施投資能力，也為國際輿論提供了“債務(wù)陷阱論”等質(zhì)疑空間。中國特色PPP模式為此提供了創(chuàng)新解決方案。通過構(gòu)建風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的國際化合作機(jī)制，有效吸引全球私人資本參與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施投資這種機(jī)制創(chuàng)新不僅緩解了東道國財政壓力，更通過市場化運(yùn)作提升了項目可持續(xù)性和國際認(rèn)可度，為破解發(fā)展瓶頸、深化國際合作提供了中國智慧。

財金〔2020〕13號文第二章節(jié)《PPP項目績效目標(biāo)與績效指標(biāo)管理》中提到：“績效目標(biāo)應(yīng)符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，與當(dāng)?shù)刎斦罩顩r相適應(yīng)，以結(jié)果為導(dǎo)向，反映項目應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)，體現(xiàn)環(huán)境-社會-公司治理責(zé)任（ESG）理念”。ESG，即環(huán)境、社會和公司治理。ESG指標(biāo)與PPP模式相契合，這為我國PPP模式未來的發(fā)展提供更多可能性。

四、中國特色PPP的現(xiàn)存痛點

（一）法律適用不明晰、部門職責(zé)分工不清

1.法律關(guān)系復(fù)雜性

PPP項目全生命周期涉及多領(lǐng)域法律交叉，現(xiàn)行規(guī)章對產(chǎn)權(quán)歸屬、風(fēng)險分擔(dān)等核心問題缺乏統(tǒng)一規(guī)定（王守清;劉婷，2016）。

2.立法沖突性

PPP的特殊性要求專門性條款，部委制定的規(guī)章、政策法律效力層級較低，與上位法存在沖突風(fēng)險，易被國際資本視為政治風(fēng)險。

3.監(jiān)管職責(zé)碎片化

國務(wù)院各主管部門從行業(yè)管理角度出臺的規(guī)范文件缺乏系統(tǒng)整合，形成“政策孤島”，削弱制度執(zhí)行力。

4.術(shù)語體系混亂

對PPP項目的多元稱謂，如BOT、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等，對PPP項目的稱造成法律適用困惑，形成制度性交易成本。

5.各地方政府頒布的規(guī)章之間也存在較大的差別

對中央的法律法規(guī)構(gòu)成了挑戰(zhàn)和威脅，導(dǎo)致國內(nèi)制度不統(tǒng)一和不公平的現(xiàn)象。PPP模式的成功依賴于公私部門之間的長期合作，政府法規(guī)政策的穩(wěn)定性、透明度是保障健康合作關(guān)系的基礎(chǔ)。制定針對PPP的高位階的統(tǒng)一立法，建立全國性的PPP機(jī)構(gòu)很有必要。

（二）國有制企業(yè)更容易中標(biāo)

在市場化改革進(jìn)程中，盡管政策明確倡導(dǎo)多元所有制參與如2015年的國辦發(fā)42號文提出，要鼓勵“國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)”積極參與提供公共服務(wù)。2019年的財金10號文更明確了政府要向“民營企業(yè)”推介信用良好、收益穩(wěn)定的公共服務(wù)項目，并在同等條件下對民營企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持的政策，但實踐層面仍存在顯著偏差：

受制于PPP項目本身具有規(guī)模大、資金沉淀性強(qiáng)、回收周期長的特點，政府偏好與信用等級高的國企、央企合作。2019年非公企業(yè)參與的PPP項目僅占39.7%，成交額占比21.9%。同時，金融機(jī)構(gòu)對國企、央企的信用依賴導(dǎo)致非公企業(yè)面臨融資歧視，其加權(quán)平均融資成本高出國企2-3個百分點，抑制市場活力。此外，由于PPP項目在2014年后集中開展，一些地方政府官員對操作流程往往是一知半解，摸著石頭過河。且PPP項目帶有融資性質(zhì)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更受推崇，而這些地區(qū)的政府官員往往對PPP知之甚少，希望企業(yè)提供PPP一攬子解決方案，甚至包括實施方案的編制。由于國有企業(yè)同屬體制內(nèi)，在與政府溝通上具有天然優(yōu)勢，也能為政府減輕因項目執(zhí)行不力而產(chǎn)生的責(zé)任，自然成為首選。因此。非公所有制成分的項目公司普遍遭遇融資難、融資貴問題，這在一定程度上影響了PPP項目的市場化發(fā)展（徐海燕，2022）。

（三）國有資本固有責(zé)任機(jī)制不夠完善

在實際參與PPP項目時社會責(zé)任缺失的案例時有發(fā)生，這是由于國有資本固有責(zé)任機(jī)制不夠完善，無法改變國有企業(yè)委托代理關(guān)系。全民所有的產(chǎn)權(quán)屬性導(dǎo)致所有權(quán)主體虛置，個體監(jiān)督權(quán)難以有效行使。政府通過行政委派方式配置經(jīng)營權(quán)，形成多層委托代理關(guān)系。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這種機(jī)制易滋生道德風(fēng)險和逆向選擇（陳贇，2020）。國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，國有企業(yè)管理就形成了十分復(fù)雜的利益體系。為此國資委發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)更好履行社會責(zé)任的指導(dǎo)意見》，然而目前成效不大。

（四）“新官不理舊賬”

所謂“新官不理舊賬”，是指同級的新一屆政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員5年一屆更替后，不承認(rèn)上一屆政府和領(lǐng)導(dǎo)人員對公民和市場主體作出的合同、承諾、債務(wù)等行為。而PPP項目履約環(huán)境易受行政體制變動影響，包括受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)改革或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人更替等的不確定性影響。這些年，在地方治理中，“新官不理舊賬”還時有發(fā)生，5年任期致使地方官員對PPP項目規(guī)劃不長遠(yuǎn)，極易沖動承諾，加之我國體制下，地方政府對長期債務(wù)與自有資金的壓力遠(yuǎn)小于西方，更易出現(xiàn)過快過高規(guī)劃項目規(guī)模，超出10%財承紅線，形成隱性債務(wù)，造成遠(yuǎn)期財政風(fēng)險。不僅削弱社會資本投資信心，增加風(fēng)險溢價要求，導(dǎo)致已簽約項目面臨履約風(fēng)險，損害公眾利益，極大地?fù)p害政府的公信力，消解政策連續(xù)性預(yù)期，累積社會矛盾，可能誘發(fā)群體性事件。

（五）重資金，重建設(shè)，輕運(yùn)營

作為突破傳統(tǒng)融資模式的新型治理工具，PPP機(jī)制構(gòu)建起涵蓋項目策劃、資本籌措、工程建設(shè)及長效運(yùn)營的全周期管理框架。其典型特征在于10-30年的超長合作周期，其中施工期僅占項目總時長的10%-20%，而運(yùn)營維護(hù)階段作為全生命周期的核心保障模塊，直接影響服務(wù)供給的持續(xù)性與質(zhì)量穩(wěn)定性。這種階段結(jié)構(gòu)的特殊性要求，必須通過專業(yè)化運(yùn)營主體介入形成治理支撐——這正是歐美國家將運(yùn)營方案論證作為PPP項目立項前置條件的制度邏輯，也是保障基礎(chǔ)設(shè)施百年品質(zhì)的關(guān)鍵機(jī)制設(shè)計。然而，在我國PPP發(fā)展的較長時間內(nèi)，尤其是新建PPP項目中，施工企業(yè)或施工企業(yè)作為牽頭方組成的聯(lián)合體占據(jù)了絕對主導(dǎo)地位，出現(xiàn)這種情況的原因及帶來的主要問題有：

1.政府設(shè)置的施工資質(zhì)要求限制了其他社會資本方的參與

目前在政府招標(biāo)采購選擇社會資本的環(huán)節(jié)中，由于一些地方政府對于社會資本的認(rèn)識不到位，簡單將社會資本等同于施工企業(yè)或施工企業(yè)牽頭的聯(lián)合體，使得新建PPP項目在社會資本選擇過程中，相當(dāng)多的PPP項目對于社會資本的資質(zhì)條件設(shè)置了施工資質(zhì)的硬性要求，且很多新建項目不允許聯(lián)合體參與或要求社會資本牽頭方要由施工企業(yè)擔(dān)任，這極大限制了其他社會資本方參與新建PPP項目。

2.施工企業(yè)PPP項目全生命周期管理能力不足

PPP模式對社會資本方的能力需求具有復(fù)合性特征，除工程施工能力外，更強(qiáng)調(diào)項目全周期的融資方案設(shè)計、運(yùn)營體系構(gòu)建及風(fēng)險管控能力。然而，傳統(tǒng)施工企業(yè)往往局限于工程建設(shè)環(huán)節(jié)的價值獲取，在前期資本運(yùn)作與后期運(yùn)營維護(hù)方面存在專業(yè)壁壘。施工企業(yè)普遍存在資金實力弱、負(fù)債率高的問題，自身融資能力有限，難以承擔(dān)PPP項目長期限、大體量的資金需求，導(dǎo)致很多PPP項目因融資難而無法落地。此外，施工企業(yè)普遍缺乏運(yùn)營管理能力，增加了PPP項目運(yùn)營階段經(jīng)營管理風(fēng)險的不可控性。

3.施工企業(yè)在項目初期即鎖定主要收益，削弱了社會資本和其他參與方的協(xié)作意愿

由于施工企業(yè)普遍存在負(fù)債率高、掛靠較多的情況，其特性決定了施工企業(yè)對于PPP項目大多只限于參與項目的工程建設(shè)，建完就跑，不參與運(yùn)營。而且由于PPP項目周期通常在10年以上、大型施工企業(yè)投資決策流程復(fù)雜等原因，除戰(zhàn)略性項目外，施工企業(yè)很難做到以自有資金投入項目公司的股權(quán)并占據(jù)項目公司的控股地位。大部分新建PPP項目，施工企業(yè)只投入資本金的10%～20%左右。但由于施工企業(yè)作為選中的社會資本或社會資本的牽頭方，其往往通過“明股實債”等方式尋找資金方組建項目公司，從而控制著項目公司，通過工程建設(shè)環(huán)節(jié)拿走項目大部分利潤;并常在項目建設(shè)完成后一段時間內(nèi)轉(zhuǎn)移所持有的項目公司股權(quán)。由此導(dǎo)致資金方或運(yùn)營方利潤空間非常有限，從而降低了資金方或運(yùn)營方參與此類項目的積極性。

4.施工企業(yè)通過外部融資替代資本金投入的模式，不僅延緩了項目落地進(jìn)程，更因金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險偏好差異，導(dǎo)致部分項目陷入資金籌措困境

“十四五”以來，國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來高峰，各地配套建設(shè)需求大，而地方政府融資能力、運(yùn)營能力弱，加之長期以來，我國以GDP為核心的政績考核方式進(jìn)一步加重了地方政府債務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)實困境，所以部分地區(qū)地方政府將PPP變成了融資機(jī)制。