特定問題調(diào)查的制度空間構(gòu)建及其實施中存在的問題再研究

內(nèi)容摘要：憲法和多部法律對特定問題調(diào)查作了規(guī)定，這逐步構(gòu)建了特定問題調(diào)查的制度空間，既規(guī)約了特定問題調(diào)查的制度層次結(jié)構(gòu)，也逐步明晰了特定問題調(diào)查的演進(jìn)方向。從實施的層面來看，特定問題調(diào)查目前基本上還處于休眠狀態(tài)，在現(xiàn)實中運用得還比較少。為了深入踐行全過程人民民主，充分發(fā)揮各級人大及其常委會的法定職能作用，應(yīng)在堅持黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)下，激活特定問題調(diào)查制度，使之逐步走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

關(guān)鍵詞：特定問題調(diào)查制度；特定問題調(diào)查委員會；制度空間

特定問題調(diào)查的法律規(guī)定始于1954年新中國成立初期的我國第一部憲法，至今已70多年。2006年出臺的監(jiān)督法對特定問題調(diào)查作了比較細(xì)化的規(guī)定，多年來，還有多部法律對特定問題調(diào)查作出規(guī)定。中共中央于2013年在《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求“要完善人大工作機制，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會關(guān)切”，于2021年在《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》中明確要求“各級人民代表大會及其常委會要開展法律實施情況檢查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，監(jiān)督和支持檢察機關(guān)依法履行職責(zé)”，這都表明了黨中央對特定問題調(diào)查的重視和支持。但多年的實踐表明，縣級以上各級人大及其常委會鮮有涉足此項工作，特定問題調(diào)查基本上還處于休眠狀態(tài)，基本上很少使用。為了使縣級以上各級人大及其常委會更好地?fù)?dān)負(fù)起憲法和法律賦予的職責(zé)，深入踐行全過程人民民主，應(yīng)激活特定問題調(diào)查，使之逐步走向制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

一、特定問題調(diào)查的法律規(guī)定及歷史沿革

特定問題調(diào)查是縣級以上各級人大及其常委會為了正確行使職權(quán)就某一專門問題所進(jìn)行的一種調(diào)查活動。關(guān)于特定問題調(diào)查，憲法、全國人大組織法、地方組織法、全國人大常委會議事規(guī)則、全國人大議事規(guī)則、代表法、預(yù)算法、監(jiān)督法都作了規(guī)定。

1.憲法關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

1954年憲法第三十五條規(guī)定：“全國人民代表大會認(rèn)為必要的時候，在全國人民代表大會閉會期間全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會?！绷钊诉z憾的是，1975年和1978年的憲法都刪除了這一規(guī)定，直至1982年憲法才恢復(fù)這一法定職權(quán)。

1982年憲法第七十一條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料?！贝艘?guī)定到現(xiàn)在一直未變。

值得注意的是，憲法只賦予全國人大及其常委會可以組織特定問題調(diào)查委員會的權(quán)力，但沒有賦予地方各級人大及其常委會此項權(quán)力；憲法對組織特定問題調(diào)查委員會的具體程序也沒有作出規(guī)定。

2.全國人大組織法關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

1954年通過的全國人民代表大會組織法第三十條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會依照中華人民共和國憲法第三十五條的規(guī)定，可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會臨時決定。”

1982年通過的全國人民代表大會組織法規(guī)定：“全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。調(diào)查委員會的組織和工作，由全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會決定?！保ù艘?guī)定至今未改，現(xiàn)行全國人大組織法第四十一條）值得注意的是，全國人民代表大會組織法對組織特定問題調(diào)查委員會的具體程序也沒有作出規(guī)定。

3.地方組織法關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

縣級以上地方各級人大及其常委會具有特定問題調(diào)查權(quán)，最早出現(xiàn)于1986年修正地方組織法增加的規(guī)定，其中第二十六條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會可以組織對于特定問題的調(diào)查委員會。”

1995年修正地方組織法時，參照全國人民代表大會議事規(guī)則關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定，對縣級以上地方各級人大及其常委會組織特定問題調(diào)查委員會的程序等作了規(guī)定，至今未變：“縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。主席團(tuán)或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團(tuán)提請全體會議決定。調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請全體會議通過。調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會提出調(diào)查報告。人民代表大會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應(yīng)的決議。人民代表大會可以授權(quán)它的常務(wù)委員會聽取調(diào)查委員會的調(diào)查報告，常務(wù)委員會可以作出相應(yīng)的決議，報人民代表大會下次會議備案?！保ìF(xiàn)行地方組織法第三十六條）；“主任會議或者五分之一以上的常務(wù)委員會組成人員書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會常務(wù)委員會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由全體會議決定。調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務(wù)委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過。調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出調(diào)查報告。常務(wù)委員會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應(yīng)的決議?！保ìF(xiàn)行地方組織法第五十八條）這就對地方人大特定問題調(diào)查的程序作了較為細(xì)致的規(guī)定，為特定問題調(diào)查權(quán)的運行提供了法律依據(jù)和明確指引。

4.全國人大常委會議事規(guī)則關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

1987年通過的全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定：“常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議。”（此規(guī)定一直未變，現(xiàn)行全國人大常委會議事規(guī)則第三十二條）從中可以看出，全國人大常委會議事規(guī)則盡管對特定問題調(diào)查委員會的發(fā)起和一般運行步驟作了規(guī)定，但對全國人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會的具體程序也沒有作出規(guī)定。

5.全國人大議事規(guī)則關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

1989年通過的全國人民代表大會議事規(guī)則，對全國人民代表大會組織調(diào)查委員會的程序、特定問題調(diào)查程序等設(shè)專章作了規(guī)定，至今未變：“全國人民代表大會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。主席團(tuán)、三個以上的代表團(tuán)或者十分之一以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團(tuán)提請大會全體會議決定。調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請大會全體會議通過。調(diào)查委員會可以聘請專家參加調(diào)查工作。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的時候，一切有關(guān)的國家機關(guān)、社會團(tuán)體和公民都有義務(wù)如實向它提供必要的材料。提供材料的公民要求調(diào)查委員會對材料來源保密的，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)予以保密。調(diào)查委員會在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料。調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會提出調(diào)查報告。全國人民代表大會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應(yīng)的決議。全國人民代表大會可以授權(quán)全國人民代表大會常務(wù)委員會在全國人民代表大會閉會期間，聽取調(diào)查委員會的調(diào)查報告，并可以作出相應(yīng)的決議，報全國人民代表大會下次會議備案?！保ìF(xiàn)行全國人大議事規(guī)則第五十一至五十四條）這就對全國人大組織特定問題調(diào)查委員會的發(fā)起、人員組成和運作程序等作了較為詳盡的規(guī)定，為全國人大特定問題調(diào)查委員會制度的實施提供了法律基礎(chǔ)。

6.預(yù)算法關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

1994年通過的預(yù)算法關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定至今未改：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項或者特定問題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個人應(yīng)當(dāng)如實反映情況和提供必要的材料?！保ìF(xiàn)行預(yù)算法第八十四條）這將預(yù)算事項明確納入特定問題調(diào)查權(quán)的行使范圍，是很有創(chuàng)新意義的。

7.監(jiān)督法關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

2006年出臺的監(jiān)督法總結(jié)各地人大常委會工作的實踐經(jīng)驗，將特定問題調(diào)查列專章作了規(guī)定，在地方組織法關(guān)于特定問題調(diào)查規(guī)定的基礎(chǔ)上，對各級人大常委會的特定問題調(diào)查進(jìn)一步作了細(xì)化規(guī)定：“調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作。與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的常務(wù)委員會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會。調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時，有關(guān)的國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。提供材料的公民要求對材料來源保密的，調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)予以保密。 調(diào)查委員會在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料。調(diào)查委員會應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生它的常務(wù)委員會提出調(diào)查報告。常務(wù)委員會根據(jù)報告，可以作出相應(yīng)的決議、決定”。至此，全國人大常委會組織特定問題調(diào)查委員會也有了具體的程序規(guī)定，不僅將特定問題調(diào)查的提出主體拓展到委員長會議或主任會議，也對調(diào)查委員會的組成，以及調(diào)查的程序和運行規(guī)則等作了較為細(xì)致的規(guī)定。

8.代表法關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定

1992年的代表法規(guī)定：“縣級以上的各級人大代表有權(quán)依法提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會?！保ìF(xiàn)行代表法第二十二條）；“縣級以上的各級人大代表根據(jù)本級人大或其常委會的決定，參加關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會。”（現(xiàn)行代表法第三十五條）這條規(guī)定延續(xù)至今，對人大代表在特定問題調(diào)查方面的權(quán)利作出了明確規(guī)定。

值得注意的是，監(jiān)督法只是規(guī)范各級人大常委會特定問題調(diào)查的法律，并不是規(guī)范縣級以上各級人民代表大會特定問題調(diào)查的法律。人民代表大會組織的特定問題調(diào)查，應(yīng)該按照全國人大組織法、地方組織法等法律規(guī)定實施，但筆者認(rèn)為可以參照監(jiān)督法的相關(guān)規(guī)定。

從特定問題調(diào)查的所有法律規(guī)定及演變情況可以看出，關(guān)于特定問題調(diào)查的制度規(guī)定有一個逐漸具體細(xì)化的過程。具有如下特征：一是特定問題調(diào)查的提出主體逐漸明晰化，從人大代表聯(lián)名，到主席團(tuán)、代表團(tuán)，再到常委會委員聯(lián)名、委員長會議、主任會議等，誰可以提出設(shè)立特定問題調(diào)查委員會開展特定問題調(diào)查逐步清晰化；二是特定問題調(diào)查的法律規(guī)定逐步系統(tǒng)化，從憲法到全國人大組織法、地方組織法，再到代表法、監(jiān)督法、預(yù)算法等，逐漸形成了一個有關(guān)特定問題調(diào)查的法律體系；三是特定問題調(diào)查設(shè)立多層次化，設(shè)立主體從中央拓展到地方縣級以上人大及其常委會。最初，1954年憲法和全國人大組織法只規(guī)定了全國人大及其常委會可以設(shè)立特定問題調(diào)查委員會，到了1986年修正地方組織法才規(guī)定縣級以上地方人大及其常委會可以行使特定問題調(diào)查權(quán)，設(shè)立特定問題調(diào)查委員會。這表明，關(guān)于特定問題調(diào)查的制度空間已逐步構(gòu)成。

盡管特定問題調(diào)查的制度規(guī)則逐漸完善，制度空間逐步型塑完成，但總體而言還是過于原則，在什么情況下應(yīng)該啟動特定問題調(diào)查，有沒有相應(yīng)的時限要求，等等，均沒有詳細(xì)具體的規(guī)定。所以，特定問題調(diào)查的制度空間還需要進(jìn)一步完善。

二、特定問題調(diào)查制度實施存在的主要問題

特定問題調(diào)查制度在實施過程中主要存在以下幾個容易引起困惑的問題，直接影響和阻礙了縣級以上各級人大及其常委會關(guān)于特定問題調(diào)查工作的開展，也影響了各級人大及其常委會特定問題調(diào)查制度的制度空間實現(xiàn)。

1.特定問題界定難，實踐中缺乏可操作性

法律對在什么情況下應(yīng)該組織特定問題調(diào)查委員會沒有明確具體的規(guī)定。雖然監(jiān)督法規(guī)定“對屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實不清的，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會”，算是比較具體了。但“需要”作出決議決定，如何判斷是否“需要”？“有關(guān)重大事實不清”，又如何判斷是否屬于“重大事實不清”？由于缺乏明確具體的規(guī)定，這就給人大及其常委會留出了很大的空間，彈性很大。再者，“可以組織”畢竟不是“必須組織”，也就是說可以不組織?？赡苷驗槿绱?，導(dǎo)致一些人大及其常委會忽視了設(shè)立特定問題調(diào)查委員會。一些地方顧慮開展特定問題調(diào)查可能會引起一些麻煩，因而不愿意組織。特定問題界定難，實踐中缺乏可操作性。

2.調(diào)查時限沒有規(guī)定，兼顧質(zhì)量和時效難度大

由于法律對特定問題調(diào)查的時限沒有作出規(guī)定，如果人大及其常委會注重時效性，限定調(diào)查委員會在較短的時間完成調(diào)查任務(wù)，往往可能無法保證調(diào)查質(zhì)量；如果不注重時效，不限定時間，使得調(diào)查時間過長，往往又會影響人大及其常委會在公眾心目中的形象。因此，兼顧調(diào)查質(zhì)量和時效難度大。

3.調(diào)查對象如果不配合，缺少法定的制約手段

根據(jù)憲法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查時，有關(guān)國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料。但如果調(diào)查對象不履行義務(wù)、不提供材料，在這種情況下如何處理，法律沒有賦予調(diào)查委員會必要的制約手段。

4.同樣性質(zhì)的問題，存在法律規(guī)定不一致現(xiàn)象

關(guān)于特定問題調(diào)查，對相同性質(zhì)的問題存在法律規(guī)定不一致的現(xiàn)象，這給人大及其常委會依法履職帶來了不便。如，全國人大常委會議事規(guī)則規(guī)定，人大常委會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，作出相應(yīng)的決議；監(jiān)督法規(guī)定，人大常委會根據(jù)調(diào)查委員會的報告，可以作出相應(yīng)的決議、決定。根據(jù)全國人大常委會議事規(guī)則的規(guī)定，對調(diào)查報告應(yīng)該作出決議，不能不作出，而監(jiān)督法的規(guī)定是可以作出，因而也可以不作出。又如對調(diào)查報告，地方組織法等法律規(guī)定是可以作出決議，并沒規(guī)定可以作出決定，而監(jiān)督法規(guī)定可以作出決議、決定。筆者建議全國人大及其常委會應(yīng)該統(tǒng)籌考慮所有法律關(guān)于特定問題調(diào)查的規(guī)定，并對這些法律進(jìn)行修改完善，對相同性質(zhì)的問題規(guī)定應(yīng)該一致。

三、完善特定問題調(diào)查制度的建議

針對上述問題，為了更好地依法組織開展特定問題調(diào)查，充分實現(xiàn)特定問題調(diào)查制度的制度空間，應(yīng)該在堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，做好以下幾方面工作。

1.對組織特定問題調(diào)查委員會的情形作具體明確的規(guī)定

全國人大及其常委會修改完善相關(guān)法律，對需要組織特定問題調(diào)查委員會的情況應(yīng)盡可能明確細(xì)化。在現(xiàn)行法律規(guī)定的框架下，縣級以上各級人大及其常委會應(yīng)根據(jù)本地實際情況，自行制定關(guān)于組織特定問題調(diào)查委員會的規(guī)定或辦法，盡可能或最大限度地具體明確規(guī)定在什么情況下組織特定問題調(diào)查委員會。需要組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查的問題，應(yīng)是人民代表大會專門委員會或者人大常委會工作機構(gòu)解決不了的問題。如果是人民代表大會有關(guān)專門委員會或者人大常委會有關(guān)工作機構(gòu)能解決的問題，未必就要啟動特定問題調(diào)查。

2.明確特定問題調(diào)查的時限并注重質(zhì)量

公眾對特定問題調(diào)查委員會的評價，往往是以調(diào)查結(jié)果的質(zhì)量和調(diào)查的時效來衡量。人大及其常委會每次在組織特定問題調(diào)查委員會時，應(yīng)根據(jù)具體情況，對調(diào)查時限作出科學(xué)合理的規(guī)定，既要保證調(diào)查的質(zhì)量，又要注重調(diào)查的時效。對此，在省級人大常委會率先組織開展特定問題調(diào)查的江西省人大常委會作出了示范。2016年6月8日，《江西省人大常委會關(guān)于成立食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販問題調(diào)查委員會的決定》指出：“調(diào)查委員會于9月下旬向省人大常委會報告調(diào)查情況”?？梢钥闯?，在設(shè)立特定問題調(diào)查委員會的同時就對調(diào)查時限作了具體規(guī)定。

3.賦予特定問題調(diào)查委員會相應(yīng)權(quán)力

全國人大及其常委會在修改有關(guān)法律時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的保障措施和手段，賦予特定問題調(diào)查委員會必要的權(quán)力，以解決調(diào)查對象不履行義務(wù)、不提供材料，阻撓特定問題調(diào)查委員會行使職權(quán)的問題，保證特定問題調(diào)查這一手段的運用能夠產(chǎn)生預(yù)期的效應(yīng)。

4.加強跟蹤監(jiān)督和加大宣傳力度

縣級以上各級人大或其常委會在聽取審議特定問題調(diào)查報告作出決議決定后，應(yīng)加強對決議決定落實情況的跟蹤監(jiān)督，同時要加大公開和宣傳力度。要加強對特定問題調(diào)查工作過程、調(diào)查結(jié)果、結(jié)果應(yīng)用等方面的宣傳報道，從提議組織、決定成立特定問題調(diào)查委員會，到委員會的調(diào)查過程形成調(diào)查報告，到人大或其常委會審議并作出決議決定，以及相關(guān)部門落實決議決定情況，每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)向社會公布、宣傳，形成全社會共同關(guān)注和支持人大及其常委會開展特定問題調(diào)查的良好氛圍。當(dāng)然，涉及國家安全、商業(yè)機密、個人隱私的事項，應(yīng)當(dāng)依法開展調(diào)查，注意保密。

基金項目：2020年國家社科基金重點項目“堅持黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)的制度空間、實現(xiàn)機制與完善路徑研究”（20AZZ004）的階段性成果之一。

作者簡介：武春，安徽省滁州市鳳陽縣人大常委會干部，研究方向：人大制度；陳家剛，廣東行政職業(yè)學(xué)院教授，研究方向：人大制度、行政改革等。