推進(jìn)超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)字創(chuàng)變

黨的二十大報(bào)告提出：“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！秉h的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》對(duì)超大城市治理進(jìn)行了一體兩面的改革謀劃，將“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系”“深化城市安全韌性提升行動(dòng)”2進(jìn)行一體化表述，系統(tǒng)謀劃了中國(guó)超大城市治理的新理念、新方法和新圖景。2025年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告明確提出，“發(fā)展現(xiàn)代化都市圈、優(yōu)化空間格局，提升超大特大城市現(xiàn)代化治理水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”3]，這既是對(duì)既往超大城市治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)當(dāng)下超大城市治理面臨新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)，更是對(duì)未來(lái)超大城市治理的方向錨定。如何有效實(shí)現(xiàn)基層風(fēng)險(xiǎn)治理的民主化、科學(xué)化和數(shù)智化是超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理的重大命題，“推動(dòng)形成超大特大城市智慧高效治理新體系\"為超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了破題之策。本文以重慶深化線上線下“雙網(wǎng)格\"聯(lián)動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制改革為例，從數(shù)字創(chuàng)變的邏輯出發(fā)，深人分析韌性城市建設(shè)中基層風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)字與韌性“何以組織、何以共生、何以治理”，以期論證數(shù)智化時(shí)代超大城市以基層風(fēng)險(xiǎn)治理為中心的韌性城市建設(shè)的世界觀與方法論。

一、超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理韌性建構(gòu)與數(shù)字共生的創(chuàng)變

2023年12月，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾鞎r(shí)首提“全面推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)”4]；2024年4月，習(xí)近平總書(shū)記視察重慶時(shí)指出：“重慶是我國(guó)轄區(qū)面積和人口規(guī)模最大的城市，要深入踐行人民城市理念，積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。加快智慧城市建設(shè)步伐，構(gòu)建城市運(yùn)行和治理智能中樞，建立健全‘大綜合一體化'城市綜合治理體制機(jī)制，讓城市治理更智能、更高效、更精準(zhǔn)?！盵5]習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于超大城市治理的重要論述豐富了新時(shí)代城市治理的科學(xué)內(nèi)涵，系統(tǒng)體現(xiàn)了對(duì)超大城市安全治理的重視，并內(nèi)在要求超大城市要注重基層風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和處置，有效統(tǒng)籌好城市發(fā)展與安全兩件大事，全面加強(qiáng)韌性城市建設(shè)。國(guó)內(nèi)外對(duì)韌性城市的定義大體相同，即\"將韌性城市定位為城市在遭遇風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)的抵御、恢復(fù)、提升的能力和過(guò)程”。6]就我國(guó)超大城市治理實(shí)踐而言，在城鎮(zhèn)化縱深推進(jìn)的背景下，超大城市風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多維復(fù)合特征，不僅涵蓋自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、環(huán)境問(wèn)題，還包括社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等多方面的挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題對(duì)超大城市治理提出了前所未有的要求。因此，對(duì)超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的提前規(guī)劃不僅需要技術(shù)支撐，還應(yīng)注重戰(zhàn)略層面的數(shù)字化布局設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)賦能與組織再造的融合共生。“對(duì)韌性城市的提前規(guī)劃有助于通過(guò)優(yōu)化城市空間布局來(lái)提高城市對(duì)偶然突發(fā)沖擊的應(yīng)對(duì)能力”。7因此，可以通過(guò)前瞻性布局與系統(tǒng)性設(shè)計(jì)優(yōu)化城市組織功能結(jié)構(gòu)，有效提升城市韌性，推進(jìn)超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的新創(chuàng)變。數(shù)字韌性治理范式的核心在于將大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)治理工具嵌入治理組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)算法驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的精準(zhǔn)化與資源調(diào)度的動(dòng)態(tài)適配，進(jìn)而完成基層風(fēng)險(xiǎn)治理效能迭代升級(jí)“這種技術(shù)賦能的治理轉(zhuǎn)型不僅建構(gòu)起風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與處置的敏捷機(jī)制，更形成抵御全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)與產(chǎn)業(yè)變遷的結(jié)構(gòu)性屏障?！?]重慶以線上線下“雙網(wǎng)格\"創(chuàng)新實(shí)踐為切口，打造韌性與數(shù)字共生的“雙網(wǎng)格\"組織體系，推動(dòng)數(shù)字技術(shù)下沉到網(wǎng)格結(jié)構(gòu)，重塑網(wǎng)格的組織運(yùn)行方式，構(gòu)建多層級(jí)治理網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同機(jī)制，使風(fēng)險(xiǎn)防控的傳導(dǎo)加速性與制度彈性產(chǎn)生共振，對(duì)超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)字創(chuàng)變的可行和可為進(jìn)行了有益探索。實(shí)踐證明，重慶創(chuàng)新實(shí)施線上線下“雙網(wǎng)格\"聯(lián)動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，打造新時(shí)代網(wǎng)上“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，破解基層網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)難、引導(dǎo)難、處置難等堵點(diǎn)卡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字治理與韌性建構(gòu)在城市治理體系中閉環(huán)運(yùn)行，顯著提升了基層風(fēng)險(xiǎn)治理效能。

二、超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)字思維與數(shù)字變量的迭代

在超大城市風(fēng)險(xiǎn)治理框架下，韌性概念的引人為超大城市基層治理應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的風(fēng)險(xiǎn)提供了新的理論視角，而數(shù)字技術(shù)則成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵支撐工具。治理能力現(xiàn)代化要求治理手段現(xiàn)代化，引入數(shù)字技術(shù)優(yōu)化制度體系，能夠有效助推組織韌性建設(shè)?！?]數(shù)字技術(shù)的嵌入重構(gòu)了超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和處置的技術(shù)路徑，變革優(yōu)化了超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理體制機(jī)制，系統(tǒng)提升了超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理效能。從重慶超大城市治理既有實(shí)踐來(lái)看，通過(guò)系統(tǒng)整合組織、宣傳、社工、政法、公安、住建、信訪等12個(gè)市級(jí)部門和各區(qū)縣資源力量，建立指揮機(jī)構(gòu)，構(gòu)建覆蓋廣泛的“雙網(wǎng)格\"工作體系，確保了基層線上線下深度聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)了超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的協(xié)同性和彈性。線上網(wǎng)格以線下實(shí)體網(wǎng)格為物質(zhì)載體，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備終端實(shí)時(shí)收集居民反饋、環(huán)境數(shù)據(jù)，使得基層風(fēng)險(xiǎn)感知更加靈敏。目前，重慶依托線下實(shí)體網(wǎng)格構(gòu)建了7.5萬(wàn)個(gè)線上網(wǎng)格與11萬(wàn)個(gè)治理單元的協(xié)同運(yùn)作，累計(jì)識(shí)別苗頭性風(fēng)險(xiǎn)7020項(xiàng)，其中 8 6 % 的屬地化風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)自主化解。這種治理韌性源于數(shù)字技術(shù)賦能基層治理網(wǎng)絡(luò)的雙重變革：其一是以數(shù)字思維重新思考超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的可塑性，用數(shù)字邏輯重塑基層風(fēng)險(xiǎn)治理的組織結(jié)構(gòu)，讓數(shù)字技術(shù)發(fā)揮催化劑的作用，推動(dòng)基層網(wǎng)絡(luò)從組織密度向治理效度躍升;其二是以數(shù)字變量賦權(quán)基層治理網(wǎng)格，促進(jìn)基層網(wǎng)格的物理特性向治理特性再延展，形成“橫向到邊、縱向到底、全域覆蓋”基層輿情風(fēng)險(xiǎn)感知體系，系統(tǒng)變革基層網(wǎng)格的治理實(shí)現(xiàn)方式，增強(qiáng)超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理韌性，形成協(xié)調(diào)有序的韌性治理體系，從而回應(yīng)復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景之下基層治理現(xiàn)代化的要求。因此，重慶線上線下“雙網(wǎng)格”是韌性城市的數(shù)字思維與數(shù)字變量的典型實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了治理思維更新與組織數(shù)字再造的同頻共振，讓數(shù)字賦能網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格數(shù)字化再造，構(gòu)建線上線下“雙網(wǎng)格\"聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，有效夯實(shí)超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理基礎(chǔ)。

三、超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)字參與和數(shù)字場(chǎng)景的呈現(xiàn)

在超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理中，公眾的廣泛參與和協(xié)作是實(shí)現(xiàn)韌性治理目標(biāo)的核心衡量指標(biāo)之一。數(shù)字技術(shù)在解決治理技術(shù)和管理手段不精細(xì)方面作用顯著?！?0]如何打造數(shù)字參與場(chǎng)景和暢通數(shù)字參與渠道是韌性城市建設(shè)的重要課題，更是超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理效能提升的關(guān)鍵變量。基層治理的場(chǎng)景化機(jī)制意在強(qiáng)調(diào)，面對(duì)復(fù)雜多樣的治理任務(wù)時(shí)基層政府能夠在不同治理工具轉(zhuǎn)換之間形成穩(wěn)定機(jī)制?！盷重慶線上線下“雙網(wǎng)格\"聚焦基層群眾的急難愁盼問(wèn)題，打造場(chǎng)景化治理，借助數(shù)字化工具提升公眾參與基層風(fēng)險(xiǎn)治理的便捷性，采用數(shù)字化模型打造可感可及的數(shù)字化參與場(chǎng)景，走出了一條具有創(chuàng)新性的新時(shí)代網(wǎng)絡(luò)群眾路線。這種基于數(shù)字參與的場(chǎng)景治理幫助治理主體在更多維度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)公眾關(guān)注的即時(shí)回應(yīng)，也以營(yíng)造場(chǎng)景的方式提高了回應(yīng)的精準(zhǔn)度，從而幫助公眾在具體場(chǎng)景中更好理解風(fēng)險(xiǎn)治理的預(yù)期目標(biāo)，建構(gòu)基層風(fēng)險(xiǎn)治理普遍共識(shí)，實(shí)現(xiàn)超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的系統(tǒng)化、協(xié)同化。重慶線上線下“雙網(wǎng)格\"聯(lián)動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制同“三情\"聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)接，讓公眾數(shù)字參與實(shí)體化，讓治理主體回應(yīng)處置場(chǎng)景化，整體性提升超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的效度。這種基于數(shù)字參與和數(shù)字場(chǎng)景的超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的基本圖景主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是一旦網(wǎng)絡(luò)輿情由線上網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)后，自動(dòng)啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，轉(zhuǎn)交線下網(wǎng)格快速核實(shí)處置，并將處置結(jié)果由線上及時(shí)反饋;二是基層線下發(fā)現(xiàn)的社情問(wèn)題通過(guò)線上網(wǎng)格實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)回應(yīng)解決，防止線下矛盾在互聯(lián)網(wǎng)擴(kuò)散；三是媒體輿情由線上網(wǎng)格預(yù)警后，線下網(wǎng)格及時(shí)處理，發(fā)布權(quán)威信息，線上同步阻斷不實(shí)信息傳播；四是主動(dòng)推進(jìn)惠民政策的雙向傳播，通過(guò)線上線下聯(lián)動(dòng)宣傳民生政策，提升市民對(duì)政務(wù)流程的認(rèn)知，提高治理透明度與效率。這種治理創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是數(shù)字時(shí)代群眾路線的制度性表達(dá)，通過(guò)構(gòu)建虛實(shí)互構(gòu)的治理網(wǎng)絡(luò)，既實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控的敏捷響應(yīng)，又在技術(shù)賦權(quán)過(guò)程中重塑公眾的參與積極性。因此，在韌性城市建設(shè)過(guò)程中，數(shù)字平臺(tái)不僅是風(fēng)險(xiǎn)治理的工具載體，更成為培育公共理性的新型政治空間。重慶構(gòu)建線上線下網(wǎng)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提升群眾參與社會(huì)治理主動(dòng)性積極性。基層干部和網(wǎng)格員通過(guò)“雙網(wǎng)格\"積極開(kāi)展為民辦事、政策咨詢、業(yè)務(wù)預(yù)約等便民服務(wù)，實(shí)時(shí)采集網(wǎng)格群眾情況，優(yōu)化圈群信息流轉(zhuǎn)流程，形成工作閉環(huán)，增強(qiáng)了群眾認(rèn)同感和獲得感。

四、超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理數(shù)字結(jié)構(gòu)與數(shù)字績(jī)效的優(yōu)化

超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理難在“超大”，重在“可及”?！绊g性治理是倡導(dǎo)城市及社區(qū)系統(tǒng)內(nèi)不同公共治理主體以提升自身及其所在系統(tǒng)對(duì)于復(fù)合型災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊的適應(yīng)能力為目標(biāo)，基于合作治理與組織學(xué)習(xí)機(jī)制建立的涵蓋全災(zāi)種、全過(guò)程的災(zāi)害治理模式?！盵12]在數(shù)智化時(shí)代，治理架構(gòu)數(shù)字化和治理績(jī)效數(shù)字化是基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)代公共治理的重大趨勢(shì)。2024年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見(jiàn)》系統(tǒng)明確了“韌性城市建設(shè)以新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為實(shí)體基礎(chǔ)，依托城市信息平臺(tái)建設(shè)，用數(shù)字化全面改造城市基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、治理水平”[13]，系統(tǒng)提升超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)字績(jī)效。韌性城市建設(shè)推動(dòng)新一代信息技術(shù)全面嵌人城市基礎(chǔ)設(shè)施更新和建設(shè)，搭建系統(tǒng)整合的城市運(yùn)行智慧大腦，實(shí)現(xiàn)城市治理物理結(jié)構(gòu)與數(shù)字結(jié)構(gòu)的演進(jìn)共生，激活城市治理數(shù)字績(jī)效，持續(xù)提升城市設(shè)施韌性、管理韌性、空間韌性，推動(dòng)城市安全發(fā)展。重慶線上線下“雙網(wǎng)格\"貫通網(wǎng)上網(wǎng)下基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)字結(jié)構(gòu)，構(gòu)建線上線下協(xié)同的風(fēng)險(xiǎn)感知化解體系，由治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新推動(dòng)數(shù)字績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理依托既有網(wǎng)格治理體系的人員和資源，夯實(shí)治理能力的基本盤(pán)，實(shí)現(xiàn)基層風(fēng)險(xiǎn)治理的網(wǎng)格化調(diào)適;同時(shí)，借助數(shù)字網(wǎng)格的治理放大效應(yīng)，全體系提升網(wǎng)格的治理效能，增強(qiáng)網(wǎng)格治理的靈敏性和即時(shí)性，從感知化解風(fēng)險(xiǎn)隱患、服務(wù)基層群眾等角度，推動(dòng)線上線下“雙網(wǎng)格\"聯(lián)動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)，助力基層更好地應(yīng)對(duì)輿情風(fēng)險(xiǎn)、解決實(shí)體問(wèn)題，著力破解了基層在社會(huì)治理過(guò)程中的一些難點(diǎn)痛點(diǎn)。重慶線上線下“雙網(wǎng)格”是韌性城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的數(shù)字結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，著眼于超大城市基層風(fēng)險(xiǎn)治理的可及性和可控性，以數(shù)字技術(shù)賦能為關(guān)鍵變量，破解基層\"應(yīng)對(duì)輿情”和\"解決問(wèn)題”的應(yīng)對(duì)難題，通過(guò)構(gòu)建覆蓋廣泛的“雙網(wǎng)格\"工作體系，系統(tǒng)變革基層風(fēng)險(xiǎn)治理模式。重慶借助數(shù)字技術(shù)賦能建設(shè)“線上網(wǎng)格服務(wù)系統(tǒng)”平臺(tái)，自動(dòng)采集線上網(wǎng)格信息，有效賦能服務(wù)實(shí)體網(wǎng)格，推動(dòng)線上線下風(fēng)險(xiǎn)信息采集、報(bào)告、流轉(zhuǎn)智能化。依托“渝快政\"平臺(tái)，加快建設(shè)\"黨建·網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)智控\"應(yīng)用，打造網(wǎng)絡(luò)輿情多源智感、風(fēng)險(xiǎn)研判、協(xié)調(diào)處置、復(fù)盤(pán)評(píng)價(jià)等多跨場(chǎng)景，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)多源智感工作機(jī)制、重大網(wǎng)絡(luò)輿情整改閉環(huán)體系深度融入“雙網(wǎng)格\"聯(lián)動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

基金項(xiàng)目：重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“從‘第二個(gè)結(jié)合'看習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于黨的建設(shè)重要思想的文化底蘊(yùn)”（項(xiàng)目編號(hào)：CYS240812）研究成果。

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作者：曹瑾宇，中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）政治學(xué)碩士研究生張波，中共重慶市委黨校（重慶行政學(xué)院）《重慶行政》編輯部副主任、編審

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