管理氣候變化：世界銀行全球行政空間的拓展及其影響

摘 要：氣候變化引發(fā)的氣候風險對發(fā)展合作的效果具有重大影響。為應對氣候變化的影響，推動實現(xiàn)碳中和，世界銀行在融資理念和政策制定中高度關注發(fā)展合作與氣候變化的關聯(lián)性，并通過在長期發(fā)展實踐中確立的行政管理體制，將借款國發(fā)展與應對氣候變化議題納入其全球行政空間，借助編制借款國發(fā)展與氣候報告、“以人為中心”的評估方法、與《巴黎協(xié)定》的規(guī)定相一致等工具對借款國的行為進行調整?；诖耸澜玢y行將其管理的主體范圍由國家拓展到借款國國內金融機構、企業(yè)甚至公民個人，加深了對借款國國內事務的介入；管理的實施保障機制促進了后《巴黎協(xié)定》時代氣候治理的軟法硬化；創(chuàng)設的融資標準為全球綠色基礎設施投融資提供了規(guī)范來源。

關鍵詞： 世界銀行； 全球行政法； 發(fā)展合作； 氣候變化； 氣候融資

中圖分類號： D993.9; D996.2; D912 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2025.01.011

一、 問題的提出

氣候變化帶來的自然風險和社會經濟危害已經存在并且正在顯著增強。自然風險方面，氣候變化將增加短期內氣候災害的發(fā)生頻率和嚴重程度，并進一步加劇長期的氣候災害①。盡管當前國家、國際組織、企業(yè)等行為體一直在努力降低氣候風險，但適應的步伐和規(guī)模仍需要大大提高，以應對不斷上升的自然氣候風險水平。社會經濟風險方面，氣候災害的加劇使數萬億美元的經濟活動和全球自然資本處于風險之中，促使全球資產進行重新定價。根據麥肯錫發(fā)布的報告，到2030年，預計105個國家的人力、物力和自然資本將至少受到1種主要災害類型的影響②。此外，跨區(qū)域氣候危害將使受氣候變化影響地區(qū)進入新的風險領域。例如一國的基礎設施服務會因各種災害（包括洪水、森林火災、颶風和熱浪）而中斷。盡管氣候危害的影響是全球性的，但是氣候變化的直接影響在國家之間存在差異，最貧窮的國家可能面臨更多的威脅③。因為這些國家的氣候往往接近危險的閾值，并且更多地依賴自然資本，缺乏快速適應的財政手段。提升各國尤其是發(fā)展中國家對氣候變化的適應能力成為應對氣候變化的重要議題。

發(fā)展中國家對氣候變化的適應能力與國家貧困、經濟社會發(fā)展不充分、不平等的問題緊密相關，對這種相關性的認識建立在世界銀行對長期發(fā)展合作實踐的總結。具體而言，環(huán)境變化和發(fā)展合作以多種方式聯(lián)系在一起[1]。一方面，氣候變化可以通過更為頻繁和嚴重的災害直接影響社會經濟發(fā)展和金融穩(wěn)定，而金融市場將可能受到向低碳經濟轉型進程中時機和速度不確定性的不利影響④。另一方面，為應對氣候變化而采取的發(fā)展措施往往是通過放緩經濟增長速度，借助政策倒逼產業(yè)結構調整和升級來發(fā)揮效果[2]，由此可能會影響一國的宏觀經濟穩(wěn)定，加劇國內失業(yè)等社會問題，增加發(fā)展中國家在應對氣候變化中的脆弱性。

氣候變化引發(fā)的發(fā)展治理問題影響著國際發(fā)展合作的推進及其有效性。作為全球最大的多邊開發(fā)金融機構，世界銀行已不只將自己定義為一個“國際金融機構”，而是轉變?yōu)橐粋€更多關注環(huán)境和社會正義的發(fā)展機構[3]。氣候變化作為當下人類社會面臨的緊迫議題，被世界銀行所重視并采取相應行動也是理所當然的。為了應對氣候變化，世界銀行從2001年發(fā)布首份《環(huán)境戰(zhàn)略》開始，陸續(xù)出臺了《發(fā)展與氣候變化：戰(zhàn)略行動框架》（2008—2012）《氣候變化行動計劃》（2015—2020）《氣候變化行動計劃》（2021—2025），除了戰(zhàn)略上的重視，世界銀行還通過建立國家伙伴關系分析框架、系統(tǒng)性國家診斷、國家氣候變化與發(fā)展報告，制定《環(huán)境和社會政策框架》《煤炭融資項目評估標準》等政策工具，指引其管理和工作人員實施應對氣候變化的戰(zhàn)略。同時，世界銀行通過將相關政策工具納入貸款協(xié)議、技術援助協(xié)議，對借款國產生約束力。

世界銀行的做法儼然是以增強發(fā)展中國家的適應能力為規(guī)制目標，將氣候變化整合到發(fā)展合作進程之中，繼而通過世界銀行既有的管理體制實現(xiàn)這一目標。在這一過程中，世界銀行擁有了管理全球發(fā)展合作和氣候變化事務的權力，而管理權力的行使不僅直接影響到國家的行為，也可以影響其他國家、國內企業(yè)甚至個人的行為。這種現(xiàn)象被金斯伯里稱為“全球行政法的興起”[4]。依托全球行政法的理論，我們可以將整合氣候變化與發(fā)展合作的做法視為世界銀行對其中建構的全球行政空間的拓展，這種拓展源于嶄新的威脅、危機和緊急事件的出現(xiàn)，國際組織傾向于遵循靈活性和動態(tài)性的理念，改變它們的現(xiàn)行政策，以適應不同利益相關者和不斷變化的外部環(huán)境的需求[5]。建構全球行政空間體現(xiàn)了世界銀行對借款國事務及國際公共事務的管理思維，而實現(xiàn)氣候變化與發(fā)展治理的融合是世界銀行當前引領全球發(fā)展治理，推動實現(xiàn)碳中和的最新思路。借助對世界銀行全球行政空間的建構與拓展的研究，能夠更為明晰地解釋氣候變化納入發(fā)展治理進程的動力機制、規(guī)范基礎和內容表現(xiàn)，進而有助于說明這一做法對全球發(fā)展治理、氣候治理和基礎設施標準創(chuàng)設的影響。

二、 變動中的發(fā)展職能：世界銀行全球行政空間的建構

（一） 發(fā)展職能的擴張：世界銀行建構全球行政空間的動力

世界銀行建立之初，其職能主要為通過使投資更好地用于生產事業(yè)的辦法以協(xié)助會員國境內的復興與建設。此時世界銀行的全球行政空間尚無從談起。20世紀60年代民族解放運動的興起，大量亞非拉國家宣告獨立，謀求實現(xiàn)自身發(fā)展，改變自身貧困落后面貌的訴求使得世界銀行的職能發(fā)生轉向，重點關注發(fā)展中國家的消除貧困問題[6]。世界銀行通過貸款方式為亞非拉國家的基礎設施建設提供資金，這一時期二者的聯(lián)系日趨緊密。而在20世紀70年代第三次經濟危機后，世界銀行開發(fā)出結構調整性貸款和產業(yè)政策調整貸款兩種非項目信貸工具，這也被譽為世界銀行的第一代貸款條件性[7]。借助這一方式，世界銀行得以要求借款國在申請資金時，需承諾開展包括宏觀經濟改革、私有化等方面的措施，由此，世界銀行作為一個開發(fā)性金融機構，得以對借款國國內事務施加影響和進行規(guī)制。與此同時，世界銀行在其貸款業(yè)務活動中開始考慮支持項目的環(huán)境和社會效果，并在前期的項目審查和批準環(huán)節(jié)納入環(huán)境與社會政策要求[8]。

然而，以第一代貸款條件性為核心的貸款制度在經濟發(fā)展方面的效果不佳。根據世界銀行的研究顯示，在經濟自由化的過程中，市場主體的行為并不總是受理性主導，也受直覺的影響，單純地推進市場自由對經濟發(fā)展而言是不充分的，經濟改革必須與政治改革、司法改革相協(xié)調[9]。正是這種理論思路，促成了第二代貸款條件性的出現(xiàn)。第二代貸款條件性將發(fā)展合作視為實現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展的基本需求，并以實現(xiàn)人類社會的永久和平與安全為其終極目標的國際人道主義活動。在這種理念指導下，以推行民主、法治、人權理念為抓手，以市場經濟體制改革、司法體制改革、生態(tài)環(huán)境保護為內容的貸款制度得以建立。

1989年和1992年，世界銀行先后發(fā)布《撒哈拉以南非洲國家：從危機到可持續(xù)發(fā)展》《治理與發(fā)展：世界銀行的經驗》兩份報告，在報告中提出“治理”的概念，并將治理與第二代貸款條件性結合起來，作為高效益的經濟、社會管理辦法[10]。而在此后，盡管世界銀行先后出臺了《國家援助戰(zhàn)略》《國家伙伴關系框架》，并開發(fā)了結果規(guī)劃貸款、緊急救助貸款等新型融資工具，試圖就貸款制度進行改革。但是這種改革的努力和效果是有限的，仍受到第二代貸款條件性所形成的制度慣性的影響。盡管這些改革在話語上引入了發(fā)展的異質性、可持續(xù)性、參與等內容，但是由于發(fā)展話語背后的權力結構沒有發(fā)生改變[11]，這些改革并未從實質上打破發(fā)展合作中由發(fā)達國家及其創(chuàng)立的國際金融機構主導發(fā)展合作的局面，并在一定程度上鞏固了世界銀行作為發(fā)展理念、規(guī)則制度、知識技術輸出中心的地位。

（二） 發(fā)展職能的動態(tài)演進：世界銀行全球行政空間的主體與客體

經過70余年的發(fā)展合作實踐，世界銀行正在積極地構建自我生成、自我實施的全球性管轄體制。這一管轄體制的基礎源于世界銀行對發(fā)展職能的動態(tài)化解釋。這種動態(tài)化解釋反映了世界銀行的職能擴張，同時促成了世界銀行全球行政空間主體與客體的變化。

從主體的層面看，世界銀行成立之初僅涉及與捐贈國、借款國、國際組織之間的關系處理，這一時期世界銀行仍恪守《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》賦予的權力，與之產生聯(lián)系的主體仍然以國家、政府間國際組織為主[12]。如《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》第三條規(guī)定，銀行的資金和設施應專用于為會員國謀利益，對其開發(fā)項目和復興項目，都應一視同仁。各會員國應只由財政部、中央銀行、平準基金會或其他類似的財政機關與銀行往來，銀行也只經由或通過這些機構與會員國往來。同時，《國際復興開發(fā)銀行》規(guī)定了世界銀行與其他國家組織之間的關系。如規(guī)定了在國際貨幣基金組織中自動停止會員國資格（任何會員國在其喪失國際貨幣基金組織會員國資格三個月后，即自動喪失其為銀行會員國的資格），以及與其他國際組織進行合作（銀行應在本協(xié)定條文范圍內，與任何一般的國際組織和在有關領域內負有專門責任的公共國際組織進行合作）。伴隨著國際金融公司的成立，世界銀行的業(yè)務范圍更加多樣化，向借款國的私營部門提供融資，此時企業(yè)亦成為主體之一。由于世界銀行的發(fā)展理念向綜合發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展轉變，發(fā)展政策堅持民主、人權的理念，整合了借款國的經濟、社會、政治事務和績效考核目標，并通過承包管理機制、腐敗制裁機制、申訴機制建設，使主體進一步擴張至借款國的企業(yè)和普通民眾[13]。這一時期，世界銀行將自身的發(fā)展職能解釋為綜合性發(fā)展，這種解釋實質上超越了成員國的授權或者參與，甚至排斥主權國家的干預[14]。

從客體的層面看，《國際復興開發(fā)銀行》最初將世界銀行的職能限定為長期性基礎設施融資，用鼓勵國際投資以發(fā)展成員國生產資源的方式，保持成員國國際收支平衡。貸款和擔保是世界銀行開展國際投資活動的主要方式。世界銀行開展貸款和擔保的條件性規(guī)定表述為：“除特殊情況外，銀行所承做或擔保的貸款，應用于指定的復興或開發(fā)項目”。對于“除特殊情況外”（except in special circumstance）的具體內容，世界銀行并未給出明確的答案。這就為世界銀行通過發(fā)放長期貸款或者進行擔保的形式支持會員國穩(wěn)定匯率以及保持國際收支平衡留下了空間。在世界銀行看來，世界銀行的從業(yè)人員可以更為專業(yè)合理地判斷會員國長期貸款的需求?；诖?，世界銀行通過金融工具創(chuàng)新發(fā)放長期穩(wěn)定貸款，又稱規(guī)劃貸款（programme loan）[15]。規(guī)劃貸款不是為某一具體項目提供資金，而是旨在提供外匯，用于進口對發(fā)展十分重要的商品，或用于某個部門或者整個經濟體系，進而為外匯赤字提供資金。規(guī)劃貸款作為一種融資工具，成為世界銀行塑造借款國國內政治、經濟、社會事務的重要手段[16]。造成世界銀行創(chuàng)造出規(guī)劃貸款這一新的融資工具的原因在于全球善治議程的興起，性別賦權、參與和所有權的概念被納入發(fā)展合作的話語敘事之中，世界銀行開發(fā)的規(guī)劃貸款工具通過去除政治事務中阻礙經濟增長的因素，在借款國國內推行善治[17]。借助這一方式，世界銀行得以將自身的發(fā)展職能擴展至介入成員國國內政治、經濟、社會事務的政策制定、制度建設等問題，實現(xiàn)了自身職能的拓展。

（三） 發(fā)展職能的制度化：世界銀行全球行政空間的規(guī)范內容

職能性原則是國際組織實現(xiàn)設立宗旨和目的，開展對外交往的基礎。世界銀行的職能由《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》的規(guī)定確定下來，作為其實施組織行為的基本依據。作為國家的派生物，國際組織及其制定的規(guī)范在很長一段時間均被認為是僅具有內部效力的規(guī)范，并不能獨立產生意義[18]。畢竟依據《國際法院規(guī)約》第38條的規(guī)定，國際組織決議并未被列入國際法的淵源。然而伴隨著全球治理的興起，國際組織幫助促進了被認為適用于進行國際規(guī)制的主題的范圍，并且激發(fā)產生了制定國際標準的新方法[19]。有學者認為，二戰(zhàn)以來國際法產生的多數變化是在國際組織框架內發(fā)生的，國際組織的造法對國際事務的規(guī)制，對國家行為、非國家行為體的調整作用逐步顯現(xiàn)[20]。

也正是在這種意義上，世界銀行全球行政空間的規(guī)范得以通過對《國際復興開發(fā)銀行協(xié)定》的解釋而產生。這些規(guī)范具體表現(xiàn)為世界銀行頒布的發(fā)展報告、業(yè)務政策文件、操作指南、融資工具等。這些規(guī)范是在世界銀行制度結構縫隙中產生的，而不是規(guī)制貸款政策的世界銀行章程明確認可的產物[21]。世界銀行頒布的這些文件并不具有產生規(guī)范性后果的意圖，其作用在于幫助銀行管理層和工作人員用于決定審批貸款項目或者指導某些工程的實施?？疾爝@些規(guī)范的制定程序，不難發(fā)現(xiàn)其并未通過普遍的代議制正當性的政治機構通過[22]，而是由世界銀行董事會基于對自身職責和業(yè)務的理解而通過的，同時制定過程中存在公開征詢意見的過程，這一制定程序同國內行政機構創(chuàng)造行政法所適用的程序是極為相似的。

根據規(guī)范規(guī)制的主體，世界銀行的規(guī)范可分為以下三類：首先，規(guī)制國家的規(guī)范。世界銀行將自身追求的發(fā)展理念，如環(huán)境保護、善治、可持續(xù)發(fā)展等目標通過環(huán)境和社會框架、推進國內社會和司法改革的承諾予以具體化，環(huán)境和社會框架被納入世界銀行與借款國訂立的貸款協(xié)議中，使之成為具有約束力的條約，借款國負有善意履行的義務。同時，世界銀行對借款國享有停止發(fā)展貸款的權力，這種權力增強了借款國履行貸款協(xié)議的強制性[23]。再次，規(guī)制機構和公司實體的規(guī)范。世界銀行明確了承包商管理制度，要求其符合環(huán)境社會標準，創(chuàng)造健康安全的勞工條件，同時制定執(zhí)行反腐敗標準，一旦違反相關標準，將會被納入黑名單[24]。此外，在世界銀行為金融中介機構提供融資的情況下，金融中介機構需確保項目融資不對環(huán)境、社區(qū)健康、生物多樣性或文化遺產有重大影響和風險。最后，規(guī)制個體的規(guī)范。不同于傳統(tǒng)以國家為中心的國際法淵源，世界銀行的政策框架更加注重個體的權利保障[25]。如項目設計階段的公眾參與和信息公開，允許受到項目影響的個體和主體提出申訴，保障土著居民免受驅逐、剝奪以及基本人權不受侵犯，尊重其傳統(tǒng)知識、既有社會結構、集體決策模式以及某種形式的習慣法。

三、 連接氣候變化與發(fā)展合作：世界銀行全球行政空間的拓展

（一） 自主學習：從關注“環(huán)境保護”到應對“氣候變化”

對氣候變化的應對始于世界銀行將環(huán)境保護納入其發(fā)展職能的解釋中，并通過制定業(yè)務政策體現(xiàn)出來。世界銀行對環(huán)境問題的關注很大程度上來自于美國國內環(huán)境保護組織的壓力和游說，在此情況下，世界銀行于1984年發(fā)布了《世界銀行工作中環(huán)境方面的業(yè)務手冊說明》，其后該文件在1987年被《業(yè)務指南》所替代，到1992年，《業(yè)務指南》又被《業(yè)務政策》和《銀行程序》所取代[26]。而在1995年，世界銀行提出了綜合發(fā)展架構，將可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)界定為需要實現(xiàn)經濟、社會、環(huán)境、人道在內的綜合性、整體性發(fā)展。也正是在這一時期，世界銀行將歷年來的業(yè)務政策進行整合，形成了安全保障政策，其中包括環(huán)境評估、自然保護區(qū)、森林在內的多項環(huán)境政策⑤。環(huán)境政策的不斷發(fā)展使得世界銀行的業(yè)務經驗進一步豐富，也為世界銀行總結環(huán)境政策實施效果創(chuàng)造了條件。世界銀行在評估環(huán)境政策實施效果時，發(fā)現(xiàn)了氣候變化問題對借款國及其國內社群、民眾的挑戰(zhàn)，也進一步意識到氣候變化對消除貧困的制約⑥。這種經驗的總結體現(xiàn)在世界銀行制定的環(huán)境戰(zhàn)略之中。

世界銀行在2001年制定了首份環(huán)境戰(zhàn)略——《環(huán)境可持續(xù)性承諾：世界銀行環(huán)境戰(zhàn)略》，在這份戰(zhàn)略中，世界銀行提出了四個非財務性的可持續(xù)發(fā)展指標：第一個方面是考慮環(huán)境保護；第二個方面考慮與有關的社區(qū)溝通；第三個方面是考慮提高社會影響力，任何的政策、任何的商業(yè)成功必然會帶來影響力；第四個方面是考慮透明度和責任擔當⑦。也正是在這份戰(zhàn)略報告中，世界銀行深刻意識到，氣候變化嚴重影響了成員國的發(fā)展，對行業(yè)、投資者和金融機構也有著極大的潛在風險，因此必須把環(huán)境可持續(xù)性擺在發(fā)展的核心位置。

2008年，世界銀行對環(huán)境可持續(xù)性的支持工作成效顯著，但需要進一步擴大影響力。世界銀行設立的獨立評估小組在一份關于環(huán)境績效評估報告中指出：自1990年以來，作為環(huán)境倡導者，世界銀行的工作中已取得了諸多進步。但是世界銀行的許多國家方案在環(huán)境問題處理方面也存在各種內部及外部限制因素。獨立評估小組建議，要提高處理環(huán)境問題的有效性，世界銀行應采取以下措施：（1） 加強世界銀行內部對環(huán)境可持續(xù)性的關注；（2） 推行更深入的跨部門及空間導向法，提高員工能力；（3） 更有效的評估活動和結果；以及 （4） 加強同國際金融公司和多邊投資擔保機構之間以及世界銀行和外部伙伴之間的協(xié)作和一致性⑧。

2008年10月，世界銀行通過了《發(fā)展與氣候變化：戰(zhàn)略行動框架》，指導管理層和工作人員開展低碳與氣候變化適應性發(fā)展方面的支持工作⑨。在世界銀行看來，其在發(fā)展融資合作中積累的業(yè)務經驗、形成的政策制度，使其在支持氣候變化全球融資中具有比較優(yōu)勢，這包括支持國家主導的發(fā)展進程中的氣候行動、調動更多優(yōu)惠和創(chuàng)新資金、促進以市場為基礎的發(fā)展融資機制、充分利用私營部門資源、支持新技術的加速開發(fā)和部署、加強政策研究和知識交流⑩。為支持發(fā)展中國家在2015年巴黎氣候大會上作出的國家自主貢獻的承諾，世界銀行推出了《應對氣候變化的行動計劃》（2016—2020），重點幫助各國調整政策和利用私營部門投資，幫助各國完成經濟過渡，增加可再生能源，減少高碳能源，建立綠色交通體系和應對氣候變化的早期預警系統(tǒng)，形成覆蓋更多人口的社會安全網11。

2019年年底的新冠病毒疫情大流行使得全球經濟遭受重創(chuàng)，各國間的不平等以及國內不平等的情況加劇，綠色轉型被視為促進全球經濟恢復的關鍵手段12。為促進全球經濟恢復，實現(xiàn)各國的綠色轉型，世界銀行于2021年發(fā)布了《應對氣候變化的行動計劃》（2021—2026），將氣候變化應對議程融入全球發(fā)展治理的進程中，以及實現(xiàn)綠色、彈性和包容性發(fā)展13。相較于以往的氣候變化應對議程，2021年行動計劃具有以下不同之處：

一方面，增強國家的適應能力成為氣候變化納入發(fā)展治理的核心議題。世界銀行認識到通過適當的方式增強國家的氣候變化適應能力，對改善發(fā)展合作的效果具有積極意義。同時，當前氣候治理的現(xiàn)實是在全球范圍內，發(fā)展中國家尤其是最不發(fā)達國家應負的減少溫室氣體排放的責任最小，往往受氣候變化帶來的改變影響最大，這些影響威脅到這些國家的持續(xù)發(fā)展和人民的福祉提升[27]。在實現(xiàn)全球碳中和的背景下，促進脆弱國家的平穩(wěn)過渡，加快經濟轉型，不僅可以確保氣候行動帶來更好的結果，也可以為實現(xiàn)國家內部社會公平和人民福祉提供助力。

另一方面，除了國家的行動以外，氣候變化納入發(fā)展治理離不開政府公共部門和私營部門的參與以及相互合作。例如，公共部門的干預可以幫助綠色發(fā)展的政策實施和監(jiān)管體制改革；而鼓勵私營部門參與，促進私營部門投資，可以為綠色產業(yè)發(fā)展和傳統(tǒng)產業(yè)實現(xiàn)綠色轉型提供更多的融資支持[28]。世界銀行作為中間媒介，可以調動公共部門和私營部門的行動，一方面，通過發(fā)展融資介入借款國的發(fā)展規(guī)劃設計，將氣候變化應對與發(fā)展議程緊密融合；另一方面，聯(lián)合私營部門，最大限度為各國綠色轉型和綠色基礎設施建設提供融資，以期增強對氣候變化的改善適應和恢復能力，促進溫室氣體排放量的減少[29]。

（二） 社會連帶關系：世界銀行全球行政空間拓展的規(guī)范基礎

法國社會學家涂爾干在《社會分工論》一書中根據社會分工程度的不同將社會連帶關系劃分為機械的連帶關系和有機的連帶關系。機械的連帶關系源于人們基于相似性而相互合作的需要，越原始的社會構成它的個體越具有相似性[30]。有機的連帶關系根源于人類個體由于其具有不同的能力和秉性而必然要通過分工以互相滿足需要。隨著生產發(fā)展和社會進步，分工的連帶關系將更加密切。社會連帶思想拓展到國家間，國際機構和全球行政基于共同價值的權力將會增大，國際合作仍將建基于國家間的妥協(xié)，但參與這種合作的國家承諾維護全球行政系統(tǒng)及各種決定，即使是這些體系與決定同其短期利益考慮相沖突時依舊如此?；谏鐣B帶關系所形成的國際法的基礎是組成不同集團的個人對其連帶關系所有的自覺意識，這種意識是指規(guī)則一旦被違反，就促使社會集團成員間互相聯(lián)合的連帶關系受到重大損害，認為對違反這些規(guī)則的人們必須組織一種國際社會制裁是正確的時候，便出現(xiàn)這種國際的法律規(guī)則[31]。

在應對氣候變化的進程中，各個國家孤立的主權轉變?yōu)檫B帶性主權，通過相互合作采取行動。同時非國家行為體在氣候變化行動中的作用不斷提升。它們與國家已經在不同的國際層面相互組織起來。如國際組織承擔了統(tǒng)籌協(xié)調、資金融通的角色，跨國公司在資源基礎上對其主導的商業(yè)活動承擔氣候變化的責任。2015年制定通過的《巴黎協(xié)定》提出“促使金融資金流動符合溫室氣體低排放和氣候適應型發(fā)展的路徑”，這可以看作是對經濟或金融方面鼓勵下的措施提出了要求。根據這一規(guī)定，有學者認為它是在通過市場方式對支持應對氣候變化行動的金融資金流動做出的設計[32]。然而市場規(guī)律下的私人投資者出于規(guī)避風險的動機，在很大程度上不會將資金投入到風險不確定、信息不透明的發(fā)展中國家綠色基礎設施項目中，這就使得發(fā)展中國家難以獲得充足的外部資金用于本國的綠色轉型。

基于社會連帶關系的理論，在應對氣候變化的行動中，國際組織、跨國公司非國家行為體基于各自分工不同，可以滿足相互間的需求。鑒于市場環(huán)境下氣候風險的不確定性以及氣候融資資金的不足，世界銀行可以通過管理的手段，彌補市場調節(jié)的不足，從而發(fā)揮資金、技術、人力和知識上的優(yōu)勢，創(chuàng)造有利于綠色經濟轉型的環(huán)境。同時，通過自身的環(huán)境社會政策、執(zhí)行機制設計，世界銀行還可以介入原本屬于市場調整的范圍，直接對國家的政治制定、企業(yè)的經營和投資行為、氣候風險識別和管理產生影響。

（三） “接觸”戰(zhàn)略：世界銀行支持全球氣候變化應對的路徑

接觸（engagement）是世界銀行在氣候變化報告中反復提出的戰(zhàn)略，所謂“接觸”戰(zhàn)略，就是世界銀行希望通過政治、經濟、文化等各方面與借款國全方位交往來影響借款國，甚至塑造借款國的未來[33]。因此，這種“接觸”帶有目的偏向，它是以世界銀行對發(fā)展問題的認知為中心。世界銀行通過氣候變化報告的形式，對其接觸戰(zhàn)略進行闡釋，并結合具體的國際形勢變化進行調整。

從2001年出臺第一份環(huán)境戰(zhàn)略開始至今，世界銀行先后出臺《發(fā)展與氣候變化中期進展報告》（2010）《發(fā)展與氣候變化完成報告》（2012）《氣候變化行動計劃》（2015—2020）《氣候變化行動計劃》（2021—2025）。由此氣候變化問題從影響發(fā)展的因素轉變?yōu)槭澜玢y行履行發(fā)展職能關注的核心議題，并融入到業(yè)務政策之中，繼而實現(xiàn)了自身全球行政空間的拓展，具體表現(xiàn)為以下內容：

第一，理念拓展。發(fā)展合作從關注綠色項目投資到關注實現(xiàn)整個經濟過程的綠色轉型，注重衡量投資結果以及溫室氣體減排、氣候適應和韌性目標14。同時，世界銀行加強對借款國國內事務的介入，提高對借款國國家氣候行動規(guī)劃、經濟社會政策制定的參與度，確保資金活動與《巴黎協(xié)定》的目標保持一致，并且以有效方式增加氣候融資，將增強國家的適應能力置于發(fā)展合作的中心地位，支持借款國實現(xiàn)公平轉型15。公平轉型意味著人民和社群的福祉受到保障，為實現(xiàn)這一目的，需借助審慎的管理方法，建立社會安全網絡，確保受綠色轉型影響的人群獲得再就業(yè)的培訓和技術[34]。世界銀行試圖在發(fā)展合作中通過氣候融資支持手段促使借款國建立滿足綠色轉型需要的社會制度體系，減少因綠色轉型可能引發(fā)的社會問題。

第二，主體拓展。世界銀行以其在長期發(fā)展融資中建立起來的行政管理體制，為氣候融資活動提供了縱向規(guī)制。在這種規(guī)制中，國家、企業(yè)甚至于金融投資者個人或者機構均參與其中，成為氣候融資的主體16。對世界銀行而言，氣候行動融資發(fā)展治理的進程最為直接的體現(xiàn)就是利用向國家和企業(yè)提供的貸款融資支持綠色可持續(xù)基礎設施建設。在《氣候變化行動計劃》（2021—2025）中，世界銀行制定了彈性工業(yè)規(guī)劃（reselient industries program），影響企業(yè)對借款資金的使用，進而對企業(yè)投資經營行為進行管理。同時，世界銀行將增強國家的適應能力擺放在發(fā)展治理中的中心地位，將提供50%的氣候融資資金用于改善發(fā)展中國家的脆弱性，在這一過程中，并制定相關的績效考核指標，評估應對氣候變化影響的工作效果17。同時，世界銀行通過橫向協(xié)作，建立多層次氣候融資體系，為借款國綠色轉型提供更多融資。一方面，世界銀行借助其較高的信用評級，通過發(fā)行債權的形式，在資本市場進行融資；另一方面，世界銀行通過與現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行、國內開發(fā)性金融機構、私營金融機構的合作，運用有針對性的咨詢服務，為借款方提供必要的政策完善和制度改革框架，以創(chuàng)造有利的環(huán)境和風險緩解措施[35]。

第三，客體拓展。世界銀行推動碳排放密集領域的改革性投資。世界銀行將能源、農業(yè)、糧食、水和土地、城市、運輸、制造業(yè)等作為提供融資支持的優(yōu)先方向。在世界銀行看來，這些領域產生了全球90%以上的碳排放，改造這些領域，對于各國應對氣候變化尤為關鍵。同時，這些領域往往是一國國民經濟的重要組成部分，創(chuàng)造了大量就業(yè)崗位，對自然環(huán)境、生物多樣性具有重要影響，從而決定了這些領域綠色轉型的難度較大，對發(fā)展中國家的經濟承受能力構成了嚴峻挑戰(zhàn)。世界銀行擴大了發(fā)展客體的范圍，將與產業(yè)轉型有關的就業(yè)、教育培訓、社會保障議題納入發(fā)展合作之中，并希望通過提供有效的產業(yè)投資、政策咨詢、技術援助等發(fā)展方案，促進這些國家的公平轉型，使更多的人群受益[36]。

第四，規(guī)則拓展。世界銀行建立了綠色項目融資標準，其包括資金需用于低碳項目、項目設計需符合成本—收益原則，能有效改善貧困人群的生活條件，應充分考慮項目的負外部性等。同時，世界銀行還建立了國家氣候與發(fā)展報告作為新的評估工具，討論氣候變化與發(fā)展的關系。國家氣候與發(fā)展報告將用于通過國家接觸進程，調查氣候變化和脫碳如何影響一國的發(fā)展道路和優(yōu)先事項，并確定潛在的緩解、適應和恢復力建設行動，以改善發(fā)展結果。這將支持借款國在本國范圍內制定和實施確定國家自主貢獻和應對氣候變化的長期戰(zhàn)略，并將其納入世界銀行的系統(tǒng)國家診斷、國家私營部門診斷和國家伙伴關系框架。此外，世界銀行還建立了外部專家小組（external experts panel），在項目籌備和評估階段參與其中，確保項目規(guī)劃符合綠色項目的融資標準18。相較于以往借助獨立評估小組應對項目建設過程中和建設完工后的申訴，外部專家小組實質上使綠色項目的融資標準成為影響項目立項的前置要件。

四、 塑造發(fā)展合作：世界銀行全球行政空間拓展的影響

（一） 實現(xiàn)綠色轉型發(fā)展：“以人為中心”介入國家主權事務

在傳統(tǒng)主權觀念下，主權和國家意愿構成了國際秩序的基礎。與發(fā)展有關的環(huán)境保護、勞工保護、土地征收等事務在本質上屬于一國國內主權管轄事項，世界銀行通過將氣候變化整合進發(fā)展政策中，對原本屬于一國國內的事務進行管轄，在一定程度上突破了以國家同意為核心的國際法基礎[37]。這種突破之所以成功主要是依賴于貸款的初始性權利（inchoate rights）以及貸款資金的初始性義務，均是由世界銀行的批準決定才能被創(chuàng)造出來[38]。世界銀行之于借款國，其經濟上的優(yōu)勢地位表現(xiàn)為法律上對借款國初始性權利的實現(xiàn)。這種優(yōu)勢使得世界銀行具備了影響甚至干預借款國內事務的能力和機會。正是借助這種權力上的優(yōu)勢，世界銀行通過自身的職能擴張、理念發(fā)展形成相對應的政策、標準、規(guī)則和制度，實現(xiàn)干預成員國主權事務的目的。世界銀行的這些做法存在違反“禁止干涉成員國政治事務原則”的嫌疑，在實踐中存在一些爭議。

此外，伴隨著國際發(fā)展合作中興起的所有權（ownership）的理念，世界銀行在2008年氣候發(fā)展報告中提出了國家所有權（country ownership）和客戶需求（client demands）是氣候行動計劃實施的關鍵，與發(fā)展中國家對話是確保和提升發(fā)展中國家發(fā)展進程的基礎，并將氣候風險管理、發(fā)展進程、適用能力的聯(lián)系作為與發(fā)展中國家對話的切入點19。為此，世界銀行在了解不同國家需求的基礎上，對國家在減緩或適應氣候變化上的優(yōu)先事項進行評估，確定發(fā)展合作方向、領域及合作方式，參與該國與氣候變化相關的政策、體制和社會議題，使其與該國的國家規(guī)劃相協(xié)調，同時接觸國家的私營部門和希望在這些國家投資的企業(yè)，了解它們的需求，建立公私伙伴關系。這一時期，世界銀行從國家所有權和伙伴關系的立場，在對成員國國內事務的介入上保持了一種克制的態(tài)度，與結構調整貸款時期，要求借款國做出推動國內政治、司法、社會改革的方式發(fā)生一定變化。

但是，世界銀行在與氣候變化有關發(fā)展合作中的克制立場在近年來發(fā)生了改變，這種改變在其出臺的氣候變化行動計劃（2016—2020）《氣候變化行動計劃》（2021—2025）表現(xiàn)的尤為明顯。在這兩份行動計劃中，世界銀行聚焦應對氣候變化的適應問題，提出以人為中心的評估方法（a people-centered approach），相應的業(yè)務政策也圍繞這一方法展開20。這一方法要求考慮氣候行動的政治合理性，確保因綠色轉型造成的收益和損失得到公平的分擔。強調以人為中心的評估方法原因在于將氣候變化整合進發(fā)展合作中，將促使世界銀行通過融資手段將更多的資源投入到綠色可持續(xù)的項目之中。由于多數借款國的國內經濟產業(yè)結構均以碳密集型行業(yè)為主，由此會倒逼借款國進行產業(yè)結構調整，但是這一調整的過程中可能會帶來能源資產價格變化、經濟增速放緩、工人失業(yè)等問題21。因此，發(fā)展合作的重心需關注“人”在氣候變化中的收益和損失情況。為了踐行“以人為中心的評估方法”，世界銀行強調進一步介入借款國國內經濟、政治、社會制度建設，增強制度抵御經濟金融風險的能力，提升社會分配的公平。同時，世界銀行通過進一步拓展資金來源渠道及籌集資金的形式，為支持借款國“人”的發(fā)展提供更多資源。

（二） 改造氣候治理模式：軟法機制的硬化

當前的氣候治理模式主要是《巴黎協(xié)定》建立起來的國家自主貢獻制度[39]?！栋屠鑵f(xié)定》第三條規(guī)定：“所有締約方保證并通報在減緩、適應、資金、能力建設、透明度等方面所界定的有力度的努力?！眹易灾髫暙I制度是一種“自下而上”的信息通報機制，其呈現(xiàn)出以下特點：第一，強調考慮不同的國情，反映其共同但有區(qū)別的責任和各自能力。其既要求發(fā)達國家承擔更多的責任，發(fā)達國家應繼續(xù)帶頭努力實現(xiàn)經濟絕對減排目標，并向發(fā)展中國家提供支助，又考慮到最不發(fā)達國家和小島國的特殊情況，“可編制和通報反映它們特殊情況的關于溫室氣體低排放發(fā)展的戰(zhàn)略、計劃和行動”[40]。第二，強調國家的自主性。國家自主性體現(xiàn)為采取對抗氣候變化的行動由國家驅動，國家作為應對氣候變化的國際合作主體展開行動。如能力建設，尤其是針對發(fā)展中國家締約方的能力建設，應當由國家驅動，依據并響應國家需要。第三，強調主動性。主動性包括申報自主貢獻的主動性、實現(xiàn)自主貢獻目標的主動性，以及更新和加強自主貢獻的主動性?！案骶喖s方根據作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的任何有關決定，并參照全球總結的結果，每五年通報一次國家自主貢獻”，“締約方應采取國內減緩措施，以實現(xiàn)這種貢獻的目標”。

《巴黎協(xié)定》確立的國家自主貢獻制度造成了不同國家在減排承諾以及應對氣候變化行動上的差異性，世界銀行致力于在改善國家應對氣候變化行動領域不同步問題方面發(fā)揮領導作用22。為了促進領導作用的實現(xiàn)，世界銀行將《巴黎協(xié)定》設定的減排目標納入其業(yè)務政策中，在2021—2025財年將支持可持續(xù)基礎設施的投資金額增加到總貸款規(guī)模的35%，同時，世界銀行將評估與化石燃料能源有關的基礎設施項目融資，禁止貸款資金、投資資金投向和支持碳密集項目，使經營行為與應對氣候變化的全球目標、借款國國內發(fā)展相適應23。針對何種融資是符合《巴黎協(xié)定》和世界銀行貸款政策的，世界銀行提出了以下兩條條件性要求：第一是關于減緩，該項目業(yè)務有助于去碳化的路線或者規(guī)劃項目對氣候變化是有害的；第二是關于適應，該項目業(yè)務充分解決了氣候風險。這一條件性要求將作為借款國貸款項目立項、貸款資金發(fā)放的前置性要求。世界銀行還通過將這兩項條件性要求納入到與其他多邊開發(fā)銀行開展聯(lián)合融資的項目中，從而使聯(lián)合融資活動符合低碳和可持續(xù)的方式，并考查該項目建設對國家自主貢獻承諾實現(xiàn)的效用24。世界銀行以《巴黎協(xié)定》設定目標為基礎，并與國家自主貢獻承諾相協(xié)調，制定了綠色低碳和可持續(xù)的貸款條件，通過將這些條件納入貸款協(xié)議，實質上借助其自身建立的全球性管轄體制，使貸款資金投向領域和使用與借款國國內應對氣候變化行動相一致，促進了《巴黎協(xié)定》的遵守，實現(xiàn)了國家自主貢獻制度的硬化。

（三） 創(chuàng)設全球綠色基礎設施標準：政治屬性與經濟條件的結合

2015年《巴黎協(xié)定》提出，在本世紀末全球平均氣溫較工業(yè)化前水平不應超過1.5℃或2℃，要實現(xiàn)這一目標，全球要在2065年至2070年左右實現(xiàn)碳中和。作為碳排放行業(yè)集中地基礎設施在實現(xiàn)“碳中和”目標的過程中必須實現(xiàn)轉型。當前國際上存在多種不同的綠色基礎設施轉型倡議。以中國為代表，借助“一帶一路”倡議，2018年由中國“綠金委”和倫敦金融城共同發(fā)起了“一帶一路”綠色投資原則，旨在推動全球的金融機構在“一帶一路”更多地投資綠色和低碳項目，來減少這些國家的高碳及污染性投資，現(xiàn)在已經有38家全球大型機構參與。除了框架性原則，我國在各行業(yè)，包括石油化工、電力系統(tǒng)、建筑領域、交通物流等碳減排標準，都可以與“一帶一路”各國溝通交流，合作共享[41]。以美國為代表，2018年后，特朗普政府推進并簽署《善用投資引導發(fā)展法》，整合美行政當局內部多方力量創(chuàng)建美國國際開發(fā)金融公司，舉資600億美元為中低收入國家基建項目提供發(fā)展融資[42]。2019年，特朗普政府協(xié)同日本、澳大利亞啟動“藍點網絡”（Blue Dot Network）計劃，企圖以“米其林餐廳式的標準”吸納成員國，共同針對中國開展基礎設施項目評估認證的“標準之戰(zhàn)”[43]。美國拜登政府在2021年6月提出了B3W倡議，以價值觀驅動、善治、氣候友好為理念，聚焦于氣候變化、健康安全、數字技術、性別平等這四個“高質量領域”，以私人融資為主、公共融資為輔，并與貸款和補貼相結合的方式，來滿足基礎設施建設的具體需求。綠色基礎設施建設標準在中美戰(zhàn)略競爭的大背景下被貼上了對抗的標簽。

作為在全球基礎設施融資領域擁有廣泛影響的國際組織，世界銀行提出的《氣候變化行動計劃》（2021—2025）為綠色基礎設施建設提供了標準。鑒于美國對世界銀行的影響力以及世界銀行受自由主義秩序理念的影響，其在理念形成、政策規(guī)則制定、執(zhí)行實施方面采取了考慮政治事務與經濟條件的策略[44]。一方面，世界銀行關注借款國氣候變化應對的政治合理性，并堅持以人民為中心的評估方法，從個體的權利保障著手審視借款國的政治、經濟和社會體制，利用其投資在借款國建立相應的體制和政策條件，以便實現(xiàn)更可持續(xù)的氣候相關政策扎根[29]。這種做法，實際上與世界銀行在結構調整貸款時期，借助技術性官僚的經驗、華盛頓共識的理念、發(fā)達國家的實踐而開出發(fā)展的藥方沒有本質區(qū)別。從霸權主義國際法的角度來看，世界銀行的發(fā)展理念、職能設定、治理結構和貸款規(guī)則，無不反映著發(fā)達國家的利益[45]。政治性的回歸強化了發(fā)達國家借助世界銀行對創(chuàng)設綠色基礎設施融資標準的影響。另一方面，世界銀行關于貸款經濟條件的概括除了繼續(xù)堅持無害原則的判斷標準，同時也強調項目需充分增強借款國適應能力，有助于解決氣候風險，借款國的適應能力、脆弱性被納入世界銀行既有的貸款分析工具，以作為貸款項目立項、批準的前提條件。同時經濟條件實施過程中存在被意識形態(tài)驅動的風險。具體而言，世界銀行的無害原則借助其自身的《環(huán)境與社會框架》進行評價，這一評價是站在世界銀行的立場，以世界銀行的標準來審視借款國的標準，進而決定借款國的標準是否是可接受和可被使用的[46]。這種方式忽略了借款國國內法律和政策體系的多樣性，過高的標準也增加了借款國實現(xiàn)的難度[47]。同時，充分解決氣候風險的標準可能會限制與“一帶一路”倡議下的項目建設形成競爭。由于當前“一帶一路”倡議下的項目建設并未完全排除氣候風險，這可能會影響“一帶一路”倡議下與世界銀行進行的基礎設施融資合作，進而增強新興多邊開發(fā)銀行（亞投行、金磚銀行）與傳統(tǒng)多邊開發(fā)銀行之間的制度競爭。

五、 結 語

依托發(fā)展職能，世界銀行尋找到了建構全球行政空間的合法性基礎。借助對發(fā)展的解釋以及國際社會尤其是成員國的需求變化，世界銀行全球行政空間的范圍不斷拓展，環(huán)境、腐敗、法治、人權議題均被納入世界銀行關注并致力于解決的客體范圍。在長期發(fā)展實踐中，世界銀行以通過自主學習總結的發(fā)展經驗和發(fā)展理念為基礎，以回應國際社會需求為指引確定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，以增強發(fā)展合作有效性為目標制定的貸款業(yè)務政策、環(huán)境和社會框架等規(guī)則標準以及執(zhí)行這些規(guī)則標準的制度機制，最終確立了世界銀行不斷自我生成、擴張的行政管理體制。

氣候變化給國際社會帶來的挑戰(zhàn)日益嚴峻，對發(fā)展合作的效果產生重要影響。世界銀行將氣候變化納入發(fā)展治理進程，既是為了更好地實現(xiàn)自身發(fā)展職能，也是為實現(xiàn)碳中和，進一步鞏固世界銀行在發(fā)展治理中作為理念引領者和規(guī)則倡導者的地位。借助氣候變化與發(fā)展合作的聯(lián)結，世界銀行得以憑借“以人為中心”的評估方法，介入借款國的國內事務，以實現(xiàn)個體權利為理由，要求借款國推進國內政治、經濟、社會制度建設和改革。同時，世界銀行確定的資金投放領域以及在這些領域所形成的融資規(guī)則標準，進一步豐富了其既有的綠色融資標準，也為全球綠色基礎設施投融資提供了新標桿。在《巴黎協(xié)定》確定的“國家自主貢獻”之外，世界銀行對氣候變化的管理提供了實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》規(guī)定目標的新選項，為國際社會充分認識和規(guī)制發(fā)展治理與氣候變化的關系提供了新的實踐樣本。誠然，世界銀行作為主權國家設立的國際組織，其利用發(fā)展職能對主權國家事務的介入是否合法以及如何對這種做法進行規(guī)制，是本文尚未論及的問題，對這些問題的解答還需留待未來作進一步研究。

注釋：

① 參見TCFD.Task Force on Climate-related Financial Disclosures：Guidance on Risk Management Integration and Disclosure.2020.https：//www.fsb.org/uploads/P291020-2.pdf.

② 參見McKinsey Global Institute.Climate risk and response：Physical Hazards and Socioeconomic Impacts.2020.https：//cwrrr.org/research-reports/climate-risk-and-response-physical-hazards-and-socioeconomic-impacts/.

③ 參見NGFS.Overview of Environmental Risk Analysis by Financial Institutions.2020.https：//www.ngfs.net/system/files/import/ngfs/medias/documents/overview_of_environmental_risk_analysis_by_financial_institutions.pdf.

④ 參見TCFD.Task Force on Climate-related Financial Disclosures：Status Report.June， 2019.https：//www.fsb-tcfd.org/publications/.

⑤ 參見World Bank.World Development 1996：From Plan to Market[R].1996：3-10.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/917191468155732199/world-development-report-1996-from-plan-to-market.

⑥ 參見World Bank.Making Sustainable Commitments：An Environment Strategy for the World Bank.世界銀行發(fā)布， 2001：2-8.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/637291468739228930/making-sustainable-commitments-an-environment-strategy-for-the-world-bank.

⑦ 參見World Bank.Making Sustainable Commitments：An Environment Strategy of the World Bank.世界銀行發(fā)布，2001：2-8.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/637291468739228930/making-sustainable-commitments-an-environment-strategy-for-the-world-bank.

⑧ 參見World Bank.Global Monitoring Report 2008：MDGs and the Environment：Agenda for Inclusive and Sustainable Development.Washington DC：World Bank， 2008：10.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/998391468333899567/global-monitoring-report-2008-mdgs-and-the-environment-agenda-for-inclusive-and-sustainable-development.

⑨ 參見World Bank Group.Development and Climate Change：A Strategic Frame- work.World Bank Group， 2008：3-10.https：//documents1.worldbank.org/curated/en/763751468336059499/pdf/764020BR0DC20000Box374374B00PUBLIC0.pdf.

⑩ 參見World Bank Group.Development and Climate Change：A Strategic Framework for the World Bank Group Interim Report.World Bank Group， 2010：3-10.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/763751468336059499/development-andclimate-change-a-strategic-framework-for-the-world-bank-group.

11 參見World Bank.Climate Change Action Plan（2016—2020）.World Bank， 2016.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/755721468011421594/world-bank-group-climate-change-action-plan-2016-2020.

12 參見World Bank Group.Saving Lives， Scaling-up Impact and Getting Back on Track：World Bank Group COVID-19 Crisis Response Approach Paper.World Bank Group， 2020：2-4.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/136631594937150795/world-bank-group-covid-19-crisis-response-approach-paper-saving-lives-scaling-up-impact-and-getting-back-on-track.

13 14172023參見World Bank.Climate Change Action Plan（2021—2025）.2021.https：//www.worldbank.org/en/news/infographic/2021/06/22/climate-change-action-plan-2021-2025.

15 參見World Bank Group.Action Plan on Climate Change Adaptation and Resilience.World Bank Group， 2019.https：//documents1.worldbank.org/curated/en/519821547481031999/The-World-Bank-Groups-Action-Plan-on-Climate-Change-Adaptation-and-Resilience-Managing-Risks-for-a-More-Resilient-Future.pdf.

16 參見Tall， Arame， amp; Lynagh， Sarah.Enabling Private Investment in Climate Adaptation and Resilience：Current Status.Barriers to Investment and Blueprint for Action.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/566041614722486484/enabling-private-investment-in-climate-adaptation-and-resilience-current-status-barriers-to-investment-and-blueprint-for-action.

18 參見World Bank.Criteria for Screening Coal Projects under the Strategic Framework for Development and Climate Change.2010.https：//documents1.worldbank.org/curated/en/738121468177235649/pdf/632160WP0Crite00Box 0361508B0PUBLIC0.pdf.

19 參見World Bank Group.Development and Climate Change：A Strategic Framework.2008：3-10.https：//documents1.worldbank.org/curated/en/763751468336059499/pdf/764020BR0DC20000Box374374B00PUBLIC0.pdf.

21 參見World Bank.Population，Energy and Environment Program （PEA） Comparative Analysis on the Distribution of Oil Rents.2002：8-14.https：//documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/833971468780895332/population-energy-and-environment-program-pea-comparative-analysis-on-the-distribution-of-oil-rents.

22 參見Koyel Mandal.Developing Financing Strategies for Implementing the State Action Plans on Climate Change.Environment at the Centre for Development Finance Report，2013：6-11.https：//www.ifmrlead.org/wp-content/uploads/2015/OWC/SAPCC-Phase-I-Report-Final_CDF_IFMR.pdf.

24 參見Naeeda Crishna Morgado.Engaging the Private Sector for Green Growth and Climate Action：An Overview of Development Co-Operation Efforts.OECD Report.2017：3-8.https：//www.cbd.int/financial/2017docs/oecd-private2017.pdf.

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（責任編輯 文 格）

Managing Climate Change：The Expansion of the World Bank’s Global Administrative Space and Its Impact

GUAN Shuai-feng， XUE Zhi-hua

（School of Law，Humanities and Social Sciences，Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，Hubei，China）

Abstract：Climate risks stemming from climate change significantly affect the efficacy of development cooperation.To counter the impact of climate change and foster carbon neutrality，the World Bank places substantial emphasis on the nexus between development cooperation and climate change in its financing concepts and policy formulation.It incorporates the development and climate change concerns of borrowing countries into its global administrative purview through the administrative systems established during long-term development practices.Leveraging tools like the preparation of borrowing countries’ development and climate reports，“people-centered” assessment methodologies，and alignment with the provisions of the Paris Agreement，the World Bank can influence the behaviors of borrowing countries.Consequently，the World Bank has extended its management scope from countries to domestic financial institutions，enterprises，and even individual citizens within borrowing countries，intensifying its intervention in the internal affairs of borrowing countries.The implementation guarantee mechanism for climate management has propelled the “hardening” of soft law in climate governance in the post-Paris Agreement era.Moreover，the financing standards it has developed offer a normative basis for global green infrastructure investment and financing.

Key words：World Bank; global administrative law; development cooperation; climate change; climate finance

收稿日期：2024-11-09

作者簡介：關帥鋒（1983-），男，河南禹州人，武漢理工大學法學與人文社會學院博士生，副研究員，主要從事行政法學研究。

通信作者：薛志華（1991-），男，山東臨沂人，武漢理工大學法學與人文社會學院特崗教授，主要從事國際金融法研究。