文物預(yù)防性保護(hù)檢察公益訴訟路徑探析

摘 要：對于文物和文化遺產(chǎn)存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險的情形，檢察機(jī)關(guān)可以充分發(fā)揮公益訴訟制度優(yōu)勢，督促行政機(jī)關(guān)依法履職消除風(fēng)險隱患。案件辦理過程中應(yīng)充分發(fā)揮磋商的獨(dú)特功能，督促行政機(jī)關(guān)依法查明違法事實(shí)并立即整改，從而實(shí)現(xiàn)對公益的及時有效保護(hù)。這類案件中公益損害問題往往涉及多個行政機(jī)關(guān)，分別監(jiān)督難以有效保護(hù)公益的，檢察機(jī)關(guān)可依法監(jiān)督地方政府，督促其統(tǒng)籌履職，實(shí)現(xiàn)案涉問題的系統(tǒng)治理。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 文物保護(hù) 嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險 磋商 監(jiān)督對象

一、基本案情及辦案過程

云岡石窟位于山西省大同市境內(nèi)，其保護(hù)區(qū)包括地上保護(hù)區(qū)和地下保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)之外設(shè)有建設(shè)控制地帶。A煤礦、B煤礦、C煤礦礦區(qū)開采范圍與云岡石窟地上、地下保護(hù)區(qū)和建設(shè)控制地帶范圍存在不同程度的重疊，且A煤礦和C煤礦已涉嫌侵入云岡石窟地下保護(hù)區(qū)開采，威脅云岡石窟安全。

山西省人民檢察院（以下簡稱“山西省院”）于2024年1月22日、1月25日分別對山西省自然資源廳、大同市人民政府立案。2月7日，山西省院與山西省自然資源廳進(jìn)行磋商，確認(rèn)該廳應(yīng)立即核查煤礦井下開采情況，采取處置措施消除安全隱患。經(jīng)省市兩級自然資源部門比對確認(rèn)，A、B、C三家煤礦礦區(qū)范圍分別與云岡石窟地上、地下保護(hù)區(qū)及建設(shè)控制地帶范圍重疊0.021平方公里、1.396平方公里、0.497平方公里。A煤礦和C煤礦在2018年前曾進(jìn)入地下保護(hù)區(qū)開采，之后陸續(xù)退出并對采空區(qū)構(gòu)筑永久密閉，但自然資源部門尚未對礦區(qū)開采范圍規(guī)劃作出調(diào)整，存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險。4月26日，山西省院與山西省大同市人民政府進(jìn)行磋商，確認(rèn)大同市人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌有關(guān)部門協(xié)同履行云岡石窟保護(hù)職責(zé)及應(yīng)予采取的相關(guān)措施，包括限期完成云岡石窟保護(hù)范圍內(nèi)的地下采掘監(jiān)測，并就歷史采空區(qū)對云岡石窟造成的影響組織開展評估等。

山西省自然資源廳按照與山西省院達(dá)成的磋商意見，扣減三家煤礦礦區(qū)面積1.8014平方公里，并重新頒發(fā)采礦許可證，聯(lián)合山西省文物局出臺文件加強(qiáng)全省國保單位保護(hù)范圍礦業(yè)權(quán)管控。大同市人民政府組織有關(guān)單位就采空區(qū)對地表影響出具評估報告，核查確認(rèn)云岡石窟保護(hù)區(qū)未發(fā)現(xiàn)地面塌陷、沉降及裂縫等情況。山西省大同市規(guī)劃和自然資源局完成云岡石窟保護(hù)范圍內(nèi)的首次地下采掘監(jiān)測，未發(fā)現(xiàn)云岡石窟禁采區(qū)尚有煤礦采掘活動，已探測到的采空區(qū)也不存在異常變動情形，云岡石窟安全隱患得以基本控制。2024年6月17日，山西省院邀請全國人大代表、全國政協(xié)委員及文物保護(hù)專家等舉行聽證，聽證評議認(rèn)為，山西省自然資源廳和大同市人民政府已依法全面履職，公益得到有效保護(hù)。

二、文物預(yù)防性保護(hù)檢察公益訴訟辦理重點(diǎn)

本案直接觸及資源開發(fā)和文物保護(hù)的矛盾，問題的形成有著較為復(fù)雜的時代背景、政策因素和體制機(jī)制等多重原因，同時牽涉較大的經(jīng)濟(jì)利益，是難啃的“硬骨頭”案。跳出案件看案件，本案有以下三個方面值得重點(diǎn)關(guān)注。

（一）積極爭取黨委、政府及上級機(jī)關(guān)的支持

習(xí)近平總書記在對文物工作的重要指示中強(qiáng)調(diào)“各級黨委和政府要增強(qiáng)對歷史文物的敬畏之心，樹立保護(hù)文物也是政績的科學(xué)理念”［1］。黨委、政府對文物保護(hù)擔(dān)負(fù)著主體責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)積極主動爭取黨委政府重視支持，有利于凝聚保護(hù)合力。同時，將辦案全程納入上級檢察機(jī)關(guān)的督導(dǎo)和指導(dǎo)下，可確保辦案質(zhì)效經(jīng)得起檢驗。

本案立案前，山西省院即向最高檢匯報案件情況，最高檢就調(diào)查方向及辦案方式等提出明確指導(dǎo)意見，并將該案納入最高檢督導(dǎo)案件。同時，省市兩級檢察機(jī)關(guān)分別向地方黨委進(jìn)行專門匯報，得到高度重視和大力支持，為檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)部門協(xié)同保護(hù)文化遺產(chǎn)提供了有力的組織保障。本案辦理過程中，山西省院先后8次向最高檢匯報，3次以高質(zhì)效辦案會推進(jìn)進(jìn)度。在最高檢的領(lǐng)導(dǎo)下，山西省院協(xié)同大同市院、云岡區(qū)院按照對應(yīng)層級明確分工，有序開展工作。在山西省委、省政府的高度重視下，相關(guān)行政機(jī)關(guān)大力配合檢察辦案，多次主動與檢察機(jī)關(guān)溝通研商，圍繞損害或隱患評估、文物矢量化等專業(yè)性較強(qiáng)的問題深入探討，為凝聚合力推動整改提供了必要前提。

（二）充分發(fā)揮磋商在調(diào)查取證、督促履職方面的獨(dú)特作用

磋商是行政公益訴訟制度設(shè)計的獨(dú)特環(huán)節(jié)，應(yīng)充分利用和發(fā)揮磋商的功能價值，以柔性方式促成“硬骨頭”問題更好更快解決。本案中，因煤炭地下開采情況難以直觀呈現(xiàn)，為盡快查明云岡石窟地下保護(hù)范圍與周邊三礦歷史采掘重疊情況，山西省院在初步查明重疊問題存在的基礎(chǔ)上同山西省自然資源廳開展磋商，同時督促大同市規(guī)劃和自然資源局委托地質(zhì)勘查機(jī)構(gòu)迅速開展實(shí)測并出具核查報告。在尚未全面準(zhǔn)確核實(shí)井下采掘現(xiàn)狀及對文物實(shí)際影響的情況下，山西省院督促山西省自然資源廳采取處置措施最大限度消除文物安全隱患，該廳磋商次日即印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)案涉區(qū)域周邊礦業(yè)權(quán)管控的通知》，要求大同市規(guī)劃和自然資源局迅速聯(lián)系大同市文物局，組織開展禁采區(qū)域劃定、采礦權(quán)變更等工作，大同市規(guī)劃和自然資源局第一時間有效控制安全隱患。經(jīng)大量調(diào)查分析，在基本夯實(shí)公益侵害事實(shí)證據(jù)的基礎(chǔ)上，山西省院與大同市人民政府進(jìn)行磋商并形成《磋商意見書》，大同市人民政府隨即落實(shí)磋商意見，統(tǒng)籌有關(guān)部門會同云岡研究院，共同履行云岡石窟保護(hù)法定職責(zé)。

（三）立足“最直接最有效解決公益損害問題”精準(zhǔn)確定監(jiān)督對象

重大復(fù)雜文物保護(hù)行政公益訴訟案可能涉及自然資源和規(guī)劃、文物、住建等多個行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)實(shí)中各部門間或多或少存在職能交叉或銜接不暢問題。檢察辦案若不精準(zhǔn)確定監(jiān)督機(jī)關(guān)，整改可能陷入相互扯皮的困境，無法及時有效制止損害行為或控制隱患風(fēng)險。對此，應(yīng)立足“最直接最有效解決公益損害問題”查明并確定立案對象。

本案中，山西省自然資源廳是案涉礦企的頒證機(jī)關(guān)，其對煤礦開采及礦業(yè)權(quán)管控等負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)，在查清事實(shí)、控制風(fēng)險、消除隱患、完善機(jī)制等方面具有權(quán)能。同時，案涉整改工作涉及文物、規(guī)劃、能源、財政等多個部門，須地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)形成合力，因此，山西省自然資源廳和大同市人民政府是與本案違法情形關(guān)聯(lián)最為緊密的主體，依法以其作為監(jiān)督對象，能夠確保案涉問題得到徹底解決。當(dāng)然，精準(zhǔn)確定監(jiān)督對象并非忽視其他部門責(zé)任，而是先聚焦主要矛盾，推動其迅速有效解決，進(jìn)而帶動其他部門協(xié)同合作，最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的。

三、檢察公益訴訟推動重大文物損害風(fēng)險治理的路徑啟示

修改后的《文物保護(hù)法》增設(shè)檢察公益訴訟條款，為檢察機(jī)關(guān)履職提供了法律依據(jù)，同時也賦予檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)方面更重的責(zé)任，如何將這項職能履行好，在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)中體現(xiàn)制度本意，是我們應(yīng)當(dāng)深入思考的課題。

（一）充分發(fā)揮檢察公益訴訟制度在預(yù)防重大文物損害風(fēng)險中的獨(dú)特價值

一是從預(yù)防的角度看。在“已然”事實(shí)發(fā)生之前，檢察機(jī)關(guān)可以綜合考量案涉公益的重要性、風(fēng)險轉(zhuǎn)化的可能性、損害結(jié)果發(fā)生的緊迫性、損害后果的嚴(yán)重性等，判定公共利益是否存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險，發(fā)揮公益訴訟預(yù)防功能，將問題解決在萌芽狀態(tài)。本案中，云岡石窟存在損害風(fēng)險的原因主要有兩方面，一是相關(guān)行政機(jī)關(guān)未依法履行監(jiān)管職責(zé)，二是案涉文物破壞具有較強(qiáng)的隱蔽性和滯后性。此時，檢察公益訴訟前移監(jiān)督觸角，在尚未造成既定損害的情況下督促行政機(jī)關(guān)依法履職，從源頭上解決問題。

二是從明確責(zé)任與促進(jìn)協(xié)同的角度看。文物保護(hù)問題較多伴隨部門間職能交叉，本案中，大同市人民政府、山西省自然資源廳、大同市規(guī)劃和自然資源局、大同市文物局各有法定職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過精準(zhǔn)確定監(jiān)督對象，以磋商方式明晰各部門在整改中的責(zé)任，促成協(xié)同發(fā)力局面，有效避免了可能出現(xiàn)的部門間推諉扯皮問題。

三是從提升監(jiān)督效能的角度看。本案中，山西省院先后與山西省自然資源廳、大同市人民政府進(jìn)行磋商，依法明確整改要求和措施，成功凝聚共識，相關(guān)行政機(jī)關(guān)短期內(nèi)即完成礦業(yè)權(quán)調(diào)整、地下采掘監(jiān)測等工作。整改基本完成后，山西省院邀請全國人大代表、全國政協(xié)委員、最高檢領(lǐng)導(dǎo)及專家學(xué)者等開展聽證，在公益保護(hù)效果得到認(rèn)可后研判終結(jié)案件，形成較為完整的監(jiān)督閉環(huán)，文物保護(hù)監(jiān)督效能大大提升。

（二）立足公益保護(hù)實(shí)效綜合考量民事公益訴訟和行政公益訴訟

民事公益訴訟與行政公益訴訟在文物保護(hù)中各有側(cè)重，民事公益訴訟直接針對破壞文物的違法主體，通過要求其承擔(dān)修復(fù)、賠償?shù)让袷仑?zé)任，實(shí)現(xiàn)對受損文物的救濟(jì)。行政公益訴訟則聚焦行政機(jī)關(guān)法定監(jiān)管職責(zé)的履行情況，寓支持于監(jiān)督，協(xié)同其保護(hù)受損文物。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)須深入分析，以“實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)最大化”為原則兼顧效率問題，綜合研判行政公益訴訟和民事公益訴訟的適用。

本案自立案之初即將行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種方式納入調(diào)查方案，在磋商推動行政機(jī)關(guān)迅速依法履職遏制風(fēng)險的同時為啟動民事公益訴訟積極準(zhǔn)備。案件推進(jìn)過程中，鑒于重疊區(qū)域勘探結(jié)論認(rèn)定尚未發(fā)現(xiàn)造成現(xiàn)實(shí)損害，同時大同市人民政府已積極統(tǒng)籌文物和規(guī)劃部門制定了云岡石窟地下安全勘測和影響評價相關(guān)工作方案，在評估安全隱患的基礎(chǔ)上有針對性地實(shí)施修復(fù)。加之山西省自然資源廳、山西省文物局等省直機(jī)關(guān)的大力推動，迅速消除了歷史遺留問題造成的安全隱患。結(jié)合案涉問題的歷史成因、政策演變、法律規(guī)定變化等因素，檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟方式辦理，穩(wěn)妥實(shí)現(xiàn)文物保護(hù)目的，較好地兼顧了“三個效果”。

（三）通過個案推動文物保護(hù)系統(tǒng)性問題解決

檢察公益訴訟在推動系統(tǒng)治理方面發(fā)揮著獨(dú)特效能。本案暴露出的是礦產(chǎn)資源開發(fā)和文物保護(hù)的矛盾，根源在于文物、自然資源、能源等多部門在文物保護(hù)過程中協(xié)同監(jiān)管難以落地，延伸監(jiān)督辦案效果推動堵塞文物監(jiān)管制度機(jī)制漏洞是該案的關(guān)鍵價值所在。

具體而言，山西省院一方面督促大同市人民政府迅速消除文物安全隱患，另一方面大力協(xié)同山西省自然資源廳以本案為契機(jī)，在省級層面進(jìn)一步明確采礦權(quán)禁采區(qū)管控有關(guān)事項，聯(lián)合山西省文物局加強(qiáng)省內(nèi)全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)礦業(yè)權(quán)管控，推動各地自然資源部門和文物部門及時確定、核實(shí)礦區(qū)范圍內(nèi)全國重點(diǎn)文物保護(hù)范圍與具體坐標(biāo)，組織有關(guān)企業(yè)立即劃定禁采區(qū)域并及時辦理采礦權(quán)變更登記，形成共護(hù)文物的良好格局，初步構(gòu)建起礦產(chǎn)資源開發(fā)與文物保護(hù)的長效常治機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了由個案辦理到系統(tǒng)治理的跨越，檢察公益訴訟制度的強(qiáng)大效能得以充分彰顯。