軍地檢察協(xié)作視角下軍隊營區(qū)文物保護的實踐與創(chuàng)新

摘 要：在檢察公益訴訟制度全面實施的法治語境下，文物保護領(lǐng)域呈現(xiàn)制度創(chuàng)新與實踐突破的良性互動格局。軍隊營區(qū)內(nèi)的不可移動文物作為國家文物與文化遺產(chǎn)體系的關(guān)鍵組成部分，其保護工作面臨特殊治理難題。本文以祿米倉文物保護行政公益訴訟案為研究對象，系統(tǒng)解構(gòu)軍地檢察機關(guān)協(xié)同辦案機制在軍隊營區(qū)不可移動文物保護中的制度創(chuàng)新與實踐效能，揭示其對于完善檢察公益訴訟制度與文物保護工作體系的規(guī)范價值。

關(guān)鍵詞：軍地協(xié)作 軍隊營區(qū) 文物保護 行政公益訴訟 主體責(zé)任

一、基本案情及辦案過程

祿米倉系明、清兩代儲存京官俸米的糧倉，始建于明嘉靖四十年，距今已有460余年歷史，是研究古代倉儲制度和倉房建筑的寶貴實物資料，對研究中國運河史也具有重要價值，1984年被核定公布為北京市市級文物保護單位。祿米倉現(xiàn)存4個倉廒，其中3個倉廒由某部隊單位作為庫房使用，因修繕不當(dāng)、未得到妥善保養(yǎng)，歷史風(fēng)貌受到破壞，存在損毀危險。

北京軍事檢察院對軍隊營區(qū)不可移動文物保護情況開展線索摸排，發(fā)現(xiàn)祿米倉受到損害的公益訴訟線索。根據(jù)中央軍委有關(guān)部門、國家文物局關(guān)于加強軍隊營區(qū)不可移動文物保護工作的有關(guān)規(guī)定，北京軍事檢察院督促該部隊軍事設(shè)施管理部門依法履行文物管理職責(zé)，監(jiān)督祿米倉使用單位開展文物修繕保護工作。經(jīng)協(xié)調(diào)，該部隊從營房管理標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費和項目經(jīng)費中撥付部分祿米倉保護經(jīng)費，但仍無法滿足對祿米倉的有效保護。北京軍事檢察院綜合研判認(rèn)為，該部隊無法獨立完成文物保護修繕工作，需要地方給予指導(dǎo)幫助。根據(jù)《文物保護法》規(guī)定，地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作，軍隊營區(qū)不可移動文物應(yīng)受到地方政府文物保護日常監(jiān)管，北京軍事檢察院遂向地方檢察院移送線索。

北京市東城區(qū)人民檢察院（以下簡稱“東城區(qū)院”）接到案件線索后，與北京軍事檢察院共同開展祿米倉文物保護情況核實工作。根據(jù)《文物保護法》《北京歷史文化名城保護條例》等法律規(guī)定，東城區(qū)院對東城區(qū)文旅局和建國門街道辦事處分別立案。立案后，檢察機關(guān)依法實地勘查、調(diào)取祿米倉文物普查登記表等檔案資料，進(jìn)一步查明祿米倉受損情況。檢察機關(guān)向東城區(qū)文旅局、建國門街道辦分別制發(fā)檢察建議，建議依法履行文物安全監(jiān)督管理職責(zé)，指導(dǎo)幫助文物使用單位履行文物修繕義務(wù)，并加強文物活化利用。

經(jīng)檢察機關(guān)監(jiān)督，最終該部隊軍事設(shè)施管理部門從營房管理經(jīng)費中撥付日常管護經(jīng)費，用于祿米倉的定期維護；祿米倉使用單位將其中2間倉廒進(jìn)行騰退，交由地方政府規(guī)劃管理。建國門街道辦委托相關(guān)單位制定修繕方案，東城區(qū)文旅局按照相關(guān)財政政策和現(xiàn)有經(jīng)費渠道統(tǒng)籌安排部分文物修繕資金，指導(dǎo)開展修繕工程。

2023年10月，修繕工程竣工。東城區(qū)文旅局、建國門街道辦同步制定文物活化利用方案，將其改造為祿米倉胡同博物館對外開放。在此基礎(chǔ)上，東城區(qū)院與北京軍事檢察院、東城區(qū)文旅局共同簽署《工作協(xié)議書》，建立軍隊營區(qū)不可移動文物保護長效協(xié)作機制。

二、本案辦理難點與實踐創(chuàng)新

（一）分層級確認(rèn)軍隊營區(qū)文物管理主體責(zé)任

我國有大量珍貴的不可移動文物位于軍隊營區(qū)內(nèi)，全國軍隊營區(qū)內(nèi)有各級文物保護單位千余處，包括古遺址、古墓葬、古建筑、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑等。［1］這些文物大多處于軍隊封閉管理區(qū)域，既面臨日常修繕、保養(yǎng)不足的問題，也面臨專業(yè)保護能力有限、專用經(jīng)費支持不足等困境。本案的首要難點是明確軍隊營區(qū)內(nèi)不可移動文物的修繕責(zé)任主體。根據(jù)《文物保護法》規(guī)定，國有不可移動文物的使用人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)文物修繕、保養(yǎng)責(zé)任，但在軍隊營區(qū)內(nèi)的諸多不可移動文物由于軍隊營區(qū)的特殊性質(zhì)，責(zé)任主體的歸屬往往不夠明確。那么究竟該如何界定軍隊使用單位、軍隊文物主管部門與地方文物行政部門之間的職責(zé)邊界？

本案中，檢察官通過深入研究相關(guān)法律法規(guī)，明確了依據(jù)2017年《文物保護法》第21條（現(xiàn)為第32條）的規(guī)定，軍隊作為文物使用單位，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定承擔(dān)文物的修繕和保養(yǎng)責(zé)任；地方文物主管部門對不可移動文物也負(fù)有屬地性質(zhì)的監(jiān)督管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)對軍隊營區(qū)內(nèi)不可移動文物的保護提供專業(yè)指導(dǎo)和必要幫助。同時，軍地檢察機關(guān)在辦理行政公益訴訟案件中，創(chuàng)新性地提出了軍地文物保護雙主體的“雙線責(zé)任”理念，即軍隊作為文物使用人對文物保護承擔(dān)責(zé)任，地方政府作為文物屬地政府，亦應(yīng)當(dāng)對文物保護情況承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。檢察機關(guān)在辦理此類案件時，可以以“三層次”逐層確定文物保護主體的具體責(zé)任：一是軍隊內(nèi)部由文物使用部隊承擔(dān)文物保護的直接責(zé)任（2024年修訂的《文物保護法》第32條），此時應(yīng)當(dāng)由軍隊文物主管部門督促使用人履行法定義務(wù)；二是軍隊文物主管部門對軍隊文物保護工作實施監(jiān)督管理，當(dāng)文物使用人未依法保護文物，軍事檢察機關(guān)可以督促軍隊文物主管部門履行職責(zé)；三是地方層面則由地方文物行政部門對文物修繕、保養(yǎng)負(fù)責(zé)專業(yè)指導(dǎo)，屬地街道辦事處負(fù)責(zé)對文物開展日常巡查，并及時將文物情況與地方文物行政部門反饋上報。同時，檢察機關(guān)通過檢察建議的規(guī)范指引功能，實現(xiàn)軍地責(zé)任體系的結(jié)構(gòu)性銜接。

（二）軍隊營區(qū)“進(jìn)門難”有效破題

軍隊營區(qū)屬于軍事管理區(qū)域，其保密性、封閉性等特征決定了地方檢察機關(guān)和行政機關(guān)進(jìn)入營區(qū)開展調(diào)查或管理工作存在較大困難，這是辦理軍隊營區(qū)不可移動文物保護工作遇到的普遍難題。

本案辦理過程中，軍地檢察機關(guān)以建立高效協(xié)作機制著力破題。由軍事檢察院根據(jù)其職能對營區(qū)內(nèi)文物損壞情況進(jìn)行初步調(diào)查，并與部隊內(nèi)部單位進(jìn)行有效溝通，為地方檢察機關(guān)開展行政公益訴訟調(diào)查工作及地方文物行政部門、屬地政府開展文物日常巡查檢查、普查登記、修繕維護等工作提供進(jìn)出營區(qū)等便利；地方檢察院則負(fù)責(zé)聯(lián)系地方文物部門獲取文物普查登記材料、文物“體檢”報告等書證材料，建議行政機關(guān)向軍隊文物修繕工作提供專業(yè)指導(dǎo)意見，并對地方行政機關(guān)履職情況進(jìn)行監(jiān)督。軍地檢察機關(guān)通過建立線索共享、情況通報、聯(lián)合調(diào)查等機制，實現(xiàn)了信息互通、優(yōu)勢互補，不僅有效破解了“進(jìn)門難”問題，這種軍地檢察協(xié)作模式也為今后類似案件的辦理提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

（三）文物修繕資金籌措的資源整合模式

文物修繕資金來源是本案的一大難點，也是決定著這座460余年歷史的倉廒建筑受到保護程度的關(guān)鍵所在。軍隊作為文物使用單位，對文物負(fù)有毫無爭議的修繕、保養(yǎng)的責(zé)任，但軍隊往往缺乏專業(yè)的文物修繕知識和專業(yè)修繕能力，且軍隊也可能面臨著文物修繕經(jīng)費不足的問題。軍費主要由裝備采購費、日常訓(xùn)練費以及人員生活費三大部分構(gòu)成，要求?？顚Ｓ?。［2］軍隊營區(qū)內(nèi)的不可移動文物一般用作軍隊營房，因此根據(jù)相關(guān)規(guī)定，軍事設(shè)施部門可從營房管理標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費中撥付文物日常管護經(jīng)費，但該筆數(shù)額較少，難以覆蓋文物修繕?biāo)璧拇箢~經(jīng)費。地方政府及地方文物行政部門雖有專業(yè)優(yōu)勢，但其也受限于?？顚Ｓ玫慕?jīng)費要求，無法直接投入軍隊管理使用的文物。

針對這一難題，檢察機關(guān)采取了“軍地資源整合”策略：一方面，推動軍隊文物使用單位從營房管理經(jīng)費中撥付部分日常維護經(jīng)費；另一方面，協(xié)調(diào)地方文物行政部門按照相關(guān)財政政策和現(xiàn)有經(jīng)費渠道統(tǒng)籌安排剩余部分文物修繕資金。同時，通過檢察建議督促文物使用人、屬地政府機關(guān)委托專業(yè)機構(gòu)對文物開展修繕，既發(fā)揮地方政府文物保護專業(yè)優(yōu)勢，也依法督促使用人履行法定義務(wù)。這種“軍出人力、地出專業(yè)、共籌資金”的模式，實現(xiàn)了資源優(yōu)化配置，有效解決了文物修繕資金的來源問題。

（四）文物活化利用的空間功能重塑方案

軍隊營區(qū)內(nèi)文物如何在確保軍事安全的前提下實現(xiàn)對外開放和有效利用，也是本案面臨的重大難題。一般來說，軍隊營區(qū)應(yīng)嚴(yán)格管控，位于其內(nèi)的不可移動文物難以與社會共享，導(dǎo)致文物價值無法充分發(fā)揮。

針對這一難題，檢察機關(guān)提出“重塑空間功能”理念，在保障軍事安全的基礎(chǔ)上推動文物活化利用。通過創(chuàng)建“分區(qū)管控-功能重塑-文化再生”的活化利用模式，實現(xiàn)軍事功能保留區(qū)繼續(xù)實施獨立封閉管理，對外文物文化展示區(qū)建立獨立出入系統(tǒng)實現(xiàn)對外開放。這種方案既保障軍事管理安全，又滿足公共文化服務(wù)需求，實現(xiàn)文物保護與利用的價值平衡。本案中，在檢察機關(guān)協(xié)調(diào)下，祿米倉使用單位將部分文物騰退，交由地方政府規(guī)劃管理，改造為祿米倉胡同博物館對外開放。經(jīng)評估調(diào)研，地方政府與文物使用部隊共同商定，科學(xué)規(guī)劃出軍隊營區(qū)內(nèi)博物館的獨立空間，于建筑后側(cè)臨街處設(shè)計專門的博物館游覽出入口，既保留了原有倉房建筑結(jié)構(gòu)，又實現(xiàn)了文物的社會文化教育功能。這一創(chuàng)新舉措實現(xiàn)了軍事安全與文物活化利用的有機統(tǒng)一，為解決全國軍隊營區(qū)不可移動文物保護與利用問題提供了有益借鑒。

三、軍隊營區(qū)文物保護公益訴訟類案辦理思考

祿米倉文物保護行政公益訴訟案彰顯了檢察公益訴訟制度在文物與文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的治理效能。通過軍地檢察機關(guān)協(xié)同辦案機制創(chuàng)新，實現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)與行政管理權(quán)的規(guī)范互動，文物保護義務(wù)與軍事管理職責(zé)的結(jié)構(gòu)耦合，為新時代文物與文化遺產(chǎn)保護提供全新實踐樣本。

（一）推進(jìn)軍地檢察協(xié)作機制的具體落地

軍地檢察機關(guān)應(yīng)強化協(xié)作，建立常態(tài)化線索共享與聯(lián)合調(diào)查機制。軍事檢察院深入營區(qū)排查文物受損情況，將線索及時傳遞給地方檢察院，聯(lián)合開展調(diào)查取證，發(fā)揮軍地各自優(yōu)勢，軍事檢察院協(xié)調(diào)軍隊配合，地方檢察院運用專業(yè)資源查明案件事實。同時，明確軍地案件管轄標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)案件特點合理移交或牽頭辦理，確保高效進(jìn)入司法程序。

（二）辦理涉軍文物保護公益訴訟案應(yīng)以厘清主體責(zé)任為基礎(chǔ)

軍隊營區(qū)不可移動文物因其特殊權(quán)屬及雙重監(jiān)管機制，往往面臨保護責(zé)任模糊、修繕資金不足、管理協(xié)調(diào)困難等問題。在辦理涉軍文物保護案件時，檢察機關(guān)應(yīng)充分厘清軍隊與地方政府在文物保護中的監(jiān)管職責(zé)，即明確文物使用人為第一責(zé)任主體、軍事設(shè)施部門牽頭軍隊文物保護工作、地方政府對文物負(fù)有屬地監(jiān)管職責(zé)。主體責(zé)任的清晰劃分不僅為案件提供了明確的法律依據(jù)，也為后續(xù)推動文物有效保護提供實際操作路徑。

（三）構(gòu)建長效保護機制，推動文物可持續(xù)傳承

文物承載著獨特的歷史文化價值，事后修繕的保護效果遠(yuǎn)不及事前預(yù)防。軍地檢察機關(guān)在辦案時應(yīng)當(dāng)注重依托個案，及時建立軍地文物保護長效機制，加強軍隊營區(qū)文物日常管理維護，避免產(chǎn)生文物長期得不到保護、嚴(yán)重受損的情況。具體包括，軍隊?wèi)?yīng)承擔(dān)直接責(zé)任，將文物保護納入日常管理；軍隊文物主管部門加強文物日常管理的統(tǒng)籌指導(dǎo)；地方文物行政部門提供專業(yè)支持與日常巡查檢查，形成軍地協(xié)同、各盡其責(zé)的責(zé)任體系。強化文物維護修繕資金保障，軍地共同探索多元化籌措渠道，并建立聯(lián)合資金監(jiān)管機制。同時，創(chuàng)新文物活化利用模式，在保障軍事安全的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)文物保護與利用的良性互動和可持續(xù)發(fā)展。