從“領(lǐng)域”到“效能”：“大綜合一體化城市治理體制機制的創(chuàng)新與探索

編者按：2024年4月，習近平總書記親臨重慶視察時強調(diào)，“要深入踐行人民城市理念，積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”，賦予重慶新使命、新任務(wù)。過去一年以來，重慶勇?lián)鷳?zhàn)略使命，不斷提升超大城市現(xiàn)代化治理能力和水平。為總結(jié)城市治理經(jīng)驗、共享城市治理智慧，本刊特開設(shè)專題欄目，邀請專家學者圍繞“超大城市現(xiàn)代化治理\"進行研究論述，旨在為進一步推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供參考借鑒。

2024年4月，習近平總書記在重慶視察時強調(diào)，要“深人踐行人民城市理念，積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子\"]，這是賦予重慶的重大使命和任務(wù)。就此，重慶在建立健全\"大綜合一體化\"城市綜合治理體制機制方面做出了積極有效的實踐探索，開拓出一幅從領(lǐng)域拓展、職能整合、數(shù)字支撐到治理有效的城市綜合治理圖景。

一、“大綜合一體化\"城市治理體制機制溯源與發(fā)展

“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革源于“大綜合一體化\"行政執(zhí)法的改革實踐。最初主要集中于區(qū)縣一級的行政執(zhí)法改革探索，是行政執(zhí)法由單一治理走向綜合治理的模式變遷，重慶探索將其轉(zhuǎn)變?yōu)轶w制機制的變革，實現(xiàn)了“區(qū)縣實驗\"向“市域統(tǒng)籌\"的轉(zhuǎn)變，理念、領(lǐng)域和技術(shù)成為“大綜合一體化\"新發(fā)展的核心要素，共同構(gòu)筑起超大城市高效治理的行動基礎(chǔ)。

（一）行政執(zhí)法領(lǐng)域的“大綜合一體化”

“大綜合一體化”是我國地方黨委政府推進城市治理的重要機制創(chuàng)新，最早集中出現(xiàn)在城市行政執(zhí)法領(lǐng)域，尤其以浙江的“大綜合一體化\"行政執(zhí)法改革最具有代表性。其一，制度性成果最具顯性特征，并呈現(xiàn)出由工作方案向地方立法轉(zhuǎn)化的發(fā)展趨勢。通過對北大法寶、國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫進行綜合檢索和統(tǒng)計分析，迄今為止，全國共出臺32件\"大綜合一體化\"主題的專項制度規(guī)范（包括2部地方性法規(guī)和30件工作規(guī)范方案），僅浙江省就出臺31件?！按缶C合一體化\"行政執(zhí)法制度改革肇始于2021年，從時間階段看，2021-2022年是\"大綜合一體化\"制度規(guī)范發(fā)布最多的年份，共計出臺29份。在4年多的發(fā)展探索中，實現(xiàn)了由政府工作方案向地方性法規(guī)的轉(zhuǎn)化，以2024年出臺的《重慶市大綜合一體化行政執(zhí)法條例》和《嘉興市綜合查一次若干規(guī)定》兩部人大立法最為典型。其二，創(chuàng)新實踐始發(fā)于區(qū)縣，重在職能和隊伍的整合。以初期的浙江省實踐而言，大綜合化一體化\"行政執(zhí)法改革主要以區(qū)縣級人民政府的自主探索為主，省級職能部門主要定位在于業(yè)務(wù)指導和支撐保障“歸并\"“移交”“下沉\"是關(guān)涉行政執(zhí)法事項改革的關(guān)鍵詞，尤其是以跨部門跨領(lǐng)域行政綜合執(zhí)法改革為指向，常態(tài)化開展\"綜合查一次\"行政執(zhí)法活動;將教育、民政、社保等10余個職能部門執(zhí)法權(quán)限劃轉(zhuǎn)行政執(zhí)法局統(tǒng)一行使，在市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化旅游、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理、自然資源和衛(wèi)生健康等八大領(lǐng)域外，不再保留執(zhí)法隊伍;重在下沉執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）形成“一支隊伍管執(zhí)法”的格局。以此而言，“大綜合一體化\"城市治理原初義在于行政執(zhí)法事權(quán)統(tǒng)一，目的在于實現(xiàn)提升治理效能的價值追求。

（二）全域治理的“大綜合一體化\"改革探索

2024年，重慶市成立城市治理委員會，不斷創(chuàng)新超大城市現(xiàn)代化治理體制機制，實現(xiàn)了由“大綜合一體化\"行政執(zhí)法改革向“大綜合一體化\"城市綜合治理體制機制改革的躍升發(fā)展。

一是拓展“大綜合一體化\"城市治理的思維。在城市化發(fā)展進程中，城市治理模式也在隨之發(fā)生變化，城市發(fā)展中心開始由建設(shè)向治理轉(zhuǎn)移，由碎片化治理向整體性治理變遷。這就意味著城市治理要發(fā)生兩個重要變化：其一，城市治理需要更多協(xié)同，特別依據(jù)城市治理的流程看，要強化城市治理末端部門對城市治理始端及前端的參與，城市治理程式由事后治理主導轉(zhuǎn)變?yōu)槿芷谥卫?其二，被動治理模式向主動治理模式轉(zhuǎn)型，感知—回應(yīng)一處理”成為城市治理的主要行動選擇，尤其是通過制度精準、空間精準和權(quán)責精準的實踐，以互動治理和跨域治理推動多元治理目標的達成。

二是實現(xiàn)從“一域\"到\"全域\"治理的綜合拓展。重慶“大綜合一體化\"改革實踐由單一的行政執(zhí)法改革擴展為整體性的綜合治理體制機制改革，從“一域\"擴展至\"全域”。根據(jù)在重慶市城市管理系統(tǒng)的調(diào)研整理，具體包含城市規(guī)建治一體化、城市交通綜合治理、行政執(zhí)法一體化、城市公共服務(wù)供給、城市文明建設(shè)、基層治理現(xiàn)代化、安全韌性建設(shè)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展等方面內(nèi)容。重慶“大綜合一體化\"改革探索涉及環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域廣，既包含治理流程的重塑，又體現(xiàn)出對超大城市“城市病\"問題的回應(yīng)，更體現(xiàn)了山地城市以及大城市帶大農(nóng)村大山區(qū)大庫區(qū)發(fā)展的區(qū)域特色。

三是依托數(shù)字基座型構(gòu)和鏈通綜合治理網(wǎng)絡(luò)。數(shù)字治理是重慶\"大綜合一體化\"城市治理體制機制改革的基本底色，依托三級數(shù)字化城市運行和治理中心組織架構(gòu)及技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，以公共數(shù)據(jù)融合共通為紐帶，鏈接城市治理職能部門間的職能流程，將數(shù)字治理融入“大綜合一體化”，城市治理體制機制形成以技術(shù)為支撐的超大城市敏捷治理新模式。其中，尤以強化數(shù)字孿生技術(shù)在城市生命線監(jiān)測中的運用為重，通過感知設(shè)備融入規(guī)建治一體化的實踐程式，推動風險監(jiān)測向事前預防轉(zhuǎn)型，促進超大城市治理由流量城市向感知城市轉(zhuǎn)型。

二、“大綜合一體化”城市治理體制機制建構(gòu)的重要議題

“大綜合一體化\"城市治理體制機制的創(chuàng)新發(fā)展立足現(xiàn)實問題，以實現(xiàn)超大城市現(xiàn)代化治理效能的全面躍升為目標。結(jié)合重慶城市治理的基本現(xiàn)狀和訴求而言，“大綜合一體化\"改革應(yīng)強化在城市空間微觀治理、交通緩堵促暢、高品質(zhì)生活服務(wù)圈打造、數(shù)字治理實戰(zhàn)等領(lǐng)域的一體化探索。

（一）城市空間微觀治理的一體化探索

小微空間治理是重慶推進超大城市現(xiàn)代化治理的品牌項目?；谏降爻鞘械匦我蛩匾约皻v史遺留等客觀因素影響，重慶城區(qū)尤其是老城區(qū)城市空間布局普遍存在\"邊角料”和\"治理死角”，且具有零星分布和空間狹小等特點，小微空間的充分利用能夠有效緩解中心城區(qū)及老城區(qū)的公共服務(wù)用地緊張，形成創(chuàng)新性的公共服務(wù)供給模式。在\"大綜合一體化\"改革實踐中，黨委政府應(yīng)該加強頂層設(shè)計，尤其要在城市更新過程中實現(xiàn)一體規(guī)劃設(shè)計、一體建設(shè)布局和一體管控治理，優(yōu)化小微停車場、口袋公園、城市服務(wù)驛站、城市書房等微觀空間建設(shè)布局，實現(xiàn)小微空間多維形式開發(fā)和多元渠道利用，豐富空間供給多樣性，形成山地城市空間格局建構(gòu)的立體化發(fā)展。

（二）交通緩堵促暢的治理重點與機制優(yōu)化

交通擁堵是超大城市發(fā)展存在的普遍現(xiàn)象和城市治理必然面對的現(xiàn)實問題。重慶交通緩堵促暢的關(guān)鍵節(jié)點在于重大活動（賽事）節(jié)假日、特定場所和重點道路。重慶具有中心城區(qū)多、橋梁隧道多等客觀因素，又具有\(zhòng)"網(wǎng)紅城市\(zhòng)"效應(yīng)催動的節(jié)假日人員、車輛等流量，以及演唱會等重大活動誘致的短時人員驟集，交通緩堵促暢機制建構(gòu)應(yīng)形成“高峰常態(tài) + 特定時間節(jié)點”的綜合治理取向，尤其需要重視后者的一體化治理。此外，優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源場所也是緩堵促暢一體化治理的重要區(qū)域。一方面，這些區(qū)域的治理有賴于城市管理、交通管理、交警以及所屬行業(yè)管理部門的協(xié)作推進。另一方面，屬地管理和跨級管理兩者之間又存在行政張力。以醫(yī)院為例，屬地行政部門推動區(qū)級醫(yī)院緩堵促暢的效果普遍高于市級醫(yī)院，深層次原因在于轄域內(nèi)行政命令與跨級行政協(xié)調(diào)對治理效果的影響差異。這就要求在“大綜合一體化”城市治理改革中依托市級領(lǐng)導議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的功能實現(xiàn)對跨級事項的提級辦理，通過理順機制提升治理效能。

（三）高品質(zhì)生活服務(wù)圈的評價標準建設(shè)

“15分鐘高品質(zhì)生活服務(wù)圈\"建設(shè)是重慶超大城市現(xiàn)代化治理的重要舉措。九龍坡區(qū)民主村社區(qū)、江北區(qū)渝北社區(qū)、渝中區(qū)石油路社區(qū)、渝北區(qū)同盛路社區(qū)等已逐漸成為高品質(zhì)生活服務(wù)圈打造的標桿和樣板。然而，關(guān)于“高品質(zhì)\"的界定在政府、行業(yè)以及理論界層面依然未有統(tǒng)一標準。通常而言，高品質(zhì)生活服務(wù)圈包括商業(yè)、教育、醫(yī)療、運動、休閑等資源的一體化配置，重在滿足人民日益增長的美好生活需要。高品質(zhì)并不等同于高消費等形式的物質(zhì)呈現(xiàn)，而是更關(guān)乎不同階層人群的主觀體驗，不排斥對“性價比\"的追求。因而，高品質(zhì)生活服務(wù)圈評價體系的建構(gòu)必須堅持\"人民城市人民建，人民城市為人民\"的價值立場，以提升市民的體驗感、幸福感為旨向，體現(xiàn)評價指標的多樣性和差異性，包含客觀量化指標和主觀評價指標，力求形成兼具科學性、人文性和實踐性的評價體系。此外，高品質(zhì)生活服務(wù)圈評價體系建設(shè)應(yīng)倡導創(chuàng)新性要素融入，正視市場參與對提升公共服務(wù)質(zhì)量和對增進公共服務(wù)持續(xù)性的積極價值，例如“公建民營 + 政府補貼”的社區(qū)食堂、城市公園的市場化改革等等。

（四）城市治理數(shù)字實戰(zhàn)能力的系統(tǒng)化提升

城市整體智治是達成超大城市敏捷、有效、簡約治理的工具支撐。三級治理中心已經(jīng)完成基礎(chǔ)架構(gòu)搭建、跑道建設(shè)和公共數(shù)據(jù)的初步匯聚，但城市數(shù)字治理依然存在體征指標多、子跑道多而應(yīng)用少、動態(tài)不足和實戰(zhàn)覆蓋面窄的問題，亟須強化城市治理實戰(zhàn)應(yīng)用的開發(fā)。其中，尤其要加強時空技術(shù)、人工智能工具與治理中心的一體聯(lián)動，增進城市治理前端和一線處置效率。以此而言，要不斷推進無人機巡視等感知工具由自然災害監(jiān)測向全天候全場景實時巡查轉(zhuǎn)型，與區(qū)縣治理中心建構(gòu)數(shù)據(jù)實時鏈接通道，通過DeepSeek等人工智能技術(shù)的本地化部署，建構(gòu)任務(wù)歸屬即時推演和即刻派發(fā)的主導運行程式，以“任務(wù)派發(fā)回流 + 人工糾錯重發(fā)\"為輔助，實現(xiàn)一線工作部門的及時治理，依托數(shù)據(jù)安全和算力供應(yīng)的有效保障，構(gòu)建起“秒級監(jiān)測、分鐘級回應(yīng)、小時級治理\"的城市數(shù)字治理模式。

三、“大綜合一體化”城市治理體制機制的創(chuàng)新發(fā)展路徑

“大綜合一體化\"城市治理體制機制的優(yōu)化發(fā)展重在從深層次革新理念，在城市治理觀念和自主知識體系建構(gòu)層面形成系統(tǒng)性思維，在關(guān)鍵領(lǐng)域創(chuàng)新評價體系，圍繞重慶超大城市現(xiàn)代化治理的關(guān)鍵場域——中心城區(qū)建構(gòu)治理示范，積極吸納城市治理的典型經(jīng)驗，推動形成理念導引、場域突出和重點突破的城市治理邏輯范式。

（一）創(chuàng)新“大綜合一體化”城市治理改革的基本理念

超大城市是個復雜巨系統(tǒng)，人口、經(jīng)濟、交通和數(shù)據(jù)等要素在其中廣泛聚集和流通。超大城市現(xiàn)代化治理應(yīng)秉持復合型城市理念，集納各類要素的治理價值，融合城市治理的國際視角和自主實踐，秉持人民城市、感知城市、數(shù)字城市、競爭性城市和全球城市的發(fā)展理念，以自主創(chuàng)新為基礎(chǔ)夯實在全國方陣中的發(fā)展定位，以融入國際分工體系和推進國際陸海貿(mào)易新通道建設(shè)為翹板強化重慶城市發(fā)展的國際競爭力和影響力。同時，“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革是一項系統(tǒng)工程，要有明確的目標體系、話語體系、工作體系、評價體系和實戰(zhàn)能力。其中，目標體系的建構(gòu)應(yīng)遵循\"一年重點突破、三年整體提升、五年基本建成\"的總體時序要求;現(xiàn)階段要注重以城市治理委員會為基本形態(tài)的工作體系創(chuàng)新，以提煉重慶實踐和重慶經(jīng)驗為積淀建構(gòu)超大城市現(xiàn)代化治理的自主話語知識體系;在未來要側(cè)重在標志性成果產(chǎn)出領(lǐng)域建構(gòu)評價體系，例如治理意義上交通擁堵的界定、城鄉(xiāng)融合發(fā)展位階的確立、城市安全體征指標的完善等等。此外，“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革落腳點在于實戰(zhàn)能力的提升，涵蓋數(shù)字治理、安全治理、依法治理和基層治理等全領(lǐng)域變革，以促進城市綜合治理質(zhì)效的全面提升。

（二）塑成以中心城區(qū)“大綜合一體化”為示范的行動指引

中心城區(qū)核心區(qū)域連線成片、牽動依賴是重慶超大城市現(xiàn)代化治理面臨的客觀現(xiàn)實，標志性成果和治理示范首先在中心城區(qū)實現(xiàn)具有必然性和更多實踐可能。其中，中心城區(qū)“大綜合一體化\"改革主要體現(xiàn)在四個方面：一是規(guī)建治一體化的實踐，市級層面要加強對道路、公交、公園和公共設(shè)施等公共物品規(guī)劃、投放和治理的統(tǒng)籌，推進中心城區(qū)公共服務(wù)的一體均等化配置;二是一體推進中心城區(qū)文明建設(shè)，市級部門要明確城市文明建設(shè)的標準和創(chuàng)建文明城市的行動指引，以9個中心城區(qū)和2個功能區(qū)（兩江新區(qū)、高新區(qū)）為整體創(chuàng)建文明城區(qū)，提升城市文明建設(shè)水平；三是推進中心城區(qū)“一個停車場\"建設(shè)，市級部門應(yīng)加強智慧停車應(yīng)用建設(shè)統(tǒng)籌，力求實現(xiàn)平臺一體化、停車數(shù)據(jù)一體化、停車空間調(diào)配一體化、商街（住宅）區(qū)停車資源錯時開放一體化和支付一體化，有效解決停車難和高峰時段停車資源不足的問題;四是中心城區(qū)行政執(zhí)法改革一體化，市級部門應(yīng)統(tǒng)一明確中心城區(qū)行政執(zhí)法事項清單，統(tǒng)一執(zhí)法標準，強化對執(zhí)法隊伍建設(shè)的一體化要求，不斷提升中心城區(qū)行政執(zhí)法能力。

（三）重在推動城市治理基礎(chǔ)性事項的“大綜合一體化”改革

城市運行安全是有效推動“大綜合一體化\"改革的前提保障。積極推動城市安全治理向事前預防轉(zhuǎn)型，依托感知網(wǎng)全覆蓋、全圖景立體呈現(xiàn)和數(shù)據(jù)標準體系化，形成權(quán)責明晰、數(shù)據(jù)精準、反應(yīng)及時的城市安全預警協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城市安全風險標準監(jiān)管、信用監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管相融合的新型監(jiān)管模式，圍繞宜居城市建設(shè)、安全韌性城市建設(shè)和智慧城市建設(shè)強化制度和立法保障。例如，2025年3月26日，重慶市人民代表大會常務(wù)委員會專門出臺立法，明確助推超大城市現(xiàn)代化治理示范區(qū)建設(shè)的工作內(nèi)容，規(guī)定立法和制度建設(shè)的重點領(lǐng)域。2同時，超大城市現(xiàn)代化治理還應(yīng)及時吸納借鑒其他地方改革的有益經(jīng)驗，不斷提升自主探索效能。行政執(zhí)法事項下沉要注意理論可能性與基層（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道）現(xiàn)實承接能力之間的平衡，尤其是要謹慎下放專業(yè)性較強的行政執(zhí)法事項，避免行政執(zhí)法“逆下沉\"現(xiàn)象的發(fā)生和出現(xiàn)\"下放—回收\"的反復情形。2025年3月7日，北京市人民政府發(fā)布決定，基于為基層減負的目的，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道回收20項行政執(zhí)法權(quán)，其中涉及城市道路管理、城市照明管理等城市管理部門的執(zhí)法事項有12項，這可作為推進城市行政執(zhí)法改革的重要參考。3此外，還要在成渝之間、川渝毗鄰區(qū)域以及中心城區(qū)之間探索常態(tài)性的跨域執(zhí)法機制，解決執(zhí)法真空和執(zhí)法懸漏的問題，以實現(xiàn)對規(guī)制事項的一體化治理。

“大綜合一體化\"城市治理體制機制改革是一項系統(tǒng)工程，重慶實踐實現(xiàn)了事項突破、流程重塑和工具創(chuàng)新，將整體性治理的理念貫穿于城市治理全流程，形成了以體制機制創(chuàng)新為引領(lǐng)、中心城區(qū)一體發(fā)展為示范、重點事項集中突破和追求效能為指向的發(fā)展格局。因此，“大綜合一體化\"改革在協(xié)同機制創(chuàng)新、城市治理評價以及自主話語建構(gòu)等層面具有更多持續(xù)發(fā)展空間，以推動超大城市現(xiàn)代化治理高質(zhì)量、高水平發(fā)展。

參考文獻：

[1]進一步全面深化改革開放不斷譜寫中國式現(xiàn)代化重慶篇章[N].人民日報，2024-04-26（001）.

[2]重慶市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于助推超大城市現(xiàn)代化治理示范區(qū)建設(shè)的決定[N].重慶日報，2025-03-27（006）.

[3]北京市人民政府關(guān)于收回一批行政執(zhí)法職權(quán)的決定[EB/OL].（2025-3-13））[2025-3-31].https：//ww.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/202503/t20250313_4033776.html.

作者：西南政法大學政治與公共管理學院副院長、教授，重慶城市治理與發(fā)展研究院副院長責任編輯：侯詩羽