國有不可移動(dòng)文物行政公益訴訟辦案難點(diǎn)及對(duì)策

摘 要：針對(duì)不可移動(dòng)文物受到嚴(yán)重?fù)p害或者存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)，致使公共利益受到侵害的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)督促文物行政部門依法全面履行文物保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，督促指導(dǎo)文物使用人落實(shí)保護(hù)職責(zé)；文物使用人不具備修繕能力的，可以建議屬地政府依法給予幫助、開展修繕保護(hù)，并協(xié)同做好文物價(jià)值利用工作。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 文物保護(hù) 修繕義務(wù) 推動(dòng)文物價(jià)值利用

一、基本案情及辦案過程

宏覺寺建于1390年，位于青海省西寧市，是漢、藏、回、蒙古等民族深度交融的重要樞紐。公元七世紀(jì)初，文成公主入藏途經(jīng)此地，修建了供奉釋迦牟尼十二歲等身像的寶座，藏傳佛教在此遺址上創(chuàng)建宏覺寺。1951年，十世班禪赴京參加和平解放西藏《十七條協(xié)議》簽訂儀式后，中共中央西北局主要負(fù)責(zé)同志在宏覺寺為十世班禪首次進(jìn)藏送行。宏覺寺在增進(jìn)歷代中央政府和藏傳佛教聯(lián)系方面發(fā)揮了重要橋梁紐帶作用，1998年被青海省人民政府核定公布為青海省重點(diǎn)文物保護(hù)單位。

因歷史原因，青海省西寧市某企業(yè)于1967年遷入宏覺寺，并在寺內(nèi)修建車間、辦公樓及職工住宅樓。2006年，該企業(yè)將宏覺寺班禪行宮和一座大殿騰清后交由青海省佛教協(xié)會(huì)進(jìn)行修繕，但前香廳仍被作為庫房使用，文物主體未得到妥善管理和修繕，已出現(xiàn)下沉、塌陷等情形。

2020年6月，青海省西寧市城中區(qū)人民檢察院（以下簡稱“城中區(qū)檢察院”）在開展文物保護(hù)公益訴訟檢察專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該案線索。城中區(qū)檢察院初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在公共利益受損情形，分析研判后認(rèn)為符合立案條件。經(jīng)層報(bào)青海省人民檢察院批準(zhǔn)，城中區(qū)檢察院于2021年1月7日對(duì)該線索立案調(diào)查。

城中區(qū)檢察院立案后，通過實(shí)地勘察、調(diào)取檔案，查實(shí)宏覺寺前香廳被某企業(yè)作為庫房使用，文物主體除梁架結(jié)構(gòu)保持原狀外，屋面塌陷，立柱下沉傾斜，山墻、門窗損毀程度較重。同時(shí)查明，青海省西寧市城中區(qū)文體旅游科技局（以下簡稱“城中區(qū)文旅局”）在知悉宏覺寺前香廳主體部分受損，該企業(yè)已停止生產(chǎn)、財(cái)務(wù)狀況較差，不具備修繕能力后，未組織開展文物修繕，存在怠于履行文物保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的情形。

2021年1月13日，城中區(qū)檢察院召開聽證會(huì)，邀請(qǐng)區(qū)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、文物專家等參加，對(duì)宏覺寺歷史價(jià)值、修繕必要性及修繕?biāo)悸返冗M(jìn)行公開聽證。參加聽證人員一致認(rèn)為案涉企業(yè)不具備修繕能力，建議其騰退宏覺寺前香廳，由城中區(qū)文旅局進(jìn)行搶救修繕，拆除寺內(nèi)車間、辦公樓。城中區(qū)檢察院采納了聽證意見，于2021年1月13日向城中區(qū)文旅局制發(fā)檢察建議，督促其依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，確保宏覺寺前香廳得到妥善保護(hù)和有效利用。

收到檢察建議后，城中區(qū)文旅局督促案涉企業(yè)搬離宏覺寺。2021年1月28日，該企業(yè)騰退宏覺寺前香廳，正式將其交給城中區(qū)文旅局進(jìn)行搶救修繕。同年3月2日，城中區(qū)文旅局對(duì)檢察建議作出書面回復(fù)：已制定修繕方案，正在向上級(jí)單位申請(qǐng)修復(fù)資金。收到回復(fù)后，城中區(qū)檢察院對(duì)宏覺寺修繕情況進(jìn)行了跟進(jìn)監(jiān)督。城中區(qū)文旅局使用青海省文化和旅游廳劃撥的專項(xiàng)資金，對(duì)宏覺寺前香廳進(jìn)行了修繕；同時(shí)，向城中區(qū)人民政府報(bào)告該案，爭取資金用于拆除寺內(nèi)其他企業(yè)生產(chǎn)用房及搬遷補(bǔ)償。2023年6月，宏覺寺修繕項(xiàng)目竣工。

二、辦案過程中存在的重難點(diǎn)問題

（一）監(jiān)督對(duì)象的精準(zhǔn)定位難題

根據(jù)《文物保護(hù)法》（2017年）第21條的規(guī)定，本案首先要解決的問題是宏覺寺的權(quán)屬問題，經(jīng)深入核查文件及歷史資料，明確宏覺寺本體為國有，企業(yè)系使用人，但該企業(yè)已停產(chǎn)且資金匱乏，無法履行修繕義務(wù)。此時(shí)，本案面臨法律適用困境：若要求使用人修繕，將導(dǎo)致保護(hù)落空；若直接指向行政機(jī)關(guān)，需明確其監(jiān)管職責(zé)。核心難點(diǎn)在于如何平衡“使用人義務(wù)”與“行政監(jiān)管職責(zé)”，避免因主體責(zé)任不清導(dǎo)致保護(hù)缺位。

（二）行政機(jī)關(guān)履職評(píng)估的復(fù)雜性

本案中，檢察建議整改期屆滿時(shí)，城中區(qū)文旅局已將宏覺寺前香廳收回，用蓬布遮擋，制定修繕方案，并向上級(jí)文物行政部門申請(qǐng)修繕資金，但修繕工程因資金審批周期長，文物修復(fù)專業(yè)性強(qiáng)而未及時(shí)完成。若簡單以“文物未修復(fù)”認(rèn)定未履職，將忽視行政機(jī)關(guān)的積極作為；若僅以“程序合規(guī)”判定履職，又可能放任保護(hù)滯后。行政機(jī)關(guān)是否依法履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)是否提起公益訴訟，還關(guān)系到后續(xù)的跟進(jìn)監(jiān)督，因此成為本案在辦理過程中必須解決的焦點(diǎn)問題。

（三）文物價(jià)值挖掘闡釋和有效利用不充分

宏覺寺修繕項(xiàng)目完工后，文物本體安全雖得以保障，但長期“重保護(hù)輕利用”導(dǎo)致其歷史文化價(jià)值未被激活。城中檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)，宏覺寺作為民族團(tuán)結(jié)見證的獨(dú)特價(jià)值尚未轉(zhuǎn)化為社會(huì)教育資源。如何在法律監(jiān)督框架內(nèi)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)、宗教團(tuán)體等協(xié)同挖掘文物的精神內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)從“物理修復(fù)”到“價(jià)值賦能”的跨越，是公益訴訟延伸職能的新挑戰(zhàn)。

三、解決路徑：從問題導(dǎo)向到系統(tǒng)治理

（一）以厘清權(quán)屬為基礎(chǔ)，明確監(jiān)督對(duì)象

本案中，為明確宏覺寺是否系國有不可移動(dòng)文物，城中檢察院在初步調(diào)查時(shí)調(diào)取了第三次全國文物普查登記表，該表中記載宏覺寺系集體所有，權(quán)屬歸屬于青海省佛協(xié)及案涉企業(yè)，但在后續(xù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，案涉企業(yè)僅對(duì)其修建的車間、辦公樓及家屬樓有所有權(quán)，對(duì)宏覺寺本體并無所有權(quán)，且通過調(diào)取相關(guān)文件及材料，發(fā)現(xiàn)宏覺寺實(shí)質(zhì)上系國有不可移動(dòng)文物，案涉企業(yè)系使用人。根據(jù)《文物保護(hù)法》（2017年）的規(guī)定，國有不可移動(dòng)文物使用人具有修繕責(zé)任，但辦案團(tuán)隊(duì)通過走訪、調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)已是停產(chǎn)狀態(tài)，資金狀況不佳，無力承擔(dān)修繕費(fèi)用，若強(qiáng)行要求使用人修繕，則無法對(duì)文物進(jìn)行全面保護(hù)。經(jīng)辦案團(tuán)隊(duì)分析研判認(rèn)為，根據(jù)《文物保護(hù)法》（2017年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府承擔(dān)文物保護(hù)工作的部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。城中區(qū)文體局作為承擔(dān)城中區(qū)文物保護(hù)工作的部門，應(yīng)該對(duì)轄區(qū)內(nèi)的文物保護(hù)履行監(jiān)督管理職責(zé)，以確保轄區(qū)內(nèi)文物的安全。據(jù)此，本案確定將城中區(qū)文旅局作為監(jiān)督對(duì)象。

（二）進(jìn)行多維度評(píng)估，科學(xué)認(rèn)定履職效果

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備三個(gè)構(gòu)成要件：檢察建議整改期限屆滿、行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)、公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。實(shí)踐中，檢察建議的整改期及公共利益是否處于受侵害的狀態(tài)可以通過時(shí)間節(jié)點(diǎn)和公共利益被恢復(fù)情況進(jìn)行直觀的判斷；但對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否依法履職的判斷，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政行為、整改效果、是否存在客觀障礙等因素予以綜合認(rèn)定。文物保護(hù)工作專業(yè)性強(qiáng)、修復(fù)難度高、整改時(shí)間長，檢察機(jī)關(guān)針對(duì)文物受損問題向文物行政部門制發(fā)檢察建議后，在回復(fù)期屆滿需認(rèn)定其是否依法履職時(shí)，不能簡單地以受損文物未修繕恢復(fù)到位作為判斷行政機(jī)關(guān)未依法履職的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)。本案中，宏覺寺雖尚未修繕完畢，但城中區(qū)文旅局已采取措施，做了必要防護(hù)，防止文物損壞情形擴(kuò)大，及時(shí)申請(qǐng)修繕資金。經(jīng)綜合研判，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為城中區(qū)文旅局已積極履職，不宜提起行政公益訴訟，故作出終結(jié)案件的決定。決定作出后，城中檢察院持續(xù)做好公益訴訟“后半篇文章”，針對(duì)宏覺寺前香廳修繕問題先后6次開展“回頭看”工作，跟進(jìn)監(jiān)督修繕資金審批進(jìn)程、施工單位資質(zhì)審核、專項(xiàng)資金撥付及使用情況、修繕進(jìn)度等，直至文物本體修繕完畢，確保檢察建議落到實(shí)處。

（三）協(xié)同多元主體，推動(dòng)文物價(jià)值活化利用

檢察機(jī)關(guān)在辦理文物保護(hù)公益訴訟案件時(shí)，要落實(shí)好“保護(hù)第一、加強(qiáng)管理、挖掘價(jià)值、有效利用、讓文物活起來”［1］的新時(shí)代文物工作方針，秉持“重在保護(hù)、要在傳承”的監(jiān)督辦案理念，在保護(hù)不可移動(dòng)文物的同時(shí)，要注重文物價(jià)值的挖掘闡釋和活化利用工作。城中檢察院在對(duì)本案進(jìn)行“回頭看”的過程中發(fā)現(xiàn)，宏覺寺前香廳雖修繕工程已全部竣工，文物主體得到有效保護(hù)，但文物未被充分有效利用，遂會(huì)同屬地政府和文物行政部門等走訪愛國宗教人士、查閱歷史檔案，收集相關(guān)文獻(xiàn)及影像資料，因地制宜挖掘文物價(jià)值，加強(qiáng)對(duì)文物資源的活化利用。2024年6月，青海省民族宗教事務(wù)委員會(huì)將宏覺寺前香廳打造為“青海省民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育基地”主展館，展示藏傳佛教促進(jìn)中華民族多元、統(tǒng)一的典型故事及珍貴影像，教育和引導(dǎo)各族群眾鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)文物的有效利用。