人大透明度評估報告（2024）

內(nèi)容摘要：2024年，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所國家法治指數(shù)創(chuàng)新工程項目組對全國人大常委會、31家省級人大常委會門戶網(wǎng)站進行了評估。評估整體表現(xiàn)依然不俗，數(shù)字人大建設(shè)已漸入佳境，財政預(yù)算投入略有增長。此外，在人大立法公開、監(jiān)督公開、代表公開等方面有諸多亮點值得關(guān)注。同時，人大透明度建設(shè)依然存在思路不清、規(guī)則不明、公開混亂等諸多問題。未來，各級人大常委會應(yīng)當(dāng)準確把握時代之需、發(fā)展之需，以公開為抓手，以人民為中心，為中國式現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)、為中華民族偉大復(fù)興貢獻人大力量。

關(guān)鍵詞：人大透明度；全過程人民民主；人民代表大會制度

習(xí)近平總書記指出：“要圍繞發(fā)展全過程人民民主，堅持好、完善好、運行好人民代表大會制度，為實現(xiàn)新時代新征程黨和人民的奮斗目標(biāo)提供堅實制度保障?！?024年是人民代表大會制度建立70周年，是實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年。各級人大及其常委會在本年度以公開為抓手，在人大立法、人大監(jiān)督、人大代表等方面持續(xù)發(fā)力，不斷創(chuàng)新和發(fā)展全過程人民民主的形式和內(nèi)容。

一、評估指標(biāo)體系和結(jié)果

2024年度人大透明度評估依然是四大板塊，分別是基礎(chǔ)信息、人大立法、人大監(jiān)督、人大代表。同時，根據(jù)黨中央最新文件和人大工作的最新要求，動態(tài)調(diào)整了個別指標(biāo)（詳見表1）。

在基礎(chǔ)信息方面，增加了對數(shù)字人大的考察。數(shù)字人大建設(shè)是數(shù)字中國的重要組成部分，是中國式現(xiàn)代化的重要助力。人大的立法、監(jiān)督、決定、代表以及其他工作一旦插上信息化翅膀，在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等工具的輔助下，立法將更加符合中國國情，監(jiān)督將更加合理及時，重大決策將更加科學(xué)民主，人大整體工作將會產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。故本次評估增加了人大信息化、智能化的考察。具體而言，體現(xiàn)在增加了門戶網(wǎng)站無障礙模式、人大信息化平臺等指標(biāo)。在人大監(jiān)督方面，增加了對人大監(jiān)督計劃的評估。人大監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系中的重要組成部分，是代表國家和人民進行監(jiān)督，是國家最高層次的監(jiān)督，是具有法律效力的監(jiān)督①。而人大監(jiān)督計劃的制訂和公開則是增強監(jiān)督針對性、有效性的重要方法，是增加監(jiān)督透明度和公眾參與度的有效途徑。在人大代表方面，增加對代表實質(zhì)性履職的觀察。人大代表實質(zhì)履職，有助于提升人大的權(quán)威和公信，有利于充分發(fā)揮人大代表作用，有益于踐行全過程人民民主。對于代表實質(zhì)性履職的觀察，主要集中在人大代表工作報告、代表資格審查以及代表活動平臺三個指標(biāo)。

本次評估考察期間為2024年1月至12月，評估過程以門戶網(wǎng)站為主，兼顧微信、微博、移動客戶端。根據(jù)四個板塊的數(shù)據(jù)監(jiān)測和評估，形成了全國人大常委會及31家省級人大常委會的總體測評結(jié)果（詳見表2）。

總體而言，本次人大透明度評估結(jié)果有如下特點：

首先，評估整體表現(xiàn)依然不俗。從均分來看，2023年度均分為62.03，2024年度均分為56.80，評估成績較去年有所下降；從最高分來看，表現(xiàn)最為優(yōu)異的全國人大常委會在指標(biāo)達標(biāo)率上不如去年；從第一方陣數(shù)量看，評估后被納入第一方陣的數(shù)量相比去年有所下降，由18家變成了13家。之所以出現(xiàn)上述情況，在于本年度的考核有大量新增指標(biāo)，很多指標(biāo)的設(shè)置源自于黨中央最新要求以及人大工作的最新動態(tài)，從中央到地方仍然在逐步適應(yīng)，很多要求還沒有落實到位。此外，在考核難度上，逐步從形式考察轉(zhuǎn)向了實質(zhì)考察，從靜態(tài)考察轉(zhuǎn)向了動態(tài)考察，故難度有較多提升。即便在這種情況下，被評估對象依然表現(xiàn)不俗，有諸如全過程人民民主、協(xié)同立法、數(shù)字人大等亮點值得關(guān)注。

其次，數(shù)字人大建設(shè)漸入佳境。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》提出，建設(shè)數(shù)字中國是數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎，是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐。加快數(shù)字中國建設(shè)，對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復(fù)興具有重要意義和深遠影響。數(shù)字人大是數(shù)字中國在人大工作中的體現(xiàn)，評估發(fā)現(xiàn)，全國數(shù)字人大建設(shè)已經(jīng)漸入佳境。一方面，全國涌現(xiàn)了一批移動應(yīng)用，諸如全國人大、河南人大、西藏人大、新疆人大、湖南智慧人大、山東人大、江蘇人大等一系列APP上線，為人大工作提質(zhì)增效的同時，讓人民群眾更好地了解人大、接近人大，及時參與人大各項活動。另一方面，生成式人工智能初步嶄露頭角，北京市人大常委會、重慶市人大常委會等部分被評估對象設(shè)置了智能問答，引入了生成式人工智能，更好地回答人民群眾之問，解決人民群眾之需。

最后，財政預(yù)算投入略有增長。財政預(yù)算公開是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，是提升監(jiān)督實效的前提基礎(chǔ)，是增強財政透明度的重要途徑。本次評估發(fā)現(xiàn)，20家被評估對象公開了本年度財政預(yù)算，占比68.75%，且從財政預(yù)算的對比來看，2024年財政預(yù)算相比2023年略有增長（詳見表3） 。財政預(yù)算的增加，使得立法工作者能夠更加深入地開展調(diào)研論證，廣泛的聽取社會各界的聲音和意見，確保每一部立法都能夠符合人民群眾實際利益；財政預(yù)算的增加，使得監(jiān)督工作注入了強大的活力，極大拓展了監(jiān)督工作的廣度和深度；財政預(yù)算的增加，使得代表可以獲得更多的資源支持，更好地開展走訪調(diào)研，深入了解人民群眾的訴求和期望，更好地履行代表職責(zé)。

二、人大透明度砥礪前行

（一）基礎(chǔ)信息可圈可點

首先，公開基層立法聯(lián)系點?；鶎恿⒎?lián)系點是立法機關(guān)與人民群眾之間的重要橋梁，是吸納民意、匯聚民智、反映民情的重要渠道，是踐行全過程人民民主的重要載體。評估發(fā)現(xiàn)，甘肅省人大常委會、北京市人大常委會、山東省人大常委會等5家被評估對象公開了基層立法聯(lián)系點的地址、電話以及其他聯(lián)系方式，方便人民群眾前往立法聯(lián)系點了解最新立法動態(tài)，反映自身訴求。

其次，無障礙模式逐步推廣。《無障礙環(huán)境建設(shè)法》規(guī)定：“利用財政資金建立的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站、服務(wù)平臺、移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序，應(yīng)當(dāng)逐步符合無障礙網(wǎng)站設(shè)計標(biāo)準和國家信息無障礙標(biāo)準?！痹u估發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、廣東省人大常委會、山西省人大常委會、上海市人大常委會等在內(nèi)的多家被評估對象設(shè)置了無障礙模式，幫助盲人了解人大基本信息，參與人大立法、人大監(jiān)督，知曉人大代表工作狀況。

最后，公開年度工作要點。年度工作要點的制定和公開，能夠明確工作方向和重點，可以增強人民群眾監(jiān)督實效，推動政策落實，提升人大工作質(zhì)量。評估發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、北京市人大常委會、重慶市人大常委會、甘肅省人大常委會等在內(nèi)的9家被評估對象主動公開了年度工作要點，占比28.125%。其中，全國人大常委會連續(xù)四年及時公開年度工作要點，為地方人大常委會年度工作要點提供了模板和借鑒。此外，包括重慶市人大常委會、遼寧省人大常委會、青海省人大常委會等在內(nèi)的7家被評估對象公開了上一年度工作要點完成情況，對年度工作要點進行了總結(jié)，占比21.875%。

（二）人大立法亮點紛呈

首先，區(qū)域協(xié)同立法循序漸進。區(qū)域協(xié)同立法對于解決跨區(qū)域治理難題、推動區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展、完善中國特色社會主義法治體系具有重要意義。評估發(fā)現(xiàn)，京津冀、長三角、珠三角、川渝雙城均有大量的區(qū)域協(xié)同立法之嘗試，部分省級人大常委會門戶網(wǎng)站甚至開設(shè)了專門的協(xié)同立法專欄和窗口，并在2024年推出了協(xié)同立法的地方性法規(guī)。例如，北京市人大常委會、天津市人大常委會、河北省人大常委會2024年在社會保障領(lǐng)域分別制定了《北京市推進京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》《天津市推進京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》《河北省推進京津冀社會保障卡一卡通規(guī)定》。

其次，利用外腦提高立法質(zhì)量。評估發(fā)現(xiàn)，32家被評估對象在立法過程中均有理論專家和實務(wù)專家的參與，占比100%。此外，部分被評估對象借助外腦就立法內(nèi)容展開論證，以進一步提高立法質(zhì)量。例如，上海市人大常委會借助上海市立法學(xué)研究會對多個立法草案進行了深入的論證和討論。再如，江蘇省成立人大工作理論研究會，每年召開專題會，研究人大立法過程中的重大理論和實踐問題。

最后，集中公開所有規(guī)范體系。黨的二十屆三中全會提出：“建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺”。評估發(fā)現(xiàn)，黑龍江省人大常委會、重慶市人大常委會、河南省人大常委會、湖南省人大常委會等多個平臺法規(guī)數(shù)據(jù)庫整合政府、監(jiān)委、法院、檢察院的規(guī)章、解釋以及規(guī)范性文件集中公開，為建設(shè)全國統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)范性文件信息平臺提供了經(jīng)驗，為人民群眾找法尋規(guī)提供了方便，為法學(xué)學(xué)者開展學(xué)術(shù)研究提供了資料。

（三）人大監(jiān)督抓鐵有痕

首先，執(zhí)法檢查公開保持良好水平。人大執(zhí)法檢查有利于維護憲法法律權(quán)威，有助于促進法律法規(guī)貫徹實施，有益于增強社會法律意識和觀念。評估發(fā)現(xiàn)，32家被評估對象均開展了執(zhí)法檢查活動，占比100%，其中有20家被評估對象公開了執(zhí)法檢查報告，占比62.5%，比2023年增加了1家。

其次，專題詢問公開數(shù)量突飛猛進。專題詢問是人大監(jiān)督的重要形式，是解決熱點、難點問題的有效途徑。開展專題詢問有助于強化人大監(jiān)督職能，有利于促進社會和諧，有益于推動政府及其部門依法行政。評估發(fā)現(xiàn)，有14家被評估對象公開了專題詢問報告，占比43.75%，比2023年的4家增加了10家。

最后，備案審查報告公開數(shù)量有所增加。黨的二十大報告明確提出：“完善和加強備案審查制度?！眰浒笇彶閳蟾娴墓_能夠激發(fā)公民參與備案審查工作的積極性，能夠強化備案審查的宣傳解讀。評估發(fā)現(xiàn)，有16家被評估對象公開了備案審查報告，占比50%，比2023年的14家增加了2家。

（四）代表工作日拱一卒

首先，保障人民群眾參與常委會會議。評估發(fā)現(xiàn)，包括全國人大常委會、北京市人大常委會、上海市人大常委會、內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會在內(nèi)的5家被評估對象主動邀請普通群眾參與人大常委會會議。有的被評估對象將其作為固定的制度，并在網(wǎng)上開設(shè)預(yù)約窗口。例如，上海市人大常委會定期發(fā)布公民旁聽常委會會議的公告，公民在網(wǎng)上預(yù)約申請后就有機會旁聽常委會會議。

其次，利用代表聯(lián)絡(luò)站收集社情民意。人大代表聯(lián)絡(luò)站是連接人大代表與人民群眾的重要橋梁，是促進人民群眾民主參與的重要途徑，是吸收民情民意民智的重要渠道。評估發(fā)現(xiàn)，部分評估對象利用人大代表聯(lián)絡(luò)站收集社情民意、宣傳政策法規(guī)，為政府決策提供參考和借鑒。例如，貴州人大代表聯(lián)絡(luò)站通過定期接待、走訪調(diào)研等方式，廣泛聽取和吸收群眾的意見和建議，及時反映社會熱點和難點問題，并在網(wǎng)上公開社情民意的數(shù)量，以接受社會監(jiān)督（詳見表4）。

最后，公開人大代表議案建議。公開人大代表議案建議能夠有效提高代表議案建議的質(zhì)量，規(guī)范代表履職行為，增強人民群眾對人大代表的信任。評估發(fā)現(xiàn)，有25家被評估對象公開了代表議案建議，占比78.125%。其中，福建省人大常委會不僅公開了本級代表議案、建議，而且將市一級、縣一級人大代表議案、建議一并公開；山東省人大常委會將代表聯(lián)系信息、代表意見建議等相關(guān)內(nèi)容整合打包公開。

三、人大透明度存在的問題

（一）人大公開缺乏細則指引

當(dāng)下無論是人大立法公開，還是人大監(jiān)督公開，抑或是人大代表公開，雖然有立法法、監(jiān)督法、代表法等法律依據(jù)，但在具體操作細節(jié)上，由于缺少細則指引，導(dǎo)致人大常委會不知道哪些內(nèi)容應(yīng)該公開，應(yīng)該公開到什么程度，應(yīng)該以什么形式公開，應(yīng)該何時公開。例如，立法法第六十二條規(guī)定：“法律簽署公布后，法律文本以及法律草案的說明、審議結(jié)果報告等，應(yīng)當(dāng)及時在全國人民代表大會常務(wù)委員會公報和中國人大網(wǎng)以及在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊載?！贝颂幖皶r應(yīng)當(dāng)如何理解？是一個月、兩個月？還是一年、兩年？再如，監(jiān)督法第七條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開。”這里行使監(jiān)督職權(quán)的范圍是什么？執(zhí)法檢查、專題詢問、備案審查等內(nèi)容應(yīng)該何時公開？現(xiàn)行的法律僅僅設(shè)定了應(yīng)當(dāng)公開的框架，后續(xù)需要更具體的細則予以落地。目前，由于缺少硬性指引，部分被評估對象的預(yù)算監(jiān)督內(nèi)容公開還停留在2017—2018年；部分地方人大常委會大量公開全國人大的內(nèi)容，而自己應(yīng)該及時公開的內(nèi)容卻一筆帶過；部分被評估對象沒有完整公開常委會公報，連續(xù)公開多年的立法計劃以及立法規(guī)劃。

（二）征求意見缺少紅線意識

立法法對于征求意見時間有明確規(guī)定，“一般不少于三十日”，地方人大在制定立法條例時也對征求意見時間作出具體的限定。其目的是讓更多的人民群眾有時間、有機會了解法律法規(guī)草案的內(nèi)容，并結(jié)合自身的理解提出意見和建議。即便立法法和地方立法條例對此作出規(guī)定，依然有部分被評估對象缺少紅線意識，不遵守立法征求意見的時間規(guī)定，縮短征求意見時間（詳見表5）。

（三）個人郵箱存在安全隱患

在網(wǎng)站中公開聯(lián)絡(luò)方式和聯(lián)絡(luò)渠道有助于搭建人民群眾同人大常委會的溝通橋梁，是踐行全過程人民民主的有益嘗試。但評估發(fā)現(xiàn)，部分被評估對象公開的聯(lián)絡(luò)方式是私人郵箱或QQ郵箱。作為面向大眾的免費電子郵箱，其安全保障主要是基于常規(guī)的網(wǎng)絡(luò)安全措施，隨時有可能被盜號或遭受黑客攻擊。人大常委會使用免費私人電子郵箱，一旦賬號出現(xiàn)安全問題，則導(dǎo)致留言或意見信息被篡改、偽造甚至是泄露。此外，人大常委會同人民群眾溝通和互動是一項極為嚴肅的工作，需要遵循特定的規(guī)范和程序，人大常委會使用私人電子郵箱很難體現(xiàn)其認真的態(tài)度，會對人大常委會的權(quán)威和公信力造成不良影響。

四、人大透明度的展望與建議

黨的二十屆三中全會指出：“發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。”人大透明度是貫徹落實全過程人民民主的基礎(chǔ)，是人民群眾了解人大常委會日常工作的前提。沒有人大公開，則人民對人大的關(guān)注將逐漸淡漠；缺少人大透明，則群眾同人大將漸行漸遠。未來，各級人大常委會應(yīng)當(dāng)準確把握時代之需、發(fā)展之需，以公開為抓手，以人民為中心，為中國式現(xiàn)代化奠定制度基礎(chǔ)、為中華民族偉大復(fù)興貢獻人大力量。

（一）樹立人大公開的價值理念

人大常委會要牢固樹立“以人民為中心”的公開理念，公開不僅僅是為了滿足法律法規(guī)之規(guī)定，也不是為了宣傳人大日常工作之艱辛，而是切切實實為人民群眾提供便利，滿足人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從這個角度出發(fā)，未來各級人大常委會要時刻站穩(wěn)人民立場推動公開工作。這就要求，一方面各級人大常委會要積極回應(yīng)人民群眾的關(guān)切和訴求，對于人民群眾通過各種渠道提出的問題和建議，要及時進行整理、分析和反饋，做到事事有回音，件件有著落。另一方面，各級人大常委會要加強與人民群眾的互動交流，廣泛征求人民群眾對人大工作的意見和建議，讓人民群眾真正參與到人大工作中來，使人大工作更好地反映人民意愿、維護人民利益。只有這樣，才能不斷提升人大工作的公開度和透明度，增強人民群眾對人大工作的信任和支持，為推進社會主義民主法治建設(shè)夯實基礎(chǔ)。

（二）完善人大公開的頂層設(shè)計

全國人大常委會應(yīng)抓緊研究人大公開的理論與實踐，從各級人大常委會公開現(xiàn)狀出發(fā)，分析人大公開領(lǐng)域現(xiàn)存的主要問題，解決人大公開領(lǐng)域的主要矛盾，明確人大公開領(lǐng)域的主要目標(biāo)。對此，建議全國人大常委會制定人大常委會公開規(guī)則，編制人大常委會公開手冊，發(fā)布人大常委會年度公開要點，啟動人大常委會年度公開評估，開展人大常委會公開培訓(xùn)。對于公開的規(guī)則、手冊、要點而言，要明確哪些能公開、哪些不能公開、哪些應(yīng)當(dāng)即刻公開、哪些需要審核后公開。對于公開的評估而言，應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)先進的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)暫時存在的問題，并提出切實可行的整改方案。對于公開的培訓(xùn)而言，要培育各級人大常委會工作人員的公開思維，培養(yǎng)公開的習(xí)慣，灌輸公開的理念，教導(dǎo)公開的程序。唯有通過上述一系列舉措，方能推動人大透明度向縱深邁進。

（三）人大公開線上線下相結(jié)合

當(dāng)下人大公開主要集中在門戶網(wǎng)站、微信、微博、APP等平臺，部分人大常委會開辟了抖音、快手賬號。然而，人大公開不應(yīng)局限在某個特定線上平臺，而應(yīng)該線上線下相結(jié)合。正所謂人大公開工作應(yīng)當(dāng)“潤物無聲”，融入人民群眾的日常生活；人大公開工作應(yīng)當(dāng)“成風(fēng)化人”，塑造人民群眾的行為習(xí)慣。在線上，各級人大常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)平臺特點，發(fā)布與平臺用戶群體相一致的信息，增加信息的傳播速度和廣度；在線下，各級人大常委會應(yīng)當(dāng)以立法聯(lián)系點、人大代表聯(lián)絡(luò)站為基礎(chǔ)，廣泛地匯聚民智、吸收民意。此外，建議基層立法聯(lián)系點、人大代表聯(lián)絡(luò)站等信息和百度地圖、高德地圖、騰訊地圖等地圖軟件結(jié)合，在地圖中公開附近的聯(lián)系點和聯(lián)絡(luò)站，方便人民群眾通過地圖軟件迅速尋找周邊的站點，讓人民群眾可以上門提出意見和建議。同時，建議將立法聯(lián)系點、代表聯(lián)絡(luò)站的相關(guān)信息推送至美團、大眾點評、58同城等民眾生活平臺，允許人民群眾對立法聯(lián)系點、代表聯(lián)絡(luò)站進行評價和打分。