小縣大城的四個典型案例

《小縣大城》

周立 羅建章 著

中信出版集團(tuán)

2025年3月

在城鎮(zhèn)化的歷史長河里，小縣大城如同一顆遺珠，雖小卻蘊(yùn)含著無盡的生機(jī)與活力。它的前世或許是默默無聞的小縣城，深藏在群山之間，被時間遺忘，被世人忽視。然而，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的崛起，一場悄然的變革開始在這里展開。

曾經(jīng)的小縣城因為人口的集聚和產(chǎn)業(yè)的崛起開始了蛻變之旅。一場縣域產(chǎn)業(yè)化大潮席卷而來，帶來新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。政府的政策扶持讓小縣城煥發(fā)出勃勃生機(jī)，成為經(jīng)濟(jì)增長的新引擎?？h域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的興起，吸引越來越多的人涌入這片土地，形成了小縣大城的新樣態(tài)。如今的小縣大城，已然成為聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的紐帶。城關(guān)車水馬龍，商鋪密布，工廠林立。人們生活在這里，享受著城市的便利，卻又不失鄉(xiāng)村的寧靜。小縣城的發(fā)展并非止步于此，它們還擁有豐富的自然資源和文化底蘊(yùn)，吸引著越來越多的游客前來觀光，成為一顆顆璀璨的文化明珠。

然而，小縣大城的前世今生并非盡是輝煌。在人們追逐經(jīng)濟(jì)增長的同時，也帶來了一些問題和挑戰(zhàn)。城市化進(jìn)程中的環(huán)境污染、資源緊缺等問題，小縣大城都需要認(rèn)真面對和解決。同時，縣城的發(fā)展也面臨著如何保護(hù)和傳承本土文化的考驗，如何平衡經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)。

小縣大城作為一種要素集聚帶來經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)變遷的空間現(xiàn)象，并非城鄉(xiāng)中國時代的獨(dú)有現(xiàn)象，可以追溯到資本主義萌芽推動農(nóng)業(yè)社會出現(xiàn)手工作坊和經(jīng)營式農(nóng)場，為農(nóng)業(yè)勞動力流出鄉(xiāng)村提供了可能。

同時，江南沿海地區(qū)的一些城鎮(zhèn)，因手工作坊和工商業(yè)發(fā)展，成了商品集散地和加工中心，吸引了更多人口集聚到城鎮(zhèn)，伴隨著城市與農(nóng)村之間的商品流通更加順暢，小縣大城的城鎮(zhèn)化模式漸具雛形。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，由于缺少健全的要素自由流動和資源配置機(jī)制，從清末民初直至改革開放之前，小縣大城的規(guī)模和影響力都較為有限。直至改革開放后，伴隨中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，小縣大城開始形成新模式，帶領(lǐng)縣域發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入“快車道”。

福建德化

德化縣是福建省中部、泉州市西北部的千年古縣。經(jīng)過多年發(fā)展，德化縣成為福建省具有鮮明小縣大城特色的典范。在改革開放初期，德化縣以農(nóng)村輕工業(yè)為主，尤其是以陶瓷產(chǎn)業(yè)為核心?？h政府通過集中發(fā)展陶瓷業(yè)的政策，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚，城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始啟動，但由于勞動力政策的限制，城鄉(xiāng)仍有明顯分割。

從20世紀(jì)90年代中期到21世紀(jì)初，德化縣實行了小縣大城發(fā)展模式，重點發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)。政府引導(dǎo)企業(yè)向城關(guān)地區(qū)集中，推動陶瓷產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展，加速了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展存在環(huán)境污染和規(guī)模效應(yīng)不足的問題。從21世紀(jì)初到2010年前后，德化縣開始實施“三統(tǒng)籌”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，注重城鄉(xiāng)綜合平衡發(fā)展。政府大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，形成了以陶瓷制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的城鎮(zhèn)化格局。從2010年前后開始，德化縣加大人才引進(jìn)和培養(yǎng)力度，同時注重環(huán)境保護(hù)和技術(shù)創(chuàng)新。政府推動城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)融合，旅游產(chǎn)業(yè)逐漸成為德化縣的新支柱產(chǎn)業(yè)，形成了“文化+旅游+產(chǎn)業(yè)”的城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局。

德化縣通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實現(xiàn)了從落后小縣到小縣大城的轉(zhuǎn)變。作為全國縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣，德化現(xiàn)有常住人口33.8萬，常住人口城鎮(zhèn)化率78.8%，位居福建省第二。政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向城關(guān)地區(qū)集中，同時注重人才引進(jìn)和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化和可持續(xù)發(fā)展。德化縣的經(jīng)驗為其他地方提供了有益的借鑒，尤其是在人口城鎮(zhèn)化高位和城鄉(xiāng)融合時代，其探索的路徑具有重要的參考價值。

浙江云和

這是一個面積僅有989平方千米的山區(qū)縣。2001年，云和縣政府提出了小縣大城發(fā)展戰(zhàn)略，通過引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、要素向縣城、中心鎮(zhèn)集聚，逐步提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。在這一戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，云和縣政府鼓勵農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，讓更多的農(nóng)民能夠變成城鎮(zhèn)的居民，全縣58%的農(nóng)民下山轉(zhuǎn)移，78%的農(nóng)村勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，93.4%的學(xué)生、96%的企業(yè)集中在縣城，城鎮(zhèn)化率達(dá)74%。

經(jīng)過20多年的發(fā)展，云和縣已建成48個易地搬遷安置小區(qū)，在這個過程中，木制玩具產(chǎn)業(yè)成為云和的支柱產(chǎn)業(yè)。木制玩具產(chǎn)業(yè)已經(jīng)發(fā)展了50年，如今，云和縣是國內(nèi)規(guī)模最大的木制玩具創(chuàng)制、出口基地，擁有超過1000家木制玩具生產(chǎn)企業(yè)，從業(yè)人口超過3.1萬人，木制玩具產(chǎn)品產(chǎn)量占據(jù)世界同類產(chǎn)品的40%、全國的56%、浙江省的70%。因為小縣大城戰(zhàn)略的集聚效應(yīng)，云和縣的經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。2011年-2021年，云和縣工業(yè)總產(chǎn)值從73.75億元增加到255億元，農(nóng)村居民人均收入也從7570元增加到2.46萬元，走出了一條山區(qū)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路。

四川邛崍

鄉(xiāng)村集中居住區(qū)是邛崍實施小縣大城戰(zhàn)略的亮點。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，經(jīng)歷了土地整理、林盤整治、土坯房改造等項目，邛崍市加速了鄉(xiāng)村集中居住區(qū)的建設(shè)。2004年成都市出臺了“三個集中”政策（工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中），以城鄉(xiāng)一體化促進(jìn)了邛崍市集中居住區(qū)的快速發(fā)展。在這一背景下，邛崍市緊密圍繞小縣大城戰(zhàn)略，旨在通過林盤修復(fù)和古村保護(hù)，打造出文旅融合發(fā)展的邛崍樣板。

在縣域城鎮(zhèn)化過程中，邛崍市將鄉(xiāng)村的自然景觀、歷史文化與旅游業(yè)相結(jié)合，形成了獨(dú)特的鄉(xiāng)村旅游資源。文旅融合不僅提升了鄉(xiāng)村的知名度和影響力，還帶動了當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的快速增長，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，林盤修復(fù)和古村保護(hù)也為鄉(xiāng)村治理提供了新的思路和范例，推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施，使得小縣大城戰(zhàn)略取得了顯著成效，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)79.5%，為邛崍市鄉(xiāng)村振興注入了新的活力和動力。

甘肅民樂

民樂縣作為小縣大城戰(zhàn)略的追隨者，其大城關(guān)戰(zhàn)略源于生態(tài)脆弱區(qū)的易地搬遷。民樂縣以鄉(xiāng)村振興為引領(lǐng)，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點，以生態(tài)及地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷為突破口，全面推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收致富，以及和美鄉(xiāng)村建設(shè)等重點任務(wù)，致力于實施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，打造小縣大城示范樣板。

民樂縣積極推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)及地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷，著力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，以縣城為核心，民樂新城為縣域副中心，中心集鎮(zhèn)為支撐，實施“一核多元”的集聚戰(zhàn)略。該縣通過大力推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是工業(yè)發(fā)展，深入實施工業(yè)突破行動，優(yōu)化營商環(huán)境，招商引資，加速農(nóng)產(chǎn)品加工、生物醫(yī)藥、裝備制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，該縣通過生態(tài)及地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷項目，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，推動小縣大城發(fā)展格局逐步形成，2003年-2021年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值從12.18億元增加至98.06億元，增長7.05倍；城鎮(zhèn)化率從30.8%提升至73.4%，遠(yuǎn)超全國平均水平。

由此可見，小縣大城的城鎮(zhèn)化形態(tài)最先出現(xiàn)在東部沿海的山區(qū)縣，并在近年延展到西部。這與資本主義萌芽下由市場自發(fā)驅(qū)動形成的小縣大城雛形不同，改革開放以來，小縣大城是經(jīng)濟(jì)、政治、社會的多重制度邏輯共同作用的結(jié)果。首先，小縣大城需要良好的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。改革開放以來，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對外開放程度高，在較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)鏈條引進(jìn)的支撐下，更容易形成以制造業(yè)為主的縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其次，小縣大城離不開地方政府工業(yè)化和城鎮(zhèn)化偏向的政策引導(dǎo)。在市場經(jīng)濟(jì)不完備的情況下，政府高位推動是大城關(guān)戰(zhàn)略的核心驅(qū)動力?？h域經(jīng)濟(jì)增長離不開產(chǎn)業(yè)支撐，地方政府對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)給予稅收優(yōu)惠和政策支持有助于形成產(chǎn)業(yè)集群。再次，伴隨著大城市向周邊縣區(qū)延伸，進(jìn)一步推動了小縣城的人口集聚。東部沿海地區(qū)的社會稟賦具備優(yōu)勢，在集聚人口的同時，一些企業(yè)為了獲得更大的市場優(yōu)勢，開始向小縣城延伸，形成了一定的產(chǎn)業(yè)集聚和規(guī)模效應(yīng)。

最后，更為關(guān)鍵的因素是，小縣大城的核心在于縣域基本公共服務(wù)的虹吸效應(yīng)。隨著人口流動和集聚趨勢不斷加快，縣域承接了本地非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)入和外來人口遷入。同時，伴隨著教育的撤點并校、縣域醫(yī)共體及房地產(chǎn)的擴(kuò)張，城關(guān)鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)供給迅速與其他區(qū)域拉開較大差距，這進(jìn)一步促進(jìn)了縣域人口往城關(guān)集聚。由此，在政府-市場-社會大三角的不斷強(qiáng)化下，形成了高人口城鎮(zhèn)化率和高鄉(xiāng)村空心化率并存的小縣城、大城關(guān)形態(tài)。

（作者周立為中國人民大學(xué)吳玉章特聘教授，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士生導(dǎo)師；羅建章為中國人民大學(xué)博士、現(xiàn)為清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院博士后；編輯：王延春；此文節(jié)選自《小縣大城》一書）