印度“中止”《印度河用水條約》為何尤值擔(dān)憂

4月22日印控克什米爾地區(qū)襲擊事件發(fā)生后，印度方面宣布了一系列針對(duì)巴基斯坦的強(qiáng)硬措施。對(duì)此，巴基斯坦也采取了一系列反制措施。印巴兩國(guó)軍隊(duì)還在邊境地區(qū)發(fā)生交火。一時(shí)間，國(guó)際社會(huì)廣泛擔(dān)憂緊張局勢(shì)會(huì)否導(dǎo)致印巴爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)。

筆者認(rèn)為，最值得外界擔(dān)憂的或許并非是兩國(guó)軍隊(duì)交火，而是印度威脅“暫時(shí)中止”《印度河用水條約》（《條約》）及其可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果。4月23日，印度內(nèi)閣安全委員會(huì)決定“立即暫停執(zhí)行《條約》”，直至巴基斯坦“以可信且不可撤銷(xiāo)的方式放棄對(duì)跨境恐怖主義的支持”。4月27日，印度水利部長(zhǎng)帕蒂爾甚至稱，“我們將確保印度河水沒(méi)有一滴流到巴基斯坦。”這引發(fā)巴基斯坦的強(qiáng)烈反應(yīng)。

圍繞印度河流域的爭(zhēng)端

印度河流域主要由印度河及其五條支流，即拉維河、比亞斯河、薩特萊杰河、杰赫勒姆河與杰納布河組成。1947年印巴分治后，兩國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面高度依賴這六條河流。巴國(guó)土面積約70%位于印度河流域，印度境內(nèi)的印度河流域面積雖僅占總面積的13%左右，但印度位于上游，巴位于下游，這意味著印度在客觀上可以控制河水流量與流向。為此，兩國(guó)簽署了“維持現(xiàn)狀協(xié)議”，允許這六條河流繼續(xù)跨境流動(dòng)。然而，該協(xié)議在1948年到期后，印度方面一度中斷河水向巴流動(dòng)，導(dǎo)致兩國(guó)亟須就水資源分享問(wèn)題舉行談判。在世界銀行的斡旋下，印巴談判多年后于1960年9月簽署《條約》?！稐l約》規(guī)定，印度對(duì)位于東部的拉維河、比亞斯河和薩特萊杰河擁有不受限制的使用權(quán)；巴方則獲得了西部的印度河、杰赫勒姆河和杰納布河的水源，印度可利用西部河流進(jìn)行水力發(fā)電與部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但不能建設(shè)限制河水流量或改變河流方向的基礎(chǔ)設(shè)施。

此后65年，印巴得以利用寶貴水資源發(fā)展各自農(nóng)業(yè)、支持當(dāng)?shù)孛裆稐l約》歷經(jīng)多次印巴戰(zhàn)爭(zhēng)與緊張局勢(shì)的考驗(yàn)未被中斷，被視為印巴關(guān)系中的“最后一道防線”。然而，其在實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)過(guò)爭(zhēng)議。例如，上世紀(jì)90年代末，印度在杰納布河上建造了伯格利哈爾水電項(xiàng)目，此后又在杰赫勒姆河上建造了吉薩岡戈水電站。巴指責(zé)兩座大壩的設(shè)計(jì)違反了印度讓河水流動(dòng)的義務(wù)，印度則堅(jiān)持認(rèn)為其項(xiàng)目符合《條約》規(guī)定。

近年來(lái)，印度不斷提出想重新評(píng)估《條約》。2023年與2024年，印度兩次向巴發(fā)出要求修改《條約》的正式通知，這主要源于巴每年可從西部河流分得的地表徑流量遠(yuǎn)超印度每年可從東部河流分得的地表徑流量。近幾十年來(lái)，隨著印度人口激增，水資源匱乏已成為印度面臨的一大挑戰(zhàn)。印度由此稱《條約》未考慮到當(dāng)前由人口壓力、氣候變化等因素帶來(lái)的新威脅與新?lián)鷳n，并尋求擴(kuò)大在西部河流上游開(kāi)發(fā)水電、建設(shè)其他基礎(chǔ)設(shè)施的操作空間。

然而，巴認(rèn)為印度此舉恐威脅其水資源安全，并將印度在印度河流域擬建兩座新水電站一事提交國(guó)際仲裁法庭。印度抵制國(guó)際仲裁程序，堅(jiān)持通過(guò)雙邊談判或中立專家解決問(wèn)題。世界銀行作為《條約》擔(dān)保方陷入兩難，因其支持任何一方，都可能損害自身中立性；但若不介入，則可能導(dǎo)致《條約》的爭(zhēng)端解決機(jī)制失靈。因此，《條約》至今仍未得到修訂。此次印控克區(qū)襲擊事件發(fā)生后，印度順勢(shì)威脅暫時(shí)中止《條約》，目的之一便是對(duì)巴施壓，迫使其以對(duì)印度更有利的方式重回談判桌。

為何后果嚴(yán)重

近些年，印度為獲得印度河流域更大的水資源使用權(quán)，不僅多次動(dòng)議修改《條約》，甚至威脅單方面改變印度河流域的用水分配。例如，2016年9月，印控克什米爾的烏里地區(qū)印軍基地遭襲，至少有19名士兵喪生。該事件在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是“印政府軍歷史上在克什米爾地區(qū)遭受的最嚴(yán)重打擊”，印政府稱“有無(wú)可辯駁的證據(jù)”證明巴與此次襲擊事件有關(guān)。同月，印度總理莫迪下令重新評(píng)估《條約》，宣布將加速開(kāi)發(fā)東部三條河流的剩余水量，并考慮在西部三條河流上建設(shè)更多水電項(xiàng)目。

不過(guò)，從法律層面看，印度事實(shí)上無(wú)權(quán)單方面中止《條約》。根據(jù)《條約》規(guī)定，只有雙方協(xié)商一致，才能對(duì)其進(jìn)行修改。印度此次宣稱暫停執(zhí)行《條約》，也違反了世界各地同條河流上下游沿岸國(guó)家習(xí)慣遵守的國(guó)際法，因?yàn)樯嫌窝匕秶?guó)家不能破壞對(duì)下游沿岸國(guó)家的供水承諾。因此，印度此舉不僅在國(guó)際上開(kāi)了一個(gè)不良先例，也將損害自身國(guó)際信譽(yù)。

從技術(shù)層面看，若印度果真要對(duì)巴全面“斷流”，則需大量蓄水和分流基礎(chǔ)設(shè)施才能做到，但這些設(shè)施在短期內(nèi)難以建成。有分析指出，即使印度不顧法律層面的問(wèn)題，也至少需要五年才能在實(shí)操層面具備對(duì)巴“斷流”能力。水利專家分析稱，此前印度雖在西部河流上游修建了水庫(kù)，但其庫(kù)容不足以完全阻擋流向巴的水量。與此同時(shí)，每年5月至9月都是西部河流的高流量季，由于冰川融化，河水水位居高不下，印度若想“斷流”難度只會(huì)更高。

但必須指出的是，在枯水季，印度若試圖對(duì)巴“斷流”，將對(duì)后者造成極為嚴(yán)重的影響。據(jù)巴統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，巴經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)貢獻(xiàn)了該國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的24%、就業(yè)的37.4%。該國(guó)大多數(shù)人口都直接或間接地依賴農(nóng)業(yè)部門(mén)。而印度河流域流經(jīng)的旁遮普省和信德省恰恰是巴農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，可謂巴“最大糧倉(cāng)”。

正是因?yàn)橛《群恿饔蛩Y源對(duì)巴農(nóng)業(yè)乃至國(guó)計(jì)民生作用關(guān)鍵，巴對(duì)印度威脅暫時(shí)中止《條約》反應(yīng)強(qiáng)烈。巴國(guó)家安全委員會(huì)發(fā)布公告稱，任何破壞對(duì)巴供水的行為都將被視為“戰(zhàn)爭(zhēng)行為”，并準(zhǔn)備“動(dòng)用全部國(guó)家力量”予以回應(yīng)。5月5日，據(jù)報(bào)道，印度以“清淤作業(yè)”為由一度完全關(guān)閉杰納布河上游兩座水電站大壩的所有閘門(mén)。若印度果真對(duì)巴徹底“斷流”，恐將印巴乃至地區(qū)局勢(shì)推向令國(guó)際社會(huì)更為擔(dān)憂的局面。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院南亞所執(zhí)行所長(zhǎng)、研究員）