摘" 要:縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元,在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面占有重要地位,對縣域人口變化情況進(jìn)行分析研究,能夠從更深維度揭示人口變化和流動(dòng)規(guī)律。本文以內(nèi)蒙古各旗縣區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)中戶籍人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),對2020-2023年全區(qū)縣域戶籍人口變化情況進(jìn)行分析,并提出優(yōu)化內(nèi)蒙古縣域人口布局的對策建議。
關(guān)鍵詞:內(nèi)蒙古" " "縣域" " "戶籍人口" " "布局
戶籍是公共服務(wù)與資源分配的基準(zhǔn),也是政治參與與社會(huì)治理的依據(jù),與制度性權(quán)利、長期資源配置、社會(huì)穩(wěn)定等要素深度綁定,戶籍人口具有更強(qiáng)的文化歸屬和社會(huì)認(rèn)同,能更穩(wěn)定地反映一個(gè)地區(qū)的長期人口特征。經(jīng)研究分析,內(nèi)蒙古大多數(shù)旗縣的戶籍人口大于常住人口,戶籍人口變化趨勢與常住人口變化趨勢①具有明顯的一致性,研究內(nèi)蒙古縣域戶籍人口變化趨勢對優(yōu)化縣域人口布局、助力全區(qū)實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡具有參考意義。
一、內(nèi)蒙古縣域戶籍人口分布及變化情況
(一)總體分布情況
截至2023年底,內(nèi)蒙古有103個(gè)旗縣區(qū),本文將其分為市轄區(qū)、縣級市、旗縣(包括自治旗縣)。其中市轄區(qū)23個(gè),占全區(qū)旗縣區(qū)數(shù)量的22.3%,市轄區(qū)戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的29.7%,較2020年增加了0.6個(gè)百分點(diǎn);縣級市11個(gè),占全區(qū)旗縣區(qū)數(shù)量的10.7%,縣級市戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的8.2%,較2020年比例基本保持不變;旗縣69個(gè),占全區(qū)縣域總量的67%,旗縣戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的62.1%,較2020年減少了0.6個(gè)百分點(diǎn)。
(二)近六成旗縣區(qū)戶籍人口有所減少
從戶籍人口增加的旗縣區(qū)看,相比2020年,2023年內(nèi)蒙古戶籍人口增加的旗縣區(qū)有25個(gè),不足全區(qū)103個(gè)旗縣區(qū)的1/4,分布在全區(qū)10個(gè)盟市,通遼市和興安盟沒有戶籍人口正增長的旗縣區(qū),戶籍人口增加的25個(gè)旗縣區(qū)中有14個(gè)市轄區(qū),占比為56%,鄂爾多斯市康巴什區(qū)、二連浩特市、烏海市海南區(qū)、阿拉善盟阿拉善右旗、呼和浩特市賽罕區(qū)人口增速最快,分別為39.5%、32.14%、12.34%、10.62%、10.23%。從無變化的旗縣區(qū)看,2023年內(nèi)蒙古戶籍人口無變化的旗縣區(qū)有17個(gè),分布在全區(qū)7個(gè)盟市,其中旗縣12個(gè),市轄區(qū)只有2個(gè),分別為包頭市昆都侖區(qū)和巴彥淖爾市臨河區(qū)。從減少的旗縣區(qū)看,2023年內(nèi)蒙古戶籍人口減少的旗縣區(qū)有61個(gè),占全部旗縣區(qū)數(shù)量將近60%,分布在全區(qū)10個(gè)盟市,只有烏海市和阿拉善盟沒有戶籍人口減少的旗縣區(qū),61個(gè)戶籍人口減少的地區(qū)大部分為旗縣,共48個(gè),戶籍人口減少的市轄區(qū)7個(gè),縣級市6個(gè),赤峰市阿魯科爾沁旗、通遼市科爾沁區(qū)、興安盟阿爾山市、鄂爾多斯市鄂托克前旗、呼倫貝爾市根河市人口減少最快,分別為16.76%、12.76%、9.23%、8.91%、7.23%。
(三)市轄區(qū)戶籍人口增加,縣級市和旗縣戶籍人口減少
從市轄區(qū)看,相比2020年,2023年內(nèi)蒙古23個(gè)市轄區(qū)中,戶籍人口增加的有14個(gè),占比達(dá)到60%以上;戶籍人口無變化的有2個(gè),分布在包頭和巴彥淖爾;戶籍人口減少的有7個(gè),分布在包頭市、赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市。從縣級市看,2023年內(nèi)蒙古11個(gè)縣級市中,戶籍人口增加的縣級市僅有2個(gè),分別為錫林浩特市和二連浩特市;戶籍人口無變化的縣級市有3個(gè),分別為烏蘭浩特市、滿洲里市、霍林郭勒市;戶籍人口減少的縣級市有6個(gè)。從旗縣看,2023年內(nèi)蒙古69個(gè)旗縣中,戶籍人口增加的僅有9個(gè),分布在鄂爾多斯市、錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、阿拉善盟;戶籍人口無變化的旗縣12個(gè),分布在包頭市、鄂爾多斯市、通遼市、呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟;戶籍人口減少的有48個(gè),分布在除烏海市和阿拉善盟外的其他10個(gè)盟市。
(四)中西部盟市縣域戶籍人口情況整體優(yōu)于東部盟市
從呼包鄂烏地區(qū)看,相比2020年,2023年呼和浩特市9個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口4個(gè)增加、5個(gè)減少,增加的4個(gè)地區(qū)均為市轄區(qū);包頭市9個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口2個(gè)增加、5個(gè)減少、2個(gè)不變,增加的2個(gè)地區(qū)為市轄區(qū)包頭市九原區(qū)和包頭市石拐區(qū);鄂爾多斯市9個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口6個(gè)增加、2個(gè)減少、1個(gè)不變;烏蘭察布市11個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口1個(gè)增加、10個(gè)減少,增加的地區(qū)為僅有的市轄區(qū)烏蘭察布市集寧區(qū)。
從東部盟市看,赤峰市12個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口1個(gè)增加、11個(gè)減少,增加的地區(qū)為市轄區(qū)赤峰市松山區(qū);通遼市8個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口5個(gè)減少、3個(gè)不變;呼倫貝爾市14個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口1個(gè)增加、10個(gè)減少、3個(gè)不變,增加的地區(qū)為市轄區(qū)呼倫貝爾市海拉爾區(qū);興安盟6個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口4個(gè)減少、2個(gè)不變;錫林郭勒盟12個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口3個(gè)增加、4個(gè)減少、5個(gè)不變,增加的地區(qū)為2個(gè)縣級市與錫林郭勒盟西烏旗。
從西部盟市看,巴彥淖爾市7個(gè)旗縣區(qū)中,戶籍人口1個(gè)增加、5個(gè)減少、1個(gè)不變,增加的地區(qū)為巴彥淖爾市烏拉特前旗;烏海市3個(gè)市轄區(qū),以及阿拉善盟3個(gè)旗,戶籍人口全部為正增長。
綜合看,全區(qū)12個(gè)盟市中,戶籍人口增加情況較好的有烏海市、阿拉善盟、呼和浩特市、鄂爾多斯市,戶籍人口減少較嚴(yán)重的有烏蘭察布市、赤峰市、呼倫貝爾市。
二、對策建議
(一)全面監(jiān)測評估,加快前瞻性研究與試點(diǎn)改革
一是成立縣域人口高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,建立“人口-產(chǎn)業(yè)-資源”三維考核指標(biāo)體系及縣域人口大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺,定期發(fā)布縣域人口流動(dòng)趨勢報(bào)告,動(dòng)態(tài)調(diào)整人口政策工具箱,著力構(gòu)建縣域人口規(guī)模梯度合理、流動(dòng)暢通有序的新格局。二是組織專家對人口下降嚴(yán)重、財(cái)政自給率不高的旗縣進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研評估,分析人口減少原因,制定包含人口密度、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、資源稟賦、公共服務(wù)覆蓋率等的量化指標(biāo)體系,結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,創(chuàng)新性開展“撤縣并市”“縣縣合并”可行性研究,分析合并后的行政管理成本縮減比例及資源整合潛力,確保政策實(shí)施前瞻性。三是加快推行“服務(wù)型行政區(qū)劃”試點(diǎn)改革,優(yōu)先選擇人口規(guī)模小、人口流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)增長緩慢的相鄰旗縣,試點(diǎn)合并為“功能型市轄區(qū)”,保留原有區(qū)劃與文化符號,重點(diǎn)強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心跨域通辦能力,建立電子戶籍檔案庫,實(shí)現(xiàn)社保、醫(yī)保等高頻事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”,降低居民遷移成本。
(二)科學(xué)規(guī)劃管理,建設(shè)生態(tài)移民與安居工程
一是科學(xué)規(guī)劃生態(tài)移民搬遷,強(qiáng)化安置區(qū)綜合承載力,以生態(tài)紅線與資源承載力評估為基礎(chǔ),加快推進(jìn)生態(tài)核心區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)的零散居民搬遷,對處于生態(tài)脆弱區(qū)的旗縣,制定差異化搬遷方案,創(chuàng)新實(shí)施“資金補(bǔ)貼+土地置換+就業(yè)優(yōu)先”搬遷補(bǔ)償模式。二是全面開展區(qū)域評估,加強(qiáng)差異化空間管控,優(yōu)化聚落體系,劃定“禁居區(qū)、限居區(qū)、宜居區(qū)”三級管控分區(qū),明確各類區(qū)域的管理責(zé)任和發(fā)展方向,加快聚落體系向生態(tài)管護(hù)驛站轉(zhuǎn)型改造。三是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,創(chuàng)新人口調(diào)控政策工具,建立“縱向補(bǔ)償+橫向購買”雙軌機(jī)制,通過政府補(bǔ)貼、碳匯交易等方式進(jìn)行遷移補(bǔ)償,對主動(dòng)遷往城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民給予購房政策優(yōu)惠,保留土地承包權(quán)的同時(shí)享受城鎮(zhèn)居民待遇,形成人口流動(dòng)的“推-拉”合力。四是建立“中心鎮(zhèn)-特色村-生態(tài)站”三級人口布局,推動(dòng)公共服務(wù)資源向中心鎮(zhèn)傾斜,試點(diǎn)推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),引導(dǎo)牧民向城鎮(zhèn)梯度集聚,原住地保留少量生態(tài)管護(hù)崗位,形成“季節(jié)性放牧+城鎮(zhèn)定居”的彈性居住模式。
(三)立足資源稟賦,加快產(chǎn)業(yè)下沉與模式創(chuàng)新
一是突出旗縣資源稟賦,推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)鏈條延伸,針對生態(tài)脆弱區(qū)資源稟賦,重點(diǎn)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè),在草原退化區(qū)推廣“家庭牧場+合作社”的草畜平衡模式,配套建設(shè)冷鏈物流與有機(jī)畜產(chǎn)品認(rèn)證體系。在沙漠邊緣地帶發(fā)展光伏治沙產(chǎn)業(yè),通過“板上發(fā)電、板間種植、板下養(yǎng)殖”實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用。在生態(tài)旅游資源富集區(qū)打造特色民宿集群與自然教育基地,培育生態(tài)管護(hù)員、研學(xué)導(dǎo)師等新職業(yè)。二是培育“縣域+園區(qū)”聯(lián)動(dòng)模式,引導(dǎo)特色企業(yè)向縣域下沉,配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房和物流體系,創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”模式,按“稅收分成+生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制共享收益,支持生態(tài)旗縣與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣共建產(chǎn)業(yè)園區(qū),引導(dǎo)勞動(dòng)年齡人口向園區(qū)轉(zhuǎn)移。三是突破地域限制匯聚高端要素,統(tǒng)籌建立“旗縣云創(chuàng)中心”及“虛擬人才飛地平臺”,打通呼和浩特、包頭等中心城市與縣域的數(shù)字化協(xié)作網(wǎng)絡(luò),設(shè)立“縣域品牌加速器”,提供品牌策劃、IP打造、全網(wǎng)營銷等全鏈條服務(wù),形成“研發(fā)在都市、轉(zhuǎn)化在縣域、收益在全國”的新型產(chǎn)業(yè)格局。
(四)聚焦戍邊興業(yè),加強(qiáng)人口黏性與集聚活力
一是實(shí)施邊境縣域振興計(jì)劃,強(qiáng)化邊境縣域人口國防與經(jīng)濟(jì)雙重功能,打造“智慧邊防+民生服務(wù)”數(shù)字化平臺,建立“邊境人口服務(wù)驛站體系”,加快重點(diǎn)交通節(jié)點(diǎn)“草原驛站”布局,集成政務(wù)辦理、醫(yī)療急救、物流配送等功能,擴(kuò)大民兵預(yù)備役混合編隊(duì),常態(tài)化開展聯(lián)合巡防。二是設(shè)立邊民守邊津貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,按邊境線長度、巡邊頻次、地理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)放差異化補(bǔ)助,實(shí)時(shí)記錄巡邊軌跡并自動(dòng)生成考核報(bào)表,對主動(dòng)發(fā)現(xiàn)邊境異?;顒?dòng)、協(xié)助處置突發(fā)事件者給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。三是建立“戍邊家庭”榮譽(yù)制度,建立精準(zhǔn)識別和梯度激勵(lì)機(jī)制,強(qiáng)化子女高考加分、公務(wù)員定向招錄、公共服務(wù)免費(fèi)享受等政策激勵(lì)。四是實(shí)施“口岸經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)型人口集聚工程”,搭建跨境貿(mào)易數(shù)字樞紐,發(fā)展跨境電商直播、邊貿(mào)物流等新業(yè)態(tài),制定差異化人口導(dǎo)入政策,對在口岸從事跨境電商、物流服務(wù)的人員給予政策優(yōu)惠,帶動(dòng)人口向口岸縣域城鎮(zhèn)聚集。
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(作者單位:1.呼和浩特市委組織部人才發(fā)展中心;2.內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心)
責(zé)任編輯:張莉莉