農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社的理論證成、現(xiàn)實(shí)困境與制度實(shí)現(xiàn)

收稿日期：2024-12-25

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的法治保障研究”（22BFX120）的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：，男，四川平昌人，法學(xué)博士，助理研究員，E-mail:158066542@qq.com；，男，四川平昌人，法學(xué)博士，教授、博士生導(dǎo)師，研究員。

一 引言

截至2024年末，中國(guó)60周歲及以上老年人口31031萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?2 2 . 0 % ，其中65歲及以上人口22023萬(wàn)人，占全國(guó)人口的 1 5 . 6 % ① 。我國(guó)已步入中度老齡化社會(huì) ② ，而農(nóng)村人口老齡化程度更深、速度更快。在家庭養(yǎng)老作用弱化、公辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老承載能力有限、農(nóng)民購(gòu)買市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)能力不足等多重現(xiàn)實(shí)壓力背景下，中共中央、國(guó)務(wù)院要求把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略 ③ 。多部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“支持有條件的地區(qū)盤活供銷合作社閑置低效資產(chǎn)，參與發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)\"④;黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)互助性養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”③;2025年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)發(fā)展村級(jí)互助性養(yǎng)老服務(wù)” ⑥ 。作為兼具經(jīng)濟(jì)屬性與社會(huì)屬性的互助型經(jīng)濟(jì)組織，合作社在促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、提升農(nóng)民市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力等方面發(fā)揮了重要作用，為農(nóng)村解決養(yǎng)老難、養(yǎng)老貴、養(yǎng)老服務(wù)缺失等問(wèn)題提供了創(chuàng)新發(fā)展思路。

學(xué)界對(duì)互助養(yǎng)老尚無(wú)統(tǒng)一定義，政策法規(guī)亦無(wú)清晰界定，但對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)較為統(tǒng)一?；ブB(yǎng)老是通過(guò)整合政府和社會(huì)等多方資源，以社區(qū)內(nèi)老年人互助或?yàn)槔夏耆颂峁┥钫樟稀⑨t(yī)療保健和精神慰藉等方式開(kāi)展的互惠型養(yǎng)老方式 ① ，包括養(yǎng)老合作社、農(nóng)村幸福院②、時(shí)間銀行 ③ 等模式。從內(nèi)涵來(lái)看，養(yǎng)老合作社是指合作社以養(yǎng)老作為主要經(jīng)營(yíng)方向，成員互相幫扶，達(dá)到養(yǎng)老目的。養(yǎng)老合作社兼具經(jīng)濟(jì)互助與生活互助功能，與農(nóng)民專業(yè)合作社側(cè)重成員的經(jīng)濟(jì)互助不同，與農(nóng)村幸福院、時(shí)間銀行等互助養(yǎng)老模式側(cè)重老年人的生活互助也存在明顯差異。

農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社不僅是對(duì)互助共濟(jì)傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)揚(yáng)，也是人口老齡化背景下破解農(nóng)村養(yǎng)老困境的重要舉措，是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中對(duì)合作經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新的有益探索。關(guān)于養(yǎng)老合作社的研究主要聚焦在三個(gè)方面：一是創(chuàng)新養(yǎng)老合作社的互助方式，包括生活照料、精神慰藉、資金互助、提供適老性崗位等 ④ ；二是探索養(yǎng)老合作社的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，包括政府項(xiàng)目扶持型、集體資源開(kāi)發(fā)型、社會(huì)組織介人型、村社一體發(fā)展型 ⑤ ，以及吸引老年人以土地或閑置農(nóng)宅入股合作社獲取養(yǎng)老服務(wù) ⑥ ；三是健全養(yǎng)老合作社的制度體系，包括立法模式、法人地位、主要制度、政府扶持措施等?。

現(xiàn)有研究基于不同學(xué)科視角探討了養(yǎng)老合作社的運(yùn)行機(jī)制與制度供給，但較少關(guān)注其法治保障與具體制度安排。從政策法規(guī)層面來(lái)看，互助養(yǎng)老缺乏國(guó)家層面的專門立法以及可操作性的政策文件 ⑧ ，這在很大程度上影響了養(yǎng)老合作社的規(guī)范化發(fā)展。從具體制度安排來(lái)看，立足新時(shí)代“健全養(yǎng)老服務(wù)體系”和“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)\"政策目標(biāo)，結(jié)合各地互助養(yǎng)老實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)③，推動(dòng)農(nóng)村有序規(guī)范適度發(fā)展養(yǎng)老合作社，具有現(xiàn)實(shí)必要性。為此，本文在系統(tǒng)闡釋農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社的理論基礎(chǔ)，分析農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社面臨的法治困境、可持續(xù)發(fā)展困境以及風(fēng)險(xiǎn)防范困境的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建養(yǎng)老合作社的制度實(shí)現(xiàn)路徑，助力老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所為的實(shí)現(xiàn)，“為推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化貢獻(xiàn)‘銀發(fā)力量\"。

1 農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社的理論證成

（一)養(yǎng)老合作社契合社會(huì)保障制度的互助共濟(jì)思想

中國(guó)“仁愛(ài)之心、向善之舉\"的互助共濟(jì)思想，本質(zhì)上是“有余力余財(cái)者幫助無(wú)勞動(dòng)能力或貧困或遭災(zāi)的社會(huì)成員避免生存危機(jī)的社會(huì)思想\"①。社會(huì)保障制度的思想萌芽、制度形成、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等階段均蘊(yùn)含著互助共濟(jì)思想。從某種程度上說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)保障制度是集眾人之力化解個(gè)體面臨的不確定生活風(fēng)險(xiǎn)，遵循大數(shù)法則并采取責(zé)任分擔(dān)、互助共濟(jì)方式的制度。社會(huì)保障制度的互助共濟(jì)特性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是不同收入群體之間的互助。社會(huì)保障本質(zhì)上是國(guó)家或政府強(qiáng)制對(duì)國(guó)民收入進(jìn)行再分配的過(guò)程，目的在于保障全體社會(huì)成員的基本生活。通常而言，社會(huì)保障待遇的高低并非與社會(huì)成員繳費(fèi)的金額掛鉤，而是更加注重高收入群體與低收人群體的公平分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同群體之間的互助共濟(jì)③。二是代際之間的互助。代際互助主要體現(xiàn)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，即在上一代人與下一代人之間形成互助，但政府“必須致力于追求代際公平，即努力實(shí)現(xiàn)基本保障權(quán)益在代與代之間的均等”①。三是區(qū)域間的互助共濟(jì)。部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支盈余，而部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，國(guó)家通過(guò)“基金中央調(diào)劑制度\"解決各地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支失衡問(wèn)題②。

養(yǎng)老合作社繼承社會(huì)保障制度中的互助共濟(jì)思想，不僅體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)特定老年人之間的互助養(yǎng)老，而且不同養(yǎng)老合作社還可以通過(guò)組建聯(lián)合社形成互幫互助機(jī)制。作為合作社的類型之一，養(yǎng)老合作社旨在實(shí)現(xiàn)老年人之間的互助共濟(jì)。一是養(yǎng)老合作社設(shè)立的目的是通過(guò)不同老年人的互助合作來(lái)共同抵御老年風(fēng)險(xiǎn)。通常而言，養(yǎng)老合作社成員主要是60周歲及以上的老年人群體，如低齡老年人、高齡老年人、失能老年人等，養(yǎng)老合作社旨在實(shí)現(xiàn)不同老年人的互幫互助，甚或可以為非成員提供低償養(yǎng)老服務(wù)。二是不同養(yǎng)老合作社之間能夠?qū)崿F(xiàn)互助共濟(jì)?！爱?dāng)合作社內(nèi)部社員之間通過(guò)他們的互助合作仍然不能改變自身的生存弱勢(shì)地位和實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展時(shí)，他們就會(huì)從內(nèi)部互助合作轉(zhuǎn)向外部互助合作，即組建合作社聯(lián)合社”③。即養(yǎng)老合作社規(guī)模發(fā)展壯大以后可以積極幫扶經(jīng)濟(jì)困難的養(yǎng)老合作社，此舉也與互助共濟(jì)的思想內(nèi)核相契合。三是老年人參與互助合作養(yǎng)老方式的多元化。在傳統(tǒng)社會(huì)中，互助養(yǎng)老主要采取“勞務(wù)輸出與接受服務(wù)”的互助方式，但在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的當(dāng)代社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)的供給端和需求端均已發(fā)生變化，互助方式不再局限于勞務(wù)，而是拓展至資金、土地、技能等，更有利于實(shí)現(xiàn)“一人為眾，眾為一人\"的互幫互助機(jī)制。

因此，社會(huì)保障制度與養(yǎng)老合作社均是實(shí)現(xiàn)不同個(gè)體之間的互助共濟(jì)，這一共同特征印證了通過(guò)合作社吸引低齡老年人為高齡老年人或失能老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的正當(dāng)性和可行性。但兩者的區(qū)別也較為明顯，如社會(huì)保障的受益群體更加廣泛且往往帶有強(qiáng)制性色彩，而養(yǎng)老合作社則通常是社區(qū)內(nèi)熟人之間的互助且更加強(qiáng)調(diào)自愿參與。因此，養(yǎng)老合作社往往作為國(guó)家建設(shè)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的重要力量，是在養(yǎng)老服務(wù)資源分配不均衡的現(xiàn)實(shí)背景下通過(guò)整合國(guó)家、社會(huì)、市場(chǎng)資源以提高農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)水平的有益嘗試。

（二)養(yǎng)老合作社的經(jīng)濟(jì)功能豐富了互助養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)方式

與農(nóng)村幸福院、時(shí)間銀行等互助養(yǎng)老模式相比，養(yǎng)老合作社獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)功能有助于盤活農(nóng)村特有資源以化解互助養(yǎng)老普遍面臨的資金困難。

其一，通過(guò)養(yǎng)老合作社釋放老年人閑置土地資產(chǎn)價(jià)值。在規(guī)范層面，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)民專業(yè)合作社法》)第十三條第一款規(guī)定，“農(nóng)民專業(yè)合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)，以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資”。因此，在農(nóng)村土地制度改革背景下，老年人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、閑置宅基地和閑置住宅等非貨幣財(cái)產(chǎn)人股養(yǎng)老合作社契合前述規(guī)則的精神。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況來(lái)看，養(yǎng)老合作社以流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)作為老年人兌換養(yǎng)老服務(wù)的條件，較易獲得老年人與合作社的認(rèn)可④。就實(shí)踐意義而言，養(yǎng)老合作社的重要經(jīng)濟(jì)職能之一是歸集農(nóng)村閑置土地資源，利用歸集后的農(nóng)地種植特色農(nóng)作物，或利用閑置宅基地和閑置住宅搭建集中供養(yǎng)場(chǎng)地，或?qū)㈤e置土地歸集后對(duì)外統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，由于農(nóng)村土地兼具財(cái)產(chǎn)屬性與社會(huì)屬性，還需設(shè)計(jì)其具體流轉(zhuǎn)規(guī)則，以有效保障老年人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

其二，養(yǎng)老合作社有利于老年人參與互助養(yǎng)老的社會(huì)交換活動(dòng)。在實(shí)踐中，互助養(yǎng)老并非完全實(shí)行志愿服務(wù)或代際勞務(wù)互助，也可采取即時(shí)付費(fèi)方式，如東部地區(qū)農(nóng)村老年人希望通過(guò)志愿照顧的方式參與互助養(yǎng)老，而西部地區(qū)農(nóng)村老年人則希望通過(guò)獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞絽⑴c互助養(yǎng)老③。在積極老齡觀、健康老齡化理念的指引下，老年人不僅是養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者，還是養(yǎng)老服務(wù)的供給者。在制度供給層面，養(yǎng)老合作社的經(jīng)濟(jì)屬性有助于老年人參與互助養(yǎng)老的社會(huì)交換活動(dòng)，如由農(nóng)村低齡老年人為高齡老年人或失能老年人提供助餐、助浴、生活用品采購(gòu)、日常聊天等單獨(dú)或合并養(yǎng)老服務(wù)。在日常運(yùn)營(yíng)中，養(yǎng)老合作社可以優(yōu)先購(gòu)買老年人生產(chǎn)的農(nóng)牧產(chǎn)品，探索養(yǎng)老合作社為非成員提供付費(fèi)型的養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部循環(huán)與外部供給的協(xié)調(diào)融合。因此，現(xiàn)階段養(yǎng)老合作社可以“開(kāi)展低齡助高齡、體質(zhì)強(qiáng)助體質(zhì)弱、自理助失能的接力式互助養(yǎng)老服務(wù)\"①，養(yǎng)老合作社發(fā)展到高級(jí)合作社后，還可以聘請(qǐng)專業(yè)護(hù)理人員。

（三）發(fā)展養(yǎng)老合作社有利于構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系

相較于早期由政府承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)供給責(zé)任，當(dāng)前越來(lái)越多的力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給，形成了“國(guó)家一社會(huì)一市場(chǎng)\"多元主體供給格局②。2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出，“以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)力量作用，著力保障特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，確保人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)”③。2018年修正的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第五條第一款規(guī)定，“國(guó)家建立多層次的社會(huì)保障體系，逐步提高對(duì)老年人的保障水平”。同時(shí)該法第四十三條第三款的內(nèi)容 ④ 表明我國(guó)已取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度，極大地促進(jìn)了市場(chǎng)化、半市場(chǎng)化養(yǎng)老模式的發(fā)展。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》明確提出，“健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”③。黨的二十大報(bào)告提出，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”③。需要指出的是，雖然現(xiàn)階段我國(guó)解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給矛盾的重要途徑是構(gòu)建多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，但仍需明確不同主體之間的責(zé)任邊界，發(fā)揮不同社會(huì)系統(tǒng)的作用 ⑦ ，即政府提供基礎(chǔ)性的養(yǎng)老保障、市場(chǎng)提供多元性的養(yǎng)老服務(wù)、家庭提供家庭福利、社會(huì)提供補(bǔ)充性的志愿服務(wù)⑧。

德國(guó)的非營(yíng)利組織在大部分社會(huì)服務(wù)中起到主要作用，而私營(yíng)部門提供的服務(wù)位居第二③。日本的非營(yíng)利組織積極開(kāi)展老年護(hù)理服務(wù)，極大地彌補(bǔ)了公共福利供給和商業(yè)福利供給的不足。我國(guó)農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社不僅迎合非營(yíng)利組織參與提供養(yǎng)老服務(wù)的國(guó)際趨勢(shì)，而且有助于實(shí)現(xiàn)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建目標(biāo)。農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社搭建了政府與市場(chǎng)雙向溝通的橋梁，為農(nóng)村老年人獲取低償養(yǎng)老服務(wù)提供了可能性，在一定程度上豐富了養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵。就組織屬性而言，養(yǎng)老合作社具備社會(huì)組織的靈活性、互益性、非營(yíng)利性等特點(diǎn)，其經(jīng)濟(jì)屬性能夠作為市場(chǎng)主體參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以實(shí)現(xiàn)老年人的“自我造血”，有助于緩解互助養(yǎng)老面臨的資金壓力。總體而言，養(yǎng)老合作社秉持積極老齡化理念，既鼓勵(lì)老年人追求實(shí)質(zhì)自由、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，也提倡老年人利用其經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)資源和能力為國(guó)家和社會(huì)作出貢獻(xiàn)①。

三農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社的現(xiàn)實(shí)困境

養(yǎng)老合作社作為新型互助養(yǎng)老方式，有助于緩解農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給壓力，但在實(shí)踐中也面臨著法治供給不足、可持續(xù)發(fā)展受阻、風(fēng)險(xiǎn)防范措施有限等現(xiàn)實(shí)困境。

（一)養(yǎng)老合作社的法人地位和立法模式不明確

我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)較晚，在一定程度上導(dǎo)致了養(yǎng)老合作社的法治保障滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，而互助養(yǎng)老模式的廣泛推行進(jìn)一步凸顯了法治建設(shè)的重要性。一方面，養(yǎng)老合作社的法人地位尚不明確。在規(guī)范層面，《中華人民共和國(guó)民法典》以下簡(jiǎn)稱《民法典》)第九十六條僅概括性地規(guī)定城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，并未明確規(guī)定養(yǎng)老合作社是否具備法人資格及具體法人類型，這可能導(dǎo)致養(yǎng)老合作社參與市場(chǎng)交易活動(dòng)缺乏法律依據(jù)，甚至引發(fā)公眾對(duì)其身份合法性的質(zhì)疑。在社會(huì)治理層面，社會(huì)組織通過(guò)法人登記程序獲取法人資格，不僅可以使其成為民法上的人，而且使其能夠成為經(jīng)濟(jì)法、刑法、行政法上的主體 ① ，更是在法律上賦予了其與成員相區(qū)分的團(tuán)體權(quán)利義務(wù) ② 。就現(xiàn)實(shí)意義而言，賦予法人資格有助于明晰養(yǎng)老合作社產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)的適度規(guī)?；l(fā)展。另一方面，養(yǎng)老合作社的立法模式有待明確。對(duì)于合作經(jīng)濟(jì)組織的立法模式，學(xué)界主要存在三種觀點(diǎn)：一是綜合專門立法，即適用于各種或多種類型合作社的專門立法，如《加拿大合作社法》;二是分業(yè)專門立法，也稱“一社一法”，即僅適用于特定類型合作社的專門立法，如日本制定了不同類型合作社的法律法規(guī)；三是民事非專門立法，即在民法規(guī)范中規(guī)定合作社相關(guān)內(nèi)容，如《瑞士債法典》規(guī)定合作社的具體規(guī)則③?，F(xiàn)階段，我國(guó)除了制定《農(nóng)民專業(yè)合作社法》之外，對(duì)養(yǎng)老合作社等新型合作社的立法模式缺乏整體思考，導(dǎo)致養(yǎng)老合作社的設(shè)立、運(yùn)行和退出缺乏法律保障。一是理論研究不足。學(xué)界對(duì)養(yǎng)老合作社的立法價(jià)值、立法權(quán)限、立法位階等核心問(wèn)題缺乏深入研究，導(dǎo)致在選擇何種立法模式時(shí)缺乏充足的理論準(zhǔn)備。二是對(duì)養(yǎng)老合作社立法現(xiàn)狀缺乏清晰認(rèn)識(shí)。養(yǎng)老合作社在性質(zhì)、功能、運(yùn)營(yíng)模式等方面與農(nóng)民專業(yè)合作社存在顯著差異，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中的許多規(guī)定難以直接適用于養(yǎng)老合作社，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)養(yǎng)老合作社的傾斜性保護(hù)成為立法模式的選擇焦點(diǎn)。

(二)養(yǎng)老合作社面臨可持續(xù)發(fā)展障礙

盡管農(nóng)村推廣養(yǎng)老合作社具有現(xiàn)實(shí)必要性和制度優(yōu)勢(shì)，但仍面臨諸多發(fā)展障礙，一定程度上影響了養(yǎng)老合作社的持續(xù)健康運(yùn)行。一是養(yǎng)老合作社資金籌集能力較弱。資本是解決社會(huì)矛盾沖突的潤(rùn)滑劑，也是農(nóng)村發(fā)展各類互助養(yǎng)老組織所面臨的共同難題。雖然國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)政策文件支持農(nóng)村發(fā)展幸福院、時(shí)間銀行、養(yǎng)老合作社、老年人協(xié)會(huì)等，但均沒(méi)有鄉(xiāng)村專項(xiàng)財(cái)政支持，缺乏常態(tài)化的資金保障 ④ 。例如，有的地方政府采取“先建后補(bǔ)\"的方式推進(jìn)互助養(yǎng)老軟硬件建設(shè)，但由于資金到位較慢，往往只能通過(guò)借款或貸款來(lái)應(yīng)對(duì) ⑤ 。同時(shí)，在農(nóng)村老年人支付能力普遍有限的情形下，大多數(shù)互助養(yǎng)老組織缺乏自我造血功能，更無(wú)法作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體有效盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)。此外，政策層面是否允許民間資本參與養(yǎng)老合作社尚不明確，導(dǎo)致養(yǎng)老合作社的外部供血渠道出現(xiàn)梗阻。二是養(yǎng)老合作社無(wú)法滿足農(nóng)村失能老年人的照護(hù)需求。在人口老齡化日趨嚴(yán)重的背景下，需要重點(diǎn)關(guān)注失能老年人的養(yǎng)老問(wèn)題，這不僅是老年人個(gè)人和家庭的問(wèn)題，也是整個(gè)社會(huì)面臨的公共問(wèn)題 ⑥ 。就社會(huì)影響而言，生活不能自理的老年人晚年處境會(huì)引發(fā)道德災(zāi)難，并對(duì)其他人產(chǎn)生惡劣影響 ⑦ 。在政策層面，盡管國(guó)家引導(dǎo)各地積極探索長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn) ⑧ ，但目前仍不能較好地滿足基數(shù)大、需求多樣的農(nóng)村失能老年人的長(zhǎng)期照護(hù)需求。在實(shí)踐中，農(nóng)村失能老年人往往只能作為服務(wù)接受者而非服務(wù)提供者，因此采取何種方式為失能老年人提供互助服務(wù)將影響著農(nóng)村養(yǎng)老合作社的持續(xù)健康運(yùn)行。三是老年人參與養(yǎng)老合作社的責(zé)任范圍尚待明確。由于身體機(jī)能的衰退，老年人發(fā)生意外風(fēng)險(xiǎn)的概率增加，主要包括突發(fā)疾病、意外跌倒等內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，以及發(fā)生燙傷、觸電、火災(zāi)、交通意外等外生性風(fēng)險(xiǎn)③。面對(duì)這些突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，互助老年人是否需要承擔(dān)責(zé)任、承擔(dān)何種責(zé)任？如何救濟(jì)受害人？作為組織者，養(yǎng)老合作社是否應(yīng)該對(duì)受傷的互助老年人、聘請(qǐng)的服務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任？此類問(wèn)題既影響著老年人參與互助養(yǎng)老的積極性，也關(guān)系到養(yǎng)老合作社能否持續(xù)有效運(yùn)行。究其根源，主要是養(yǎng)老合作社的運(yùn)營(yíng)資金主要依靠政府，缺乏對(duì)農(nóng)村特有資源和老年人力資源的開(kāi)發(fā)利用。因此，在實(shí)踐中養(yǎng)老合作社往往作為老年人參與互助養(yǎng)老的活動(dòng)中心，難以真正實(shí)現(xiàn)互助養(yǎng)老與農(nóng)村土地、農(nóng)業(yè)資源的有效融合。此外，市場(chǎng)的趨利性與小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)化了農(nóng)民“為我而非為他\"的養(yǎng)老觀念，互助養(yǎng)老集體共識(shí)僅靠有限政策供給很難生成①。

（三）養(yǎng)老合作社風(fēng)險(xiǎn)防范措施不足

養(yǎng)老合作社作為互助老年人、投資者、債權(quán)人等多元利益主體的集合體，不可避免地存在利益沖突，尤其是在老年人喪失成員資格以及養(yǎng)老合作社經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)涉及的利益紛爭(zhēng)更為激烈。一方面，在老年人喪失成員資格時(shí)，不僅涉及退社老年人的自身利益，還關(guān)涉其他互助老年人和社會(huì)公共利益。例如，如果老年人不遵守互助養(yǎng)老公約，養(yǎng)老合作社是否有權(quán)將其除名？如何保障被除名老年人權(quán)益？再如，老年人跟隨子女入城居住，其可否申請(qǐng)退出養(yǎng)老合作社抑或向他人轉(zhuǎn)讓份額？因此，在政策供給層面，不僅應(yīng)積極吸引老年人參與互助養(yǎng)老，而且應(yīng)當(dāng)為其設(shè)計(jì)暢通的退出機(jī)制，打消老年人的人社顧慮。另一方面，養(yǎng)老合作社作為社會(huì)組織，仍可能面臨因經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)，老年人人股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、閑置宅基地和閑置住宅可能面臨徹底喪失之虞。在規(guī)范層面，《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2021年)第十六條規(guī)定，“承包方自愿將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人股公司發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的，可以采取優(yōu)先股等方式降低承包方風(fēng)險(xiǎn)。公司解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包方”①。按照此種規(guī)定，老年人人股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、閑置宅基地和閑置住宅應(yīng)當(dāng)退還給老年人，但問(wèn)題是該財(cái)產(chǎn)返還行為可能與養(yǎng)老合作社的法人財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性原則相沖突，并且也不利于保障其他互助老年人及債權(quán)人的利益。事實(shí)上，在出現(xiàn)老年人去世、土地對(duì)外流轉(zhuǎn)等特定情形時(shí)，養(yǎng)老合作社可能無(wú)法向老年人返還土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、閑置宅基地和閑置住宅，因此財(cái)產(chǎn)返還也不具有可行性。當(dāng)然，由于現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地仍然承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，尤其是對(duì)失能、半失能老年人來(lái)說(shuō)更是如此，因此，在制度供給層面，如何平衡農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)屬性與社會(huì)屬性是發(fā)展養(yǎng)老合作社面臨的又一難題?？傮w而言，養(yǎng)老合作社風(fēng)險(xiǎn)防范措施不足的主要原因包括：農(nóng)村老年人對(duì)新型養(yǎng)老模式接受能力有限，缺乏互助養(yǎng)老的參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)；制度供給不足，除養(yǎng)老合作社立法缺失以外，還缺乏保障老年人權(quán)益的配套制度，缺少關(guān)注農(nóng)村土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的平衡與協(xié)調(diào)。

四農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社的制度實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)階段，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立已由原來(lái)的申請(qǐng)?jiān)S可制調(diào)整為登記備案制。無(wú)論是新設(shè)養(yǎng)老合作社還是將農(nóng)民專業(yè)合作社變更登記為養(yǎng)老合作社，設(shè)立人只需向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門辦理登記并向縣級(jí)以上人民政府民政部門進(jìn)行備案即可。為更好地落實(shí)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化和鄉(xiāng)村振興國(guó)家戰(zhàn)略，農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社尚需開(kāi)展諸多具體工作，當(dāng)下應(yīng)當(dāng)在宏觀層面明確養(yǎng)老合作社法人屬性和立法模式，并在微觀層面精心設(shè)計(jì)養(yǎng)老合作社具體制度，以推進(jìn)養(yǎng)老合作社持續(xù)健康發(fā)展。

（一）明晰養(yǎng)老合作社的法人屬性和立法模式

在規(guī)范層面，《民法典》第五十八條第二款規(guī)定，“法人成立的具體條件和程序，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，即法人的設(shè)立采取準(zhǔn)則登記主義并且保留了前置審批制度②。同時(shí)，《民法典》第九十六條規(guī)定，城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人為特別法人，但并未對(duì)各類合作社的法人資格取得條件作出進(jìn)一步規(guī)定，也未細(xì)化養(yǎng)老合作社的法人屬性。有觀點(diǎn)認(rèn)為，除人民公社解散后所形成的“城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法人\"以外，按照現(xiàn)行法律制度成立的“城鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織法人\"的法律地位已經(jīng)非常明確，與普通法人無(wú)異，不應(yīng)再視為特別法人③。也有觀點(diǎn)認(rèn)為立法上不宜將全部合作社統(tǒng)一定性為法人或其他組織，應(yīng)充分尊重成員的合作自由，即合作社發(fā)起人可自由選擇法人形式或其他形式④。在立法上，我國(guó)《民法典》第一百條第一款規(guī)定，合作經(jīng)濟(jì)組織需要依據(jù)法律、行政法規(guī)取得法人資格。因此，未來(lái)在制定有關(guān)合作經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定養(yǎng)老合作社具備法人資格，并且將其作為特別法人。具體而言，一方面，養(yǎng)老合作社需要滿足法人資格的取得條件。理論上，“獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任是法人的根本性特征，能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的社會(huì)組織才成為法人”③。養(yǎng)老合作社的責(zé)任財(cái)產(chǎn)與老年人自身財(cái)產(chǎn)相互獨(dú)立，即具備獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的能力，客觀上符合法人資格的取得條件。另一方面，養(yǎng)老合作社處于營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的中間狀態(tài)，國(guó)外往往將其視為互益法人，旨在滿足特定群體利益需求。但在我國(guó)《民法典》構(gòu)造的法人分類體系下，并無(wú)互益法人的概念，所以宜將養(yǎng)老合作社列入特別法人范疇。

從我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，似乎更傾向于采取分業(yè)專門立法模式，但考慮到不同類型合作社之間存在諸多共同規(guī)則，加之社會(huì)公眾對(duì)各類合作社的實(shí)踐需求各異，因此養(yǎng)老合作社不宜采取該模式。此外，由于《民法典》頒布實(shí)施不久，短時(shí)期內(nèi)暫不具備全面修改該法篇章體例的現(xiàn)實(shí)條件，因此，采取民事非專門立法模式規(guī)范養(yǎng)老合作社也不具有可行性。相較之下，在吸收《農(nóng)民專業(yè)合作社法》立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)合作經(jīng)濟(jì)組織的一般規(guī)則予以總結(jié)提煉，進(jìn)而制定“合作經(jīng)濟(jì)組織法”，同時(shí)以專章的形式對(duì)各類合作社的特別規(guī)則進(jìn)行規(guī)定①可能是較理想的方案。不過(guò)，考慮到現(xiàn)階段制定“合作經(jīng)濟(jì)組織法”的條件尚不成熟，可以先行制定合作經(jīng)濟(jì)組織行政法規(guī)，并在條件成熟時(shí)將其上升為法律。當(dāng)然，為使合作經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)更好地指導(dǎo)養(yǎng)老合作社實(shí)踐，還應(yīng)以專章形式規(guī)定其特別規(guī)則。由于篇幅所限，本文并未對(duì)養(yǎng)老合作社的基本原則和具體制度展開(kāi)討論，此類問(wèn)題應(yīng)當(dāng)在后期立法中予以精細(xì)化設(shè)計(jì)。

（二）推動(dòng)養(yǎng)老合作社持續(xù)發(fā)展

1.豐富養(yǎng)老合作社資金籌集機(jī)制

在政策法規(guī)方面，我國(guó)政府大力支持發(fā)展各類互助養(yǎng)老組織。如《中央專項(xiàng)彩票公益金支持農(nóng)村幸福院項(xiàng)目管理辦法》第六條規(guī)定，中央專項(xiàng)彩票公益金為每個(gè)農(nóng)村幸福院項(xiàng)目補(bǔ)助3萬(wàn)元②;《福建省養(yǎng)老服務(wù)條例》第五十三條第二款規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將同級(jí)福利彩票公益金本級(jí)留存部分的百分之六十以上用于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)”③。但由于各地經(jīng)濟(jì)狀況迥異，支持發(fā)展互助養(yǎng)老組織的具體比例未明確，實(shí)踐中出現(xiàn)了政策空轉(zhuǎn)、執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。因此，各地政府應(yīng)將農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)支出作為專項(xiàng)資金納入年度財(cái)政預(yù)算或?qū)⑥r(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)納入鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，明確具體支持比例，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用規(guī)程，確?？沙掷m(xù)的資金投人④。此外，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在制定政策法規(guī)、明確財(cái)政支持、激發(fā)互助養(yǎng)老積極性等宏觀層面發(fā)揮主導(dǎo)作用。在微觀層面，應(yīng)積極引導(dǎo)養(yǎng)老合作社健康發(fā)展，如制定養(yǎng)老合作社水電氣、土地等優(yōu)惠政策，探索為農(nóng)村高齡老年人、五保戶、貧困戶等特殊群體購(gòu)買養(yǎng)老合作社服務(wù)。當(dāng)然，按照我國(guó)多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建思路，養(yǎng)老合作社的發(fā)展應(yīng)以政府適度參與為原則，做到簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，切忌政府大包大攬③。

在出資形式方面，積極盤活老年人閑置土地資源，實(shí)現(xiàn)資源互助與人力互助的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。我國(guó)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十三條第一款規(guī)定，非貨幣出資須滿足“可以用貨幣估價(jià)”和“可以依法轉(zhuǎn)讓”兩個(gè)條件。結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，老年人擁有的非貨幣資產(chǎn)主要包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、閑置宅基地和閑置住宅等。一方面，可以吸引老年人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股養(yǎng)老合作社。農(nóng)村老年人除了“以地自養(yǎng)”之外，可以將承包地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以將其退還給集體經(jīng)濟(jì)組織以獲取高齡老年人補(bǔ)償費(fèi)用③。在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置\"改革背景下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值得以釋放，老年人可以將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人股養(yǎng)老合作社，尤其是吸引農(nóng)村失能老年人以承包地置換養(yǎng)老合作社服務(wù)更具現(xiàn)實(shí)性。例如，赤壁市曙光種植專業(yè)合作社創(chuàng)立的養(yǎng)老院，吸引老年人以名下閑置土地置換養(yǎng)老服務(wù)。另一方面，可以吸引老年人以閑置宅基地和閑置住宅入股養(yǎng)老合作社。盡管現(xiàn)階段宅基地兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性，但宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，不能以農(nóng)戶初始取得該權(quán)利的身份性否認(rèn)其用益物權(quán)性 ⑦ ，因此，由宅基地使用權(quán)承載宅基地的流轉(zhuǎn)放活功能具有理論上的適配性。在政策層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部支持村集體及其成員采取入股方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅③，2025年中央一號(hào)文件要求，“探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過(guò)出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式”③。因此，老年人以閑置宅基地和閑置住宅入股養(yǎng)老合作社契合宅基地政策的改革方向，由享有完整的占有、使用、收益權(quán)能的宅基地使用權(quán) ① 作為入股標(biāo)的具有可行性。至于唯一住宅，則可以探索簽訂遺贈(zèng)扶養(yǎng)協(xié)議的方式，即由養(yǎng)老合作社承擔(dān)失能老年人生養(yǎng)死葬義務(wù)，同時(shí)養(yǎng)老合作社享有受遺贈(zèng)的權(quán)利。

在資本構(gòu)成方面，鼓勵(lì)民間資本參與共建養(yǎng)老合作社，這一舉措符合資本下鄉(xiāng)的政策目標(biāo)。在政策法規(guī)層面，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十九條第一款規(guī)定，符合條件的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)組織可以加人合作社；國(guó)務(wù)院也支持社會(huì)資本以政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式參與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)②。在實(shí)踐中，懷柔區(qū)渤海鎮(zhèn)東北部的田仙峪村成立的養(yǎng)老農(nóng)宅合作社，積極吸引社會(huì)資本參與投資開(kāi)發(fā)，探索出“農(nóng)民出房、合作社人股、公司經(jīng)營(yíng)、政府服務(wù)\"的新模式，成為京郊試點(diǎn)的首個(gè)鄉(xiāng)村休閑養(yǎng)老社區(qū) ③ 。就實(shí)踐意義而言，鼓勵(lì)民間資本參與共建農(nóng)村養(yǎng)老合作社契合新時(shí)代我國(guó)發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的戰(zhàn)略部署，有助于解決養(yǎng)老合作社面臨的資金難題。需要指出的是，由于農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)脆弱性與社會(huì)資本的逐利性，應(yīng)規(guī)范民間資本投資行為，主要包括限制投資比例與控制權(quán)兩個(gè)方面。對(duì)于民間資本的投資比例，養(yǎng)老合作社可以參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二十條第一款、第四十四條第二款的規(guī)定，將民間資本所占成員比例控制在成員總數(shù)的 20 % 以內(nèi)，將按資分配比例限定在 40 % 以內(nèi)，并且政府可以通過(guò)實(shí)施稅收優(yōu)惠、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等政策提升養(yǎng)老合作社對(duì)民間資本的吸引力。在控制權(quán)方面，養(yǎng)老合作社應(yīng)當(dāng)限制民間資本的附加表決權(quán)與基本表決權(quán)的總票數(shù)，同時(shí)還應(yīng)取消追加民間資本成員的附加表決權(quán)，限制理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員中追加民間資本的成員比例，進(jìn)而排除民間資本對(duì)合作社“隱性的事實(shí)控制”④。

2.拓展失能老年人的非正式照護(hù)方式

在實(shí)踐中，農(nóng)村失能老年人的養(yǎng)老需求最為強(qiáng)烈。此類群體需要專業(yè)照護(hù)，但現(xiàn)階段很多互助養(yǎng)老組織排斥失能老年人的參與，因此，養(yǎng)老合作社應(yīng)當(dāng)盡力為失能老年人提供補(bǔ)充照護(hù)服務(wù)。養(yǎng)老合作社可以為失能老年人提供助餐、助浴、保潔、日常采購(gòu)等單向或合并服務(wù)，也可以通過(guò)發(fā)放消費(fèi)券等方式吸引家庭成員參與養(yǎng)老合作社照顧失能老年人，實(shí)現(xiàn)互助養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老的有效銜接。在現(xiàn)階段，養(yǎng)老合作社工作重心應(yīng)是盡可能吸引低齡老年人和農(nóng)村閑余勞動(dòng)力為失能老年人提供非正式照護(hù)服務(wù)，但發(fā)展為高級(jí)養(yǎng)老合作社后，其具有提供正式照護(hù)的可能性。

為吸引更多低齡老年人通過(guò)養(yǎng)老合作社為失能老年人提供非正式照護(hù)服務(wù)，可以借鑒時(shí)間銀行中的積分制儲(chǔ)蓄模式，即低齡老年人通過(guò)提供養(yǎng)老服務(wù)獲取一定積分報(bào)酬，并且可以將該積分累積至成員賬戶。例如，鳶尾花助老合作社實(shí)行積分制管理，成員通過(guò)提供服務(wù)、參與社團(tuán)活動(dòng)等方式獲取積分，“存分?jǐn)?shù)自愿、取分?jǐn)?shù)自由、按分?jǐn)?shù)享受對(duì)等服務(wù)\"③。在實(shí)際操作中，可以通過(guò)制度創(chuàng)新、服務(wù)整合、技術(shù)升級(jí)等方式實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老合作社與時(shí)間銀行的互聯(lián)互通，服務(wù)提供方可將未消費(fèi)積分存儲(chǔ)至?xí)r間銀行，等到其年老需要時(shí)再進(jìn)行消費(fèi)。為緩解養(yǎng)老合作社的經(jīng)濟(jì)困難，可以鼓勵(lì)老年人將積分優(yōu)先用于養(yǎng)老合作社內(nèi)部消費(fèi)，如日常用餐、購(gòu)買適老產(chǎn)品或日用品等。在非成員參與提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許其將積分贈(zèng)與父母、配偶等近親屬使用，具體流轉(zhuǎn)規(guī)則可以結(jié)合實(shí)際情況靈活設(shè)計(jì)。此外，為提升老年人參與養(yǎng)老合作社的積極性，可以將政府擔(dān)保的社區(qū)貨幣作為互助養(yǎng)老的支付方式 ⑥ ，還可以創(chuàng)新其他方式實(shí)現(xiàn)成員服務(wù)儲(chǔ)蓄價(jià)值，如提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、抵扣基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用或家庭成員稅費(fèi)等。

3.明晰互助養(yǎng)老責(zé)任范圍

一方面，老年人參與養(yǎng)老合作社原則上風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。有學(xué)者認(rèn)為，家庭應(yīng)當(dāng)自行負(fù)擔(dān)老年人在家庭中的意外風(fēng)險(xiǎn)，同樣互助養(yǎng)老的自治性決定了老年人的意外風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由自我負(fù)責(zé)③。這符合國(guó)際合作社聯(lián)盟的定義，即合作社是一種自治性的合作組織，成員應(yīng)當(dāng)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，此類觀點(diǎn)也與民法基本原理相契合，即行為人對(duì)于無(wú)償行為的責(zé)任往往是被減輕的，其承擔(dān)的義務(wù)也比較容易得到解脫①。在規(guī)范層面，2022年修正的《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第五條第一款規(guī)定，“無(wú)償提供勞務(wù)的幫工人因幫工活動(dòng)遭受人身?yè)p害的，根據(jù)幫工人和被幫工人各自的過(guò)錯(cuò)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”。參照前述規(guī)定，老年人自擔(dān)互助養(yǎng)老意外風(fēng)險(xiǎn)并未脫離現(xiàn)行歸責(zé)體系。當(dāng)然，為貫徹老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)理念，養(yǎng)老合作社可以發(fā)動(dòng)全體成員為受傷成員捐款，這是慈善自由的結(jié)果，也是互助共濟(jì)的應(yīng)有之義。

另一方面，養(yǎng)老合作社原則上承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。理論上，無(wú)論養(yǎng)老合作社是否提供付費(fèi)服務(wù)，均應(yīng)當(dāng)對(duì)服務(wù)接受方承擔(dān)安全保障義務(wù)和安全注意義務(wù)，即在發(fā)生意外風(fēng)險(xiǎn)時(shí)由養(yǎng)老合作社承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，同時(shí)應(yīng)由老年人及其監(jiān)護(hù)人承擔(dān)過(guò)錯(cuò)的舉證責(zé)任②。實(shí)踐中，養(yǎng)老合作社承擔(dān)替代責(zé)任的現(xiàn)實(shí)依據(jù)是“錢包理論”，即養(yǎng)老合作社相較于具體侵權(quán)成員或員工更具賠償能力，進(jìn)而由養(yǎng)老合作社承擔(dān)賠償責(zé)任③?！睹穹ǖ洹返谝磺б话倬攀粭l第一款規(guī)定，“用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任后，可以向有故意或者重大過(guò)失的工作人員追償”。即在養(yǎng)老合作社承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任后，其有權(quán)向存在故意或者重大過(guò)失的服務(wù)提供方追償。不過(guò)，在養(yǎng)老服務(wù)提供方發(fā)生意外風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，養(yǎng)老合作社承擔(dān)的責(zé)任與是否構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系抑或勞務(wù)關(guān)系密切相關(guān)。若認(rèn)定為勞動(dòng)關(guān)系，服務(wù)提供方通過(guò)申請(qǐng)工傷可獲得救濟(jì)，在養(yǎng)老合作社未依法繳納工傷保險(xiǎn)時(shí)，原則上應(yīng)由養(yǎng)老合作社直接向受傷的服務(wù)提供方支付相關(guān)費(fèi)用；若認(rèn)定為勞務(wù)關(guān)系，養(yǎng)老合作社的賠償責(zé)任取決于具體案情，并且相關(guān)糾紛通過(guò)民事訴訟途徑解決。因此，農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)主體的責(zé)任范圍，消除老年人的互助養(yǎng)老顧慮，為老年人提供優(yōu)良的制度環(huán)境。

（三）構(gòu)建養(yǎng)老合作社風(fēng)險(xiǎn)防范制度

在養(yǎng)老合作社日常運(yùn)營(yíng)中，為整體性降低老年人參與養(yǎng)老合作社的意外風(fēng)險(xiǎn)，養(yǎng)老合作社應(yīng)當(dāng)為服務(wù)提供方購(gòu)買工傷保險(xiǎn)，政府也可以采取緩繳、免繳、先繳后補(bǔ)等方式提供財(cái)政支持，同時(shí)積極探索互助養(yǎng)老組織的責(zé)任保險(xiǎn)，如由政府、公益機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、商業(yè)保險(xiǎn)公司等主體共同出資為老年人提供相關(guān)的人身和意外保險(xiǎn)④。更為重要的是，在養(yǎng)老合作社破產(chǎn)時(shí)，老年人入股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、閑置宅基地和閑置住宅面臨損失風(fēng)險(xiǎn)，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)關(guān)注老年人權(quán)益保障與人股風(fēng)險(xiǎn)防范。

在老年人喪失成員資格時(shí)，養(yǎng)老合作社應(yīng)在不同出社情形中保障老年人權(quán)益。根據(jù)老年人喪失成員資格的事由不同，可以區(qū)分為法定出社、意定出社以及事實(shí)出社。法定出社主要包含除名和養(yǎng)老合作社解散兩種情形。其中，除名意味著剝奪老年人參與互助養(yǎng)老的資格，應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確除名決議最低通過(guò)比例、賦予除名成員救濟(jì)途徑等方式保障老年人權(quán)益。在養(yǎng)老合作社解散時(shí)，應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老合作社接受國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助所形成的剩余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，不宜將其分配給成員。意定出社是指根據(jù)成員的主觀意愿而退出養(yǎng)老合作社，主要包含申請(qǐng)出社與轉(zhuǎn)讓出社兩種情形。在老年人申請(qǐng)出社時(shí)，為避免出社行為影響其他老年人的互助養(yǎng)老利益，可參照適用《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第二十五條③的出社規(guī)則。參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十五條第六項(xiàng)“成員的出資方式、出資額，成員出資的轉(zhuǎn)讓、繼承、擔(dān)保\"的規(guī)定，除申請(qǐng)出社外，老年人也可以向養(yǎng)老合作社申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓出社。需要指出的是，若老年人意定退社行為可能影響到其他老年人、債權(quán)人利益甚或損害社會(huì)公共利益，應(yīng)當(dāng)限制該退社行為。不過(guò)，為平衡不同主體之間的利益沖突，可以由法律授權(quán)養(yǎng)老合作社章程明確禁止老年人退社的最長(zhǎng)年限 ① ，或者由出社成員及其繼承人對(duì)養(yǎng)老合作社在作出退社決定之前的債務(wù)承擔(dān)保證責(zé)任 ② 。事實(shí)出社，該事項(xiàng)源于成員人格身份的消失，與成員意志無(wú)關(guān)，如老年人去世，此時(shí)主要涉及成員出資份額的繼承問(wèn)題。在此情形下，應(yīng)當(dāng)要求繼承人具備法定以及章程規(guī)定的資格條件，若不具備或不愿意成為成員時(shí)，則只能設(shè)置為優(yōu)先股或類別股③。

在養(yǎng)老合作社破產(chǎn)時(shí)，為避免老年人喪失人股的財(cái)產(chǎn)，可以賦予老年人更加充分的出資方式選擇空間，在具體制度安排上多措并舉探索風(fēng)險(xiǎn)防范措施。一方面，應(yīng)賦予老年人或其繼承人出資置換選擇權(quán)、優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。考慮到法人財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性要求，養(yǎng)老合作社可以探索賦予老年人或其繼承人以其他財(cái)產(chǎn)置換人股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地使用權(quán)的選擇權(quán)。此外，還應(yīng)積極探索老年人或其繼承人的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。在具體法權(quán)構(gòu)造上，原權(quán)利人享有優(yōu)先于本集體其他成員、集體經(jīng)濟(jì)組織受讓該宅基地使用權(quán)，即最先受讓權(quán)；當(dāng)集體成員放棄最先受讓權(quán)或不符合最先受讓權(quán)的行使條件時(shí)，本集體其他資格權(quán)人、其他成員及集體經(jīng)濟(jì)組織享有優(yōu)先受讓權(quán)④。基于前述制度安排，老年人或其繼承人通過(guò)行使出資置換選擇權(quán)或優(yōu)先購(gòu)買權(quán)能夠重新取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及宅基地使用權(quán)，此種權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制能夠有效保護(hù)前述主體的合法權(quán)益，維護(hù)養(yǎng)老合作社作為市場(chǎng)主體的獨(dú)立法人地位。在制度設(shè)計(jì)上，養(yǎng)老合作社可以參照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第五十五條 ⑤ 的規(guī)定，將老年人剩余期限未接受養(yǎng)老服務(wù)形成的債權(quán)解釋為與養(yǎng)老合作社發(fā)生交易所形成的惠顧債權(quán)，并且此類債權(quán)優(yōu)先于普通債權(quán)受償。另一方面，應(yīng)積極探索建立保險(xiǎn)制度和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，降低老年人的入股風(fēng)險(xiǎn)，提升養(yǎng)老合作社抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。例如，為提高養(yǎng)老合作社中老年人債權(quán)的清償比例，可以探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和建立風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金制度 ⑥ ，也可以開(kāi)發(fā)閑置宅基地入股保險(xiǎn)系列產(chǎn)品或者探索建立閑置宅基地人股風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金 ⑦ ，還可以構(gòu)建專門的互助養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。為實(shí)現(xiàn)“以地養(yǎng)老”、“以房養(yǎng)老”目標(biāo)，可以探索“集體 + 農(nóng)民 + 企業(yè)”、“村委會(huì)+ 企業(yè)共同投資”、“整體租賃 + 制度保障”等模式，有效化解老年人參與養(yǎng)老合作社面臨的交易風(fēng)險(xiǎn)、減值風(fēng)險(xiǎn)、處置風(fēng)險(xiǎn) ⑧ 。

五結(jié)語(yǔ)

在人口老齡化現(xiàn)實(shí)背景下，中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老面臨著家庭養(yǎng)老功能式微和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老費(fèi)用高昂的雙重壓力，在積極老齡化理念的指導(dǎo)下大力發(fā)展養(yǎng)老合作社成為解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給難題的現(xiàn)實(shí)、理性選擇。在理論上，農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老合作社不僅契合社會(huì)保障制度的互助共濟(jì)思想，而且其經(jīng)濟(jì)屬性有助于拓展互助養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)方式，有利于推動(dòng)構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。盡管如此，在實(shí)踐中，養(yǎng)老合作社面臨著法治供給不足、可持續(xù)發(fā)展受阻、風(fēng)險(xiǎn)防范措施有限等現(xiàn)實(shí)困境，其深層原因包括對(duì)養(yǎng)老合作社的價(jià)值定位不清、制度優(yōu)勢(shì)有待挖掘、老年人參與意愿不強(qiáng)等。在宏觀層面，應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老合作社界定為特別法人，在制定合作經(jīng)濟(jì)組織法律法規(guī)基礎(chǔ)上以專章形式規(guī)定養(yǎng)老合作社的特別規(guī)則；在微觀層面，應(yīng)構(gòu)建政府支持、老年人出資、民間資本參與的多元化資源籌集機(jī)制，拓展失能老年人的非正式照護(hù)方式，明晰互助養(yǎng)老責(zé)任范圍，在此基礎(chǔ)上還需健全養(yǎng)老合作社風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)范。

[責(zé)任編輯：鐘秋波」