內(nèi)蒙古建設(shè)新型能源體系面臨的主要問題與政策建議

黨的二十屆三中全會(huì)將加快規(guī)劃建設(shè)新型能源體系作為健全綠色低碳發(fā)展機(jī)制的重要內(nèi)容，以健全煤炭清潔高效利用和完善新能源消納、調(diào)控為重要改革方向。內(nèi)蒙古作為國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地，統(tǒng)籌好傳統(tǒng)能源轉(zhuǎn)型升級(jí)和新能源高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)新型能源體系建設(shè)，對(duì)于保障國(guó)家能源安全、實(shí)現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)和推進(jìn)新型工業(yè)化均具有戰(zhàn)略支撐意義。

一、內(nèi)蒙古建設(shè)新型能源體系的主要進(jìn)展

在國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地戰(zhàn)略定位指導(dǎo)下，內(nèi)蒙古“十四五”時(shí)期全力構(gòu)建新型能源體系，以能源系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型為抓手，在推動(dòng)形成能源新質(zhì)生產(chǎn)力方向上已經(jīng)取得了系列進(jìn)展。

（一）煤炭清潔高效生產(chǎn)利用有序推進(jìn)

持續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，退出煤炭落后產(chǎn)能，釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，2024年內(nèi)蒙古原煤產(chǎn)量達(dá)到12.97億噸，排名全國(guó)第一。煤礦智能化建設(shè)水平已居全國(guó)前列，全區(qū)智能化煤炭產(chǎn)能占在產(chǎn)產(chǎn)能的比例達(dá)到88%，其中，千萬噸以上在產(chǎn)煤礦已全部完成智能化建設(shè)。積極推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，多處礦山入選國(guó)家級(jí)綠色礦山試點(diǎn)和納入國(guó)家綠色礦山名錄，綠色開采和礦山生態(tài)修復(fù)取得階段性成果。煤電低碳化改造有序推進(jìn)，以謀劃儲(chǔ)備重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)存量機(jī)組改造和增量機(jī)組建設(shè)。以煤為基不斷拓展煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，煤制油氣、烯烴、甲醇、乙二醇等現(xiàn)代煤化工產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，已建成國(guó)內(nèi)規(guī)模最大的現(xiàn)代煤化工體系和門類最全的煤基再生能源產(chǎn)業(yè)體系。

（二）清潔能源發(fā)展取得跨越式進(jìn)步

風(fēng)電光伏等新能源裝機(jī)快速增長(zhǎng)，2024年內(nèi)蒙古新增新能源裝機(jī)規(guī)模超過4100萬千瓦，總裝機(jī)規(guī)模已達(dá)1.35億千瓦，已超過火電裝機(jī)規(guī)模，是“十四五”初期裝機(jī)規(guī)模的2.7倍，累計(jì)發(fā)電量超2000億千瓦時(shí)，30%的電量實(shí)現(xiàn)了外送。新型儲(chǔ)能產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，通過實(shí)施《內(nèi)蒙古自治區(qū)2024-2025年新型儲(chǔ)能發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)方案》，新增新型儲(chǔ)能裝機(jī)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，2023年實(shí)現(xiàn)300萬千瓦，2024年新增建成708萬千瓦，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1032萬千瓦，排名全國(guó)第一。氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展加速推進(jìn)，累計(jì)已批復(fù)39個(gè)風(fēng)光制氫一體化項(xiàng)目，綠氫產(chǎn)能已建成3萬噸，排名全國(guó)第一。綠電交易實(shí)現(xiàn)全國(guó)領(lǐng)先，2024年，綠電交易規(guī)模達(dá)到900多億千瓦時(shí)，5184萬千瓦以上的新能源裝機(jī)容量直接參與了中長(zhǎng)期綠電交易。

（三）綠色低碳能源技術(shù)創(chuàng)新取得新突破

內(nèi)蒙古不斷在化石能源綠色低碳生產(chǎn)利用、可再生能源發(fā)電消納、新型儲(chǔ)能、氫能等方面推進(jìn)科技創(chuàng)新，能源綠色低碳技術(shù)創(chuàng)新取得了系列突破，一批新能源新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新模式正在快速發(fā)展。在煤炭生物質(zhì)摻燒、綠氨摻燒、煤電機(jī)組“三改聯(lián)動(dòng)”、碳捕集利用與封存、新型煤化工技術(shù)方面持續(xù)創(chuàng)新和應(yīng)用。推動(dòng)風(fēng)光火儲(chǔ)一體化、風(fēng)光制氫一體化、源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化、露天煤礦無人駕駛和智能化、燃煤自備電廠可再生能源替代等新能源技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景率先發(fā)展，為構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)奠定了良好基礎(chǔ)。

（四）能源綠色低碳轉(zhuǎn)型政策體系更加完善

積極落實(shí)國(guó)家“雙碳”、生態(tài)文明體制建設(shè)等戰(zhàn)略，持續(xù)完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型政策體系，為內(nèi)蒙古構(gòu)建新型能源體系提供更好的政策環(huán)境。如編制印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于碳達(dá)峰目標(biāo)下能源保障供應(yīng)的實(shí)施方案》《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的實(shí)施意見》《內(nèi)蒙古電力市場(chǎng)綠色電力交易試點(diǎn)方案》《關(guān)于加快新能源和電網(wǎng)審批建設(shè)若干措施》《關(guān)于加快推進(jìn)氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通知》《內(nèi)蒙古自治區(qū)2024—2025年新型儲(chǔ)能發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)方案》，為內(nèi)蒙古推動(dòng)能源系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供了有力的政策保障。

二、內(nèi)蒙古建設(shè)新型能源體系面臨的主要問題

內(nèi)蒙古傳統(tǒng)煤基產(chǎn)業(yè)比重高，面臨著煤炭保供兜底安全風(fēng)險(xiǎn)高、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)消費(fèi)預(yù)期降級(jí)風(fēng)險(xiǎn)高、高碳鎖定風(fēng)險(xiǎn)高等問題。要在增強(qiáng)國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地保供能力的前提下，促進(jìn)能源體系綠色低碳轉(zhuǎn)型，建設(shè)新型能源體系，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

（一）煤炭保供兜底安全風(fēng)險(xiǎn)高

一是內(nèi)蒙古統(tǒng)籌保障國(guó)家能源安全和促進(jìn)自身能源體系綠色低碳轉(zhuǎn)型的安全兜底風(fēng)險(xiǎn)高。目前，與國(guó)家重要能源和戰(zhàn)略資源基地的戰(zhàn)略要求相比，內(nèi)蒙古還不完全具有足夠充裕的煤炭?jī)?chǔ)備產(chǎn)能，與外省之間的協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制也存在進(jìn)一步完善的空間，尚不具有統(tǒng)籌好保障國(guó)家能源安全和促進(jìn)自身能源體系綠色低碳轉(zhuǎn)型的能力。特別在新型能源體系構(gòu)建中，煤炭的戰(zhàn)略功能要逐漸從主體能源向基荷能源、備用能源過渡。內(nèi)蒙古不僅需要把握好自身能源轉(zhuǎn)型中的煤炭不同戰(zhàn)略功能轉(zhuǎn)變的安全兜底邊界，還要為國(guó)家能源轉(zhuǎn)型進(jìn)行煤炭的有效安全兜底，難度大，風(fēng)險(xiǎn)高。

二是保供兜底壓力下煤炭安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高。在去產(chǎn)能和保供兜底雙向擠壓下，煤炭的短期高強(qiáng)度開采仍存在較高的安全風(fēng)險(xiǎn)，超采、未批先建先采、淘汰產(chǎn)能違規(guī)重新開采等問題大量存在，煤礦安全生產(chǎn)形勢(shì)嚴(yán)峻。

三是發(fā)揮保供安全兜底功能的能源儲(chǔ)備產(chǎn)能成本高，儲(chǔ)備任務(wù)完成經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)高。作為國(guó)家重要能源基地，內(nèi)蒙古必須加大力度建設(shè)煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，龐大的煤炭?jī)?chǔ)備容量成本高，難以獲得適配的市場(chǎng)收益，經(jīng)濟(jì)效益低。目前雖然從政策角度進(jìn)行了容量電價(jià)的市場(chǎng)化探索，但要將容量?jī)r(jià)格落實(shí)到位，還有較大困難。在這種情況下，難以形成儲(chǔ)備產(chǎn)能的激勵(lì)機(jī)制，企業(yè)完成儲(chǔ)備任務(wù)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高。

（二）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)消費(fèi)預(yù)期降級(jí)風(fēng)險(xiǎn)高

一是過早過快去工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)高。內(nèi)蒙古工業(yè)化進(jìn)程相對(duì)落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)倚能倚重，投資結(jié)構(gòu)偏能偏重，在碳排放等環(huán)境約束趨緊的形勢(shì)下，新興產(chǎn)業(yè)還未大規(guī)模發(fā)展，培育形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，此階段如違背工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)規(guī)律，大幅削減能源、煤基重工業(yè)的比例，會(huì)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)空心化、過早過快去工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“逆庫(kù)茲涅茨化”現(xiàn)象。如東北地區(qū)全面振興不能實(shí)現(xiàn)新突破的主要原因之一，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了“逆庫(kù)茲涅茨化”“去工業(yè)化”趨勢(shì)。

二是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能減弱風(fēng)險(xiǎn)增大。工業(yè)在內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比仍居首位，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大動(dòng)力。煤基工業(yè)的占比仍較高，過快過早降低煤基傳統(tǒng)工業(yè)比重會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)增速下降。在新興產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之前，降低傳統(tǒng)工業(yè)占比會(huì)削弱現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使得培育新興產(chǎn)業(yè)的資本要素減少，不能充分利用現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)培育未來競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的舊動(dòng)能減弱、新動(dòng)能無法形成。

三是社會(huì)效應(yīng)減弱風(fēng)險(xiǎn)升高。傳統(tǒng)能源和煤基工業(yè)具有較高的社會(huì)效應(yīng)，如保障就業(yè)、穩(wěn)定社會(huì)消費(fèi)預(yù)期等，在新技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景不足、融入傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不充分、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展不成熟的情況下，規(guī)?；l(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)對(duì)成熟規(guī)?；拿夯鶄鹘y(tǒng)工業(yè)的非市場(chǎng)化替代，會(huì)引發(fā)社會(huì)消費(fèi)預(yù)期降級(jí)、失業(yè)率大幅上升等問題。

（三）高碳鎖定風(fēng)險(xiǎn)高

一是內(nèi)蒙古作為國(guó)家重要能源基地的戰(zhàn)略定位，需要更大規(guī)模的煤炭、煤電產(chǎn)能作為支撐。2024年內(nèi)蒙古完成了8.3億噸煤炭保供任務(wù)，在新型能源體系建設(shè)需求驅(qū)動(dòng)下，這一規(guī)模還會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，進(jìn)而會(huì)大幅推高碳排放和污染排放增量，且內(nèi)蒙古倚能倚重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的碳排放和污染排放存量基數(shù)大，將給內(nèi)蒙古實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)帶來碳減排壓力大、考核目標(biāo)難實(shí)現(xiàn)的問題。

二是新興產(chǎn)業(yè)具有較高的碳鎖定風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)蒙古大力發(fā)展光伏制造、新材料、煤化工、礦產(chǎn)資源加工等新興產(chǎn)業(yè)，需要消費(fèi)更多的煤炭和煤電，進(jìn)一步推高碳排放增量。光伏制造等產(chǎn)業(yè)本身具有高耗能高排放的特征，未來成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)會(huì)給內(nèi)蒙古帶來較高的碳鎖定風(fēng)險(xiǎn)。在碳排放雙控等環(huán)境考核趨緊的背景下，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和滿足碳排放考核要求面臨更大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

三是能源電力系統(tǒng)深度脫碳難度大。內(nèi)蒙古在推動(dòng)新型能源體系建設(shè)中，新型電力系統(tǒng)建設(shè)需要上馬更多的煤電調(diào)峰項(xiàng)目，為可再生能源電力并網(wǎng)、輸配、消納進(jìn)行兜底保障，會(huì)推動(dòng)煤炭和煤電產(chǎn)能階段性大幅增長(zhǎng)，煤基能源比例短期內(nèi)仍會(huì)上升，將加大能源電力系統(tǒng)深度脫碳的難度。

三、政策建議

內(nèi)蒙古作為國(guó)家重要的能源和資源戰(zhàn)略基地，具有豐裕的能源資源稟賦、獨(dú)立的地方電網(wǎng)、便利的進(jìn)口區(qū)位等有利條件，應(yīng)加大政策支持示范力度，促進(jìn)內(nèi)蒙古在建設(shè)新型能源體系和培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等方面形成可資借鑒的典型轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。

（一）高水平增強(qiáng)煤炭保供和安全兜底保障能力

一是統(tǒng)籌好保障國(guó)家能源安全和促進(jìn)自身能源體系綠色低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)系。設(shè)立專項(xiàng)政策支持內(nèi)蒙古加強(qiáng)煤炭戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地建設(shè)，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)突發(fā)性軍事活動(dòng)和重大氣候變化災(zāi)害的兜底保供能力；并通過與新疆、山西、陜西等煤炭主產(chǎn)區(qū)形成協(xié)作格局，完善與主要負(fù)荷區(qū)的協(xié)調(diào)調(diào)度機(jī)制，提升國(guó)家能源戰(zhàn)略基地的安全兜底保供能力；在保障能源安全的基礎(chǔ)上，分階段有效推進(jìn)能源系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

二是夯實(shí)安全生產(chǎn)紅線。深入淘汰無效產(chǎn)能，改造升級(jí)落后產(chǎn)能，加快釋放先進(jìn)產(chǎn)能，重視深部煤炭安全開采技術(shù)的攻堅(jiān)，推進(jìn)煤礦綠色化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，打造煤炭生產(chǎn)全域零風(fēng)險(xiǎn)示范區(qū)。

三是構(gòu)建和完善煤炭?jī)?chǔ)備產(chǎn)能的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。健全煤炭容量成本價(jià)格體系，著力完善煤電容量電價(jià)機(jī)制，逐漸發(fā)揮市場(chǎng)化手段在能源保供兜底安全保障中的作用。

（二）高質(zhì)量加快推進(jìn)新型工業(yè)化進(jìn)程

一是支持內(nèi)蒙古堅(jiān)定推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于推進(jìn)新型工業(yè)化的重要指示精神，以工業(yè)綠色化、低碳化、數(shù)字化、智能化、高端化、服務(wù)化為重點(diǎn)方向，有序有效推動(dòng)工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)，讓能源和煤基工業(yè)釋放新動(dòng)能，驅(qū)動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二是強(qiáng)化傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)和煤基工業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。加快綠色低碳技術(shù)、新一代信息技術(shù)與傳統(tǒng)工業(yè)的融合運(yùn)用，推動(dòng)傳統(tǒng)能源和煤基重工業(yè)綠色低碳和數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)，強(qiáng)化已有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，提高全要素生產(chǎn)率，形成新質(zhì)生產(chǎn)力，為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)生態(tài)和能源保障，為培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能提供基礎(chǔ)支撐。

三是支持培育新技術(shù)在傳統(tǒng)能源、煤基工業(yè)領(lǐng)域和新興市場(chǎng)中的運(yùn)用場(chǎng)景。深度融合數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)對(duì)傳統(tǒng)能源、煤基工業(yè)的有序有效平穩(wěn)替代，穩(wěn)定提升地區(qū)社會(huì)消費(fèi)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)提升社會(huì)總福利的目標(biāo)。

（三）高標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)規(guī)劃建設(shè)新型能源體系

一是聚焦煤炭等化石能源的清潔低碳高效利用。加大綠色礦山建設(shè)力度，加快推進(jìn)以煤炭為主體的化石能源全產(chǎn)業(yè)鏈的綠色低碳轉(zhuǎn)型。同時(shí)，要下大功夫進(jìn)行化石能源低碳技術(shù)或零碳技術(shù)的攻堅(jiān)。利用口岸優(yōu)勢(shì)，增加從俄羅斯等國(guó)家進(jìn)口化石能源的規(guī)模。從排放存量和增量?jī)蓚€(gè)角度共同發(fā)力，構(gòu)建降碳減污協(xié)同增效的發(fā)展模式。此外，要在保障國(guó)家能源安全戰(zhàn)略功能方面，構(gòu)建一個(gè)排放責(zé)任科學(xué)分擔(dān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，讓內(nèi)蒙古和負(fù)荷地區(qū)公平劃分減排責(zé)任。

二是優(yōu)化新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能源供給與資源利用體系，提升能源資源的綜合利用效率。一方面，加大對(duì)煤電“三改聯(lián)動(dòng)”支持力度，讓新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)清潔煤電全覆蓋。同時(shí)，加強(qiáng)光伏發(fā)電、風(fēng)電基地的綠電直供能力建設(shè)，大力提升工業(yè)綠電消費(fèi)占比。另一方面，加大對(duì)能源資源節(jié)約循環(huán)利用技術(shù)攻堅(jiān)和運(yùn)用的支持力度，打造一個(gè)節(jié)能、綠色、低碳、循環(huán)利用的生產(chǎn)消費(fèi)體系，特別要加強(qiáng)光伏、風(fēng)電、儲(chǔ)能、新能源汽車、冶煉等重點(diǎn)制造產(chǎn)業(yè)的循環(huán)回收利用。

三是支持內(nèi)蒙古利用豐富的煤炭資源和獨(dú)立的地方電網(wǎng)優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)新型能源體系建設(shè)。充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在構(gòu)建新型能源體系中的引領(lǐng)作用，積極參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和地方綠色低碳轉(zhuǎn)型規(guī)劃等編制；以“煤炭+”“煤電+”進(jìn)一步促進(jìn)煤炭與新能源、煤電與新能源電力的融合；以“電氣化+電力系統(tǒng)深度脫碳”為抓手，加快光伏、氫能等新能源技術(shù)的迭代運(yùn)用，推動(dòng)CCUS技術(shù)、碳基新材料技術(shù)的研發(fā)創(chuàng)新與運(yùn)用，完善新型電力系統(tǒng)，從而為培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供物質(zhì)技術(shù)支撐。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉