芬蘭：廉潔如極光般澄凈

法治的光輝從來(lái)不是夸夸其談，而是在制度結(jié)構(gòu)和社會(huì)基因的微妙交織中發(fā)揚(yáng)光大。作為全球清廉指數(shù)的長(zhǎng)期領(lǐng)先者，芬蘭這個(gè)北歐小國(guó)通過(guò)一個(gè)世紀(jì)的法治實(shí)踐，書寫了一部制度理性與社會(huì)倫理并存的歷史，閃耀著如極光般澄凈的廉潔之光。

法律不僅是懲罰的利劍，也是滲透在日常生活中的文化基因。從刑法的嚴(yán)格限制到納稅記錄的全民極度公開(kāi)，從監(jiān)察專員辦公室的獨(dú)立監(jiān)督到社區(qū)鄰里的自發(fā)監(jiān)督，芬蘭將“制度的硬骨頭”與“文化的軟肌肉”相結(jié)合，構(gòu)建了一套高效治理模式。

嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ谓ㄔO(shè)體系

芬蘭連續(xù)二十年位居透明國(guó)際清廉指數(shù)前列，其法治建設(shè)展現(xiàn)了一個(gè)世紀(jì)以來(lái)制度理性的迭代軌跡。這個(gè)擁有百年法治實(shí)踐的斯堪的納維亞國(guó)家揭示了這樣一個(gè)路徑：系統(tǒng)的反腐敗是成熟的制度設(shè)計(jì)的必然結(jié)果。

芬蘭的反腐敗法律體系始于1889年《刑法典》的制度覺(jué)醒，其中第40章開(kāi)創(chuàng)性地將公務(wù)員的刑事責(zé)任制度化，將受賄和濫用職權(quán)納入監(jiān)管范疇。根據(jù)《刑法典》，任何形式的利益輸送（包括低息貸款、榮譽(yù)稱號(hào)、子女教育承諾等）都被視為受賄，犯罪行為不需要對(duì)公務(wù)人員產(chǎn)生實(shí)際影響，只需有可能破壞公眾信任即可。

隨著商界的發(fā)展，法律將其適用范圍擴(kuò)大到企業(yè)界：商業(yè)賄賂最高可判處四年監(jiān)禁，低息貸款和免費(fèi)旅游等隱性利益也被納入其中。1985年的《防止利益沖突法》創(chuàng)新性地設(shè)立了“旋轉(zhuǎn)門”限制條款，在公權(quán)力與私人利益之間筑起了一道防火墻，但具體年限未明確。2019年，芬蘭前國(guó)防軍總司令退休后，立即加入?yún)⑴c該國(guó)百億歐元戰(zhàn)斗機(jī)采購(gòu)競(jìng)標(biāo)的美國(guó)軍工企業(yè)洛克希德·馬丁公司擔(dān)任顧問(wèn)，引發(fā)公眾對(duì)“旋轉(zhuǎn)門”漏洞的強(qiáng)烈批評(píng)。該事件暴露了法律對(duì)高級(jí)軍事官員“冷卻期”規(guī)定的模糊性，促使芬蘭政府參照美國(guó)《政府人員誠(chéng)信條例》細(xì)化規(guī)則，例如將“未來(lái)就業(yè)談判期間的利益回避”納入強(qiáng)制規(guī)范，進(jìn)一步驗(yàn)證了“旋轉(zhuǎn)門”制度設(shè)計(jì)的必要性及其動(dòng)態(tài)完善的現(xiàn)實(shí)意義。

根據(jù)2024年歐盟法治報(bào)告，芬蘭政府正在推進(jìn)一項(xiàng)立法提案，旨在限制政府部長(zhǎng)在任期結(jié)束后短期內(nèi)進(jìn)入私營(yíng)部門的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象。該提案已提交議會(huì)通過(guò)，將于2027年9月生效，核心內(nèi)容是建立防止利益沖突的程序，規(guī)定政府成員離職后最長(zhǎng)12個(gè)月內(nèi)不得從事可能引發(fā)利益沖突的職位。

制度不僅約束行為，也塑造政治道德。芬蘭的“陽(yáng)光財(cái)產(chǎn)制度”將公職人員的強(qiáng)制財(cái)產(chǎn)申報(bào)與全民納稅記錄公開(kāi)相結(jié)合，是一種雙重透明機(jī)制，2019年總理西比萊一案的極度透明就證明了這一機(jī)制的韌性。他本人要求議會(huì)監(jiān)察員檢查他是否應(yīng)該回避為一家礦業(yè)公司提供資金的決定，因?yàn)樗c一家礦業(yè)公司的一名承包商有親戚關(guān)系。

西比萊事例中的監(jiān)察員隸屬于1919年設(shè)立的監(jiān)察員辦公室，這是在行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)之外的“第四權(quán)力”監(jiān)督模式。專員由議會(huì)無(wú)記名投票選舉產(chǎn)生，四年內(nèi)享有豁免權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督各級(jí)政府、法院、軍隊(duì)和國(guó)有企業(yè)。由專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)組成的監(jiān)督系統(tǒng)每年處理6000多起案件，形成了一個(gè)全天候的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。這種獨(dú)立的監(jiān)督體系使公權(quán)力的運(yùn)行游離于總統(tǒng)之外，始終將總統(tǒng)關(guān)在制度的籠子里。

經(jīng)過(guò)一個(gè)世紀(jì)的法治建設(shè)，芬蘭將反腐敗條款嵌入《刑法典》《公職人員法》等16部法律，形成了總計(jì)650條的嚴(yán)密法律網(wǎng)絡(luò)。該體系的精髓在于打造雙重效果：既精準(zhǔn)打擊“灰色地帶的權(quán)力局部操縱”，又培育“如魚(yú)得水的守法環(huán)境”。當(dāng)法律完成了從文本到文化的轉(zhuǎn)變，誠(chéng)信就不再是道德理想，而是具體的制度現(xiàn)實(shí)。

政府權(quán)力運(yùn)作的透明度

如果沒(méi)有透明度作為后盾，再好的制度也可能是一紙空文。芬蘭深諳此道，其政府運(yùn)作的極度透明為法治框架注入了活力。1999年頒布的《政府程序公開(kāi)法》規(guī)定了“主動(dòng)公開(kāi)”原則，將公共文件的透明度提升到憲法權(quán)利的高度。該法規(guī)定，除涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私和其他法定例外情況外，政府信息必須自發(fā)公開(kāi)。在司法實(shí)踐中，芬蘭最高行政法院通過(guò)一系列判例強(qiáng)化了這一標(biāo)準(zhǔn)的適用：在2024年審理的芬蘭國(guó)家商務(wù)促進(jìn)局腐敗案中，盡管涉案當(dāng)事人（2011—2017年的員工）通過(guò)民事破產(chǎn)程序，掩蓋了挪用440萬(wàn)歐元公款進(jìn)行豪華旅游、房屋裝修等活動(dòng)的事實(shí)，但法院還是依法公開(kāi)了全部資金數(shù)額、資金流向和審計(jì)證據(jù)，彰顯了法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。

此外，芬蘭財(cái)政部建立數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)跟蹤系統(tǒng)，形成動(dòng)態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，2021年芬蘭國(guó)家審計(jì)署報(bào)告證實(shí)該系統(tǒng)能夠有效識(shí)別異常資金流向；芬蘭國(guó)家檔案局則通過(guò)國(guó)務(wù)院數(shù)字檔案館平臺(tái)推進(jìn)政府文件數(shù)字化，明確要求開(kāi)放共享公共數(shù)據(jù)……雖然沒(méi)有公布文件數(shù)量，但芬蘭在開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)中長(zhǎng)期位居世界前三位，證實(shí)了技術(shù)系統(tǒng)在實(shí)踐中的有效性。

公務(wù)員申報(bào)制度形成了雙重監(jiān)督機(jī)制：總統(tǒng)府定期公布官員的公務(wù)消費(fèi)軌跡和公務(wù)消費(fèi)情況，同時(shí)要求公務(wù)員申報(bào)個(gè)人消費(fèi)并依法納稅。如在芬蘭國(guó)家商務(wù)促進(jìn)局的腐敗案例中，涉事公務(wù)員將公款用于私人消費(fèi)，如私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)和俱樂(lè)部會(huì)員資格，其不正常的消費(fèi)記錄與申報(bào)收入之間的巨大差異成為關(guān)鍵證據(jù)。本案整個(gè)過(guò)程的公開(kāi)性說(shuō)明了透明制度對(duì)濫用權(quán)力的約束作用。

芬蘭有一個(gè)完善的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)系統(tǒng)，該系統(tǒng)中每個(gè)機(jī)構(gòu)都有自己的任務(wù)。議會(huì)監(jiān)察員負(fù)責(zé)監(jiān)督各級(jí)政府和國(guó)有企業(yè)，平均每年處理6000起投訴，并有權(quán)直接啟動(dòng)司法程序；司法總監(jiān)負(fù)責(zé)監(jiān)督總統(tǒng)和內(nèi)閣成員采取的行政行動(dòng)的合法性，同時(shí)也是最高公訴人；國(guó)家審計(jì)署（NAO）對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，預(yù)計(jì)覆蓋中央預(yù)算的98%。此外，政府機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立“監(jiān)察員”職位，賦予他們對(duì)行政決定的獨(dú)立調(diào)查權(quán)。例如，財(cái)政部的監(jiān)察員有權(quán)凍結(jié)可疑款項(xiàng)。

《公民倡議法》還為公民主導(dǎo)的政策變革開(kāi)辟了一條途徑：5萬(wàn)名簽署人（占總?cè)丝诘?%）可以發(fā)起議會(huì)審查。該系統(tǒng)運(yùn)行至2023年，已累計(jì)提出1431項(xiàng)提案，其中64項(xiàng)已進(jìn)入立法程序，并成功推動(dòng)了五項(xiàng)法律修正案。2022年，“加強(qiáng)公共資金監(jiān)督”倡議的提交僅用了47天，直接促進(jìn)了預(yù)算控制系統(tǒng)的發(fā)展。

無(wú)處不在的社會(huì)監(jiān)督

制度和技術(shù)是反腐體系的骨架，而芬蘭社會(huì)無(wú)處不在的監(jiān)督基因則是反腐體系的血肉。憲法賦予的知情權(quán)和言論自由催生了多元化的監(jiān)督力量。芬蘭憲法第12條（表達(dá)自由和知情權(quán)）明確規(guī)定，這是審查權(quán)的基礎(chǔ)，確保任何公民都可以質(zhì)疑公共行為，而無(wú)需證明直接利益。此外，公民獲取政府信息的權(quán)利受到大法官和議會(huì)監(jiān)察員的保護(hù)，如果公民認(rèn)為自己的知情權(quán)受到侵犯，可以向大法官和議會(huì)監(jiān)察員機(jī)構(gòu)投訴。

芬蘭6.3萬(wàn)個(gè)活躍的民間社會(huì)組織形成了一個(gè)立體的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)一級(jí)的“鄰里監(jiān)察會(huì)”制度則將監(jiān)視嵌入了日常生活。在赫爾辛基的Kallio社區(qū)，居民們創(chuàng)建了自己的“公共空間監(jiān)察會(huì)”組織，會(huì)定期審查市政項(xiàng)目的招標(biāo)文件；如若發(fā)現(xiàn)改造項(xiàng)目預(yù)算中存在虛高報(bào)價(jià)，則可以通過(guò)向議會(huì)監(jiān)察專員提交證據(jù)，叫停項(xiàng)目并追回超額撥款。

有研究顯示在接收舉報(bào)2023年的腐敗案件中，38%來(lái)自公眾，29%來(lái)自媒體。而芬蘭媒體的調(diào)查報(bào)道素以“精確到毫米”而聞名。

2011年芬蘭議會(huì)因議員交通費(fèi)用問(wèn)題引發(fā)輿論風(fēng)暴。當(dāng)年7月，芬蘭電視四臺(tái)揭露部分新當(dāng)選議員頻繁動(dòng)用公款乘坐出租車，報(bào)道不僅曝光涉案人員姓名，還列出其每月產(chǎn)生的高額車費(fèi)明細(xì)。數(shù)據(jù)顯示：議員年度出租車支出高達(dá)50萬(wàn)歐元，航空費(fèi)用更是突破百萬(wàn)歐元，而這些開(kāi)支均來(lái)自納稅人資金。此事件迅速引發(fā)公眾質(zhì)疑。輿論指出，芬蘭首都地區(qū)公共交通網(wǎng)絡(luò)極為發(fā)達(dá)，議員完全可通過(guò)地鐵、公交等經(jīng)濟(jì)方式通勤，卻長(zhǎng)期選擇高價(jià)出租車服務(wù)。面對(duì)輿論壓力，議會(huì)于當(dāng)年啟動(dòng)專項(xiàng)調(diào)查，并在次年修訂《議員費(fèi)用報(bào)銷條例》。

2014年，芬蘭最大的日?qǐng)?bào)《赫爾辛基日?qǐng)?bào)》披露，國(guó)防部未經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)就將價(jià)值7億歐元的軍用無(wú)線電系統(tǒng)合同授予某家公司，引發(fā)公眾對(duì)程序合法性的質(zhì)疑。這一消息迫使政府重新考慮采購(gòu)程序，并最終促使《公共采購(gòu)法》修正案出臺(tái)，要求所有公共合同遵循透明原則。

教育系統(tǒng)培育監(jiān)督基因的做法更具前瞻性。芬蘭中小學(xué)開(kāi)設(shè)了“公民行動(dòng)實(shí)驗(yàn)室”課程，讓學(xué)生模擬調(diào)查虛構(gòu)的市政腐敗案件。例如，羅瓦涅米市立中學(xué)的學(xué)生通過(guò)分析虛構(gòu)的滑雪勝地建設(shè)中的預(yù)算差異，學(xué)習(xí)使用《政府信息公開(kāi)法》來(lái)申請(qǐng)文件，并撰寫調(diào)查報(bào)告提交給假定的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

芬蘭社會(huì)監(jiān)督控制的有效性植根于“獨(dú)特的平等主義法治理念”。1906年，芬蘭成為歐洲第一個(gè)賦予婦女完全投票權(quán)的國(guó)家，這些平等主義的基因演變成了公民的監(jiān)督意識(shí)——“環(huán)衛(wèi)工人與總理共享監(jiān)督權(quán)”。正如芬蘭前總統(tǒng)哈洛寧在2015年反腐敗峰會(huì)上所說(shuō)：“我們監(jiān)督者的力量不在于幾個(gè)英勇的調(diào)查記者，而在于每個(gè)普通人在早餐桌上查閱政府文件權(quán)利的自覺(jué)?！?/p>

從制度到習(xí)慣的廉潔

芬蘭的廉政文化并非天賦，而是數(shù)百年來(lái)制度約束與社會(huì)習(xí)俗相互交織的產(chǎn)物。實(shí)際上，在20世紀(jì)80年代，芬蘭腐敗案件也層出不窮。1980—1984年芬蘭各級(jí)法院共受理105起案件，但通過(guò)法律修訂和透明度改革，2007年賄賂案件數(shù)量降至15起，形成了制度與文化協(xié)同共進(jìn)的治理體系。2008年，在議員隱瞞競(jìng)選資金事件后，芬蘭提高了政治透明度，最終成為世界上最廉潔的國(guó)家之一。

芬蘭的《公務(wù)員法》和《刑法》中均設(shè)有針對(duì)行賄受賄行為的專門條款，以此對(duì)公務(wù)員及政府雇員的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。芬蘭的新公務(wù)員必須通過(guò)“道德壓力測(cè)試”，如在模擬場(chǎng)景中應(yīng)對(duì)客戶“加快審批速度”或“送禮物”的壓力。研究表明，超過(guò)半數(shù)公務(wù)員認(rèn)為，客戶在電話中施加的壓力對(duì)他們的職業(yè)操守提出了挑戰(zhàn)，他們需要以公正的態(tài)度遵守規(guī)則。

芬蘭的年輕一代對(duì)規(guī)則的內(nèi)化程度更高。2017年修訂的《芬蘭青年法》要求地方政府為年輕人提供參與決策的渠道，比如促進(jìn)公民意識(shí)的數(shù)字青年行動(dòng)平臺(tái)Verke。2022年的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，63%的18—24歲年輕人認(rèn)為“遵守規(guī)則是一種社會(huì)責(zé)任”。

文學(xué)和電影的啟迪功能也不容忽視。犯罪小說(shuō)家馬蒂-約恩蘇（Matti"Joensuu）的《赫爾辛基刑事調(diào)查局》（Helsinki"CID）系列揭露了權(quán)力的腐敗，主人公警官哈戎帕（Harjonpa）捍衛(wèi)了正義；電影《清洗》（The"Purge）講述了一個(gè)女人的復(fù)仇故事，影射了歷史創(chuàng)傷和權(quán)力濫用，引發(fā)了公眾對(duì)道德的反思。

培育誠(chéng)信文化需要“硬組織骨骼”和“軟文化肌肉”的精密結(jié)合。芬蘭的廉政文化正是法律硬度（如定罪門檻低、罰款額度高）和社會(huì)彈性（如教育、媒體和語(yǔ)言符號(hào)）相結(jié)合的結(jié)果。從學(xué)術(shù)自律到公務(wù)員壓力測(cè)試，從交通規(guī)則到青年政策，制度與文化之間的互動(dòng)塑造了“無(wú)需腐敗”的國(guó)家特征。一個(gè)國(guó)際調(diào)查機(jī)構(gòu)在全球多個(gè)大城市開(kāi)展了一項(xiàng)丟錢包交還實(shí)驗(yàn)，結(jié)果顯示，赫爾辛基因回收錢包數(shù)量最多而榮獲“世界最誠(chéng)實(shí)城市”的稱號(hào)。一名赫爾辛基大學(xué)的教授在訪談中提到：“市民們普遍信任警察，無(wú)需行賄，可通過(guò)法律途徑爭(zhēng)議執(zhí)法行為。”

芬蘭語(yǔ)“rehilsis”（正直）一詞的詞根“rehil”在芬蘭語(yǔ)中的意思是“筆直的松樹(shù)”，象征著正直，并可以引申為廉潔。這種自然形象已被同化為一種民族文化特性。森林是芬蘭人引以為豪的資源，而森林中無(wú)處不在的筆直松樹(shù)，正映射著芬蘭無(wú)處不在的廉潔正直。

結(jié)語(yǔ)

芬蘭的百年法治之路，是一場(chǎng)制度理性與社會(huì)倫理的共舞。法律體系的精密迭代、政府透明的技術(shù)賦能、社會(huì)監(jiān)督的全民基因，以及廉潔文化的代際傳承，共同構(gòu)筑了“無(wú)需腐敗”的治理生態(tài)。它的經(jīng)驗(yàn)表明，反腐的最終勝利不在于嚴(yán)刑峻法，而在于制度與文化的相互建構(gòu)——法律以毫米級(jí)精度覆蓋權(quán)力縫隙，透明以默認(rèn)公開(kāi)消解暗箱操作，監(jiān)督以公民自覺(jué)織就天羅地網(wǎng)，最終讓廉潔從外在約束內(nèi)化為呼吸般的自然。當(dāng)制度剛性遇見(jiàn)文化柔性，當(dāng)法律條文化作社會(huì)共識(shí)，芬蘭的森林中便不再有“彎曲的松樹(shù)”。這一北歐小國(guó)的實(shí)踐，不僅為全球提供了反腐的“技術(shù)藍(lán)圖”，更說(shuō)明了一個(gè)事實(shí)：真正的廉潔，始于制度設(shè)計(jì)的智慧，并在社會(huì)廉潔文化基因的傳承中熠熠生輝。

（作者分別系四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究生，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員、博士）