美國(guó)關(guān)稅風(fēng)暴下，《美墨加協(xié)定》還能繼續(xù)嗎

特朗普重新執(zhí)政以來(lái)，以關(guān)稅為武器對(duì)全球發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，甚至將與美國(guó)簽訂了《美墨加協(xié)定》（USMCA）的墨西哥和加拿大也納入打擊范圍。2026年USMCA將面臨聯(lián)合審查，在美國(guó)關(guān)稅政策的影響下，USMCA是否存在解體的可能？未來(lái)將會(huì)朝著什么方向發(fā)展？

美國(guó)加征關(guān)稅為美墨加合作帶來(lái)不確定性

作為特朗普第一任期內(nèi)重要成果之一，USMCA被其稱為代表了美國(guó)貿(mào)易政策的“黃金標(biāo)準(zhǔn)”，是美國(guó)未來(lái)貿(mào)易政策的模版。特朗普第二任期開(kāi)啟以來(lái)，已宣布多項(xiàng)關(guān)稅措施，墨西哥和加拿大作為USMCA成員，也難逃特朗普“關(guān)稅大棒”的打擊。2月1日，特朗普宣布以非法移民、毒品問(wèn)題為由，對(duì)墨西哥、加拿大加征關(guān)稅。自3月6日起，美國(guó)對(duì)加拿大不符合USMCA優(yōu)惠范圍的能源產(chǎn)品和鉀肥征收10%關(guān)稅，對(duì)其他不符合USMCA的產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅，其他符合USMCA優(yōu)惠范圍的產(chǎn)品則免征關(guān)稅，并且豁免期無(wú)限延長(zhǎng)。此外，美國(guó)根據(jù)1962年《貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條，分別于3月12日和4月2日宣布對(duì)全球鋼鐵和鋁、汽車加征25%關(guān)稅，墨西哥和加拿大也包含在內(nèi)。根據(jù)特朗普的關(guān)稅計(jì)劃，在因墨西哥、加拿大造成的移民、邊境問(wèn)題的緊急狀態(tài)解除后，美國(guó)將對(duì)不符合USMCA的產(chǎn)品征收12%的關(guān)稅，能源、鉀肥、符合USMCA免稅條件且在美國(guó)實(shí)質(zhì)完成的商品零件或組件產(chǎn)品的關(guān)稅另計(jì)。美國(guó)出臺(tái)關(guān)稅措施后，加拿大采取了反制措施，墨西哥則希望與美國(guó)加強(qiáng)對(duì)話。

特朗普不斷加碼的關(guān)稅政策已經(jīng)違背了自由貿(mào)易理念，為美、墨、加三國(guó)在USMCA下的合作帶來(lái)不確定性。USMCA于2018年簽署，2020年生效。與美國(guó)簽署的其他貿(mào)易協(xié)定不同，USMCA協(xié)定中納入了“日落條款”。該條款規(guī)定協(xié)定有效期為16年，締約方每六年對(duì)協(xié)定進(jìn)行聯(lián)合審查，以決定是否續(xù)簽。如果三方中任何一方?jīng)Q定不續(xù)簽協(xié)議，三國(guó)將每年舉行會(huì)議，直至同意續(xù)簽協(xié)定；如果不能續(xù)簽，協(xié)定將在2036年到期后自動(dòng)終止。根據(jù)該條款，USMCA將于2026年7月迎來(lái)首次聯(lián)合審查。

USMCA聯(lián)合審查的規(guī)定鮮明體現(xiàn)了“美國(guó)優(yōu)先”的理念，為美國(guó)提供了持續(xù)修改協(xié)定的條件。一方面，該規(guī)定有助于美國(guó)根據(jù)情況的變化進(jìn)行調(diào)整，以保持與貿(mào)易伙伴之間的平衡；另一方面，該規(guī)定有助于提高解決貿(mào)易摩擦效率，幫助美國(guó)糾正其認(rèn)為的不公平貿(mào)易行為和市場(chǎng)扭曲。

USMCA與美國(guó)“絕對(duì)優(yōu)先”目標(biāo)之間的差距

特朗普認(rèn)為貿(mào)易政策應(yīng)服務(wù)于國(guó)家利益。根據(jù)特朗普2025年貿(mào)易議程，美國(guó)希望繼續(xù)延續(xù)特朗普第一任期內(nèi)“美國(guó)優(yōu)先”的貿(mào)易方針，并采取措施糾正過(guò)去貿(mào)易政策中的失誤，解決所謂扭曲全球貿(mào)易體系、損害美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)降低商品貿(mào)易逆差規(guī)模、提高制造業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重、提高家庭實(shí)際收入三個(gè)目標(biāo)。但在特朗普看來(lái)，目前USMCA的規(guī)定和執(zhí)行情況可能與美國(guó)想要實(shí)現(xiàn)的“絕對(duì)優(yōu)先”目標(biāo)存在差距。

第一，USMCA沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)非法移民和芬太尼問(wèn)題的關(guān)切。一直以來(lái)，非法移民等問(wèn)題是特朗普競(jìng)選的重要議題。特朗普指出，在拜登任內(nèi)，美國(guó)非法移民數(shù)量急劇增多，承諾自己當(dāng)選后要予以糾正。特朗普還稱，非法移民、芬太尼泛濫造成國(guó)家緊急狀態(tài)和公共衛(wèi)生危機(jī)。當(dāng)前，美國(guó)97%的毒品緝獲都發(fā)生在美墨邊境，加拿大國(guó)內(nèi)芬太尼產(chǎn)量和在國(guó)際毒品分銷中的影響力也日漸增大，因此遏制芬太尼從墨、加流入美國(guó)成為特朗普第二任期的重要關(guān)切。

第二，美國(guó)與墨西哥之間的貿(mào)易逆差問(wèn)題。USMCA生效以來(lái)，美墨貿(mào)易逆差進(jìn)一步擴(kuò)大，這與特朗普政府的貿(mào)易政策發(fā)生了抵觸。根據(jù)布魯金斯學(xué)會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)，美墨雙邊商品貿(mào)易逆差從2014～2018年的年均649億美元，擴(kuò)大至2019～2023年的年均1192億美元。美國(guó)非常擔(dān)心“中國(guó)產(chǎn)品通過(guò)墨西哥進(jìn)入美國(guó)”。有數(shù)據(jù)表明，自2018年中美貿(mào)易摩擦發(fā)生以來(lái)，美墨貿(mào)易與中墨貿(mào)易同步增加，以實(shí)際價(jià)格計(jì)算，美國(guó)自墨西哥進(jìn)口額從2018年的3393億美元增加到2024年的4534億美元，增長(zhǎng)33.6%。同期，墨西哥從中國(guó)進(jìn)口額從834億美元上升到1033億美元，增長(zhǎng)23.8%。此外，根據(jù)墨西哥經(jīng)濟(jì)部發(fā)布的數(shù)據(jù)，近年來(lái)中國(guó)對(duì)墨西哥直接投資流量增長(zhǎng)顯著，從2018年的2.69億美元增長(zhǎng)到2024年的7.1億美元，增長(zhǎng)1.64倍。

第三，USMCA對(duì)推動(dòng)制造業(yè)回歸仍存在可改善空間。以汽車制造業(yè)為例，為推動(dòng)汽車制造產(chǎn)業(yè)鏈的回流，USMCA文本提高了汽車行業(yè)原產(chǎn)地規(guī)則，要求逐年提高整車和零部件的區(qū)域價(jià)值含量，規(guī)定需要有不低于75%的價(jià)值增量在北美完成；要求整車生產(chǎn)所用鋼鐵和鋁至少有70%在北美地區(qū)采購(gòu)；新增勞動(dòng)區(qū)域價(jià)值含量要求。從USMCA執(zhí)行的效果來(lái)看，原產(chǎn)地規(guī)則的收緊確實(shí)促進(jìn)了制造業(yè)的回流，近年來(lái)美墨間汽車行業(yè)貿(mào)易逆差在雙邊貿(mào)易逆差中占比逐漸降低也反映了這一點(diǎn)。2018年，汽車及零部件在美墨雙邊逆差占比達(dá)到91.9%，2024年降至64%。但在汽車制造業(yè)的回流上，美國(guó)認(rèn)為仍有可改善的空間，目前美國(guó)與墨西哥和加拿大爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在原產(chǎn)地規(guī)則的計(jì)算方法上。美國(guó)希望進(jìn)一步收緊原產(chǎn)地規(guī)則，加大力度阻止中國(guó)汽車產(chǎn)品通過(guò)對(duì)墨西哥零部件出口和投資進(jìn)入美國(guó)。

第四，USMCA可進(jìn)一步服務(wù)于促進(jìn)高薪就業(yè)，保護(hù)美國(guó)工人、農(nóng)民、企業(yè)等利益的目標(biāo)。為縮小美墨之間工資差距，墨西哥根據(jù)USMCA要求，修訂了勞動(dòng)法，并創(chuàng)設(shè)了勞工快速反應(yīng)機(jī)制，提高制造業(yè)工人的工資。美國(guó)根據(jù)勞工快速反應(yīng)機(jī)制，已經(jīng)對(duì)在墨西哥境內(nèi)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)發(fā)起34次審查，所涉行業(yè)以汽車制造業(yè)為主，美國(guó)對(duì)大多數(shù)案件的解決都較為滿意。自USMCA實(shí)施以來(lái)，美墨汽車產(chǎn)業(yè)工人工資差距有所縮小，雙邊工資差距從2018年的9倍下降到2024年的6.9倍。但由于墨西哥仍有較大低工資優(yōu)勢(shì)，使得美國(guó)制造業(yè)領(lǐng)域離岸外包仍在繼續(xù)，這或成為美國(guó)2026年重點(diǎn)審查的地方。此外，USMCA要求三方在禁止進(jìn)口強(qiáng)迫勞動(dòng)生產(chǎn)的產(chǎn)品上建立合作機(jī)制，但美國(guó)認(rèn)為合作進(jìn)展緩慢。美方還稱，墨西哥和加拿大仍存在侵犯美國(guó)利益的領(lǐng)域，墨西哥主要體現(xiàn)在憲法改革與履行USMCA義務(wù)上，加拿大則涉及乳制品、軟木材、數(shù)字服務(wù)稅等議題。

USMCA可能修改的內(nèi)容

盡管特朗普的貿(mào)易政策為美、墨、加三國(guó)在USMCA下的合作帶來(lái)不確定性，但三方都不會(huì)退出USMCA。對(duì)美國(guó)而言，由于勞動(dòng)力有限，美國(guó)僅依靠自身的力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大制造業(yè)占GDP比重的目標(biāo)。此外，美國(guó)需要在非法移民和芬太尼問(wèn)題上深化與墨西哥和加拿大的合作。而對(duì)墨西哥和加拿大而言，兩國(guó)高度依賴美國(guó)市場(chǎng)，根據(jù)布魯金斯學(xué)會(huì)數(shù)據(jù)，墨西哥和加拿大分別有83%和78%產(chǎn)品出口至美國(guó)，這種深度捆綁關(guān)系成為維系協(xié)議的基礎(chǔ)。展望未來(lái)，USMC可能通過(guò)審查，針對(duì)一些條款進(jìn)行技術(shù)性調(diào)整，以進(jìn)一步拓寬三方合作領(lǐng)域。

第一，納入對(duì)非法移民、芬太尼等議題的合作和爭(zhēng)端解決機(jī)制。邊境安全可能是2026年USMCA審查的重點(diǎn)議題之一。USMCA可能的修改方向是，在貿(mào)易協(xié)定中建立針對(duì)非法移民、芬太尼問(wèn)題對(duì)話合作機(jī)制，以及相關(guān)的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

第二，加強(qiáng)制造業(yè)合作，協(xié)調(diào)對(duì)華政策的立場(chǎng)，降低對(duì)中國(guó)依賴。三方將強(qiáng)化在關(guān)鍵礦產(chǎn)、電動(dòng)汽車、人工智能等新興領(lǐng)域的合作，這也將成為USMCA修改的重點(diǎn)，旨在降低對(duì)中國(guó)依賴。一是深化在關(guān)鍵礦產(chǎn)和電動(dòng)汽車領(lǐng)域合作。三方或?qū)⒔⒈泵狸P(guān)鍵礦產(chǎn)俱樂(lè)部，對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)口實(shí)施共同關(guān)稅；加強(qiáng)在電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)鏈上的合作，對(duì)華采取共同策略。二是協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)一致。三方將就區(qū)域價(jià)值含量計(jì)算方法和關(guān)鍵礦物清單，采礦、加工和精煉業(yè)務(wù)的貿(mào)易救濟(jì)措施，關(guān)鍵礦產(chǎn)補(bǔ)貼及共同投資，評(píng)估減少對(duì)中國(guó)依賴所取得的進(jìn)展，人工智能監(jiān)管、隱私政策和網(wǎng)絡(luò)安全，以及人工智能知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取達(dá)成一致。三是維護(hù)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)穩(wěn)定。加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)存和回收，通過(guò)長(zhǎng)期采購(gòu)協(xié)議或差價(jià)合約穩(wěn)定關(guān)鍵礦產(chǎn)的價(jià)格，降低對(duì)中國(guó)的依賴。四是可能建立應(yīng)對(duì)供應(yīng)鏈中斷的合作機(jī)制，以及建立中國(guó)投資對(duì)北美供應(yīng)鏈影響的審查機(jī)制。

第三，進(jìn)一步深化勞工領(lǐng)域合作。強(qiáng)化勞工標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、進(jìn)一步縮小美墨工資差距也將成為USMCA審查的重點(diǎn)。USMCA可能調(diào)整的方向是：擴(kuò)大勞工快速反應(yīng)機(jī)制的應(yīng)用范圍，提高汽車及汽車零部件區(qū)域價(jià)值含量要求，提供資金幫助墨西哥落實(shí)保護(hù)勞工權(quán)利的承諾，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)口建立北美共同勞工標(biāo)準(zhǔn)。此外，三方還將加強(qiáng)在電動(dòng)汽車、人工智能等領(lǐng)域勞動(dòng)力培訓(xùn)。

第四，解決美國(guó)與墨西哥、加拿大現(xiàn)有領(lǐng)域爭(zhēng)端。在墨西哥方面，由于美國(guó)認(rèn)為墨西哥相關(guān)政策與USMCA要求存在沖突，損害了美國(guó)企業(yè)利益，美國(guó)可能在司法改革、機(jī)構(gòu)改革、能源政策等領(lǐng)域加強(qiáng)對(duì)墨西哥的審查。在加拿大方面，美國(guó)與加拿大將在乳制品和軟木材準(zhǔn)入、降低數(shù)字服務(wù)稅率等領(lǐng)域展開(kāi)討論。

綜上，在美國(guó)關(guān)稅風(fēng)暴影響下，USMCA雖然不會(huì)解體，但是未來(lái)的修改方向?qū)⒏訃@美國(guó)“絕對(duì)優(yōu)先”的目標(biāo)，進(jìn)一步服務(wù)于美國(guó)的利益。

（作者為中國(guó)社科院拉丁美洲研究所助理研究員）