網(wǎng)絡(luò)理政下的需求超載：產(chǎn)生邏輯、多維表征與治理路徑

收稿日期：2024-12-19

作者簡介：，女，四川成都人，管理學(xué)博士，中共四川省委黨校（四川行政學(xué)院）講師，研究方向為數(shù)字治理，E-mail：342615923@qq.com;，女，新疆塔城人，管理學(xué)博士，教授、博士生導(dǎo)師。

一 問題的提出

網(wǎng)絡(luò)理政是信息技術(shù)與政府治理結(jié)合的產(chǎn)物，是政府通過互聯(lián)網(wǎng)了解民情、回應(yīng)民意以實現(xiàn)執(zhí)政為民的重要方式，是信息時代實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。習(xí)近平在2016年主持召開網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會時指出，“各級黨政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會通過網(wǎng)絡(luò)走群眾路線”，“了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切、解疑釋惑”①。網(wǎng)絡(luò)理政在我國多地實踐中得到了創(chuàng)新發(fā)展。各地政府通過搭建地方領(lǐng)導(dǎo)留言板、網(wǎng)絡(luò)問政或網(wǎng)絡(luò)理政平臺等，加快政府回應(yīng)民意的數(shù)字化進程。

然而，網(wǎng)絡(luò)理政實踐中出現(xiàn)了公眾需求“越理越多”、“越理越難\"的現(xiàn)象。一方面，隨著各級政府建立的網(wǎng)絡(luò)問政、理政平臺的蓬勃發(fā)展，公眾提出的需求數(shù)量不斷增加。例如，廣州政務(wù)熱線體系包括微信公眾號、App 等互聯(lián)網(wǎng)渠道，2022年，12345熱線共受理訴求3206.80萬件，是2020年的1.9倍 ② ;2023年受理訴求3649.79萬件，日均近10萬件，同比增長 1 3 . 8 1 % ③ 。另一方面，網(wǎng)絡(luò)理政下公眾提出的需求內(nèi)容愈發(fā)復(fù)雜。網(wǎng)絡(luò)空間公眾提出的需求呈現(xiàn)差異化、個性化，甚至非理性特征，使得政府回應(yīng)難度大幅增加，而政府短期內(nèi)掌握的資源是有限的，政府無法有效提供全部服務(wù) ④ 。當(dāng)公眾需求與政府組織資源能力之間的差距越來越大，則出現(xiàn)公眾需求相對于政府資源能力的“超載”。

從研究進展看，相關(guān)研究主要集中在需求超載現(xiàn)象的起因和結(jié)果兩個方面。其一，探討超載現(xiàn)象的起因。部分研究從需求側(cè)表現(xiàn)闡述超載的起因，如用“超出政府職責(zé)范圍和能力邊界的需求”的表述來闡釋組織超載狀態(tài)下需求的范疇特征，認(rèn)為當(dāng)公眾需求超出政府職責(zé)范圍和能力邊界時，公眾需求容易陷入難解之境①。有的研究關(guān)注技術(shù)因素對超載的影響，認(rèn)為數(shù)字環(huán)境會刺激基層服務(wù)需求的增長②，進而增加其工作量和時間壓力;指出治理技術(shù)的過度使用，使得基層組織陷入被技術(shù)治理的困境中 ③ ，從而增加組織負擔(dān)。其二，分析超載現(xiàn)象的后果。已有研究指出，當(dāng)需求超出政府職能或能力范圍，這種超載必將影響服務(wù)的質(zhì)量④，從而使得服務(wù)回應(yīng)與服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)相去甚遠③。面對數(shù)字環(huán)境下公眾提出需求數(shù)量的激增及需求內(nèi)容的復(fù)雜性，應(yīng)正視政府回應(yīng)能力的有限性。雖然已有部分學(xué)者注意到在政府回應(yīng)中存在政府資源能力難以有效應(yīng)對需求的現(xiàn)象，但對該現(xiàn)象的闡釋尚不充分，尤為缺乏從技術(shù)治理視角對該現(xiàn)象產(chǎn)生邏輯的探討，難以實現(xiàn)對該現(xiàn)象的深人剖析并據(jù)此提出針對性治理對策。那么，應(yīng)該如何理解網(wǎng)絡(luò)理政下的需求超載？為什么網(wǎng)絡(luò)理政下會產(chǎn)生需求超載？需求超載的主要表現(xiàn)為何？如何對需求超載進行治理？本文將圍繞以上問題展開討論。

二 需求超載：數(shù)字治理中的新議題

（一）公共管理領(lǐng)域“超載\"的內(nèi)涵演進

關(guān)于超載（Overload）一詞，較為普遍的理解是指交通運輸工具的實際裝載量超過核定的最大容許限度③。隨著超載的內(nèi)涵演進，其在公共管理領(lǐng)域的運用也愈發(fā)廣泛和深人。安東尼·金在《超載：20 世紀(jì) 70年代的治理問題》中，將英國政府面臨的治理困境定義為“超載”，認(rèn)為政府責(zé)任的增加以及履責(zé)能力的下降，使得政府事務(wù)超出其能力范圍③。學(xué)者們提出“超載的政府”③、“行政超載”③等概念，表達出對政府面臨過大壓力時資源短缺和能力不足的擔(dān)憂。這些理論為之后對于超載的探討提供了理論基礎(chǔ)。

隨著社會的發(fā)展，公共管理領(lǐng)域的超載不再局限于對國家治理情況的描述，而是拓展到對各治理領(lǐng)域各種類型公共組織面臨的治理問題的探討。對于特定領(lǐng)域中的超載，如在政策執(zhí)行領(lǐng)域，“行政超載\"被描述為行政能力無法應(yīng)對要實施的新規(guī)則數(shù)量和復(fù)雜性的增長①。對于特定組織面臨的超載，有研究指出，歐盟委員會的管理超載是指任務(wù)的數(shù)量和可用于執(zhí)行任務(wù)的資源之間的不匹配?。超載在治理變革環(huán)境下尤其容易產(chǎn)生。近年來，國內(nèi)公共管理領(lǐng)域?qū)W者逐漸運用超載理論探討地方治理面臨的困境。超載描述的現(xiàn)象更加聚焦，且超載術(shù)語的運用領(lǐng)域更加廣泛?？傮w而言，公共管理領(lǐng)域的超載是指政府需要處理的任務(wù)或承擔(dān)的責(zé)任，與相應(yīng)的資源和能力不匹配的狀態(tài)。當(dāng)前，全球處于政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型時期，數(shù)字環(huán)境增加了政府任務(wù)的復(fù)雜性，日益凸顯的超載現(xiàn)象成為政府行動低效的重要源頭。

（二）需求超載的內(nèi)涵

需求是指有機體內(nèi)部的一種不平衡狀態(tài)，表現(xiàn)為有機體對內(nèi)部環(huán)境或外部生活條件的一種穩(wěn)定的要求 ① ，也被描述為“感受到的匱乏狀態(tài)”。需求超載中的“需求\"主要是指公眾提出的公共服務(wù)的需求，即公眾對公共服務(wù)所產(chǎn)生的感覺缺失或不滿足狀態(tài)。這種缺乏狀態(tài)會驅(qū)動公眾采取行動，如提出需求，以尋求需求的滿足。本文認(rèn)為，需求超載是指公眾向政府提出的需求與政府有效應(yīng)對需求的資源和能力不匹配的狀態(tài)。從背景來看，在本文中需求超載以網(wǎng)絡(luò)理政為發(fā)生背景;從主體來看，需求超載涉及承載體和承載對象，即以政府資源和行政能力為承載體，以公眾提出的需求為承載對象;從本質(zhì)來看，需求超載是承載體和承載對象之間的失衡與不匹配，而這種失衡狀態(tài)會給政府行為帶來巨大壓力，甚至給政府治理帶來隱患，因此，需求超載具有失衡性、時空依賴性、不可持續(xù)性的屬性。

失衡性是需求超載的核心屬性。隨著網(wǎng)絡(luò)理政下需求數(shù)量和內(nèi)容復(fù)雜性的增加，政府面臨更為嚴(yán)苛的任務(wù)環(huán)境，任務(wù)完成難度增加，然而資源在任務(wù)期限內(nèi)通常難以增加，因此，任務(wù)和資源的失衡往往存在。同時，需求超載體現(xiàn)的任務(wù)與資源的失衡伴隨政府系統(tǒng)中的其他不匹配關(guān)系存在，如權(quán)責(zé)失衡等，因此政府系統(tǒng)中的失衡和不匹配是超載的本質(zhì)。

時空依賴性是需求超載的特質(zhì)屬性。需求超載并非一個單獨現(xiàn)象，而是由一定時空條件下的社會復(fù)雜性所引發(fā)的。我國正經(jīng)歷數(shù)字政府轉(zhuǎn)型發(fā)展的變革時期，數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有高度不確定性和復(fù)雜性，網(wǎng)絡(luò)理政下需求超載現(xiàn)象尤為凸顯。本文提出的需求超載是網(wǎng)絡(luò)理政下政府治理的階段性產(chǎn)物，因此對需求超載的探討也是基于網(wǎng)絡(luò)理政現(xiàn)階段現(xiàn)象的探討。

不可持續(xù)性是需求超載的形式屬性。需求超載在形式上體現(xiàn)為一種組織狀態(tài)，即組織面臨復(fù)雜任務(wù)而缺乏相應(yīng)資源的情況，而在這種長期高壓的組織狀態(tài)下政府難以實現(xiàn)可持續(xù)運轉(zhuǎn)。政府對公眾需求的承載能力具有合理規(guī)模和尺度，當(dāng)政府的資源和能力難以匹配派發(fā)的任務(wù)需求時，政府組織會處于一種高負荷運轉(zhuǎn)的不可持續(xù)狀態(tài)。

此外，需求超載與政府負擔(dān)概念相關(guān)。在我國本土化語境下，政府負擔(dān)通常是指過重的工作任務(wù)或不堪重負的工作壓力，因此負擔(dān)的概念內(nèi)核包括超載和匱乏②。因此，超載是理解負擔(dān)的一種方式，是負擔(dān)的內(nèi)核和核心表現(xiàn)，更加強調(diào)任務(wù)與資源能力的不匹配關(guān)系，是更加具象的概念表達。本文探討的需求超載發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)理政環(huán)境下，更加體現(xiàn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型時期的政府負擔(dān)。同時，需求超載涉及政社互動的關(guān)鍵議題，更加體現(xiàn)治理實踐的多主體互動特征，也體現(xiàn)了探討需求超載的重要價值。

三需求超載的產(chǎn)生邏輯

網(wǎng)絡(luò)理政強調(diào)將技術(shù)有效運用于政府治理，以提升政府治理能力。然而，在實踐中技術(shù)運用的不完善使得治理發(fā)生與理想目標(biāo)的偏離，需求超載則是在這樣的情況下產(chǎn)生的。本文從“技術(shù)一結(jié)構(gòu)\"視角探討需求超載的產(chǎn)生邏輯。

（一）技術(shù)嵌入：網(wǎng)絡(luò)理政發(fā)展要求下的技術(shù)采納

國家治理現(xiàn)代化發(fā)展要求是信息技術(shù)采納的重要原因。網(wǎng)絡(luò)理政旨在通過互聯(lián)網(wǎng)更好地為人民提供服務(wù)，對政府回應(yīng)的公平性、公開性、高效性提出了更高要求。首先，網(wǎng)絡(luò)理政下政府要保障公眾的表達權(quán)和平等參與權(quán)，需要借助互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)拓展公眾參與渠道，保障弱勢、少數(shù)群體的需求得到平等對待。其次，網(wǎng)絡(luò)理政下政府需保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動業(yè)務(wù)流程更加透明，將社情民意處理流程通過網(wǎng)絡(luò)平臺向公眾開放，主動接受監(jiān)督。再次，網(wǎng)絡(luò)理政要求“理\"得高效，及時、主動解決公眾提出的問題。政府治理從傳統(tǒng)被動應(yīng)對模式轉(zhuǎn)向主動回應(yīng)模式，需要依托信息技術(shù)采集、分析民意數(shù)據(jù)，建立健全發(fā)現(xiàn)、傳遞和處理需求問題的一整套機制。

網(wǎng)絡(luò)理政下政府回應(yīng)渠道、流程和模式的變革需求愈發(fā)迫切，為此政府積極推動改革創(chuàng)新，將信息技術(shù)深度運用到政府回應(yīng)中去。各地政府運用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)建立各類網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)理政平臺，統(tǒng)籌之前分散建立的網(wǎng)絡(luò)論壇和熱線渠道并調(diào)整相關(guān)制度安排，逐步實現(xiàn)技術(shù)對結(jié)構(gòu)的整體性嵌人和調(diào)適。

（二）結(jié)構(gòu)變革：技術(shù)運用推動政府回應(yīng)治理結(jié)構(gòu)再造

信息技術(shù)的深度運用推動政府回應(yīng)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)變革①，也使得政府在回應(yīng)復(fù)雜需求過程中面臨多重挑戰(zhàn)。

1.業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化的新要求

技術(shù)運用促進政府回應(yīng)業(yè)務(wù)流程細化并加速業(yè)務(wù)信息化進程，使得政府回應(yīng)業(yè)務(wù)向標(biāo)準(zhǔn)化管理轉(zhuǎn)型，然而，該過程也伴隨政府回應(yīng)工作量的顯著增加以及更高的時效要求。

一方面，技術(shù)運用促進了政府回應(yīng)業(yè)務(wù)流程的細化，在推動業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理的同時，增加了政府回應(yīng)的交互性工作，提高了對政府回應(yīng)時效性的要求。當(dāng)前公眾需求通過網(wǎng)絡(luò)理政平臺統(tǒng)一收集并派發(fā)至具體承辦部門，此后承辦部門按照規(guī)定程序?qū)娦枨筮M行處理和回復(fù)，最后由相關(guān)責(zé)任部門對需求處理情況進行考核評價，由此形成“需求接收、派發(fā)、辦理回復(fù)、反饋評價”的業(yè)務(wù)流程。每個需求的處理都要經(jīng)歷完整的業(yè)務(wù)流程，且該過程通常涉及多部門協(xié)同作業(yè)，這就導(dǎo)致政府回應(yīng)有大量重復(fù)性、交互性工作。同時，網(wǎng)絡(luò)理政下各項業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)被嚴(yán)格規(guī)定了辦理時效，要求政府部門在更短時間內(nèi)完成更為復(fù)雜的任務(wù)。

另一方面，技術(shù)運用加速了政府回應(yīng)的業(yè)務(wù)信息化進程，同時也使得相關(guān)政府部門承擔(dān)了大量數(shù)字生產(chǎn)工作。上級政府及領(lǐng)導(dǎo)通過查閱承辦部門上傳的各類資料和數(shù)據(jù)來評估承辦部門處理公眾需求的積極性、處理過程的標(biāo)準(zhǔn)化程度。這促使承辦部門花費大量精力將需求處理工作整理為檔案記錄、圖片資料以及工作日志等，以達到合規(guī)性要求或?qū)で罂冃Ъ睿瑢?dǎo)致政府回應(yīng)的數(shù)字生產(chǎn)工作顯著增加。

2.行政權(quán)力集中化的新壓力

技術(shù)運用加強了上級政府的監(jiān)督管理，即通過數(shù)字化考核、需求集中管理，實現(xiàn)考核權(quán)、任務(wù)目標(biāo)設(shè)置權(quán)等行政權(quán)力的向上聚集，使得下級政府部門面臨更強監(jiān)管壓力和更嚴(yán)格的行政約束。

一方面，網(wǎng)絡(luò)理政下技術(shù)運用推動數(shù)字化考核機制的形成。上級政府通過精細化的數(shù)字考核與間斷性問責(zé)對政府回應(yīng)進行管理，形成對政府回應(yīng)的強力考核監(jiān)督。上級政府通過數(shù)字平臺將任務(wù)單元分解到組織或個人，并且設(shè)定嚴(yán)格的處理時間和操作要求，在每個任務(wù)單元設(shè)定了相應(yīng)的獎懲依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，上級政府建立可量化的考核指標(biāo)（通常包括按時辦結(jié)率、答復(fù)率和公眾滿意率等指標(biāo)），根據(jù)各任務(wù)單元的數(shù)據(jù)記錄進行定期考核，并將考核結(jié)果納入各部門績效考核范疇，對其回應(yīng)過程及結(jié)果嚴(yán)格監(jiān)督。

另一方面，網(wǎng)絡(luò)理政下技術(shù)運用推動需求集中管理機制的實現(xiàn)。上級政府通過建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)理政平臺，收攏熱線、網(wǎng)站和移動端口，實現(xiàn)公眾需求的收集和管理，強化了上級對下級目標(biāo)設(shè)定的主導(dǎo)權(quán)。傳統(tǒng)的政府回應(yīng)方式是公眾直接向?qū)?yīng)職能部門反映需求，由對應(yīng)職能部門直接回應(yīng)公眾需求。需求集中管理后，政府回應(yīng)從直接治理轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐚蛹壷卫怼？鐚蛹壷卫硪馕吨块T的任務(wù)主要由上級指派，而部門對于任務(wù)是否屬于自身受理范疇，任務(wù)是否匹配自身擁有的權(quán)力較難控制，容易陷入部門職權(quán)受限的困境。

3.組織關(guān)系復(fù)雜化的新情境

網(wǎng)絡(luò)理政下的技術(shù)運用使得政府回應(yīng)涉及的主體間互動更為頻繁，但同時也使得各主體之間的關(guān)系趨于復(fù)雜化。就政府各部門間的關(guān)系而言，網(wǎng)絡(luò)理政下需求處理過程跨越多層級并涉及多部門共同參與，同時上級政府通過數(shù)字化平臺實現(xiàn)了對各部門的精細化考核，這都使得部門間的協(xié)同作業(yè)變得更加困難。當(dāng)政府各部門作為獨立考核對象開展行動，且需求回應(yīng)的成效構(gòu)成部門的重要績效時，各部門會傾向于在政治錦標(biāo)賽中爭取優(yōu)異表現(xiàn)，加劇了部門之間的競爭，阻礙了跨部門協(xié)同工作的順暢開展。就政府與社會公眾的關(guān)系而言，網(wǎng)絡(luò)理政下的技術(shù)運用賦予公眾表達和政治參與的機會，但也增強了公眾對政府回應(yīng)行為的監(jiān)督，進而加劇了政府面臨的社會壓力。具體而言，公眾憑借網(wǎng)絡(luò)理政平臺能夠更為便捷地提出差異化需求，也能夠通過滿意度評價、網(wǎng)絡(luò)投訴等方式監(jiān)督甚至制約政府行為，這使得社會公眾在與政府的互動中逐漸擁有更多的主動權(quán)。因此，政府部門不僅需要積極有效應(yīng)對公眾日益復(fù)雜多變的需求，更要妥善維護與公眾之間的良好互動關(guān)系，這無疑加劇了政府回應(yīng)工作的挑戰(zhàn)性。

（三）技術(shù)與結(jié)構(gòu)不適配：需求超載的產(chǎn)生

從“技術(shù)一結(jié)構(gòu)\"視角來看，網(wǎng)絡(luò)意味著技術(shù)手段，理政體現(xiàn)為治理結(jié)構(gòu)和過程。技術(shù)嵌入引發(fā)治理結(jié)構(gòu)的變革，但技術(shù)運用與治理結(jié)構(gòu)之間目前未能充分適配，即在技術(shù)運用的方法、規(guī)則或程序上未能適配治理實踐情況，引發(fā)政府回應(yīng)中的多重不匹配難題，導(dǎo)致需求超載的產(chǎn)生。

1.技術(shù)工具剛性與需求回應(yīng)靈活性的失配

技術(shù)工具是指政府運用技術(shù)設(shè)計的可操作的方法和機制，如數(shù)字化考核機制等。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)理政下技術(shù)工具呈現(xiàn)出剛性特征，體現(xiàn)為過程技術(shù)化、考核內(nèi)容指標(biāo)化等，缺乏對靈活性的充分考量。這正如斯科特所說的，“被設(shè)計或規(guī)劃出來的社會秩序一定是簡單的圖解，他們經(jīng)常會忽視真實的和活生生的社會秩序的基本特征”①。技術(shù)工具剛性與需求回應(yīng)靈活性的不匹配，增加了政府回應(yīng)的工作量和工作難度。

其一，化約主義引發(fā)信息失真，增加政府回應(yīng)工作的復(fù)雜性?；s主義是一種哲學(xué)思想，把復(fù)雜的系統(tǒng)、事務(wù)、現(xiàn)象化解為更簡單的組成部分，從而進行理解和描述②。技術(shù)治理本身具有化約主義特征，上級政府運用各類數(shù)字平臺和系統(tǒng)將復(fù)雜、多變的社會需求轉(zhuǎn)化為簡單、可執(zhí)行的任務(wù)，并進行任務(wù)層層分解和傳遞，從而實現(xiàn)一種簡約控制機制。然而，技術(shù)運用的化約主義會帶來偏離實踐的風(fēng)險。一方面，復(fù)雜社會事件經(jīng)過化約處理后才能進入數(shù)字信息系統(tǒng)，社會事件的復(fù)雜性被折疊起來，社會民意經(jīng)由“社會情境一議題一數(shù)字\"被逐步簡化③，該過程可能引發(fā)信息失真。例如，需求中不明確或模糊不清的表述會因為難以被技術(shù)清晰表達而被刪去，造成民意信息遺漏。另一方面，數(shù)據(jù)很難還原被壓縮的情景。當(dāng)承辦部門接收到層層派發(fā)的任務(wù)，把折疊起來的任務(wù)攤開后，可能發(fā)現(xiàn)化約后的數(shù)字與實踐情景相去甚遠，從而給其帶來更多需求核實、溝通和處置成本，造成政府回應(yīng)工作的復(fù)雜性。

其二，過度標(biāo)準(zhǔn)化的程序蘊含時滯風(fēng)險和靈活性缺失風(fēng)險，增加政府回應(yīng)的工作量。就時滯風(fēng)險而言，上級政府集中收集需求并逐級派發(fā)至各承辦部門，而在任務(wù)層層轉(zhuǎn)派過程中可能存在錯派、漏派等情況，使得任務(wù)派發(fā)存在時間延遲，導(dǎo)致部門在接到任務(wù)時實際情況已經(jīng)發(fā)生變化。就靈活性缺失風(fēng)險而言，組織標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間本就存在內(nèi)在沖突，技術(shù)運用在推動業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的同時，預(yù)留給政府回應(yīng)的靈活性空間不足。網(wǎng)絡(luò)理政下各地針對政府回應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)化程序要求，然而，公眾提出的需求是極具復(fù)雜性和差異性的，不同行政區(qū)域的需求類型有所差異，不同需求類型的復(fù)雜程度和實際處置要求大不相同。因此，過度標(biāo)準(zhǔn)化的程序限制了政府部門在應(yīng)對特殊情景時的靈活性，使得需求處理過程中合規(guī)成本顯著增加，導(dǎo)致解決實際需求的資源減少，從而引發(fā)需求超載問題。

其三，數(shù)字化考核形成強負激勵，增加政府回應(yīng)的壓力。上級政府通過技術(shù)運用建立了數(shù)字化考核機制，通過可量化的指標(biāo)評分實現(xiàn)對政府回應(yīng)成效的評價，使得考核成為政府回應(yīng)工作的“指揮棒”。然而，當(dāng)前的數(shù)字化考核具有較強的負激勵特征。在考核內(nèi)容方面，滿意率指標(biāo)權(quán)重過高。滿意率來自公眾的主觀感受，過度強調(diào)滿意率可能給政府工作人員帶來“力所不能及\"的壓力。在考核強度方面，高要求的考核指標(biāo)設(shè)計以及嚴(yán)格的考核結(jié)果通報懲罰制度，均加強了負面激勵強度。當(dāng)考核負激勵強度超過組織可承受的限度和范圍時，則可能產(chǎn)生明顯的負面作用，使組織陷入任務(wù)壓力過大而實際能力不足的境地。

2.責(zé)任與權(quán)力的失調(diào)

技術(shù)運用規(guī)則的不完善加劇了政府部門責(zé)任與權(quán)力之間的失調(diào)，主要體現(xiàn)為權(quán)力與責(zé)任的錯位、權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致政府部門面臨超出其資源能力范圍的復(fù)雜需求挑戰(zhàn)，從而增加了政府回應(yīng)的難度。

一方面，網(wǎng)絡(luò)理政背景下，與技術(shù)運用相適應(yīng)的權(quán)責(zé)體系尚未完善，造成任務(wù)派發(fā)的權(quán)責(zé)錯位。缺乏清晰的權(quán)責(zé)清單，尤其對于權(quán)責(zé)交叉和模糊領(lǐng)域的需求，缺乏責(zé)任邊界的明確劃分，導(dǎo)致任務(wù)責(zé)任分配的模糊性。在實踐中，上級政府依托屬地化原則，將網(wǎng)絡(luò)理政平臺上愈發(fā)復(fù)雜的需求任務(wù)層層派發(fā)至屬地部門，而未充分考量部門能力與任務(wù)的匹配性，使得屬地部門不得不處理超出自身職能或者實際應(yīng)對能力的需求，造成需求超載困境。

另一方面，網(wǎng)絡(luò)理政協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性不足及規(guī)章制度不完善，致使其難以發(fā)揮對任務(wù)責(zé)任的有效協(xié)調(diào)作用。從政府條塊關(guān)系來看，協(xié)調(diào)機構(gòu)的行政權(quán)威性不足。網(wǎng)絡(luò)理政管理部門作為協(xié)調(diào)機構(gòu)，承擔(dān)對跨層級部門的需求處理工作的協(xié)調(diào)職責(zé)。然而，在網(wǎng)絡(luò)理政實踐中，網(wǎng)絡(luò)理政管理部門因自身級別原因，面向同級或者上級部門進行協(xié)調(diào)時往往面臨困境，甚至受到行政級別壓力的阻礙。此外，面對愈發(fā)復(fù)雜的需求以及模糊的責(zé)任邊界，網(wǎng)絡(luò)理政管理部門缺乏明確的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則和責(zé)任協(xié)調(diào)制度，使其在實踐中受限于現(xiàn)有的規(guī)則內(nèi)難以發(fā)揮足夠的責(zé)任協(xié)調(diào)作用。

3.公眾期待與政府能力的失衡

網(wǎng)絡(luò)理政下政府運用信息技術(shù)提升了政府的回應(yīng)力，也提高了公眾對政府回應(yīng)的期待。然而，面對公眾日益增高的期待，政府部門的回應(yīng)能力是有限的，導(dǎo)致了公眾期待與政府能力之間的失衡，從而引發(fā)需求超載。

一方面，政府通過信息技術(shù)運用，打造了強回應(yīng)性的治理路徑設(shè)定，提升了公眾對政府回應(yīng)的期待。強回應(yīng)性路徑設(shè)定主要體現(xiàn)在三個方面。其一，廣泛接收需求的機制。政府通過網(wǎng)絡(luò)平臺建立了廣泛的需求接收渠道，然而當(dāng)前欠缺對需求接收范疇的明確規(guī)定，缺乏對需求是否符合公共服務(wù)范疇的判斷，因此，公眾的需求在網(wǎng)絡(luò)理政的各種渠道上提出后即被視為受理，從而提升了公眾對政府回應(yīng)的期待。其二，“有事找政府\"的服務(wù)承諾。網(wǎng)絡(luò)理政背景下，多地政務(wù)熱線提出“12345，有事找政府\"的服務(wù)承諾。但在實踐中，“有事找政府\"逐漸被公眾通過日?；暮艉粜袆咏?gòu)為“有啥事都找政府”①，增強了公眾對政府高回應(yīng)性的期許，進而給負責(zé)公眾需求處理的政府部門造成壓力。其三，以滿意度為核心的考核機制。當(dāng)前，以公眾個體性主觀滿意度作為政府回應(yīng)績效的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，旨在實現(xiàn)政府對公眾需求強回應(yīng)的有力保障，也無形中提高了公眾對于獲取更高層次滿意度的期望。

另一方面，政府部門的能力難以回應(yīng)公眾的高期待，使得政府回應(yīng)面臨巨大壓力。網(wǎng)絡(luò)理政激活的公眾期待如果未能得到充分正向引導(dǎo)，可能引發(fā)部分公眾的非理性參與行為。部分公眾對政府回應(yīng)的高期待模糊了其對公共服務(wù)邊界的認(rèn)知，將私人需求和公共服務(wù)需求混淆，提出超出政府職能或能力范圍的需求。這些需求通過政府的數(shù)字化平臺層層下派至承辦部門，使得網(wǎng)絡(luò)理政下政府回應(yīng)的責(zé)任邊界一再擴展。然而，承辦部門的實際能力不足以承擔(dān)其擴大的責(zé)任，任務(wù)的下放卻未伴隨資源的下沉，使其陷入資源能力難以應(yīng)對任務(wù)的超載境地。

根據(jù)前文的分析，需求超載的產(chǎn)生邏輯如下：在網(wǎng)絡(luò)理政的更高發(fā)展要求下，政府將技術(shù)運用到公眾需求回應(yīng)中，技術(shù)運用觸發(fā)治理結(jié)構(gòu)的變革，推動政府回應(yīng)業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、行政權(quán)力的集中化以及組織關(guān)系的復(fù)雜化。然而，技術(shù)運用對治理結(jié)構(gòu)的變革尚不徹底，技術(shù)運用規(guī)則程序的不完善使得技術(shù)與結(jié)構(gòu)未能充分適配，導(dǎo)致了技術(shù)工具剛性與需求回應(yīng)靈活性的失配、責(zé)任與權(quán)力的失調(diào)、公眾期待與政府能力的失衡，引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)理政下需求超載（如圖1所示）。

四 需求超載的多維表征

網(wǎng)絡(luò)理政下政府組織面臨需求超載時所呈現(xiàn)出的表現(xiàn)是多維度的，單一因素難以進行充分描述?；诔d表現(xiàn)的已有觀點，結(jié)合前文對網(wǎng)絡(luò)理政下需求超載產(chǎn)生的分析，需求超載的表征主要包括時間性超載、資源性超載、結(jié)構(gòu)性超載。

（一）時間性超載：時間緊張下的超時低效

超載本身具有時空內(nèi)涵，同時網(wǎng)絡(luò)理政下的標(biāo)準(zhǔn)化程序增強了需求處理的時效要求，加劇了時間的緊張性，因此，時間性超載是需求超載的直觀表現(xiàn)。時間性超載可以理解為政府組織面臨任務(wù)執(zhí)行的較大時間壓力，主要體現(xiàn)為缺乏足夠的時間進行需求處理、工作時間延長以及工作時間分配低效。

其一，任務(wù)時間緊張。網(wǎng)絡(luò)理政下任務(wù)時間緊張通常體現(xiàn)在政府部門需要在嚴(yán)格規(guī)定的時間內(nèi)有效處理各種需求。一是需求量的猛增加劇了處理時間的緊張性。網(wǎng)絡(luò)理政下大量社會問題同時涌入政府系統(tǒng)，而當(dāng)前社會問題呈現(xiàn)出高度的差異性和動態(tài)性特征，需要被壓縮在較短的時間內(nèi)進行處置，因此，公眾需求處理的時間更加緊缺。二是網(wǎng)絡(luò)理政下復(fù)雜的管理程序使得需求處理耗時增加，引發(fā)時間短缺問題。超載通常表現(xiàn)為組織無法分配足夠的時間用于實現(xiàn)管理上的復(fù)雜程序①。政府部門需在限定時間內(nèi)完成需求處理流程中的各環(huán)節(jié)任務(wù)，同時進行線上數(shù)據(jù)錄人與系統(tǒng)操作耗費大量時間，由此導(dǎo)致需求處理的有效時間不足。

其二，工作時間延長。工作時間延長體現(xiàn)為工作時間增加、遇到緊急情況隨時待命等。一是在任務(wù)量過大和任務(wù)時限緊張的情況下，政府部門如果未能按時完成任務(wù)將面臨行政問責(zé)，因此，政府部門不得不通過延長工作時間、增加加班頻率等方式，使得需求處理時效符合規(guī)定。二是針對緊急或涉及公共安全的需求，政府部門需要及時進行需求核實和解決，負責(zé)需求處理的工作人員通常需要隨時待命。

其三，時間分配低效。一是需求實質(zhì)性解決和數(shù)字生產(chǎn)工作之間的時間分配低效。網(wǎng)絡(luò)理政下政府部門需開展更為煩瑣的系統(tǒng)操作和數(shù)據(jù)錄入工作，而這些數(shù)字生產(chǎn)工作耗費大量時間，導(dǎo)致分配給實質(zhì)性需求溝通和解決的時間不足。二是任務(wù)之間的時間分配低效。網(wǎng)絡(luò)理政下大量瑣碎需求涌向政府部門，而其還需承擔(dān)除網(wǎng)絡(luò)理政外的多項治理任務(wù)。在時間緊張的情況下，政府部門難以分配足夠的時間來完成所有任務(wù)，若將大量時間用于處理網(wǎng)絡(luò)上的瑣碎需求，則可能削弱對其他重要治理任務(wù)的執(zhí)行力度。

（二）資源性超載：資源缺乏下的執(zhí)行阻滯

超載通常表現(xiàn)為政府組織缺乏必要的資源。網(wǎng)絡(luò)理政下資源性超載是需求超載的關(guān)鍵表現(xiàn)。資源性超載可以理解為政府組織進行需求處理的資源相對缺乏。資源包含配置性資源和權(quán)威性資源，配置性資源指對物質(zhì)現(xiàn)象產(chǎn)生控制的轉(zhuǎn)換能力，權(quán)威性資源指對行動者產(chǎn)生控制的轉(zhuǎn)換能力②。對于面臨需求超載的政府組織而言，配置性資源超載主要體現(xiàn)為人力資源不足，權(quán)威性資源超載主要體現(xiàn)為政府執(zhí)法權(quán)缺乏、資源調(diào)動受限，使得任務(wù)執(zhí)行遭遇阻礙。

其一，人力資源不足。人力資源對于提高行政執(zhí)行能力至關(guān)重要。超載往往表現(xiàn)為組織存在嚴(yán)重的人員不足或者職位空缺。網(wǎng)絡(luò)理政下政府部門面臨的需求處理任務(wù)不斷增加，而政府部門的人員招聘數(shù)量主要依賴于上級政府的財政撥付經(jīng)費，在短期內(nèi)負責(zé)需求處理的工作人員數(shù)量較難增加，導(dǎo)致任務(wù)執(zhí)行的人力資源短缺。

其二，權(quán)力資源缺乏。隨著任務(wù)責(zé)任的擴大，負責(zé)具體需求處理的政府部門缺乏相應(yīng)的處置權(quán)，如執(zhí)法權(quán)等權(quán)威性資源。網(wǎng)絡(luò)理政下，缺乏明晰的權(quán)責(zé)清單，容易引發(fā)任務(wù)錯派，導(dǎo)致接收需求的部門缺乏相應(yīng)的處置權(quán)。例如，專業(yè)性較高、需要執(zhí)法權(quán)的屬地部門（如綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)、市場監(jiān)督管理等部門），由于缺乏相應(yīng)的處罰權(quán)或執(zhí)法權(quán)，難以有效地實施政府規(guī)制措施，進而陷入有責(zé)無權(quán)、需求久拖難解的處境。

其三，資源調(diào)動受限。資源具有一定的可調(diào)配性，當(dāng)組織內(nèi)部資源不足以順利執(zhí)行任務(wù)時，可以通過調(diào)用外部資源來緩解組織資源的短缺。然而，網(wǎng)絡(luò)理政下的數(shù)字化考核機制在一定程度上加強了部門主義傾向，使得部門之間的資源調(diào)動更加困難。在實踐中，承辦部門在處理需多部門協(xié)商解決的需求事項時，由于缺乏足夠的話語權(quán)，在主動尋求其他部門資源支持時可能會遭遇阻礙。

（三）結(jié)構(gòu)性超載：責(zé)任結(jié)構(gòu)模糊下的擔(dān)責(zé)過重

超載通常伴隨依賴關(guān)系的增加，即隨著分工的日益細化，組織愈發(fā)依賴其他部門的協(xié)助以有效推進治理工作①。網(wǎng)絡(luò)理政下科層依賴關(guān)系的復(fù)雜性與責(zé)任的分配高度關(guān)聯(lián)，因此，責(zé)任結(jié)構(gòu)超載是內(nèi)生結(jié)構(gòu)性問題引發(fā)的需求超載表現(xiàn)。結(jié)構(gòu)性超載可以理解為，政府組織進行需求處理時面臨的責(zé)任邊界延伸和責(zé)任結(jié)構(gòu)模糊，主要體現(xiàn)為任務(wù)責(zé)任范圍擴展、責(zé)任分配模糊以及行政協(xié)調(diào)成本高。

其一，責(zé)任范圍擴展。責(zé)任與超載是緊密聯(lián)系的，隨著政府責(zé)任范圍的擴大，政府事務(wù)更容易超出自身的掌控。網(wǎng)絡(luò)理政下政府部門責(zé)任范圍的擴展，主要體現(xiàn)在政府部門承擔(dān)了原本不屬于其執(zhí)行范疇的其他責(zé)任。上級政府主要通過數(shù)字化平臺并依據(jù)屬地化原則進行需求的分派，然而，在該過程中往往未能充分考量需求事項與政府部門責(zé)任之間的匹配性，導(dǎo)致政府部門的需求責(zé)任范圍不斷擴展。在實踐中，網(wǎng)絡(luò)理政工作人員需要面對責(zé)任范圍模糊的任務(wù)，還面臨從臨時性處理某類需求轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)性解決此類需求的情況。

其二，責(zé)任分配模糊。網(wǎng)絡(luò)理政下，政府建立了各種數(shù)字化渠道，加快了復(fù)雜需求進入政府系統(tǒng)的步伐。然而，當(dāng)需求事項涉及新興領(lǐng)域時，其責(zé)任界定可能仍存在空白或模糊之處；當(dāng)需求事項跨越區(qū)域邊界或涉及職能交叉時，往往伴隨責(zé)任重疊問題。因此，任務(wù)責(zé)任分配不可避免地呈現(xiàn)出模糊性特征。政府部門在執(zhí)行任務(wù)時，往往需要處理責(zé)任劃分不明確、責(zé)任交叉重疊的復(fù)雜任務(wù)，而這些任務(wù)通常意味著較大的工作量或顯著提升的解決難度。

其三，行政協(xié)調(diào)成本高。超載通常意味著依賴關(guān)系的增加，使得協(xié)調(diào)和管理變得越來越困難。網(wǎng)絡(luò)理政下政府通過信息技術(shù)的深度運用，實現(xiàn)了日益精細化的分工，但政府內(nèi)部的高度分工與分散化的考核機制，無形中增加了跨部門協(xié)調(diào)行動的成本。同時，需求責(zé)任的交叉性和模糊性，使得部門間進行責(zé)任劃分時，難以精準(zhǔn)界定各自職責(zé)范圍，進一步加劇了部門間責(zé)任分配上的分歧。為確保任務(wù)的有效執(zhí)行，各層級網(wǎng)絡(luò)理政管理部門不得不投入大量的時間與精力進行任務(wù)責(zé)任的分配與協(xié)調(diào)工作，使得行政協(xié)調(diào)的成本顯著增加。

綜上所述，網(wǎng)絡(luò)理政下需求超載的表征包括時間性超載、資源性超載、結(jié)構(gòu)性超載，三種超載共時存在、相互影響。其一，時間性超載會加劇資源性超載，即時間不足會使得限定期限內(nèi)的資源配置更為緊張，反之，資源不足會使得需求處理的時間更為緊迫。其二，結(jié)構(gòu)性超載會加劇時間性和資源性超載，即由于責(zé)任劃分不明確或責(zé)任擴展，使得需求問題的解決更加困難，進一步加重時間上的緊迫性和資源上的短缺狀況。其三，時間性超載和資源性超載會進一步激化結(jié)構(gòu)性超載，即時間緊張或資源不足使得政府組織對責(zé)任的承擔(dān)更為謹(jǐn)慎，導(dǎo)致責(zé)任分配更加困難。

五需求超載的治理路徑

網(wǎng)絡(luò)理政下的需求超載，是技術(shù)運用于政府治理所帶來的非預(yù)期結(jié)果，往往會對治理效能產(chǎn)生負面影響。需求超載現(xiàn)象不僅使得治理資源過度被損耗、產(chǎn)生大量無效治理，也迫使政府部門長期處于高壓和過度動員狀態(tài)，影響治理的可持續(xù)性和效率。因此，構(gòu)建合理的需求超載治理路徑，以引導(dǎo)數(shù)字時代政府回應(yīng)的正向發(fā)展，顯得尤為迫切。基于對需求超載產(chǎn)生邏輯及多維表征的深人剖析，本文主張采取綜合性治理策略，即從整體層面對網(wǎng)絡(luò)理政體制機制進行調(diào)適。通過技術(shù)工具調(diào)試、權(quán)責(zé)關(guān)系優(yōu)化、資源配置增能、公眾理性培育等，持續(xù)解決技術(shù)與結(jié)構(gòu)不適配問題，破解網(wǎng)絡(luò)理政下需求超載難題。

首先，進行技術(shù)工具規(guī)則調(diào)試，提升程序規(guī)則的靈活性、容錯性，推動技術(shù)工具運用與治理實踐相匹配，以緩解時間性超載的困境。一是增強網(wǎng)絡(luò)理政程序設(shè)計的靈活性。在規(guī)則內(nèi)容方面，加強對技術(shù)運用過程中承辦部門可承載能力、靈活處置要求等要素的考量，根據(jù)需求處理難度設(shè)置差異性時效要求，建立特殊緊急情況的需求直派處置通道，減少過于繁雜的程序性要求等，以更精簡的流程、便捷的操作降低承辦部門的時間壓力。在規(guī)則設(shè)定方式方面，暢通自下而上的溝通反饋渠道，吸納具有豐富實踐經(jīng)驗的基層干部參與網(wǎng)絡(luò)理政規(guī)則的改進，推動技術(shù)規(guī)則更加貼合實際治理要求。二是增強網(wǎng)絡(luò)理政程序設(shè)計的容錯性。建立需求事項考核剔除機制，承辦部門可申請將反復(fù)投訴無法解決、明顯不合理需求等從考核中剔除，避免因復(fù)雜疑難事項積累帶來過重壓力。同時，健全考核問責(zé)申訴機制，為被問責(zé)的承辦部門提供復(fù)議渠道，允許其提供證明材料，并由部門領(lǐng)導(dǎo)、專家等組成的評議機構(gòu)進行審慎評估，以合理調(diào)控數(shù)字化考核所產(chǎn)生的負激勵強度。

其次，優(yōu)化權(quán)責(zé)關(guān)系，確保任務(wù)責(zé)任不懸空、不錯配，以有效緩解結(jié)構(gòu)性超載的困境。一是建立完善網(wǎng)絡(luò)理政的責(zé)任清單機制。針對公眾在新興領(lǐng)域提出的需求，組建專業(yè)團隊進行定期評估和責(zé)任劃定，確保新增需求事項能夠及時被賦予相應(yīng)責(zé)任主體;針對涉及多部門協(xié)作的復(fù)雜需求，清晰劃分主辦、協(xié)辦等不同責(zé)任歸屬，以減少因責(zé)任模糊而引發(fā)的重復(fù)勞動和資源耗費。二是完善任務(wù)派發(fā)機制。避免屬地化原則成為任務(wù)下壓的借口，明確規(guī)定各級政府的職責(zé)權(quán)限，嚴(yán)格執(zhí)行\(zhòng)"誰主管、誰負責(zé)\"的原則，遏制上級政府不當(dāng)?shù)娜蝿?wù)轉(zhuǎn)嫁行為。在任務(wù)派發(fā)前，需進行嚴(yán)格的資源測算，審慎考量責(zé)任與權(quán)力、任務(wù)與資源之間的匹配性，確保需求任務(wù)分配的合理性。三是切實發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)理政管理部門的責(zé)任協(xié)調(diào)和兜底作用。健全復(fù)雜需求處理的兜底機制，針對跨部門難以有效解決、長期積壓的棘手問題，由網(wǎng)絡(luò)理政管理部門推動問題的協(xié)調(diào)解決，促進復(fù)雜任務(wù)責(zé)任的協(xié)商劃定以及跨部門間的協(xié)同合作。

再次，加強資源賦能，促進政府部門行動能力建設(shè)，以緩解資源性超載的困境。一是推動資源有效下沉。鑒于需求超載通常伴隨執(zhí)行資源的匱乏，在治理向基層轉(zhuǎn)移的背景下，要確保需求處理的人力、權(quán)力等核心資源同步下沉到基層。例如，通過借調(diào)、輪崗或吸納退休干部、職工中的黨員等方式補充部門人力儲備，以及通過逐步將處置權(quán)下放到專業(yè)性較高、需要執(zhí)法權(quán)的基層治理領(lǐng)域，以確保部門在資源承載限度內(nèi)高效解決各類需求問題。二是加強政府回應(yīng)工作人員的需求處理能力培訓(xùn)?；谛枨筇幚韺嵺`中的難點，有針對性地開展專項培訓(xùn)：提升需求篩選與責(zé)任判定能力，確保能夠迅速識別并準(zhǔn)確評估各類需求;增強需求解決過程中的社會溝通能力，促進官方話語體系與公眾話語體系的深度融合，以增進公眾信任與支持；加強對網(wǎng)絡(luò)理政平臺系統(tǒng)的操作能力，促進對技術(shù)工具的合理選擇與應(yīng)用，以更好應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)理政下的需求超載現(xiàn)象。

最后，強化社會理性培育，調(diào)整公眾既有認(rèn)知思維框架，從源頭上減少需求超載現(xiàn)象。公眾對政府回應(yīng)的過高期待、過度依賴會導(dǎo)致社會主體失去活力，政府負擔(dān)超出負荷，究其原因是網(wǎng)絡(luò)理政快速發(fā)展過程中缺乏對公眾參與的正向引導(dǎo)。因此，要引導(dǎo)公眾建立對政府職責(zé)的理性認(rèn)知，通過線上線下渠道明確網(wǎng)絡(luò)理政下需求受理的范圍，明晰政府與社會之間的責(zé)任邊界，合理調(diào)整公眾對政府回應(yīng)的過高期待。同時，引導(dǎo)有序的公眾參與和利益表達，明確公眾在網(wǎng)絡(luò)理政平臺提出需求時應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)，加強對公眾非理性訴求行為的教育，激發(fā)社會主體活力，提升公眾信息素養(yǎng)與政策認(rèn)知。鼓勵社會組織、志愿者群體等通過“三方評議”、“協(xié)商調(diào)解\"等創(chuàng)新方式參與需求解決工作，形成政府與社會主體之間良性互動的局面。

[責(zé)任編輯：鐘秋波]