加強人口統(tǒng)籌 推動內(nèi)蒙古收縮型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

摘" 要：近年來，內(nèi)蒙古部分地區(qū)人口流失與經(jīng)濟增長放緩并存，城市出現(xiàn)“收縮”現(xiàn)象，開展收縮型城市研究的重要性日益凸顯。本文通過深入研究與歸納總結(jié)，創(chuàng)新性提出了收縮型城市的界定條件，并對內(nèi)蒙古收縮型城市情況進行分析研判，旨在為更好應(yīng)對內(nèi)蒙古收縮型城市面臨的挑戰(zhàn)，推動收縮型城市轉(zhuǎn)型提出對策建議。

關(guān)鍵詞：收縮型城市" " "人口流失" " "內(nèi)蒙古

一、收縮型城市的內(nèi)涵與條件

“收縮型城市”概念最早由德國學(xué)者于1988年提出，后國際研究機構(gòu)將其定義為人口規(guī)模在1萬人以上的人口密集城市區(qū)域，面臨人口流失超過2年，并經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟危機的現(xiàn)象。在我國，“收縮型城市”雖沒有明確統(tǒng)一定義，但“人口持續(xù)流失、經(jīng)濟下行明顯”被視為城市收縮的核心標志。

根據(jù)相關(guān)研究資料顯示，收縮型城市通?？梢詣澐譃楫a(chǎn)業(yè)衰退、資源枯竭、被虹吸三種類型，發(fā)展中國家城市收縮主要集中在印度和中國兩國。通過測算，我國除港澳臺，以及西藏、新疆、海南等少數(shù)地區(qū)外，350個地級市中收縮型城市共計155個，主要分布在東北、西北以及華中地區(qū)。本文借鑒其他省份的實踐和研究成果，將“收縮型城市”的識別條件界定為：同時符合“人口總量減少、年均經(jīng)濟增速低于全區(qū)平均水平、GDP在全區(qū)比重下降”三個條件。

二、內(nèi)蒙古收縮型城市情況

根據(jù)近10年內(nèi)蒙古人口和經(jīng)濟數(shù)據(jù)測算，全區(qū)12個盟市中，同時符合“人口總量減少、年均經(jīng)濟增速低于全區(qū)平均水平、GDP在全區(qū)比重下降”三個收縮型城市條件的有5個地級市，分別為呼倫貝爾、通遼、赤峰、烏蘭察布、巴彥淖爾。通過數(shù)據(jù)可以看出，烏蘭察布與通遼兩市收縮程度最嚴重，烏蘭察布市10年間人口下降最多，達到51.82萬，通遼市平均經(jīng)濟增速最低，GDP占全區(qū)比重下降最多，下降幅度達到4.23個百分點。

從三次產(chǎn)業(yè)增加值比重變化看，內(nèi)蒙古收縮型城市三次產(chǎn)業(yè)比重變化情況與黑龍江省類似，均表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)占比大幅下降，相比第一、三產(chǎn)業(yè)，可認為這些地區(qū)工業(yè)均呈現(xiàn)不同程度的衰退跡象。2013-2023年，內(nèi)蒙古第二產(chǎn)業(yè)比重下降了6.5個百分點，而全區(qū)5個收縮型城市的第二產(chǎn)業(yè)比重下降幅度均高于自治區(qū)平均水平，通遼、赤峰、巴彥淖爾三市第二產(chǎn)業(yè)比重下降幅度均超過20個百分點，通遼市第二產(chǎn)業(yè)比重由62%降至30.6%，下降幅度達到31.4個百分點。

三、收縮型城市發(fā)展瓶頸與掣肘

一是人口流失帶來的勞動力要素短缺。收縮型城市往往也是人口流失的重災(zāi)區(qū)，隨著大量勞動力外溢，城市經(jīng)濟活力下降，生產(chǎn)力和創(chuàng)新能力受到較大影響，企業(yè)用工成本上升，競爭力下降。人口持續(xù)減少也導(dǎo)致消費市場萎縮，進一步制約城市經(jīng)濟發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)衰退導(dǎo)致增長動力不足。收縮型城市通常過度依賴某一主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或某幾類產(chǎn)業(yè)，一旦這些產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)問題，可能造成產(chǎn)業(yè)鏈斷裂、上下游產(chǎn)業(yè)萎縮。比如隨著資源枯竭與替代品發(fā)展，資源型城市若沒有做好產(chǎn)業(yè)升級與替代，必然發(fā)生經(jīng)濟增長動力減弱與收縮。三是土地資源利用效率低下。在收縮型城市轉(zhuǎn)型升級過程中，土地資源利用是一項復(fù)雜且長期存在的挑戰(zhàn)，如土地閑置、用地低效、合理規(guī)劃設(shè)計缺乏，這些現(xiàn)象導(dǎo)致土地資源浪費，某些未被有效利用的土地還可能會成為城市死角，影響城市形象和安全，加劇城市空間布局失衡，限制社會經(jīng)濟效益，影響城市的財政收入。四是投資環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)差導(dǎo)致資本外流。在收縮型城市中，隨著人口和產(chǎn)業(yè)的逐漸萎縮，投資環(huán)境不復(fù)從前，投資者信心受到影響，長期投資意愿下降，同時造成城市存量資本及高端人才加速外流，進而影響城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，削弱了城市的整體活力和競爭力，對城市未來的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。

四、應(yīng)對策略與建議

（一）化整為零，集散成團，進一步加強收縮型旗縣發(fā)展研究

旗縣是城市體系重要組成部分，化整為零進行收縮型旗縣發(fā)展研究，對理解城市收縮機制至關(guān)重要，有助于揭示和把握城市收縮的多樣性與復(fù)雜性。一是根據(jù)資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、地理位置偏遠等不同原因造成的收縮衰退，對收縮型旗縣進行科學(xué)分類，選取具有代表性的旗縣進行深入剖析，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，通過典型案例研究，揭示不同類型收縮型城市面臨的共性問題。二是建立健全科學(xué)評估體系，重點關(guān)注收縮型旗縣人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面的指標，及時揭示收縮型旗縣的發(fā)展癥結(jié)，為城市轉(zhuǎn)型提供決策參考。三是圍繞“瘦身強體”，將收縮型旗縣研究成果轉(zhuǎn)化為政策建議，如對經(jīng)濟、人口衰退嚴重的收縮型旗縣，創(chuàng)新性開展撤縣并市、縣縣合并、產(chǎn)業(yè)搬遷、人口融合的可行性研究。

（二）凝聚資源，細化管理，推動收縮型城市向“精明收縮”轉(zhuǎn)變

一是重點支持收縮型城市主城區(qū)建設(shè)，推動收縮型城市更新改造項目資金、土地指標等優(yōu)先向主城區(qū)傾斜，通過基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的更新，公共服務(wù)水平的優(yōu)化，引導(dǎo)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚。二是加強收縮型城市主城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點發(fā)展科技、金融、文化創(chuàng)意等智力密集型產(chǎn)業(yè)，建立健全人才引、育、留體制機制，大幅提升就業(yè)崗位與人才的適配度，關(guān)注就業(yè)人員的發(fā)展和福利，提高員工薪酬待遇，擴大職業(yè)發(fā)展空間，切實提升收縮型城市主城區(qū)就業(yè)崗位質(zhì)量。三是建立收縮型城市風(fēng)險預(yù)測和應(yīng)急預(yù)防機制，關(guān)注潛在風(fēng)險隱患，加強風(fēng)險排查和監(jiān)測工作，提高城市管理的及時性和精準性，以及居民參與城市管理的積極性，不斷完善城市收縮管理體制，全面形成由數(shù)據(jù)接收、案卷記錄、任務(wù)安排、任務(wù)實行、信息反饋、核查結(jié)案構(gòu)成的管理機制。

（三）政策扶持，提檔升級，扎實推進收縮型城市新舊動能轉(zhuǎn)換

一是加快推動收縮型城市優(yōu)勢支柱產(chǎn)業(yè)向中高端邁進，建立健全產(chǎn)業(yè)升級和扶持政策，為中高端產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展環(huán)境和政策指引，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入，推動技術(shù)創(chuàng)新，做好產(chǎn)業(yè)綠色低碳與數(shù)字化升級，促進產(chǎn)品向高附加值方向轉(zhuǎn)變。二是通過區(qū)域一體化發(fā)展助力收縮型城市新舊動能轉(zhuǎn)換，推動生產(chǎn)要素向核心區(qū)域集中、產(chǎn)業(yè)集群向重點園區(qū)集聚，重點推動烏蘭察布市深度融入呼包鄂城市群，加快打造赤峰通遼“雙子星座”區(qū)域新經(jīng)濟增長極。三是多措并舉抓好市場創(chuàng)新主體提檔升級，著力打造鏈主型龍頭企業(yè)，支持以龍頭企業(yè)為核心的全產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)合體項目發(fā)展，積極培育專精特新“小巨人”企業(yè)，激發(fā)民營經(jīng)濟活力，穩(wěn)妥推進國企混合所有制改革。

（四）強化協(xié)作，開放共享，著力擴展收縮型城市功能半徑

一是進一步完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，加強收縮型城市與周邊城市的城際交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立區(qū)域交通協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)交通規(guī)劃、運營、管理一體化，提高交通效率，減少城市間的交通壁壘。二是推動收縮型城市深度融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)收縮型城市企業(yè)根據(jù)自身特點參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈分工，推動成立區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，舉辦區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作論壇和展會，為企業(yè)提供城市間交流合作平臺，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)的協(xié)同發(fā)展。三是推動收縮型城市教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源的區(qū)域共享共建，如推動建立區(qū)域教育聯(lián)盟、區(qū)域科技創(chuàng)新聯(lián)盟、醫(yī)療聯(lián)合體，聯(lián)合舉辦文化活動及體育賽事，推動建立區(qū)域公共服務(wù)信息平臺。四是推動區(qū)域政策一體化，建立和完善區(qū)域協(xié)調(diào)機制，提高跨城市事務(wù)協(xié)調(diào)、決策、實施的水平和能力。

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（作者單位：1.內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源和社會保障廳綜合保障中心；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)宏觀經(jīng)濟研究中心）

責(zé)任編輯：康偉