中美關(guān)稅戰(zhàn)：回顧與展望

5月12日，中美在日內(nèi)瓦就貿(mào)易問題達(dá)成階段性協(xié)議，中美雙方在5月14日之前把從4月2日開始加征的“對(duì)等關(guān)稅”以及相關(guān)的反制和報(bào)復(fù)性關(guān)稅稅率大幅下調(diào)到34%，并且在90天內(nèi)暫時(shí)按照10%的稅率進(jìn)行執(zhí)行，同時(shí)取消其他的報(bào)復(fù)性措施。

雙方還將建立機(jī)制，就經(jīng)貿(mào)關(guān)系進(jìn)行協(xié)商。綜合考慮特朗普政府此前以芬太尼為借口加征的關(guān)稅和本屆新政府上任之前已經(jīng)存在關(guān)稅，至少在90天以內(nèi)，美國(guó)對(duì)華關(guān)稅的平均稅率回落到40%-50%之間的水平。那么應(yīng)該如何評(píng)估中美在近期關(guān)稅戰(zhàn)中的得失，又該對(duì)未來的中美乃至全球貿(mào)易局勢(shì)作何展望呢？

中美關(guān)稅戰(zhàn)始末

中美關(guān)稅爭(zhēng)端始于特朗普的第一任期。特朗普本人長(zhǎng)期持有較為強(qiáng)烈的“重商主義色彩”，認(rèn)為美國(guó)對(duì)中國(guó)和其他國(guó)家的貿(mào)易逆差是對(duì)美國(guó)的傷害。從2018年5月首次對(duì)350億美元中國(guó)出口產(chǎn)品加征關(guān)稅到2020年1月中美達(dá)成第一階段貿(mào)易協(xié)議之前，特朗普經(jīng)過三次301關(guān)稅調(diào)查對(duì)2500億美元中國(guó)出口產(chǎn)品加征了25%的關(guān)稅并通過第四次301關(guān)稅調(diào)查分階段對(duì)剩余3000億美元產(chǎn)品也加征15%的關(guān)稅。2020年貿(mào)易協(xié)議的達(dá)成使得第四批次的部分產(chǎn)品關(guān)稅得到豁免，剩余部分產(chǎn)品的關(guān)稅稅率下降到7.5%，但是此前的關(guān)稅并未取消。當(dāng)然，中方對(duì)美國(guó)對(duì)華出口產(chǎn)品加征關(guān)稅進(jìn)行反制。

拜登政府雖然總體上支持自由貿(mào)易，但是仍然以中國(guó)進(jìn)行不公平競(jìng)爭(zhēng)為理由，針對(duì)一些“戰(zhàn)略性產(chǎn)品”加征關(guān)稅。具體而言，包括把對(duì)中國(guó)電動(dòng)汽車的關(guān)稅從25%提升到100%，半導(dǎo)體、光伏產(chǎn)品的關(guān)稅從25%提升到50%，鋰電池、鋼鋁、醫(yī)療設(shè)備等關(guān)稅從約7.5%提升到25%。

特朗普第二次當(dāng)選總統(tǒng)之后，再次顯示了選擇關(guān)稅政策作為改善美國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和制造業(yè)就業(yè)關(guān)鍵手段的強(qiáng)烈偏好。他不僅僅多次宣稱要對(duì)其他國(guó)家加征關(guān)稅，還為實(shí)施關(guān)稅政策進(jìn)行了人員和理論儲(chǔ)備。例如，特朗普在多位候選人中選擇了支持其關(guān)稅政策的貝森特?fù)?dān)任財(cái)政部長(zhǎng)。而新任總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席斯蒂芬·米蘭也在2024年底發(fā)表的《重塑全球貿(mào)易體系的用戶指南》中更系統(tǒng)和理論化地對(duì)關(guān)稅政策的政策目標(biāo)、實(shí)施構(gòu)想等做了進(jìn)一步的闡述和探討。米蘭提出為了提振制造業(yè)并籌集財(cái)政收入，美國(guó)政府可以考慮對(duì)所有國(guó)家普遍加征10%左右的關(guān)稅，而對(duì)中國(guó)的關(guān)稅可以達(dá)到50%-60%。

2025年1月下旬特朗普就職之后，關(guān)稅沖擊果然如期而至。特朗普首先在2月1日以未配合美國(guó)治理芬太尼為借口宣布從2月4日對(duì)加拿大和墨西哥加征25%的關(guān)稅，對(duì)中國(guó)加征額外10%的關(guān)稅；但是臨近加征之際，他宣布推遲加征一個(gè)月方便推進(jìn)和加墨兩國(guó)雙邊談判，但是中國(guó)關(guān)稅如期生效。3月3日，特朗普再提升中國(guó)的關(guān)稅10%；雖然3月4日對(duì)加拿大和墨西哥的關(guān)稅也正式生效，然而，美國(guó)股市下跌之后，3月6日，特朗普又提出對(duì)《美加墨自貿(mào)協(xié)定》范圍內(nèi)的產(chǎn)品再實(shí)施一個(gè)月豁免以推動(dòng)貿(mào)易談判，并對(duì)《協(xié)定》之外的石油、化肥等產(chǎn)品進(jìn)口降低了關(guān)稅稅率。中國(guó)再次成為美國(guó)關(guān)稅主要針對(duì)的國(guó)家。面對(duì)美國(guó)的挑釁，中國(guó)也進(jìn)行了一定程度的反制，但是整體還是保持了克制，對(duì)美國(guó)的關(guān)稅并未同步大幅上升。

也許是沒有受到明顯的反擊，特朗普政府的關(guān)稅政策愈發(fā)激進(jìn)。3月12日，特朗普政府再一次對(duì)所有進(jìn)口的鋼鐵和鋁加征25%的關(guān)稅，引發(fā)了歐盟和加拿大的報(bào)復(fù)。但是特朗普政府并未退縮，反而放風(fēng)要對(duì)所有國(guó)家加征“對(duì)等關(guān)稅”。

4月2日，“對(duì)等關(guān)稅”的宣布讓世界感到震驚。美國(guó)幾乎對(duì)所有貿(mào)易伙伴加征10%的基礎(chǔ)關(guān)稅，并且對(duì)57個(gè)經(jīng)濟(jì)體加征更高的關(guān)稅，稅率和美國(guó)與該國(guó)的貿(mào)易赤字占對(duì)該國(guó)總進(jìn)口的比重相關(guān)。其中，中國(guó)的關(guān)稅稅率是34%。全球金融市場(chǎng)出現(xiàn)明顯震蕩。這一次，中國(guó)進(jìn)行了堅(jiān)決反制，宣布從4月10日開始對(duì)美國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品也額外加征34%的關(guān)稅，并打出了限制稀土出口等多項(xiàng)措施的組合拳。

中國(guó)反制同時(shí)，其他國(guó)家也起來反抗美國(guó)粗暴擾亂國(guó)際貿(mào)易秩序的行為。歐盟很快宣布進(jìn)一步落實(shí)對(duì)此前美國(guó)加征鋼鋁關(guān)稅的報(bào)復(fù)措施。在這種情況下，美國(guó)出現(xiàn)了股債匯三殺，特朗普被迫推遲對(duì)其他國(guó)家超過10%的關(guān)稅并留下90天的談判時(shí)間，但是和中國(guó)的對(duì)抗則進(jìn)一步升級(jí)。經(jīng)歷了兩輪關(guān)稅稅率的上升之后，中美兩國(guó)彼此的對(duì)等關(guān)稅和報(bào)復(fù)關(guān)稅從最初的34%上升到125%。4月11日，中國(guó)方面宣布在這個(gè)水平上繼續(xù)加征關(guān)稅沒有意義，如果后續(xù)美國(guó)再提升關(guān)稅稅率，中國(guó)方面將不予理會(huì)。

然而，疊加此前關(guān)稅，中美互征關(guān)稅的水平接近或超過了140%，接近于貿(mào)易禁運(yùn)的水平，對(duì)雙方而言都無法承受，對(duì)于對(duì)中國(guó)供應(yīng)鏈有較高依賴的美國(guó)尤其如此。很快特朗普政府先對(duì)智能手機(jī)等涉及中國(guó)出口1000億美元商品實(shí)施豁免。即使如此，中美“硬脫鉤”對(duì)美國(guó)社會(huì)也沖擊巨大。媒體報(bào)道，美國(guó)一些小型零售商受訂艙與庫(kù)存枯竭影響，很快面臨資金鏈與運(yùn)營(yíng)斷裂風(fēng)險(xiǎn)；即使是沃爾瑪與Target也示警，若對(duì)華“對(duì)等關(guān)稅”維持在125%的水平，幾周之內(nèi)門店會(huì)出現(xiàn)類似疫情期間的貨架空缺。不僅僅華爾街非常關(guān)切中美貿(mào)易談判的進(jìn)展——在最近的一些交易日，中美談判的資訊直接影響美國(guó)股指的漲跌——美國(guó)民眾對(duì)關(guān)稅的反感也明顯上升，特朗普民調(diào)近期大幅下滑。美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)關(guān)稅的擔(dān)憂同時(shí)增加。此外，一定程度上受到中方強(qiáng)硬立場(chǎng)的影響，美方和其他經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易談判也并不順利，僅僅與英國(guó)達(dá)成了貿(mào)易協(xié)議。

在這一局面下，特朗普被迫進(jìn)一步做出妥協(xié)。不僅他本人多次表示愿意和中國(guó)進(jìn)行談判，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)貝森特也表態(tài)中美貿(mào)易沖突最終會(huì)降溫，強(qiáng)調(diào)美國(guó)對(duì)中國(guó)并不是以“脫鉤”為根本目的。最終，中國(guó)外交部和商務(wù)部宣布，在美方愿意降低關(guān)稅的情況下，中美雙方將在瑞士舉行會(huì)談。會(huì)談的氛圍和結(jié)果出乎意料的積極，雙方都表示會(huì)談具有“建設(shè)性”，并且很快達(dá)成階段性貿(mào)易協(xié)議，超出市場(chǎng)一致預(yù)期。

中美的得失

從美方高級(jí)官員米蘭、貝森特等的文章和講話，以及美國(guó)對(duì)“對(duì)等關(guān)稅”進(jìn)行說明的官方文件來看，美方認(rèn)為存續(xù)了數(shù)十年的當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易規(guī)則對(duì)自身不利，制造業(yè)的空心化損害了美國(guó)的國(guó)家安全，并且使得美國(guó)的階層對(duì)立加劇——藍(lán)領(lǐng)階層在過去幾十年的全球化過程中明顯受損。關(guān)稅政策不僅是糾正國(guó)際貿(mào)易扭曲、提振美國(guó)制造業(yè)的關(guān)鍵舉措，還可以在本土減稅的同時(shí)，通過對(duì)外國(guó)產(chǎn)品加稅彌補(bǔ)本國(guó)的財(cái)政赤字。

從這個(gè)角度來看，中美貿(mào)易協(xié)議的達(dá)成使得美方初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有貿(mào)易伙伴加征10%“對(duì)等關(guān)稅”，對(duì)中國(guó)實(shí)施更高稅率壁壘以提振本國(guó)制造業(yè)的政策構(gòu)想，關(guān)稅對(duì)本國(guó)的財(cái)政收入也有一定貢獻(xiàn)——從4月美國(guó)關(guān)稅收入明顯上升來估計(jì)，美國(guó)關(guān)稅可能每年增加財(cái)政收入800億-1500億美元，約占美國(guó)GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）的0.25%-0.5%。

然而，由于美國(guó)接受中國(guó)實(shí)施報(bào)復(fù)措施，這增加了其他國(guó)家與美國(guó)貿(mào)易協(xié)議中也對(duì)美國(guó)進(jìn)行報(bào)復(fù)的可能，可能損害美國(guó)通過關(guān)稅重振制造業(yè)的政策目標(biāo)。此外，對(duì)中國(guó)的關(guān)稅稅率和關(guān)稅對(duì)本國(guó)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)都低于早先的政策設(shè)想。而美方通過犧牲全球福利換取本國(guó)安全與分配改善的做法引發(fā)了全球普遍的不滿，較大程度損害本國(guó)的軟實(shí)力，也沖擊自己主導(dǎo)的國(guó)際秩序。

對(duì)中國(guó)而言，在美國(guó)決心通過關(guān)稅重塑國(guó)際貿(mào)易體系的情況下，中方以基本平等的方式與美國(guó)達(dá)成協(xié)議（和美國(guó)維持同比例的對(duì)等關(guān)稅水平和報(bào)復(fù)性關(guān)稅），同時(shí)贏得了比市場(chǎng)預(yù)期更低的關(guān)稅稅率為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型贏得空間，可以說面子和里子都有收獲。

未來展望

鑒于美國(guó)持續(xù)大規(guī)模赤字，而中國(guó)和其他一些國(guó)家和地區(qū)長(zhǎng)期盈余的國(guó)際貿(mào)易模式不可持續(xù)，中美兩國(guó)都有較強(qiáng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的意愿，并采取了相應(yīng)舉措，中美在這一領(lǐng)域其實(shí)還有許多合作空間。與此同時(shí)，特朗普政府與拜登政府的關(guān)鍵區(qū)別在于要對(duì)鐵銹地帶的選民履行承諾，因此對(duì)歐洲和日本的關(guān)稅戰(zhàn)可能會(huì)比較膠著。這也意味著美國(guó)單方面對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)硬措施的空間比較有限。筆者以為對(duì)后續(xù)的中美貿(mào)易協(xié)商不宜過度悲觀。

對(duì)中國(guó)而言，去年底以來財(cái)政政策的明顯轉(zhuǎn)變和擴(kuò)大消費(fèi)優(yōu)先的政策意味著中國(guó)的增長(zhǎng)模式正在發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，過度依賴貿(mào)易盈余的局面也會(huì)逐步改變。2019年中國(guó)社零曾經(jīng)一度逼近美國(guó)，但是由于多方面因素這幾年差距重新擴(kuò)大。去年9月底政治局會(huì)議之后，中國(guó)政府不僅進(jìn)行了12萬億元規(guī)模的債務(wù)置換，也為財(cái)政政策的擴(kuò)張奠定基礎(chǔ)。今年中國(guó)一般公共預(yù)算赤字首次達(dá)到4%，突破固有框架，這是財(cái)政思路的重大轉(zhuǎn)型。如果考慮政府基金預(yù)算的赤字等因素，中國(guó)廣義財(cái)政赤字率應(yīng)該僅次于2020年。

同時(shí)，今年的政府工作報(bào)告中，提振消費(fèi)也被列為今年政府工作的首要任務(wù)。以舊換新擴(kuò)大規(guī)模、提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)落地，商務(wù)部等九部委也發(fā)布了《服務(wù)消費(fèi)提質(zhì)惠民行動(dòng)2025年工作方案》，而育兒補(bǔ)貼也在設(shè)計(jì)方案，這些舉措標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)逐步從重生產(chǎn)輕消費(fèi)的增長(zhǎng)模式更多轉(zhuǎn)向分配和消費(fèi)。

美國(guó)在重振制造業(yè)方面也是不遺余力。近期特朗普訪問中東，吸引資金到美國(guó)投資是最重要的外訪成果。此外，特朗普還多次和英偉達(dá)CEO（首席執(zhí)行官）黃仁勛等商業(yè)領(lǐng)袖會(huì)晤，關(guān)鍵議題之一也在于在美國(guó)投資設(shè)廠。中國(guó)在許多制造業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)，雙方在這一領(lǐng)域未必沒有合作空間。實(shí)際上，近期美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)貝森特已經(jīng)表示，若中國(guó)能從“減少產(chǎn)能入手”“轉(zhuǎn)而支持國(guó)內(nèi)消費(fèi)者和內(nèi)需市場(chǎng)的發(fā)展”，不僅有助于全球經(jīng)濟(jì)再平衡，美國(guó)也愿意進(jìn)行合作。

與此同時(shí)，筆者以為美國(guó)與歐洲、日本等經(jīng)濟(jì)體的關(guān)稅戰(zhàn)可能會(huì)持續(xù)膠著。這不僅是因?yàn)橹袊?guó)的強(qiáng)硬姿態(tài)和這些國(guó)家的談判底氣，還在于特朗普政府與拜登政府的關(guān)鍵差異之一是特朗普政府希望履行對(duì)于鐵銹帶居民的競(jìng)選承諾。這意味著美國(guó)可能堅(jiān)持對(duì)汽車加征25%關(guān)稅等明顯損害德國(guó)等經(jīng)濟(jì)體利益的措施，而歐洲也很難吞下這個(gè)苦果。若美歐之間還有互相報(bào)復(fù)，美國(guó)單獨(dú)對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)硬措施——例如把對(duì)中國(guó)的“對(duì)等關(guān)稅”恢復(fù)到34%的可能性比較有限。

因此，筆者對(duì)未來中美的貿(mào)易協(xié)商并不悲觀。如果以芬太尼為借口加征的關(guān)稅可以取消，中國(guó)對(duì)美國(guó)的平均稅率也就會(huì)落在20%-30%之間。在全球貿(mào)易大變局的背景下，這意味著中國(guó)的出口部門仍會(huì)擁有相當(dāng)大的回旋空間。

（沈建光為京東集團(tuán)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，樊磊為京東集團(tuán)研究總監(jiān)；編輯：王延春）