宋代行政用語“定奪”考論

咼 豐

(河北大學(xué) 宋史研究中心，河北 保定 071002)

宋代行政體系構(gòu)建嚴(yán)密，各種行政公文種類豐富。在《宋史》《續(xù)資治通鑒長編》和《宋會要輯稿》等史書中保存了眾多詔令，從中可以直接觀察宋代行政中的某些特征。在這一領(lǐng)域內(nèi)，前輩學(xué)者成果豐碩：李文澤的《宋代公牘用語釋例》[1]一文對宋代公文中出現(xiàn)的部分行政用語進(jìn)行了解釋；陳希豐的《論宋代行政術(shù)語“揭貼”》[2]一文則圍繞行政術(shù)語中的“揭貼”展開，從含義和作用層面對“揭貼”進(jìn)行了解釋和分析；鄧小南的《“訪聞”與“體量”：宋廷考察地方的路徑舉例》[3]以“訪聞”“察訪”和“體量”等詞為切入點，結(jié)合具體示例對地方考察途徑進(jìn)行了論述。但上述文章均未對公文中的“定奪”一詞作出專門研究。下文以宋代行政用語之一的“定奪”為中心，對其進(jìn)行解釋與說明。

一、問題緣起：“定奪”一詞的多重使用

《宋會要輯稿》載：“(元豐四年六月)二十八日，詔中書：‘自今應(yīng)相度、定奪、分析、體量、勘會、驅(qū)磨、點檢之類，并置簿催轄勾銷，委檢正官量緊慢給限?！盵4]這條記載中包含了宋代對一系列行政事務(wù)作出的規(guī)定，并要求有關(guān)部門催促其按時完成，一條詔令中包含了眾多行政用詞。在這條詔令中，這些行政用詞指的是一種行政使命或行政任務(wù)。“定奪”一詞也在其中。

對“定奪”一詞最早的記載見于《舊唐書》：“(李)德裕以(崔)元藻無定奪，奏貶崖州司戶”[5]，其意在于表明崔元藻其人行事無決斷。在《舊五代史》中也有相似的記載：“十一月乙酉，明宗復(fù)謂侍臣曰：‘云州奏，契丹自幽州移帳，言就放牧，終冬不退，其患深矣。’樞密使范延光奏曰：‘已議石敬瑭與康義誠北行，然其定奪，即在宸旨?！圩嘣唬骸茧m不才，爭敢避事，但進(jìn)退惟命?！髯谠唬骸錇槲嵝?，甚葉眾議?！墒撬於??！盵6]從這一段君臣對話中，很容易理解“定奪”一詞在這里表示“決定”與“決斷”之意。但“定奪”一詞在宋代的運用突破了原本的語義限制，并且在多重角度上有多語義的延展，其詞義在使用過程中不斷發(fā)生變化。宋代，“定奪”一詞常有多重含義。雖字形未變，但意義各有差異。宋真宗景德四年(1007)秋七月壬午，知制誥周起上奏章，言及在京各部門事務(wù)時，提到“諸司定奪公事，望令明具格敕、律令、條例聞奏?；蚴吕聿幻?，無條可援者，須件析具事宜從長酌中之道取旨，不得自持兩端，逗遛行遣。如挾情者，望許人論告，重行朝典；或止是畏避，亦量加責(zé)罰”[7]1476。周起的奏章得到了皇帝的首肯。在宋代，特別是在北宋的記載中，“定奪”一詞使用頻繁。在這一時期，“定奪”一詞為“決定、決斷”之意，表示行政部門在事務(wù)處理過程的自我決斷；“定”字被《說文解字義證》釋為“安”[8]636，“奪”字被《說文解字義證》釋為“手持隹失之也”[8]299，其意綜合體現(xiàn)一種對事情如何發(fā)展的選擇。

《宋史·職官志》載：“(刑部)尚書，掌天下刑獄之政令應(yīng)定奪、審覆、除雪、敘復(fù)、移放，則尚書專領(lǐng)之”[9]3859，其中“定奪”一詞的含義就是在解釋刑部尚書所具有的職權(quán)，其內(nèi)核即表示一種職權(quán)。同樣，在《宋史·職官志》中也有記載，“三年，判大名府韓琦言：‘條例司雖大臣所領(lǐng)，然止是定奪之所。今不關(guān)中書而徑自行下，則是中書之外又有一中書也’”[9]3792。此處的記載為韓琦對制置三司條例司的批評。且據(jù)《宋史·職官志》載，制置三司條例司的職權(quán)為“掌經(jīng)畫邦計，議變舊法以通天下之利”[9]3792，表明制置三司條例司僅有議政職能。雖然在王安石變法前期，制置三司條例司起到了極大作用，但從制度權(quán)力體系的角度來看，其機構(gòu)本身不具有較大的權(quán)力。但作為變法前期的中央核心機構(gòu)，制置三司條例司“最根本的目的還是最大限度的擴張變法派的權(quán)力”[10]，此處的“定奪”則更多地指代一種權(quán)限。同樣，據(jù)《續(xù)資治通鑒長編》載：“(慶歷八年春正月)癸未，命翰林學(xué)士宋祁、權(quán)御史中丞魚周詢定奪陜西、河?xùn)|銅鐵錢利害以聞”[7]3904，此處使用“定奪”則表示了一種行政任務(wù)，即交給宋祁和魚周詢評定地方鑄造銅鐵錢利弊的權(quán)力。

宋代史料中記載的“定奪”有諸多例子。但撮其大意，“定奪”都是表示權(quán)力：一種為自身固有之權(quán)，是對決策權(quán)或決定權(quán)的表述，多數(shù)情況下記載為“定奪公事”；另一種則表示被賦予的權(quán)限，記載為“定奪以聞”或簡要記為“定奪”。

二、“定奪以聞”：宋代事件決策與信息反饋的一種方式

所謂“定奪”，狹義上可以理解為對事件的決定。而體現(xiàn)在具體的宋代文書記載中，則記載為一種“定奪以聞”的政令形式。雖然在史書中也簡單將其記載為“定奪”，但從其具體的實際操作中可以發(fā)現(xiàn)兩者的不同之處?！岸▕Z以聞”，從字面意思來解釋，就是在決定事件如何處理之后再上報中央。但在實際操作中，其決定權(quán)的大小由事情嚴(yán)重程度而定，且其中負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的官員也承擔(dān)著一種信息收集的責(zé)任。這與宋代行政的靈活性特性相吻合，既保障了行政系統(tǒng)的順暢運行與信息的匯總，又體現(xiàn)了宋代皇帝對中央集權(quán)的維護(hù)?！岸▕Z以聞”指的就是當(dāng)出現(xiàn)朝廷政務(wù)紛爭時，由官員對具體事務(wù)進(jìn)行決策。這種事務(wù)的發(fā)生是不定的，不僅包括政治事務(wù)，還包括軍事、水文和耕地等事務(wù)。處理此類事務(wù)不能雜亂無章，而要做到井井有條。

作為行政命令的一種，“定奪”針對的是專門的事件，政府往往將“定奪”權(quán)力交付專職負(fù)責(zé)機構(gòu)。專職負(fù)責(zé)機構(gòu)在長期行政過程中積累了專業(yè)性知識。在決策中，專職負(fù)責(zé)機構(gòu)往往能夠給出最佳決策建議，保障政府處理事務(wù)時做到公正合理，促使行政命令有效執(zhí)行。宋仁宗景佑元年(1034)正月，河北轉(zhuǎn)運使及刑部員外郎王沿上奏，針對河北路洺州和廣平地方馬政提出建議，“請以洺州廣平兩監(jiān)牧馬地賦民，而每頃令牧官馬一匹出粟二斗”[7]2660，皇帝的回復(fù)則為“詔三司與群牧司定奪以聞”[7]2660，將有關(guān)事項的決定權(quán)交給了群牧司。群牧司是專門負(fù)責(zé)“掌內(nèi)外廐牧之事，周知國馬之政，而察其登耗焉”[9]3895的機構(gòu)。又以宋真宗天禧三年(1019)科舉一事為例，據(jù)《長編》所載：

京西轉(zhuǎn)運使胡則，言滑州進(jìn)士楊世質(zhì)等訴本州黜落，即取元試卷付許州通判崔立看詳，立以為世質(zhì)等所試不至紕繆，已牒滑州依例解發(fā)。詔轉(zhuǎn)運司具析不先奏裁、直令解發(fā)緣由以聞，其試卷仰本州繳進(jìn)。世質(zhì)等仍未得解發(fā)。及取到試卷，詔貢院定奪。乃言詞理低次，不合充薦。詔落世質(zhì)等，而劾轉(zhuǎn)運使及崔立之罪[7]2316。

這一事件經(jīng)過是幾個士子因自己落榜而感覺不公，為了改變落榜的結(jié)果而上訴到轉(zhuǎn)運使處，朝廷再次審核后變更了之前的處理結(jié)果。在事件處理過程中可以看到，皇帝下詔將試卷的最終評判權(quán)力下放給貢院?！霸t貢院定奪”[7]2136的處理安排是合乎情理與法理的，既保證了試卷審理的專業(yè)性，又公開了審核結(jié)果，保證了公正性。

“定奪”的命令不僅會下達(dá)到相應(yīng)機構(gòu)，有時也會由個人負(fù)責(zé)“定奪”。寶元二年(1039)五月，天章閣侍講賈昌朝因北宋仁宗時期向西北用兵造成國家財政緊張這一問題，上奏章請求皇帝“校其所入所出之?dāng)?shù)，約以祖宗舊制，其不急皆省罷之”[7]2906，針對賈昌朝提出的建議，皇帝下詔，“詔樞密直學(xué)士、工部侍郎張若谷，右諫議大夫任中師，右司諫、直集賢院韓琦與三司詳所奏定奪減省以聞”[7]2906，以專人負(fù)責(zé)對相應(yīng)事件進(jìn)行梳理與探究。針對這一問題，韓琦在整理分析過后，于同月提出了“今欲減省浮費，莫如自宮掖始。請令三司取入內(nèi)內(nèi)侍省并御藥院、內(nèi)東門司先朝及今來賜予支費之目，比附酌中，皆從減省，無名者一切罷之”[7]2908的意見，用以削減宮內(nèi)開支。同時，韓琦針對減少行政支出問題提出“考今日調(diào)度實為浮費者，即可蠲省”[7]2908的意見。這兩條意見都得到了皇帝的認(rèn)可，并予以推行。同樣，在皇佑五年(1053)，“遣鹽鐵判官、都官員外郎燕度往陵、渠等州，定奪鹽井利害以聞”[7]4228，其事件起因是“時言者謂前后甲午，蜀再亂，憂明年復(fù)有變。故特遣度往治鹽策，因預(yù)為之防”[7]4228，由于戰(zhàn)亂之后皇帝擔(dān)心因鹽政而導(dǎo)致動亂局面，因此派遣燕度專門進(jìn)行考察。考察之后，燕度在奏章中表示陵州和渠州等地區(qū)平穩(wěn)安定。從這件事務(wù)的處理程序上可以看出，朝廷不僅派出專人負(fù)責(zé)“定奪”地區(qū)事務(wù)，之后更是針對鹽政事務(wù)提出了“定奪鹽井利害以聞”[7]4228的具體性和專業(yè)性要求，這同燕度的官職鹽鐵判官的職掌相符。這種作法有利于朝廷有效協(xié)同處理地方事務(wù)，避免了非專業(yè)官員可能導(dǎo)致的形勢誤判，進(jìn)而節(jié)省行政成本。這種派遣專人“定奪”的行為甚至逐漸形成了相對固定的流程。例如在宋仁宗嘉祐四年(1059)十一月，“乙未，天章閣待制兼侍講錢象先、盧士宗，右司諫吳及定奪該恩敘雪人。自后每降赦，即命官定奪，事蓋始此”[7]4597，針對赦免這一體現(xiàn)皇帝恩典的事宜，派專人監(jiān)督和審核，并形成定制，有效地避免了權(quán)力的濫用，在制度層面促進(jìn)了政令的落實。

對“定奪”而言，宋代法律條文中也對其有相應(yīng)的規(guī)制或限制。在《慶元條法事類》中有《定奪體量》的相關(guān)敕令。其中的法條對“定奪”的使用作出諸多限制，不僅限定了其作出定奪的時間，“諸監(jiān)司委官定奪公事，聽量事大小立限結(jié)絕”[11]143，而且對執(zhí)行“定奪”的官員也作出了限定，“諸定奪應(yīng)拆官者，無差親嫌干疑之人”[11]143?，F(xiàn)存法條的記載表明，對“定奪”而言，宋代政府已經(jīng)注意到其在執(zhí)行過程中所產(chǎn)生的行政和人事問題，并從法律層面進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。

盡管已經(jīng)對“定奪”的過程與執(zhí)行人員作出了限定，但并不意味著相關(guān)事件就能順利解決。因此，針對執(zhí)行“定奪”不力的官員，監(jiān)察官員會對其進(jìn)行監(jiān)督，后續(xù)皇帝也會對其進(jìn)行處罰。據(jù)《長編》記載，宋神宗熙寧十年(1077)五月，“庚午，詔：‘侍御史知雜事蔡確、知諫院黃履定奪衛(wèi)州運河及疏浚黃河利害異同，理曲不實之人，劾罪以聞。如合就案驗，輟官一員及取旨，遣內(nèi)侍同往’”[7]6911。這種針對執(zhí)行“定奪”不力的處罰可以有效地提高官員在執(zhí)行過程中的效率，也保證了其反饋信息的真實有效。此外，還存在其他因素可能影響“定奪”命令執(zhí)行。熙寧七年(1074)，“端明殿學(xué)士、兼翰林侍讀學(xué)士、龍圖閣學(xué)士、知河陽韓維落端明殿學(xué)士。以侍御史知雜事張琥言維與孫永同定奪免行錢不當(dāng)，故責(zé)及之”[7]6289。韓維和孫永的“定奪免行錢”事件，其本質(zhì)是王安石變法過程中變法派與保守派勢力針對改革政令的政治斗爭，而這種斗爭不可避免地干預(yù)了“定奪”的公正程度，令本意為調(diào)查民間真實情況的行動成為雙方斗爭的工具，從而失去了原本的初衷。

“定奪公事”，或者說“定奪”作為一種自上而下的行政命令，它賦予執(zhí)行單位或個人相應(yīng)的決斷權(quán)。同時，其作為一種信息的收集方式彌補了行政體制之外的政務(wù)處理短板。承擔(dān)專項事務(wù)決斷職責(zé)的單位或個人可以充分利用機構(gòu)的專業(yè)性知識或個人的政務(wù)處理能力對有關(guān)事項作出得當(dāng)處置，而作為一種信息反饋的方式，“定奪”者直接面對民情，可以向中央決策者提供第一手信息，方便中央及時調(diào)整政令，提高行政效率?？偠灾?，“定奪以聞”起到了提高行政效率、解決專項政務(wù)和加速信息反饋的作用。

三、李定“匿喪”事件反映出“定奪以聞”的不足

李定(1028-1087)，字資深，揚州人。中進(jìn)士后，李定任定遠(yuǎn)尉和秀州判官。李定幼年之時求學(xué)于王安石，是王安石變法時期變法派的成員之一?！端问贰穼ζ湓u價并不高，“徒以附王安石驟得美官，又陷蘇軾于罪，是以公論惡之，而不孝之名遂著”[9]10603。究其原因就在于“匿喪”事件給他帶來的極大負(fù)面影響。在傳統(tǒng)封建社會中，背負(fù)不孝的名聲意味著難以得到主流價值觀的認(rèn)同。

從熙寧時期對李定“匿喪”事件的調(diào)查過程中，可以看到“定奪以聞”這一行政命令的運行過程。同時，作為保守勢力同變法派之間的政治爭斗的一種直觀表現(xiàn)，通過此事件也可以觀察“定奪”作為行政命令如何影響中央決策和事件發(fā)展。

熙寧二年(1069)，在孫覺的舉薦下，李定獲得了進(jìn)京的機會。在面見王安石后，王安石對其稱贊有加。于是，在王安石的安排下，李定被推薦給了宋神宗，“神宗問青苗事，其對如曩言，于是諸言新法不便者，帝皆不聽”[9]10602。李定被神宗提拔為太子中允和監(jiān)察御史里行，此舉引發(fā)知制誥宋敏求、蘇頌和李大臨發(fā)起封還詞頭事件。雖然王安石仍舊試圖讓李定升官，但是御史陳薦、林旦和薛昌朝又針對李定不為其庶母服喪一事對其進(jìn)行彈劾[12]，“御史陳薦疏：‘定頃為涇縣主簿，聞庶母仇氏死，匿不為服’”[9]10602。而在陳薦之后，“御史林旦、薛昌朝言，不宜以不孝之人居勸講之地”[9]10602。針對李定“匿喪”事件，3位御史從人倫角度否定了他任官的合理性。

在這種局面之下，神宗和王安石也不能強行任命李定，只得“詔御史臺定奪李定合與不合追服所生母喪”[7]5211。在事件的處理過程中，王安石與曾公亮對主導(dǎo)該事件調(diào)查的機構(gòu)產(chǎn)生了分歧，“定既分析，上遂欲除定官如何，曾公亮：‘不可，定未嘗追服，當(dāng)令禮官定奪。’王安石曰：‘禮官陳薦今為長，豈可使禮官定奪？’乃送御史臺”[7]5211。兩人對執(zhí)行“定奪”的機構(gòu)有不同意見，曾公亮認(rèn)為應(yīng)該由專門負(fù)責(zé)的禮官來主導(dǎo)，但是王安石提出質(zhì)疑，認(rèn)為由于首先彈劾李定的官員為禮官領(lǐng)導(dǎo)，因此難以保證“定奪”的公平。最終，由御史臺主導(dǎo)調(diào)查?！拔鯇幦?，詔御史臺審決秀州軍事判官李定追服所生母喪”[9]2929，而御史臺在調(diào)查后，依據(jù)檔案以及李定老家鄰居所言，認(rèn)為李定未給自己生母服喪事件屬實，“今轉(zhuǎn)運司據(jù)鄉(xiāng)鄰人稱，定實仇氏所生，益明合依禮制，追服緦麻三月，解官心喪三年。如定稱實非仇氏所生，牽合再有辭說，乞自朝廷別作施行”[7]5259。神宗在參考御史臺的意見后，決定更改之前對李定的任官決定，改任其為太子中允。對李定“匿喪”的彈劾實質(zhì)上是保守派對王安石變法的抵制，甚至到了宋哲宗朝，保守派仍抓住李定“匿喪”事件不放，李定“匿喪”事件成為北宋中期變法派與保守派黨派斗爭中一件頗具影響力的事件[13]。

在御史臺對李定的調(diào)查中，雖然并未直接說明負(fù)責(zé)調(diào)查的具體人選，但據(jù)《長編》記載，侍御史知雜事謝景溫曾上書，稱“臣近嘗定奪李定追服所生母事”[7]5272，謝景溫早期同王安石交往頗深，也是王安石兄弟王安禮的兒女親家，由此可以判定謝景溫此時是偏向王安石的。這一點也體現(xiàn)在他的奏章中，他對李定“匿喪”事件調(diào)查準(zhǔn)確性提出了懷疑。

從李定“匿喪”事件來看，“定奪”命令的下達(dá)是由于朝堂上出現(xiàn)了爭議性事件。李定越級提拔后，變法派調(diào)離了3位參與封還詞頭事件的知制誥，這大大增加了保守派對王安石的不滿，認(rèn)為他不僅越級提拔官員，而且破壞了北宋傳統(tǒng)政治原則。因此，保守派對李定提出彈劾。在發(fā)生爭議后，宋神宗決定對其事件進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，而時任宰相的曾公亮和王安石對執(zhí)行機構(gòu)又發(fā)生了爭論。對執(zhí)行機構(gòu)的選擇體現(xiàn)了宰相在這一行政命令形成過程中的行政干預(yù)，且最終也左右了事件發(fā)展的結(jié)果。

由此可知，“定奪以聞”本是一種帶有行政調(diào)查、行政決定和信息收集功能的行政命令，但在宋神宗朝李定“匿喪”事件中，“定奪以聞”徹底淪為了保守派和變法派斗爭的工具。宰相對執(zhí)行“定奪”的機構(gòu)進(jìn)行了干預(yù)，同時在執(zhí)行人選上也有政治偏向。作為一種行政命令的“定奪以聞”在這一事件中徹底失去了其在調(diào)查層面的專業(yè)性，也沒有起到應(yīng)有的信息反饋作用，在實際的政治斗爭中淪為了斗爭工具。

宋代，行政用語“定奪”有多種用法。不僅表示官職或機構(gòu)的決策權(quán)，也表示“定奪以聞”的行政命令，進(jìn)而成為中央特派官員專職負(fù)責(zé)某事的事件處理方式?！岸▕Z以聞”作為一種行政命令，為朝廷處理事務(wù)提供了專業(yè)性意見，同時也成為朝廷了解地方實際情況的信息渠道。但“定奪以聞”的行政命令始終是由官員執(zhí)行的，而執(zhí)行官員在許多情況下會受到各種因素的干預(yù)。這種干預(yù)在神宗朝王安石變法時期體現(xiàn)得尤為明顯，“定奪以聞”成為了變法派與保守派的斗爭工具，從而喪失了其設(shè)置初衷。行政詞匯從簡單的職能限定詞發(fā)展為一項行政命令或任務(wù)，甚至成為了主管相應(yīng)事務(wù)的專使的名稱，諸如體量安撫使和察訪使等。從行政詞匯演變的角度可更好地觀察宋代行政過程和制度的變化，進(jìn)而更好地理解宋代政治制度“活”的演進(jìn)過程。