不可移動文物完全滅失檢察公益訴訟的辦案思考

編者按：文物和文化遺產承載著中華民族的基因和血脈，是不可再生、不可替代的中華優(yōu)秀文明資源。2025年3月1日，新修訂的《文物保護法》開始施行。新法增設了檢察公益訴訟條款，既為檢察機關履職提供了直接法律依據(jù)，同時也賦予檢察機關在文物保護方面更重的責任。在法律施行首日，最高檢發(fā)布“內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市檢察機關督促保護秦直道遺址公益訴訟案”等5件案例（檢例第228—232號）作為第五十七批指導性案例，聚焦文物和文化遺產保護，為各地檢察機關辦理此類案件提供規(guī)范和指引。為充分發(fā)揮案例的引領和示范作用，助推檢察機關更好發(fā)揮公益訴訟督促、協(xié)同之力，本刊特約請專家學者圍繞案例給予指導分析，案件承辦檢察官圍繞案件辦理重點予以詮釋，以饗讀者。為方便閱讀，特附相關案例二維碼，掃碼即可閱讀。

摘 要：針對嚴重損害文物的行為，檢察機關應充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，統(tǒng)籌運用刑事、公益訴訟等檢察職能綜合履職，依法辦理文物保護案件。不可移動文物本體全部毀壞，不得在原址重建的，可以運用模擬修繕方式確定受損文物價值。上級人民法院、人民檢察院根據(jù)需要，可以共同指定基層人民法院、人民檢察院管轄民事公益訴訟案件。

關鍵詞：行政公益訴訟 民事公益訴訟 文物保護 綜合履職 模擬修繕

一、基本案情及辦案過程

秦直道被稱為“世界公路鼻祖”，南起陜西省淳化縣，北至內蒙古自治區(qū)包頭市九原區(qū)，全長700多公里，是我國古代重要的交通、貿易和民族融合大通道，對研究我國古代交通史及秦代歷史具有重要價值，2006年被國務院核定公布為第六批全國重點文物保護單位。2009年至2020年，達拉特旗A煤炭企業(yè)、B煤炭有限責任公司（以下簡稱“A企業(yè)”“B企業(yè)”）在秦直道遺址本體上生產作業(yè)，造成3214.01米秦直道遺址全部毀壞。

2023年3月，內蒙古自治區(qū)達拉特旗人民檢察院（以下簡稱“達拉特旗院”）公益訴訟檢察部門收到刑事檢察部門移送的楊某某（A企業(yè)負責人）、郭某某（B企業(yè)原法定代表人）等人涉嫌故意損毀文物損害公共利益的案件線索后，請示內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市人民檢察院（以下簡稱“鄂爾多斯市院”），兩級檢察機關研判認為，A、B兩家企業(yè)生產作業(yè)行為造成秦直道遺址被毀壞，損害了公共利益，應當通過行政公益訴訟督促達拉特旗人民政府和達拉特旗文化和旅游局履行文物保護職責。

2023年10月30日，鄂爾多斯市院向達拉特旗人民政府制發(fā)檢察建議，督促其全面履行文物保護責任，統(tǒng)籌文物行政部門和相關職能部門嚴格落實建設用地文物前置審查制度，加強對秦直道遺址的保護。同日，達拉特旗院向達拉特旗文化和旅游局制發(fā)檢察建議，督促其全面履行對秦直道遺址的監(jiān)管職責，依法處理A、B兩家企業(yè)在秦直道遺址范圍內的采礦行為，完善秦直道遺址“四有”檔案，對秦直道遺址采取有效保護措施。收到檢察建議后，達拉特旗人民政府積極申請專項文物保護資金，加強文物管理力量；嚴格落實工程建設文物前置審查制度。達拉特旗文化和旅游局依法對案涉企業(yè)作出行政處罰，委托編制專項文物調查勘探報告，落實秦直道遺址“四有”工作要求。

檢察機關進一步研判認為，行政機關雖已充分履職，但受損公共利益仍無法全面恢復，可以通過提起民事公益訴訟，要求違法行為人承擔損害賠償責任。2023年7月5日，達拉特旗院對A、B兩家企業(yè)以民事公益訴訟立案，并依法開展調查取證。同年9月25日，達拉特旗院就提起民事公益訴訟向鄂爾多斯市院報請指定管轄。鄂爾多斯市院商請鄂爾多斯市中級人民法院指定管轄，經該院報請內蒙古自治區(qū)高級人民法院批準后，裁定本案由達拉特旗人民法院審理。

根據(jù)《文物保護法》規(guī)定，不可移動文物已經全部毀壞的，應當實施遺址保護，不得在原址重建。案涉秦直道遺址區(qū)段已全部毀壞，但目前尚無在不可移動文物全部毀壞的情況下計算其受損價值的參考方法，難以通過司法鑒定確定損害賠償數(shù)額。經咨詢，內蒙古博物院認為，秦直道作為人文遺跡屬于環(huán)境的一部分，結合文物保護的特殊性，可采用替代等值分析法評估文物受損情況，即以實施模擬修繕工程等價量化受損價值。

2023年11月2日，達拉特旗院委托具有文物保護工程勘察設計資質的第三方企業(yè)制定模擬修繕方案。該企業(yè)依據(jù)《文物保護工程管理辦法》等相關法規(guī)及土遺址修繕保護規(guī)范，借鑒以往實體保護修繕工程的成功經驗對秦直道進行模擬修繕，綜合考慮其歷史、文化等價值，最終量化出受損文物價值506.66萬元。

2024年2月6日，檢察機關邀請內蒙古自治區(qū)文物專家?guī)斐蓡T召開論證會。與會專家認為，在暫無規(guī)范標準的情況下，檢察機關委托專門機構以模擬秦直道原始建造工藝的方式對道路本體進行模擬修繕，并考慮了文物的歷史、科學、社會價值，量化受損的秦直道遺址價值，認定得出的秦直道損害價值具備科學性。

2024年3月12日，達拉特旗院向達拉特旗人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令A企業(yè)、B企業(yè)分別承擔損害賠償112.17萬元、394.49萬元，共同承擔評估費用47.5萬元。2024年4月28日，達拉特旗人民法院依法作出一審判決，支持檢察機關全部訴訟請求。2024年6月4日，A企業(yè)、B企業(yè)均已繳納秦直道遺址損害賠償費用，生效判決確定的所有義務均已履行完畢。

二、不可移動文物完全滅失的公益訴訟案件辦理要點

（一）一體化檢察履職強化涉文物案件辦理質效

檢察機關作為法律監(jiān)督機關，上下級院及院內各部門要牢固樹立檢察“一盤棋”思維，上下一體貫通，左右綜合互融，以一體化檢察履職增強法律監(jiān)督實效，拓展檢察監(jiān)督覆蓋的廣度和深度，增強保護文物和文化遺產案件辦理質效。

一是強化“橫向”緊密銜接一體履職。加強刑事、公益訴訟等業(yè)務部門銜接配合，注重各項檢察職能協(xié)同互補，在線索移送、調查取證、鑒定評估等方面協(xié)同推進，形成懲治不法行為、保護受損公益的合力。本案中，刑事檢察部門在案件審查過程中發(fā)現(xiàn)公共利益受損情形后，第一時間將案件線索移送公益訴訟檢察部門，兩部門承辦人與文物專家多次深入實地進行走訪調查、開展現(xiàn)場勘驗，查明案件事實。公益訴訟部門依托刑事案件辦理中確定的司法鑒定意見等相關證據(jù)，及時委托評估，確定文物受損價值，節(jié)約了司法資源，保障了案件辦理的時效性。通過不同部門的分工配合，既依法追究嚴重損毀文物刑事犯罪主體的刑事責任，又督促行政機關全面履行文物保護職責，追究違法行為人的民事侵權責任，實現(xiàn)不同檢察業(yè)務案件辦理效果的提升。

二是強化“縱向”順暢貫通一體履職。上下級檢察院充分發(fā)揮各自監(jiān)督職能，由地市級檢察院和縣區(qū)級檢察院分別向縣區(qū)級人民政府和行政主管部門提出檢察建議，以兩級院接續(xù)履職增強檢察建議剛性，保障整改成效。本案中，達拉特旗院在發(fā)現(xiàn)公益受損線索涉及政府統(tǒng)籌不力的情形后，及時向鄂爾多斯市院移送，由市院向旗政府制發(fā)行政公益訴訟檢察建議，督促其全面履行文物保護責任，統(tǒng)籌落實建設用地文物前置審查制度，正確處理經濟建設、社會發(fā)展與文物保護的關系，加大對文物保護工作的人力、物力支持；由基層院督促文物主管部門履行文物監(jiān)管具體處置職責。同時，上級檢察院積極與同級行政機關、法院溝通，協(xié)調解決文物修繕、訴訟管轄等問題，有效提升公益訴訟監(jiān)督效能。

本案辦理過程中還面臨級別管轄的錯位的問題。最高法《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》規(guī)定，公益訴訟由侵權行為地或被告住所地中級人法院管轄；《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定，民事公益訴訟由行為發(fā)生地、損害結果地或違法行為人住所地基層檢察院立案。檢察院立案管轄與法院審判管轄級別不對應的，由立案的檢察院在需要提起訴訟時，將案件移送有管轄權法院對應的同級檢察院。實踐中，基層檢察院對所立案的民事公益訴訟案件案情更加熟悉，上級院提起訴訟時往往也會依法調用立案檢察院的辦案人員。民事公益訴訟的立案管轄與審判管轄分離模式與銜接方式符合訴審對應的原則，但由中級法院受理一審民事公益訴訟案件在一定程度上影響司法辦案效率。本案因侵權行為地、損害結果發(fā)生地均位于達拉特旗且刑事案件由達拉特旗院辦理，鄂爾多斯市院綜合考慮調查取證的便利性、訴訟的連貫性，商請鄂爾多斯市法院，并由其報請自治區(qū)高級法院指定該案由達拉特旗法院管轄，經自治區(qū)高級法院批準后，由鄂爾多斯市法院、市檢察院共同指定達拉特旗法院、檢察院辦理該案，極大地節(jié)約了司法資源，為進一步細化、完善檢察民事公益訴訟管轄制度提供了司法實踐

樣本。

（二）行政機關全面履職仍不足以彌補受損公益的，可以同時啟動行政公益訴訟和民事公益訴訟

行政公益訴訟與民事公益訴訟作為檢察公益訴訟的兩種基本類型，雖在訴訟性質、對象、效果上有較大不同，但在維護公共利益這一訴訟目的上具有同一性。侵害文物類不法行為經常會產生刑事、民事、行政多種責任交叉的情形，但目前并未有法律法規(guī)明確規(guī)定行政公益訴訟和民事公益訴訟的適用順位。行政公益訴訟是檢察公益訴訟制度的核心，行政機關是公共利益保護的第一順位責任人，檢察機關辦理公益訴訟案件也應當將修復受損公益的專業(yè)性、時效性和緊迫性作為重點考量，利用行政機關專業(yè)能力和資源統(tǒng)籌優(yōu)勢更好地實現(xiàn)公共利益救濟的目的。如窮盡行政監(jiān)管手段仍不足以修復受損的公共利益，則可以依據(jù)《民事訴訟法》第58條第2款之規(guī)定，綜合考慮個案中公益受損情況提起民事公益訴訟以追究違法行為人的侵權責任。

本案的特殊性在于，依據(jù)《文物保護法》（2017年修正）第66條之規(guī)定，擅自在文物保護單位保護范圍內進行建設工程或爆破、鉆探、挖掘等作業(yè)的，造成嚴重后果的，最高只能對違法行為人處以50萬元以下的罰款。檢察機關經研判秦直道遺址的受損程度后認為，文物資源一旦發(fā)生損害結果只能通過追責賠償對受損公益進行彌補，本案行政機關針對違法行為人的行政手段相對有限，對涉案企業(yè)處以50萬元罰款遠不足以彌補受損公共利益，即便通過行政公益訴訟督促行政機關全面履職，也難以實現(xiàn)對文物的特殊保護需求和對違法行為的有力震懾。故檢察機關決定同時啟動行政公益訴訟及民事公益訴訟的立案程序，既通過制發(fā)行政公益訴訟檢察建議督促行政機關及時全面履行文物保護監(jiān)管職責，又通過對違法行為人提起民事公益訴訟追究其民事責任進行補位，對同類違法行為起到震懾和警示作用，以兩種公益訴訟類型雙管齊下保護受損公益，彰顯了公益訴訟獨特的制度價值。

（三）以模擬修繕費用確定不可移動文物受損價值

不可移動文物形成或創(chuàng)造于過去，其最大的價值在于其歷史直觀性和真實性，一旦損毀即不可再生。根據(jù)《文物保護法》的相關規(guī)定，不可移動文物全部毀壞的應當實施遺址保護，即針對文物被違法行為破壞后形成的殘存物的事后保護，且原則上不得在原址重建，全國重點文物保護單位需原址重建的，由省級人民政府報國務院批準。法律之所以嚴格限制原址重建，主要因為原址重建物已不是文物，即便在原址重建，也會因與文物的歷史形態(tài)和結構不符，導致歷史信息的丟失，失去了文物原有的歷史價值。因不可移動文物被毀壞已不具備施工復原的客觀條件，僅對其進行事后保護不僅不足以彌補受損的公共利益，亦不足以對潛在違法者起到震懾和警示作用。

本案刑事案件在案證據(jù)中有內蒙古博物院出具的涉案文物鑒定評估報告可以確定文物損毀程度為嚴重，但沒有文物受損價值的評估。因當前尚無法律法規(guī)或規(guī)范性標準規(guī)定且全國沒有法定的文物鑒定機構可以鑒定，如何確定文物受損價值成為辦案時面臨的最大難題。經三級檢察機關多方咨詢鑒定機構，鑒定機構表示在當前法律規(guī)定及鑒定規(guī)范的框架內，無法對文物受損價值出具鑒定意見，但考慮到人文遺跡具有文物和生態(tài)環(huán)境組成部分的雙重屬性，其受損價值可以在符合法律規(guī)定情況下予以量化。檢察機關可以根據(jù)《民法典》和《環(huán)境保護法》的相關規(guī)定，參考原生態(tài)環(huán)境部《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南總綱》和《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，以替代等值分析法評估文物受損情況，即將對受損文物實施模擬修繕工程所產生的行動效益與受損環(huán)境的價值進行貨幣化，進而以工程總造價等價量化文物受損價值。達拉特旗院遂委托具有文物保護工程勘察設計和施工雙重資質的文物修繕工程對涉案煤礦采礦破壞段進行模擬修繕價值評估。評估過程嚴格依據(jù)現(xiàn)行土遺址修繕保護規(guī)范，充分借鑒以往實體保護修繕工程成功經驗，結合該遺址其他點段考古發(fā)掘成果，在構建高精度模型對采礦礦坑進行模擬生態(tài)修復的基礎上，充分考慮文物的歷史、文化、科研價值等因素，以實驗室物理力學試驗確定遺址不同土層微觀結構與物質成分后，選用與現(xiàn)存遺址最為相似的土壤材料模擬文物原工藝分層夯筑修補。最終以模擬修繕費用確定受損文物價值，作為檢察機關提起民事公益訴訟的訴訟請求。

文物保護因涉及法律、歷史、考古、建筑、材料科學等多個領域，專業(yè)性較強，而檢察機關辦案人員對文物保護的專業(yè)知識了解有限，專家意見就發(fā)揮了重要作用。在提起民事公益訴訟之前，三級檢察機關通過邀請文物保護主管部門、文物專家召開專家論證會對評估報告開展論證，在多方充分交換意見后，認為以模擬修繕工程價款對文物損毀價值進行數(shù)額量化，具有合法性、合理性和可操作性，形成一致意見，并由專家聯(lián)名出具專家意見，強化了評估報告證明效力，提升了民事公益訴訟案件辦理的司法公信力。借助文物專家這一“外腦”的參與不僅彌補了檢察人員在文物保護專業(yè)知識上的不足，更為案件的成功辦理提供了科學依據(jù)和技術支持。

三、不可移動文物完全滅失公益訴訟案件辦理的思考

本案是在尚無規(guī)范性標準確定不可移動文物受損價值的情形下，創(chuàng)新使用模擬修繕方式量化受損文物價值，通過提起民事公益訴訟使違法行為人承擔高額賠償?shù)拿袷虑謾嘭熑?，案件的成功辦理為檢察機關辦理不可移動文物保護領域案件提供了借鑒參考，體現(xiàn)了公益訴訟檢察職能在服務保障文化強國建設中發(fā)揮的獨特作用。因司法實踐中關于不可移動文物受損案件較少，在辦理本案過程中還存在一些問題值得深入思考。

（一）建立統(tǒng)一管理制度規(guī)范文物損害賠償金使用

《民法典》雖從實體法層面確定了生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度，但在全國尚未形成統(tǒng)一的文物損害賠償金管理、使用辦法的情況下，不可移動文物損害賠償金的管理、使用只能參考適用財政部等九部門聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），而該《辦法》在資金管理、使用、監(jiān)督等方面亦缺乏詳細、可操作性的規(guī)定。實踐中，相關部門大多因文物受損的個案聯(lián)合出臺賠償金使用管理機制或文件，推動將專項資金撥付行政主管部門用于文物補償、修復，雖能在一定程度上能提升文物損害賠償金利用效率，但因法律依據(jù)不足而缺乏普遍適用性。故而有必要建立專門、統(tǒng)一的文物公益訴訟損害賠償金專項管理使用制度，從適用范圍、資金來源、用途、接受監(jiān)督等方面對文物損害賠償金管理適用予以全面規(guī)范，真正實現(xiàn)“取之于文物，用之于文物”。

（二）探索以事前風險預防機制保護文物遺址

當前文物保護主要依賴事后救濟，在刑事附帶民事公益訴訟案件中表現(xiàn)尤為突出，此類訴訟以損害結果發(fā)生為前提，通過追責賠償實現(xiàn)受損公益填補，雖然可以發(fā)揮一定作用，但難以適應文物資源的預防性特殊保護需求。文物資源損害不可逆，事后救濟具有局限性，不可移動文物本體一旦損毀，所記錄的歷史信息將永久滅失，公共利益已經無法彌補。類似問題在生態(tài)環(huán)境等公益訴訟領域同樣存在，現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度主要聚焦于損害發(fā)生后的責任追究，對環(huán)境破壞的源頭防控建設尚顯不足。在可修復性較強的普通環(huán)境損害中尚可適用，但對于具有文化唯一性和歷史傳承性的文物遺址而言，單純事后救濟顯然無法構建完整的保護體系，亟待建立文物預防性機制，以檢察公益訴訟與文物執(zhí)法合力織密不可移動文物安全保護網(wǎng)。