優(yōu)化內(nèi)蒙古縣域戶籍人口布局研究

摘" 要：縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本單元，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面占有重要地位，對(duì)縣域人口變化情況進(jìn)行分析研究，能夠從更深維度揭示人口變化和流動(dòng)規(guī)律。本文以內(nèi)蒙古各旗縣區(qū)統(tǒng)計(jì)公報(bào)中戶籍人口數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)2020-2023年全區(qū)縣域戶籍人口變化情況進(jìn)行分析，并提出優(yōu)化內(nèi)蒙古縣域人口布局的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古" " "縣域" " "戶籍人口" " "布局

戶籍是公共服務(wù)與資源分配的基準(zhǔn)，也是政治參與與社會(huì)治理的依據(jù)，與制度性權(quán)利、長(zhǎng)期資源配置、社會(huì)穩(wěn)定等要素深度綁定，戶籍人口具有更強(qiáng)的文化歸屬和社會(huì)認(rèn)同，能更穩(wěn)定地反映一個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)期人口特征。經(jīng)研究分析，內(nèi)蒙古大多數(shù)旗縣的戶籍人口大于常住人口，戶籍人口變化趨勢(shì)與常住人口變化趨勢(shì)①具有明顯的一致性，研究?jī)?nèi)蒙古縣域戶籍人口變化趨勢(shì)對(duì)優(yōu)化縣域人口布局、助力全區(qū)實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡具有參考意義。

一、內(nèi)蒙古縣域戶籍人口分布及變化情況

（一）總體分布情況

截至2023年底，內(nèi)蒙古有103個(gè)旗縣區(qū)，本文將其分為市轄區(qū)、縣級(jí)市、旗縣（包括自治旗縣）。其中市轄區(qū)23個(gè)，占全區(qū)旗縣區(qū)數(shù)量的22.3%，市轄區(qū)戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的29.7%，較2020年增加了0.6個(gè)百分點(diǎn)；縣級(jí)市11個(gè)，占全區(qū)旗縣區(qū)數(shù)量的10.7%，縣級(jí)市戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的8.2%，較2020年比例基本保持不變；旗縣69個(gè)，占全區(qū)縣域總量的67%，旗縣戶籍人口占全區(qū)戶籍人口的62.1%，較2020年減少了0.6個(gè)百分點(diǎn)。

（二）近六成旗縣區(qū)戶籍人口有所減少

從戶籍人口增加的旗縣區(qū)看，相比2020年，2023年內(nèi)蒙古戶籍人口增加的旗縣區(qū)有25個(gè)，不足全區(qū)103個(gè)旗縣區(qū)的1/4，分布在全區(qū)10個(gè)盟市，通遼市和興安盟沒有戶籍人口正增長(zhǎng)的旗縣區(qū)，戶籍人口增加的25個(gè)旗縣區(qū)中有14個(gè)市轄區(qū)，占比為56%，鄂爾多斯市康巴什區(qū)、二連浩特市、烏海市海南區(qū)、阿拉善盟阿拉善右旗、呼和浩特市賽罕區(qū)人口增速最快，分別為39.5%、32.14%、12.34%、10.62%、10.23%。從無變化的旗縣區(qū)看，2023年內(nèi)蒙古戶籍人口無變化的旗縣區(qū)有17個(gè)，分布在全區(qū)7個(gè)盟市，其中旗縣12個(gè)，市轄區(qū)只有2個(gè)，分別為包頭市昆都侖區(qū)和巴彥淖爾市臨河區(qū)。從減少的旗縣區(qū)看，2023年內(nèi)蒙古戶籍人口減少的旗縣區(qū)有61個(gè)，占全部旗縣區(qū)數(shù)量將近60%，分布在全區(qū)10個(gè)盟市，只有烏海市和阿拉善盟沒有戶籍人口減少的旗縣區(qū)，61個(gè)戶籍人口減少的地區(qū)大部分為旗縣，共48個(gè)，戶籍人口減少的市轄區(qū)7個(gè)，縣級(jí)市6個(gè)，赤峰市阿魯科爾沁旗、通遼市科爾沁區(qū)、興安盟阿爾山市、鄂爾多斯市鄂托克前旗、呼倫貝爾市根河市人口減少最快，分別為16.76%、12.76%、9.23%、8.91%、7.23%。

（三）市轄區(qū)戶籍人口增加，縣級(jí)市和旗縣戶籍人口減少

從市轄區(qū)看，相比2020年，2023年內(nèi)蒙古23個(gè)市轄區(qū)中，戶籍人口增加的有14個(gè)，占比達(dá)到60%以上；戶籍人口無變化的有2個(gè)，分布在包頭和巴彥淖爾；戶籍人口減少的有7個(gè)，分布在包頭市、赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市。從縣級(jí)市看，2023年內(nèi)蒙古11個(gè)縣級(jí)市中，戶籍人口增加的縣級(jí)市僅有2個(gè)，分別為錫林浩特市和二連浩特市；戶籍人口無變化的縣級(jí)市有3個(gè)，分別為烏蘭浩特市、滿洲里市、霍林郭勒市；戶籍人口減少的縣級(jí)市有6個(gè)。從旗縣看，2023年內(nèi)蒙古69個(gè)旗縣中，戶籍人口增加的僅有9個(gè)，分布在鄂爾多斯市、錫林郭勒盟、巴彥淖爾市、阿拉善盟；戶籍人口無變化的旗縣12個(gè)，分布在包頭市、鄂爾多斯市、通遼市、呼倫貝爾市、興安盟、錫林郭勒盟；戶籍人口減少的有48個(gè)，分布在除烏海市和阿拉善盟外的其他10個(gè)盟市。

（四）中西部盟市縣域戶籍人口情況整體優(yōu)于東部盟市

從呼包鄂烏地區(qū)看，相比2020年，2023年呼和浩特市9個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口4個(gè)增加、5個(gè)減少，增加的4個(gè)地區(qū)均為市轄區(qū)；包頭市9個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口2個(gè)增加、5個(gè)減少、2個(gè)不變，增加的2個(gè)地區(qū)為市轄區(qū)包頭市九原區(qū)和包頭市石拐區(qū)；鄂爾多斯市9個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口6個(gè)增加、2個(gè)減少、1個(gè)不變；烏蘭察布市11個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口1個(gè)增加、10個(gè)減少，增加的地區(qū)為僅有的市轄區(qū)烏蘭察布市集寧區(qū)。

從東部盟市看，赤峰市12個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口1個(gè)增加、11個(gè)減少，增加的地區(qū)為市轄區(qū)赤峰市松山區(qū)；通遼市8個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口5個(gè)減少、3個(gè)不變；呼倫貝爾市14個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口1個(gè)增加、10個(gè)減少、3個(gè)不變，增加的地區(qū)為市轄區(qū)呼倫貝爾市海拉爾區(qū)；興安盟6個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口4個(gè)減少、2個(gè)不變；錫林郭勒盟12個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口3個(gè)增加、4個(gè)減少、5個(gè)不變，增加的地區(qū)為2個(gè)縣級(jí)市與錫林郭勒盟西烏旗。

從西部盟市看，巴彥淖爾市7個(gè)旗縣區(qū)中，戶籍人口1個(gè)增加、5個(gè)減少、1個(gè)不變，增加的地區(qū)為巴彥淖爾市烏拉特前旗；烏海市3個(gè)市轄區(qū)，以及阿拉善盟3個(gè)旗，戶籍人口全部為正增長(zhǎng)。

綜合看，全區(qū)12個(gè)盟市中，戶籍人口增加情況較好的有烏海市、阿拉善盟、呼和浩特市、鄂爾多斯市，戶籍人口減少較嚴(yán)重的有烏蘭察布市、赤峰市、呼倫貝爾市。

二、對(duì)策建議

（一）全面監(jiān)測(cè)評(píng)估，加快前瞻性研究與試點(diǎn)改革

一是成立縣域人口高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“人口-產(chǎn)業(yè)-資源”三維考核指標(biāo)體系及縣域人口大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，定期發(fā)布縣域人口流動(dòng)趨勢(shì)報(bào)告，動(dòng)態(tài)調(diào)整人口政策工具箱，著力構(gòu)建縣域人口規(guī)模梯度合理、流動(dòng)暢通有序的新格局。二是組織專家對(duì)人口下降嚴(yán)重、財(cái)政自給率不高的旗縣進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研評(píng)估，分析人口減少原因，制定包含人口密度、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、資源稟賦、公共服務(wù)覆蓋率等的量化指標(biāo)體系，結(jié)合區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新性開展“撤縣并市”“縣縣合并”可行性研究，分析合并后的行政管理成本縮減比例及資源整合潛力，確保政策實(shí)施前瞻性。三是加快推行“服務(wù)型行政區(qū)劃”試點(diǎn)改革，優(yōu)先選擇人口規(guī)模小、人口流失嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的相鄰旗縣，試點(diǎn)合并為“功能型市轄區(qū)”，保留原有區(qū)劃與文化符號(hào)，重點(diǎn)強(qiáng)化政務(wù)服務(wù)中心跨域通辦能力，建立電子戶籍檔案庫，實(shí)現(xiàn)社保、醫(yī)保等高頻事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦”，降低居民遷移成本。

（二）科學(xué)規(guī)劃管理，建設(shè)生態(tài)移民與安居工程

一是科學(xué)規(guī)劃生態(tài)移民搬遷，強(qiáng)化安置區(qū)綜合承載力，以生態(tài)紅線與資源承載力評(píng)估為基礎(chǔ)，加快推進(jìn)生態(tài)核心區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害高發(fā)區(qū)的零散居民搬遷，對(duì)處于生態(tài)脆弱區(qū)的旗縣，制定差異化搬遷方案，創(chuàng)新實(shí)施“資金補(bǔ)貼+土地置換+就業(yè)優(yōu)先”搬遷補(bǔ)償模式。二是全面開展區(qū)域評(píng)估，加強(qiáng)差異化空間管控，優(yōu)化聚落體系，劃定“禁居區(qū)、限居區(qū)、宜居區(qū)”三級(jí)管控分區(qū)，明確各類區(qū)域的管理責(zé)任和發(fā)展方向，加快聚落體系向生態(tài)管護(hù)驛站轉(zhuǎn)型改造。三是完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新人口調(diào)控政策工具，建立“縱向補(bǔ)償+橫向購買”雙軌機(jī)制，通過政府補(bǔ)貼、碳匯交易等方式進(jìn)行遷移補(bǔ)償，對(duì)主動(dòng)遷往城鎮(zhèn)的農(nóng)牧民給予購房政策優(yōu)惠，保留土地承包權(quán)的同時(shí)享受城鎮(zhèn)居民待遇，形成人口流動(dòng)的“推-拉”合力。四是建立“中心鎮(zhèn)-特色村-生態(tài)站”三級(jí)人口布局，推動(dòng)公共服務(wù)資源向中心鎮(zhèn)傾斜，試點(diǎn)推進(jìn)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，引導(dǎo)牧民向城鎮(zhèn)梯度集聚，原住地保留少量生態(tài)管護(hù)崗位，形成“季節(jié)性放牧+城鎮(zhèn)定居”的彈性居住模式。

（三）立足資源稟賦，加快產(chǎn)業(yè)下沉與模式創(chuàng)新

一是突出旗縣資源稟賦，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，針對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)資源稟賦，重點(diǎn)發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，在草原退化區(qū)推廣“家庭牧場(chǎng)+合作社”的草畜平衡模式，配套建設(shè)冷鏈物流與有機(jī)畜產(chǎn)品認(rèn)證體系。在沙漠邊緣地帶發(fā)展光伏治沙產(chǎn)業(yè)，通過“板上發(fā)電、板間種植、板下養(yǎng)殖”實(shí)現(xiàn)土地復(fù)合利用。在生態(tài)旅游資源富集區(qū)打造特色民宿集群與自然教育基地，培育生態(tài)管護(hù)員、研學(xué)導(dǎo)師等新職業(yè)。二是培育“縣域+園區(qū)”聯(lián)動(dòng)模式，引導(dǎo)特色企業(yè)向縣域下沉，配套建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化廠房和物流體系，創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”模式，按“稅收分成+生態(tài)補(bǔ)償”機(jī)制共享收益，支持生態(tài)旗縣與經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)勞動(dòng)年齡人口向園區(qū)轉(zhuǎn)移。三是突破地域限制匯聚高端要素，統(tǒng)籌建立“旗縣云創(chuàng)中心”及“虛擬人才飛地平臺(tái)”，打通呼和浩特、包頭等中心城市與縣域的數(shù)字化協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立“縣域品牌加速器”，提供品牌策劃、IP打造、全網(wǎng)營銷等全鏈條服務(wù)，形成“研發(fā)在都市、轉(zhuǎn)化在縣域、收益在全國”的新型產(chǎn)業(yè)格局。

（四）聚焦戍邊興業(yè)，加強(qiáng)人口黏性與集聚活力

一是實(shí)施邊境縣域振興計(jì)劃，強(qiáng)化邊境縣域人口國防與經(jīng)濟(jì)雙重功能，打造“智慧邊防+民生服務(wù)”數(shù)字化平臺(tái)，建立“邊境人口服務(wù)驛站體系”，加快重點(diǎn)交通節(jié)點(diǎn)“草原驛站”布局，集成政務(wù)辦理、醫(yī)療急救、物流配送等功能，擴(kuò)大民兵預(yù)備役混合編隊(duì)，常態(tài)化開展聯(lián)合巡防。二是設(shè)立邊民守邊津貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，按邊境線長(zhǎng)度、巡邊頻次、地理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)放差異化補(bǔ)助，實(shí)時(shí)記錄巡邊軌跡并自動(dòng)生成考核報(bào)表，對(duì)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)邊境異?；顒?dòng)、協(xié)助處置突發(fā)事件者給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。三是建立“戍邊家庭”榮譽(yù)制度，建立精準(zhǔn)識(shí)別和梯度激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化子女高考加分、公務(wù)員定向招錄、公共服務(wù)免費(fèi)享受等政策激勵(lì)。四是實(shí)施“口岸經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)型人口集聚工程”，搭建跨境貿(mào)易數(shù)字樞紐，發(fā)展跨境電商直播、邊貿(mào)物流等新業(yè)態(tài)，制定差異化人口導(dǎo)入政策，對(duì)在口岸從事跨境電商、物流服務(wù)的人員給予政策優(yōu)惠，帶動(dòng)人口向口岸縣域城鎮(zhèn)聚集。

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（作者單位：1.呼和浩特市委組織部人才發(fā)展中心；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心）

責(zé)任編輯：張莉莉