跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通中的制度摩擦與協(xié)同治理

摘 要：中緬印度洋新通道作為破解“馬六甲困局”及推動西南地區(qū)與印度洋互聯(lián)互通的戰(zhàn)略支點(diǎn)，其建設(shè)成效對深化中國與環(huán)印度洋地區(qū)的合作意義深遠(yuǎn)。本文基于制度性交易成本理論，構(gòu)建了“口岸設(shè)施-交通網(wǎng)絡(luò)-雙邊關(guān)系”研究框架，深入分析跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通中的制度摩擦機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，通道建設(shè)面臨三重制度性約束：口岸開放梯度差異導(dǎo)致的要素流動壁壘、跨境物流體系協(xié)同不足引發(fā)的運(yùn)輸效能衰減以及金融軟聯(lián)通缺位造成的跨境結(jié)算障礙。本文提出，通過“重構(gòu)口岸協(xié)同開放機(jī)制-設(shè)計要素流動制度-創(chuàng)新金融合作模式”的協(xié)同治理路徑，有效突破“軟硬聯(lián)通”。本文揭示了南南合作框架下制度摩擦的生成邏輯，為跨國通道建設(shè)的制度創(chuàng)新提供理論依據(jù)，并為“一帶一路”共建國家設(shè)施聯(lián)通和協(xié)同治理提供了可行方案。

關(guān)鍵詞：中緬印度洋新通道；跨境基礎(chǔ)設(shè)施；制度摩擦；協(xié)同治理；制度性交易成本

中圖分類號：F741 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）04（b）--05

1 引言

中緬印度洋新通道，西起中國內(nèi)陸地區(qū)，經(jīng)云南過緬甸臘戍、曼德勒等地，從緬甸皎漂港或仰光港進(jìn)入印度洋，整體線路呈“雙Y字形”布局。中緬印度洋新通道是西部陸海新通道和“一帶一路”的重要組成部分，北上可接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，南下可連21世紀(jì)海上絲綢之路；從云南瑞麗或孟定清水河口岸出境到緬甸臘戍、曼德勒至仰光，可直達(dá)孟加拉國吉大港，聯(lián)通印度洋經(jīng)濟(jì)圈，是連接珠三角、長三角、中國成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈和中緬經(jīng)濟(jì)走廊的戰(zhàn)略通道。新通道相比從東部地區(qū)繞道馬六甲路程縮短4180公里、時間節(jié)省21天，是中國陸路直達(dá)印度洋最安全便捷的通道。新通道建設(shè)對于推動中國與東盟、南亞、中亞、歐洲等國家的經(jīng)貿(mào)往來與區(qū)域合作，提升西部地區(qū)在國家發(fā)展、沿邊開放中的戰(zhàn)略地位意義重大。新通道不僅比傳統(tǒng)太平洋航線更接近歐洲、中東、印巴和非洲市場，變西部地區(qū)“內(nèi)陸”為“面海”，有機(jī)會扭轉(zhuǎn)西部地區(qū)長期依賴東部出海口“西貨東出”的區(qū)位劣勢，還能通過降低運(yùn)輸成本使得產(chǎn)業(yè)在西部地區(qū)集聚，形成大規(guī)模市場優(yōu)勢，更好聯(lián)結(jié)西部地區(qū)和新通道沿線環(huán)印度洋地區(qū)，推動西部省份融入“雙循環(huán)”，構(gòu)建陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的開放格局[1]。同時，新通道所經(jīng)環(huán)印度洋地區(qū)承載著全球約70%的石油運(yùn)輸和40%的貨物運(yùn)輸，是世界上最重要的海上貿(mào)易通道。新通道的建設(shè)具有實(shí)現(xiàn)中國海上戰(zhàn)略通道多元化、超前適應(yīng)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)、有效緩解馬六甲海峽壓力的重要意義[2]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通中的制度摩擦與協(xié)同治理相關(guān)研究主要有三方面：首先，跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的戰(zhàn)略價值研究。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)層面，通過鐵路、公路、港口等硬聯(lián)通建設(shè)可顯著縮短運(yùn)輸距離、降低物流成本[3]，提升區(qū)域物流網(wǎng)絡(luò)效率[4]。在戰(zhàn)略布局層面，交通基礎(chǔ)設(shè)施是“一帶一路”倡議的重要載體，具有市場規(guī)模擴(kuò)大效應(yīng)，承擔(dān)著構(gòu)建全球戰(zhàn)略交通網(wǎng)絡(luò)、重塑世界經(jīng)濟(jì)地理的關(guān)鍵使命[5]，對于中國西部而言，跨境通道建設(shè)能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移[6]，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長[7]。其中，印度洋方向通道建設(shè)呈現(xiàn)顯著的地緣戰(zhàn)略意義，不僅有利于形成中國經(jīng)印度洋通往大西洋的陸海聯(lián)運(yùn)新航線，打造聯(lián)通中國和歐亞的“通道命運(yùn)共同體”[8]，重構(gòu)西部地區(qū)“末梢-前沿”的開放格局[9]，更成為破解馬六甲海峽困境、“托底”全球物流極為重要的選擇[10]。其次，跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通中的制度摩擦。一是制度環(huán)境異質(zhì)性是構(gòu)成摩擦的基礎(chǔ)。國家間存在要素稟賦、資源配置、產(chǎn)業(yè)管理、海關(guān)檢驗(yàn)檢疫、邊境管理政策[11]以及文化理念、意識形態(tài)不同帶來的制度差異[12]，形成制度性摩擦。二是利益博弈加劇制度摩擦。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的正外部性分布不均，導(dǎo)致參與主體在利益分配、風(fēng)險分擔(dān)等環(huán)節(jié)產(chǎn)生策略性博弈[13]。三是大國地緣競合形成制度干擾。域外大國通過規(guī)則輸出、標(biāo)準(zhǔn)競爭制造制度壁壘，展開基建競爭[14]。最后，跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的協(xié)同治理。協(xié)同治理研究呈現(xiàn)“主體-機(jī)制-效能”的分析框架：在治理主體維度，強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同推進(jìn)[15]。在機(jī)制創(chuàng)新層面，學(xué)者提出制度嵌套、規(guī)則互認(rèn)等解決方案[16]。效能提升研究則聚焦要素流動，產(chǎn)業(yè)融合[17]。值得注意的是，現(xiàn)有研究對發(fā)展中國家間協(xié)同治理的特殊性關(guān)注不足，為本文基于南南合作視角的研究提供理論突破空間。本文針對性地提出協(xié)同治理創(chuàng)新路徑，不僅從學(xué)理層面拓展了跨境經(jīng)濟(jì)走廊研究的理論邊界，突破傳統(tǒng)硬聯(lián)通與軟聯(lián)通二元割裂的分析范式，更在實(shí)踐維度架構(gòu)了“機(jī)制重構(gòu)-制度設(shè)計-協(xié)同發(fā)展”的解決方案，為跨境通道建設(shè)的常態(tài)化運(yùn)營與可持續(xù)發(fā)展提出可操作的政策組合。

2 中緬印度洋新通道建設(shè)現(xiàn)有布局

第一，主通道線路逐步貫通。中緬印度洋新通道現(xiàn)已形成3條主要線路，中緬清水河通道、中緬瑞麗通道和中緬猴橋通道。其中，前兩個通道被云南省委、省政府列入云南省“五出境”通道。鐵路方面，境內(nèi)昆明至大理段200公里時速鐵路、大理至臨滄段160公里時速鐵路已通車，臨滄至清水河段鐵路作為研究建設(shè)項(xiàng)目納入國家“十四五”鐵路發(fā)展規(guī)劃，大理至保山段140公里時速鐵路已通車；境外緬甸木姐至曼德勒、皎漂港鐵路尚處于論證階段。公路方面，境內(nèi)昆明至清水河高速公路的昆明-臨滄段已建成、臨滄—清水河段即將竣工，昆明至瑞麗高速公路全線通車，境外緬甸臘戌至曼德勒高速公路正積極推進(jìn)建設(shè)，緬甸木姐至曼德勒高速公路正開展前期工作。水運(yùn)方面，緬甸第一大河伊洛瓦底江全長2170公里，連接緬甸核心區(qū)和中心城市曼德勒、仰光，可通達(dá)印度洋，常年通航能力在500噸左右，豐水期能達(dá)到3000噸，中緬伊洛瓦底江陸水聯(lián)運(yùn)項(xiàng)目正在加快推進(jìn)（見表1）。

第二，交通網(wǎng)絡(luò)日益完善。目前，境內(nèi)鐵路和高速公路已經(jīng)基本形成了從昆明到臨滄的快速通道，臨滄至清水河口岸的鐵路和高速公路也在規(guī)劃建設(shè)中。境外鐵路和公路則主要依賴于緬甸的米軌鐵路和二級公路，從清水河口岸經(jīng)登尼、臘戍、曼德勒到達(dá)仰光港和皎漂港，其中清水河至登尼的二級公路于2014年建成通車，其他路段仍在規(guī)劃或建設(shè)中。仰光港和皎漂港是新通道出海港口，分別是緬甸最大港口、中國與中東原油之間首個陸上入口和港口終端。瑞麗口岸、臨滄口岸和猴橋口岸是中緬邊境的主要口岸，分別是人員、車輛、貨物流量最大的口岸，國家級邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，以及中緬貿(mào)易的重要前沿。

第三，通道多層次運(yùn)力布局不斷優(yōu)化。大臨鐵路已具備初期918萬噸/年（40～45萬標(biāo)箱/年）貨運(yùn)能力，中遠(yuǎn)期可實(shí)現(xiàn)1281萬噸/年（55～60萬標(biāo)箱/年）運(yùn)輸目標(biāo)，并規(guī)劃通過增排車組滿足實(shí)際需求。與之配套的臨滄至仰光公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)當(dāng)前可實(shí)現(xiàn)年運(yùn)輸量匹配大臨鐵路運(yùn)能，中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)同步規(guī)劃建設(shè)3740萬噸/年的海運(yùn)保障能力。沿線關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)中，臨滄火車站配備3900平方米現(xiàn)代化倉儲設(shè)施，年貨運(yùn)處理能力達(dá)180萬噸（8.18萬標(biāo)箱/年）；清水河口岸近年穩(wěn)定保持百萬噸級年通關(guān)規(guī)模；仰光港作為區(qū)域航運(yùn)樞紐持續(xù)升級擴(kuò)建，規(guī)劃年貨物吞吐量將提升至6600萬噸。各運(yùn)輸單元通過能力持續(xù)優(yōu)化，共同構(gòu)建復(fù)合型國際物流通道。

第四，運(yùn)輸效率顯著提升。目前，該通道已經(jīng)開辟了包括全程公路、水陸聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)和全程鐵路等多種運(yùn)輸模式。從重慶到杰貝阿里港，通過中緬印度洋新通道，全程8450公里，耗時18天，運(yùn)輸距離比傳統(tǒng)路徑縮短4181公里，運(yùn)輸時間節(jié)省21天，運(yùn)輸成本每箱節(jié)省700元。僅考慮運(yùn)費(fèi)（不包含集裝箱使用費(fèi)、通關(guān)費(fèi)用、運(yùn)雜費(fèi)、保險費(fèi)等）情況下，仰光至清水河口岸每噸運(yùn)價為350～400元/噸，集裝箱使用費(fèi)、運(yùn)雜費(fèi)按照3%，20英尺集裝箱按22噸貨物測算為7700～8800元/箱左右，臨滄至重慶按照鐵路集裝箱的運(yùn)價1500公里*4.6元/箱/公里=6900元，總計15700元/集裝箱。加上集裝箱使用費(fèi)和運(yùn)雜費(fèi)等費(fèi)用后，相比臨滄至重慶的傳統(tǒng)物流路徑，運(yùn)費(fèi)成本降低約20%，形成了具有“成本-時效”雙重優(yōu)勢的物流解決方案（見表2）。

3 中緬印度洋新通道建設(shè)的制度摩擦

3.1 口岸開放梯度差異與運(yùn)力釋放不足

一是區(qū)域發(fā)展差異的結(jié)構(gòu)性矛盾。中緬邊境口岸呈現(xiàn)顯著的非對稱開放特征，緬甸北部接壤地區(qū)受地方武裝割據(jù)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與產(chǎn)業(yè)空心化三重約束，形成“中心-邊緣”發(fā)展斷層。以臨滄邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為例，設(shè)立12年來仍面臨“政策懸浮”困境：跨境產(chǎn)業(yè)協(xié)同體系尚未突破“飛地經(jīng)濟(jì)”范式，境內(nèi)境外資源要素配置存在制度性錯配；同時，口岸功能定位存在央地政策偏差，孟定清水河口岸雖是國家一類口岸但開放程度不高，南傘口岸、永和口岸是省級開放口岸，未被賦予口岸的全面功能，導(dǎo)致“通道-樞紐”功能轉(zhuǎn)換受阻。二是跨境樞紐口岸基礎(chǔ)設(shè)施面臨“物理-數(shù)字”二元鎖閉的系統(tǒng)性制約。清水河口岸空間與荷載能力雙重滯后，物理瓶頸等阻滯機(jī)制導(dǎo)致系統(tǒng)效能乘數(shù)衰減。首先，南帕河界河橋使用年限近30年，地面凹陷約4公分，貨物承載能力僅20噸，大型貨物需分車運(yùn)輸，且人貨混運(yùn)，交通擁堵，已被評定為4級危橋。老口岸片區(qū)電力改造、查檢大棚等實(shí)施進(jìn)度緩慢，通過貨運(yùn)通道出入境造成車輛交接環(huán)節(jié)增加、下雨無法查檢，導(dǎo)致臨時性擁堵。其次，智慧口岸建設(shè)面臨復(fù)合型發(fā)展障礙，監(jiān)管場所狹小，智能設(shè)備尚未配備；口岸各單位信息互聯(lián)互通程度不高，影響通關(guān)效率。硬件與軟件的雙重缺陷導(dǎo)致口岸效率提升的“雙鎖效應(yīng)”。三是物流成本不可控，形成“通道不經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象。運(yùn)輸體系非規(guī)范化操作流程、運(yùn)費(fèi)定價離散化、道路建設(shè)結(jié)構(gòu)性效率約束等因素疊加，使得通道經(jīng)濟(jì)效率損耗加大。一方面，運(yùn)輸成本高且不穩(wěn)定。緬甸過境稅制存在“多重征收”特征，貨物過境緬甸要征收不少于5%的過境稅和地方稅，且過境緬甸還需申請過境進(jìn)出口許可證，等待時間近一個月，疊加非標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)輸作業(yè)模式，采用“掏箱”或“甩掛”等方式對跨境運(yùn)輸進(jìn)行換乘，增加運(yùn)輸時間和費(fèi)用。此外，緬甸地方勢力盤根錯節(jié)，陸路運(yùn)輸收費(fèi)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，成本不可控。另一方面，道路建設(shè)落后。境內(nèi)臨滄至清水河鐵路建設(shè)仍在推進(jìn)，貨物運(yùn)輸大段依托公路；境外緬甸高速公路僅有曼德勒-內(nèi)比都-仰光1條，部分路段為沙土路面，臨滄至仰光段公路運(yùn)力低、成本高、運(yùn)速慢；清水河至臘戍至曼德勒高速公路、鐵路項(xiàng)目推進(jìn)困難。

3.2 要素跨境流動的制度性壁壘

一是勞動力要素的流動性約束，跨境勞務(wù)合作陷入“制度真空”困境。中緬雙邊尚未建立勞務(wù)合作制度框架，導(dǎo)致“三難困境”：首先，緬甸勞工準(zhǔn)入的資質(zhì)認(rèn)定難，對持“邊通證”入境人員在中國務(wù)工無明確規(guī)定，且緬甸官方證件辦理困難。其次，跨境運(yùn)輸?shù)馁Y質(zhì)互認(rèn)難，中緬尚未簽訂汽車運(yùn)輸協(xié)定，國內(nèi)其他地區(qū)司機(jī)無法進(jìn)行跨境運(yùn)輸，過境貨物和人員只能在國門接駁和轉(zhuǎn)乘，車輛無法深入內(nèi)地城市，跨境運(yùn)輸不便。最后，人才流動的配套保障難，外籍勞工入境務(wù)工登記及培訓(xùn)要求和程序繁瑣，外籍勞工規(guī)?；肜щy。制度缺位導(dǎo)致要素市場呈現(xiàn)“國內(nèi)循環(huán)強(qiáng)、跨境循環(huán)弱”的二元結(jié)構(gòu)。二是人力資本積累的負(fù)向循環(huán)。云南教育回報率較全國均值低7.59%，職業(yè)教育專業(yè)設(shè)置與通道建設(shè)需求匹配度低。由于人力資本供給的結(jié)構(gòu)性失衡，教育資源匱乏，人才政策不夠完善，形成“低技能鎖定”效應(yīng)，制約了人力資本的流入，區(qū)域人力資本流出量超過人力資本流入量。培養(yǎng)、引進(jìn)人才受到經(jīng)濟(jì)條件的制約，形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人才吸引相互制約的“怪圈”；大量由緬入滇人員的經(jīng)濟(jì)能力弱且受教育水平低，主要在勞動密集型行業(yè)產(chǎn)業(yè)集中務(wù)工，形成就業(yè)不充分或低工資人群集聚現(xiàn)象。三是貿(mào)易制度的非對稱性障礙。由于缺乏第三國貨物過境協(xié)議，新通道過境貿(mào)易仍采用“一事一議”，需上報緬方高層簽字審核，貨物的流通和交付受限，制約與環(huán)印度洋地區(qū)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，形成過境貿(mào)易的“行政性壁壘”。另外，緬方獲中國海關(guān)檢疫準(zhǔn)入的農(nóng)產(chǎn)品種類較少，目前僅有大米（精米和碎米）、水果（9種）、經(jīng)濟(jì)作物（2種）三項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品獲中方檢疫準(zhǔn)入許可。雙邊可貿(mào)易商品不對稱，形成進(jìn)出口商品目錄的“制度性錯配”。如緬甸允許口岸出口中藥材，但臨滄各口岸缺少進(jìn)口中藥材的資質(zhì)，貨運(yùn)品類受限。多重壁壘疊加，導(dǎo)致貿(mào)易潛力釋放率不足。

3.3 跨境金融合作的制度性梗阻

一是貨幣合作的制度演進(jìn)遲滯。中緬兩國貿(mào)易一直處于順差狀態(tài)，受戰(zhàn)爭影響緬甸外匯收支失衡，加劇外匯資源短缺，目前緬甸實(shí)行人民幣強(qiáng)制結(jié)匯制度形成價格扭曲，官方和民間匯率相差近一倍，出口商品成本提高。由于中緬尚未簽署本幣互換協(xié)議，本幣互換協(xié)議缺失導(dǎo)致貨幣錨定效應(yīng)弱化。雙邊金融業(yè)務(wù)推進(jìn)緩慢，緬甸內(nèi)陸地區(qū)對人民幣流通限制較多，金融合作層級難以提升。二是金融基礎(chǔ)設(shè)施的制度性缺口。中國是緬甸重要的貿(mào)易伙伴，緬甸央行在推動民生相關(guān)需求方面人民幣資金需求較大，然而金融基礎(chǔ)設(shè)施的落后制約了雙方經(jīng)貿(mào)的深度合作：一方面緬北地區(qū)只開設(shè)了一家官方銀行，即緬甸經(jīng)濟(jì)銀行，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)少，金融基礎(chǔ)薄弱，中緬邊境金融創(chuàng)新、金融服務(wù)等推進(jìn)工作所涉及的金融部門及政府相關(guān)部門目前尚處于各自探索階段，金融地理的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致資金流轉(zhuǎn)效率低。另一方面，對緬清算主要以NRA（境外機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)銀行開立的結(jié)算賬戶）賬戶為主，CIPS系統(tǒng)主要清算緬央行48/2021號公告劃定的邊境區(qū)域人民幣資金，人民幣NRA賬戶開戶困難。

4 推進(jìn)中緬印度洋新通道協(xié)同治理的制度創(chuàng)新路徑

4.1 口岸協(xié)同開放機(jī)制的重構(gòu)

一是邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的制度創(chuàng)新。首先，構(gòu)建“雙邊共治型”邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。針對邊境經(jīng)濟(jì)合作，可采用“共同管理、收益分成”的治理模式。制定跨境空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制；創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)2.0”模式以及實(shí)施“負(fù)面清單+特別管理措施”制度，通過制度性開放實(shí)驗(yàn)，探索服務(wù)貿(mào)易自由化先行區(qū)。其次，提高中緬陸路邊境口岸開放程度。推動中緬兩國商簽口岸擴(kuò)大開放諒解備忘錄，將孟定清水河口岸（包括144附3通道）擴(kuò)大開放為國際口岸；推動南傘口岸擴(kuò)大開放，爭取中緬兩國達(dá)成外交一致意見，將南傘口岸升格為國家開放口岸。二是口岸基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性重構(gòu)。通過多元路徑實(shí)現(xiàn)口岸功能進(jìn)階。（1）完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。設(shè)立專門的通道或設(shè)施，共同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)南帕河界河橋的“人貨分流”系統(tǒng)；構(gòu)建“查驗(yàn)設(shè)施效能提升矩陣”加快查驗(yàn)大棚、電力設(shè)施改造、網(wǎng)絡(luò)升級等項(xiàng)目的實(shí)施；加快清水河口岸綜合性指定監(jiān)管場地評估審核，協(xié)調(diào)完善緬方清水河口岸基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)集裝箱堆場、換裝場。（2）加快推進(jìn)口岸智慧化建設(shè)，提高運(yùn)行效率。（3）降低路運(yùn)成本。與緬商定新通道收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定使用從價稅或從量稅的標(biāo)準(zhǔn)，明確運(yùn)輸成本。（4）提升通道效率。國內(nèi)啟動建設(shè)臨滄臨翔區(qū)至清水河鐵路項(xiàng)目，補(bǔ)齊交通物流短板，使鐵路直通邊境。協(xié)調(diào)境外加快磋商合作建設(shè)清水河至臘戍至曼德勒的高速公路，促請緬方盡快啟動清水河至臘戍鐵路前期工作。

4.2 要素跨境流動的制度設(shè)計

一是暢通人車流動，實(shí)現(xiàn)要素供給常態(tài)化。聚焦供給體系構(gòu)建，著力打通跨境要素流動通道。首先，暢通跨境勞工流動。在促進(jìn)回流方面，盡快爭取與緬甸政府就跨境勞務(wù)合作簽訂規(guī)范性文件，在中緬邊境形成統(tǒng)一管理制度；推動勞工入境政策恢復(fù)和入境手續(xù)一次性辦理。在勞工引入方面，鼓勵境內(nèi)涉外人力資源公司與境外人力資源機(jī)構(gòu)實(shí)行1+N合作模式，推進(jìn)市場化進(jìn)程；建立邊境口岸一站式外籍勞工管理平臺；同時，協(xié)商雙方公民在陸路口岸通行的條件和程序。其次，推動中緬兩國商簽跨境運(yùn)輸協(xié)定。與緬商簽汽運(yùn)協(xié)議，實(shí)現(xiàn)雙邊跨境運(yùn)輸車輛點(diǎn)對點(diǎn)直達(dá)。建立互換車輛機(jī)制，合法備案車輛可深入兩國境內(nèi)。同時，打造海公鐵跨境聯(lián)運(yùn)示范通道，按照“先行先試”“特事特批”的方式允許新通道車輛辦理相關(guān)手續(xù)，打造雙邊車輛跨境運(yùn)輸正常通行試點(diǎn)。二是構(gòu)建口岸經(jīng)濟(jì)生態(tài)優(yōu)化與人力資本增值協(xié)同機(jī)制。創(chuàng)新人才培育體系，推進(jìn)“文化適應(yīng)性培育-產(chǎn)教融合創(chuàng)新-終身學(xué)習(xí)生態(tài)”三維聯(lián)動，基于人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌融合，構(gòu)建滿足邊境地區(qū)不同國籍身份、宗教信仰、文化背景、受教育程度的人才培養(yǎng)體系，建設(shè)邊境特色人才引力場域。發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)，建立健全口岸人才吸引和激勵機(jī)制。制定針對邊境民族地區(qū)的人才引進(jìn)政策，提供稅收優(yōu)惠、住房補(bǔ)貼和教育支持等福利。三是擴(kuò)大雙邊開放，促進(jìn)貨物貿(mào)易便利化。兩國特許經(jīng)營下，雙方企業(yè)先行合作，允許企業(yè)先實(shí)現(xiàn)第三國過境運(yùn)輸，逐步推動第三國貨物過境，可考慮新加坡、印度等企業(yè)參與，擴(kuò)大新通道海運(yùn)港口國家輻射范圍。四是拓展可貿(mào)易的貨物品類。與緬甸建立更緊密的經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制，減少貿(mào)易壁壘和稅收障礙。如積極爭取獲得口岸進(jìn)口中藥材的資質(zhì)，或與緬甸相關(guān)部門合作設(shè)立檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)。

4.3 金融協(xié)同發(fā)展的制度安排

一是加強(qiáng)雙邊金融合作，擴(kuò)大人民幣使用范圍。作為應(yīng)對FATF制裁、美元清算渠道不暢的反制措施，緬甸積極推動“去美元化”，緬甸央行已宣布批準(zhǔn)將人民幣納入國際貿(mào)易結(jié)算與直接兌換的貨幣范圍，允許開立人民幣結(jié)算賬戶、使用人民幣進(jìn)行跨境結(jié)算。應(yīng)以此為契機(jī)，推動中緬兩國盡快商簽雙邊本幣互換協(xié)議，暢通人民幣回流。推動開展中緬銀行間聯(lián)合匯率報價、適時推動雙邊企業(yè)在跨境貿(mào)易和投資領(lǐng)域的人民幣結(jié)算，規(guī)范沿邊金融市場。進(jìn)一步加大金融合作力度，助力雙邊經(jīng)濟(jì)和金融活動發(fā)展，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化。二是提供特色金融服務(wù)，破解中緬結(jié)算掣肘。近年來，中緬兩國政府有不少高層互動，繼續(xù)深化在“一帶一路”和共建中緬經(jīng)濟(jì)走廊方面的共識。在緬甸央行為“去SWFIT化”迫切推動CMB-NET與CIPS系統(tǒng)直連背景下，一方面可以在緬甸主要口岸如木姐和清水河等地設(shè)立中資銀行分支機(jī)構(gòu)，為跨境貿(mào)易提供直接金融服務(wù)；引進(jìn)具備離岸業(yè)務(wù)資質(zhì)的商業(yè)銀行，設(shè)立邊境網(wǎng)點(diǎn)并開展離岸業(yè)務(wù)。另一方面可以利用仰光中行與仰光工行已經(jīng)成為人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）直參行的有利條件，推動中國人民銀行與緬甸央行合作，推廣CIPS系統(tǒng)使用范圍，增加緬甸參與機(jī)構(gòu)，提高跨境人民幣清算效率。

本文通過制度分析框架揭示了中緬印度洋新通道建設(shè)面臨的多維制度摩擦，其本質(zhì)是跨境治理體系與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作需求間的結(jié)構(gòu)性矛盾。口岸開放梯度差異、要素流動制度壁壘與金融合作滯后構(gòu)成“三位一體”的制度阻礙。研究突破傳統(tǒng)地緣經(jīng)濟(jì)分析范式，構(gòu)建“制度摩擦-協(xié)同治理-效能提升”的邏輯框架，為跨境通道建設(shè)提供了新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的解釋路徑。

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