內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的多維困境與對策建議

摘" 要：內蒙古人口老齡化問題日益嚴峻，養(yǎng)老服務產業(yè)面臨服務產業(yè)鏈上下游協(xié)同度不足、專業(yè)人才短缺、政策標準滯后等核心挑戰(zhàn)，必須盡快構建完整的產業(yè)鏈、強化人才培養(yǎng)體系、完善政策頂層設計、實施智慧養(yǎng)老行動，推動養(yǎng)老服務產業(yè)向高質量、多層次發(fā)展，切實滿足老年群體多元化需求。

關鍵詞：養(yǎng)老服務產業(yè)" " "供需失衡" " "人口老齡化" " "內蒙古

內蒙古人口老齡化形勢持續(xù)加劇。截至2023年末，全區(qū)60歲以上老年人口已達546.38萬人，占常住人口總量的22.80%，較上年提升1.35個百分點，人口總撫養(yǎng)比持續(xù)攀升。人口老齡化呈現老年人口規(guī)模擴大、人口老齡化程度較高、發(fā)展速度快等特征。隨著老年群體對養(yǎng)老服務的需求日益精細化，現有養(yǎng)老服務體系暴露出高端服務供給不足、服務質量參差不齊、民族特色服務開發(fā)滯后等結構性矛盾。精準識別老年群體多元化需求，構建多層次養(yǎng)老服務供給體系，已成為推動養(yǎng)老產業(yè)高質量發(fā)展的核心突破口。

一、內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展現狀與特征分析

（一）內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)規(guī)?，F狀

內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)依托政策引導與資源整合，構建起具有區(qū)域特色的多元化服務體系。政府通過養(yǎng)老服務產業(yè)基金支持社會力量興辦養(yǎng)老機構，形成多元化運營模式，著力滿足老年人“專業(yè)化養(yǎng)老”的需求。截至2024年末，全區(qū)共有各類養(yǎng)老機構692所，其中民辦養(yǎng)老機構395所，占養(yǎng)老機構總數約57.1%。本土龍頭企業(yè)烏蘭美養(yǎng)老服務中心實現慢性病動態(tài)管理，創(chuàng)新實踐“康復式、醫(yī)療式、休閑式、候鳥式、旅游度假式”五位一體養(yǎng)老體系，先后獲評“中國醫(yī)養(yǎng)結合十大品牌”和自治區(qū)首批高品質養(yǎng)老機構，形成標準機構運營范式。在公建民營運營機制下，各地通過購買服務、委托管理等方式推動服務模式創(chuàng)新，因地制宜探索出多種特色養(yǎng)老服務模式，形成了城市智慧、牧區(qū)集中、農村互助、旅居康養(yǎng)等養(yǎng)老服務產業(yè)，如呼和浩特市依托“宜養(yǎng)青城”智慧養(yǎng)老平臺整合千余家企業(yè)資源，通過智慧養(yǎng)老網站、“96111”為老服務熱線、人工智能派單系統(tǒng)實現千余項“服務十五分鐘響應”，截至2024年末累計服務22.2萬老年人次，讓老年人盡享數字新生活；烏蘭察布市將同村老人集中安置，保留居家養(yǎng)老習慣，推行農村互助幸福院2.0，引入專業(yè)養(yǎng)老服務機構提供助餐、助浴等優(yōu)質養(yǎng)老服務，實現“不離鄉(xiāng)土、鄰里互助”；錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗“阿音奈”牧區(qū)養(yǎng)老園區(qū)按照進城養(yǎng)老兼顧育幼、陪讀、就醫(yī)的思路，圍繞老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務需求，堅持在養(yǎng)老育幼、醫(yī)養(yǎng)結合、養(yǎng)護銜接、顧養(yǎng)怡情上下功夫，聚焦老年群體服務需求，建立居家和社區(qū)養(yǎng)老服務中心，并配套蒙醫(yī)門診、文化娛樂設施，提升居家和社區(qū)養(yǎng)老服務綜合能力，打造牧區(qū)養(yǎng)老新模式；興安盟積極培育旅居養(yǎng)老目的地，依托草原生態(tài)資源探索采取“農戶+合作社+公司（社會組織）”經營模式，積極發(fā)展“候鳥式”“田園式”等農村牧區(qū)特色養(yǎng)老產業(yè)，打造巴仁哲里木鎮(zhèn)等旅居康養(yǎng)小鎮(zhèn)，吸引了大量老年游客前往當地康養(yǎng)旅游，實現了生態(tài)價值向養(yǎng)老服務價值的良性轉化。

（二）內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)需求現狀

內蒙古養(yǎng)老服務需求呈現規(guī)模擴張與層次升級的雙重特征。

從需求規(guī)模來看：一是居民預期壽命提高。2015-2025年，內蒙古居民預期壽命由76.78歲提升至78.3歲。2020年65歲以上人口較2010年增長68%，2023年進一步實現近翻番增長。人均預期壽命的提高，預示著老齡人口的增加，形成養(yǎng)老服務需求的持續(xù)增長動力。二是老年人消費潛力進一步釋放。內蒙古城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保率穩(wěn)定在95%以上，退休人員月均養(yǎng)老金從2016年的2786元增至2021年的3218元，同比增長15.5%，疊加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險動態(tài)調整機制，老年人消費潛力釋放。人口結構轉型與老年群體支付能力提升共同驅動養(yǎng)老服務需求規(guī)模呈現井噴式增長。

從需求層次來看：一是傳統(tǒng)的大家庭模式逐漸向核心家庭轉變，家庭養(yǎng)老功能弱化使得群體養(yǎng)老特殊需求日益凸顯。老年人身體機能的衰退使其在生活中對做飯、打掃衛(wèi)生等基礎性協(xié)助需求顯著增加，少數民族老年人對雙語生活照料服務的需求更為突出。二是智慧養(yǎng)老技術的應用使得家庭養(yǎng)老床位服務通過智能設備延伸至家庭，顯著縮短了服務響應時間，推動了智慧化生活照料和居家照護需求的快速增長。三是老年人身體抵抗力下降、慢性疾病多發(fā)，對定期體檢、疾病治療和康復護理等健康養(yǎng)老服務的需求不斷增加，AI診療技術的應用進一步強化了對精準化醫(yī)療服務和健康管理的需求，蒙古族老年人對蒙醫(yī)蒙藥康養(yǎng)服務需求尤為強烈。四是生活水平提高導致老年人對精神文化生活的需求增加。參與老年社團活動成為老年人豐富精神生活、滿足情感需求的重要途徑，少數民族老年人更傾向于參與具有民族特色的老年課程。這些需求形成了“規(guī)模擴大＋科技賦能＋民族特色”的需求新趨勢，對服務供給的精準化、智慧化提出更高要求。

二、內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的多維困境

（一）產業(yè)鏈上下游協(xié)同度不足

與發(fā)達地區(qū)相比，內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)整體起步較晚，目前還處于初級階段，尚未形成上下游深度協(xié)同的養(yǎng)老服務產業(yè)鏈。一是跨境技術合作案例有限，跨境技術引進與本土化應用滯后。內蒙古雖具備跨境合作潛力，但未能有效吸收借鑒他國養(yǎng)老經驗，全區(qū)僅有幾家國內外知名養(yǎng)老企業(yè)落戶，上游高端設備研發(fā)與中游的養(yǎng)老服務機構實操需求脫節(jié)。廣西壯族自治區(qū)卻利用區(qū)位優(yōu)勢與東盟長期合作，引入多項康養(yǎng)產業(yè)。二是養(yǎng)老產業(yè)服務在康養(yǎng)療養(yǎng)等高要求服務領域供給不足。結合本地綠色乳肉資源的專業(yè)化老年膳食康養(yǎng)服務企業(yè)稀缺，中游養(yǎng)老服務仍以低端生活照料為主，康養(yǎng)療養(yǎng)等高層級養(yǎng)老服務供給不足。三是供需價格彈性系數錯位。內蒙古統(tǒng)計局關于全區(qū)養(yǎng)老需求的調查報告顯示，76.2%的老年人僅能接受2500元/月以下的醫(yī)養(yǎng)機構收費，但市場收費普遍在2000-5000元/月，下游老年人的消費意愿難以有效傳遞到上游企業(yè)。同時，養(yǎng)老服務產業(yè)資金投入高、回報期長等不利于企業(yè)自主投資的因素嚴重制約企業(yè)進入養(yǎng)老服務產業(yè)市場，難以形成具有民族特色的養(yǎng)老服務產業(yè)體系。因此，亟待形成一個更加成熟、完整、多元化的產業(yè)運作模式，實現產業(yè)盈利與民族地區(qū)養(yǎng)老服務的雙贏目標。

（二）養(yǎng)老服務產業(yè)人才稀缺

內蒙古養(yǎng)老服務人才隊伍建設面臨結構性矛盾，突出表現為護理人才、高層次人才與管理人才的三重短缺疊加。一是專業(yè)護理人才供需失衡。內蒙古失能、半失能老人約有80萬，按國際護比標準1：5測算，實需16萬名專業(yè)護理人員，但現有養(yǎng)老護理員總數不足1萬名，缺口高達15萬名，致使每位護理員需承擔約8位老人的照護工作，工作強度遠超合理負荷。護理隊伍專業(yè)化程度低下，持證率不足30%，且傳統(tǒng)生活照料類人員占比達85%，掌握壓瘡護理、康復訓練等核心技能者稀缺，導致褥瘡感染、醫(yī)養(yǎng)銜接不暢等服務質量問題頻發(fā)。二是高層次人才供給不足制約專業(yè)服務能力。目前全區(qū)僅內蒙古醫(yī)科大學、包頭醫(yī)學院開設老年醫(yī)學專業(yè)，年均培養(yǎng)人數不足千人，老年教育師資、營養(yǎng)師、社會工作師持證人員嚴重匱乏，導致慢性病管理、科學膳食指導、精神慰藉等服務長期缺位，難以填補巨大崗位服務缺口，通曉少數民族語言的雙語護理人員較少，熟悉游牧文化需求的服務人員更是稀缺，致使養(yǎng)老服務提供普遍存在溝通障礙，缺失民族文化關懷。三是管理人才匱乏與培養(yǎng)機制失靈形成惡性循環(huán)。具有醫(yī)療健康管理或老齡產業(yè)運營背景的機構管理者急缺，現有養(yǎng)老機構多采用粗放管理模式，職業(yè)發(fā)展通道狹窄與社會認同度低，導致專業(yè)養(yǎng)老服務人才三年內流失率超70%?！叭藛T緊缺—培養(yǎng)不足—流失加劇—管理低效”的鏈式反應，導致老年人口增多與養(yǎng)老服務人員不足的供需矛盾格外突出，供求錯位深刻影響著養(yǎng)老服務產業(yè)的經營戰(zhàn)略定力、激發(fā)人才潛力、持續(xù)創(chuàng)新能力。

（三）政策標準滯后

養(yǎng)老服務產業(yè)標準是養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的主要依據，是企業(yè)參與市場競爭的規(guī)則底線，也是政府精準監(jiān)管的重要抓手。然而，內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)在標準規(guī)范方面存在問題。最為突出的問題是內蒙古發(fā)布的養(yǎng)老服務產業(yè)標準性文件多為宏觀層面的指導類、方向類意見要求，通常是從養(yǎng)老行業(yè)整體視角制定的，缺乏針對養(yǎng)老服務產業(yè)且具有民族地區(qū)特色的細節(jié)性精準指導。對“使用者”老年人來說，養(yǎng)老服務政策制定對于他們的需求考慮不足，以致養(yǎng)老體驗大打折扣。如某些智慧養(yǎng)老平臺缺乏雙語溝通功能，少數民族老年人使用困難，降低了老年人使用滿意度。對于“提供者”養(yǎng)老服務產業(yè)來說，養(yǎng)老產品在材料、技術等方面缺乏統(tǒng)一、嚴格的標準，致使市場上的產品質量參差不齊，企業(yè)在為老年人提供服務時，時刻面臨因產品質量問題而引發(fā)的責任風險。對于“監(jiān)管者”政府來說，缺乏統(tǒng)一明確的標準體系作為監(jiān)管依據，難以判斷養(yǎng)老機構的收費是否合理、服務內容是否科學適宜，2023年自治區(qū)消協(xié)受理的養(yǎng)老消費投訴中，有68%的案件因服務標準模糊導致責任認定困難。這種監(jiān)管困境直接導致政府監(jiān)管的缺失或不到位，阻礙影響?zhàn)B老服務產業(yè)長足可持續(xù)發(fā)展。

三、內蒙古養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展的對策建議

（一）構建完整服務產業(yè)鏈

從整體構建養(yǎng)老服務產業(yè)出發(fā)，改善服務供應鏈、優(yōu)化供給結構、豐富服務內容，使老年人能夠享受到優(yōu)質、多樣、可靠的養(yǎng)老服務。例如，強化上游產業(yè)鏈在跨境養(yǎng)老服務上的交流合作，學習他國的優(yōu)秀養(yǎng)老服務；中游服務環(huán)節(jié)聚焦我國北方重要生態(tài)安全屏障定位，繼續(xù)發(fā)揚“馬背上的養(yǎng)老隊”精神，創(chuàng)作更多老年人喜聞樂享的養(yǎng)老服務活動。政府作為企業(yè)間溝通合作渠道引導上中下游企業(yè)建立緊密的合作關系，通過下游老年消費的表現反向推動中上游的產業(yè)發(fā)展，以下游為主要產品信息來源，不斷促使中上游產業(yè)與老年群體預期協(xié)調，創(chuàng)造出安全可靠、符合老年群體預期的高質量服務和高質量產品，形成完整的養(yǎng)老服務產業(yè)鏈。同時，政府要著力發(fā)展如泰康之家蒙園等具有民族團結進步示范效應的專業(yè)性資質的市場化養(yǎng)老服務產業(yè)，鼓勵發(fā)揮養(yǎng)老服務的專業(yè)優(yōu)勢，積極打造養(yǎng)老服務產業(yè)品牌，鼓勵企業(yè)加強品牌建設，提升服務質量和品牌知名度，吸引更多企業(yè)參與養(yǎng)老服務，提高養(yǎng)老服務供給率，形成完整產業(yè)鏈的長久優(yōu)勢。

（二）強化人才培養(yǎng)體系

推動養(yǎng)老服務從“有”向“多”、從“多”向“優(yōu)”升級，基礎是人。內蒙古需加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才培養(yǎng)，構建富有區(qū)域特色的多層次、多樣化的人才培養(yǎng)體系。一是應加強養(yǎng)老護理人員的職業(yè)技能培養(yǎng)。以對養(yǎng)老服務從業(yè)人員的培訓為主要抓手，對在職及有意愿從事養(yǎng)老護理行業(yè)的人員“應培盡培”，建立完整的人才培養(yǎng)體系，推動現有養(yǎng)老機構共享專業(yè)的護理人員培訓資源，開展養(yǎng)老機構互通、互學、互練活動，采用現代學徒制定期實施專業(yè)技能培訓，開展技能鑒定和職稱評價等活動，尤其要結合區(qū)域需求，在少數民族聚集區(qū)開展民族語言養(yǎng)老服務技能培訓，提高養(yǎng)老服務人員老年病預防與照護、民族文化心理慰藉等多方面的職業(yè)能力。二是完善教育體系。鼓勵高等院校和職業(yè)院校開設養(yǎng)老服務專業(yè)，如老年護理、康復治療技術、養(yǎng)老服務管理、民族醫(yī)藥，培養(yǎng)具有先進知識和技能的高層次養(yǎng)老服務人才。探索激勵型培養(yǎng)方式，對未讀大學且家庭困難學生進行定向培養(yǎng)，為學生提供學費、生活費支持，支持優(yōu)秀人才畢業(yè)后直接入職養(yǎng)老服務機構。搭建院校與養(yǎng)老服務產業(yè)合作渠道，牽頭搭建養(yǎng)老服務產業(yè)學生實習實訓基地，讓學生多處、多地、多產業(yè)按需實習，在實踐中積累經驗，提高解決問題的能力，使更多的年輕人認同、從事養(yǎng)老服務行業(yè)。三是要避免陷入“老齡化加速—服務短缺—人才流失”的惡性循環(huán)。要優(yōu)先培養(yǎng)各類服務人員積極使用智慧養(yǎng)老服務手段，主動補充現有人工缺口，提升養(yǎng)老服務響應速度，推進養(yǎng)老服務產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善頂層設計

養(yǎng)老服務產業(yè)政策缺位，對養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展形成了政策層面上的阻礙，不利于養(yǎng)老服務產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。政府應制定和完善支持養(yǎng)老服務產業(yè)政策體系，借鑒養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)達地區(qū)的經驗，在稅收、土地、資金等方面給予優(yōu)惠政策。比如，可對生態(tài)旅居養(yǎng)老項目優(yōu)先配置草原用地指標；支持社會資本進入養(yǎng)老服務產業(yè)新興領域，在滿洲里、二連浩特試點跨境養(yǎng)老簽證便利化政策，鼓勵更多跨境養(yǎng)老服務產業(yè)發(fā)展壯大；以遵循價值規(guī)律、市場規(guī)律為前提，給予提供、參與養(yǎng)老服務產業(yè)的主體更大發(fā)展空間，形成科學的準入標準、適宜的價格標準、嚴苛的服務標準，同時要特別推進民族特色服務標準化，將少數民族語言雙語護理納入養(yǎng)老服務評價指標體系；以政策推動養(yǎng)老產品、養(yǎng)老服務融合老年人需求做到日常服務、醫(yī)療照護、社會參與、民族文化多樣化、多領域、多層次，提供規(guī)范高效產品供給；從機構設施、服務規(guī)范、人員素質等多個方面倒逼養(yǎng)老服務產業(yè)的創(chuàng)新和改造升級，提高服務質量和效率，適應老年人的不同需求，為老年人打造一個安全的生活環(huán)境，為老年人健康生活提供保障。

（四）實施智慧養(yǎng)老行動

以“數字技術+民族特色”為政策落腳點，系統(tǒng)構建覆蓋自治區(qū)、盟市、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級智慧養(yǎng)老服務體系，打造智慧健康養(yǎng)老新業(yè)態(tài)。依托自治區(qū)級養(yǎng)老服務大數據中心平臺，整合醫(yī)療、社保等多部門數據資源，運用AI技術完善服務需求與供給匹配；在較為發(fā)達的城市部署養(yǎng)老服務智能呼叫響應系統(tǒng)，創(chuàng)新開發(fā)蒙漢雙語智能客服，突破民族語言服務壁壘。在邊遠旗縣推廣多功能數字服務終端，讓更多老年人體驗健康監(jiān)測、遠程醫(yī)療等智慧養(yǎng)老核心功能；創(chuàng)新民族特色服務場景，構建蒙醫(yī)藥智能康養(yǎng)體系，利用可穿戴設備采集體征數據生成個性化調理方案；聯合龍頭企業(yè)研發(fā)適應牧區(qū)極端環(huán)境的智能設備，強化老年用品創(chuàng)新，開發(fā)融合蒙古語自然語言處理的智慧養(yǎng)老服務平臺。同時，針對老年人對數字設備的懷疑態(tài)度，建立“線上＋線下”雙語培訓體系，對積極使用智慧養(yǎng)老平臺的老年人進行獎勵補貼，培育老年數字應用群體。完善政策保障體系，將智慧養(yǎng)老納入自治區(qū)數字經濟發(fā)展規(guī)劃，設立專項基金支持技術研發(fā)與標準制定，通過系統(tǒng)化推進，有效破解養(yǎng)老服務資源供需失衡、民族語言服務缺失等難題，形成具有民族特色、可復制推廣的智慧養(yǎng)老內蒙古模式。

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（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：康偉