行政裁決救濟理論的新時代命題與規(guī)則展開

摘要：在建立健全多元化糾紛解決機制背景下，行政裁決的制度地位和價值功能不容忽視。新時代加強和完善行政裁決救濟體制，首先應明確行政裁決屬性定位，打破傳統(tǒng)思維慣性，肯定行政權介入民事爭議領域的必要性。通過審視終局行政裁決的正當性，清理與現(xiàn)行立法體制不合的法律規(guī)范。通過暢通行政裁決與行政救濟渠道的銜接，發(fā)揮行政救濟中調(diào)解的能動性和化解爭議的有效性，保障當事人的救濟權利。通過引入和適用變更判決，節(jié)約司法資源，推進相關爭議的實質(zhì)性解決。

關鍵詞：行政裁決；爭議解決；屬性定位；變更判決

中圖分類號：D922.1文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2025）08-0074-05

The New Era Proposition and Rule Development of Administrative Adjudication Relief Theory

Zhang Yu

（Zhengzhou Police University， Zhengzhou 450000）

Abstract： In the context of establishing and improving a diversified dispute resolution mechanism， the institutional status and functional value of administrative adjudication cannot be overlooked. In order to strengthen and improve the administrative adjudication relief system in the new era， it is essential to firstly clarify the nature and positioning of administrative adjudication， break away from traditional thinking patterns， and affirm the necessity of administrative power intervening in the field of civil disputes. It is expected to eradicate legal norms inconsistent with the current legislative system by examining the legitimacy of final administrative adjudication. By facilitating the connection between administrative adjudication and relief channels， the proactivity of mediation in administrative relief can be harnessed， effectiveness in resolving disputes can be enhanced， and the protection of parties’ right to relief can be ensured. By introducing and applying amended judgments， judicial resources can be conserved and the substantive resolution of related disputes can be advanced.

Keywords： administrative adjudication; dispute resolution; attribute positioning; amended judgment

從20世紀90年代開始，立法逐步削減了有關行政裁決的規(guī)范，行政裁決的覆蓋范圍大大限縮。行政裁決在多領域的消退在形式上體現(xiàn)為部門推動立法，刪減有關行政裁決的授權規(guī)范，或對有關行政裁決的條款進行限縮解釋。當前，行政裁決主要存在于自然資源權屬爭議、知識產(chǎn)權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議，“有行政裁定之實而無行政裁定之名的工傷認定”［1］幾大領域。

一、問題的提出

行政裁決在多領域的消退反映出其運行實效與所寄寓的制度功能不相協(xié)調(diào)的局面。應當看到，行政裁決具有低成本、高效性、便捷性等特征，有助于發(fā)揮行政機關的行政管理優(yōu)勢，在多元化爭議解決機制中發(fā)揮十分積極的作用，有效緩解了司法機關的壓力。正因如此，《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》（以下簡稱《綱要》）提出“有序推進行政裁決工作”，推進“體系健全、渠道暢通、公正便捷、裁訴銜接”的行政裁決機制，體現(xiàn)出上層對于行政裁決體制功能的高度認同及殷切期望。

在健全行政裁決體制的背景下，如何優(yōu)化行政裁決救濟領域的制度是理論與實務界無法回避的問題。在行政裁決法律性質(zhì)并未得到理論上準確界定的前提下，進行行政救濟的正當性以及行政救濟相關制度的展開便成了一個懸而未決的事項。當事人不服行政裁決可否就民事爭議本身提起民事訴訟，民事訴訟裁判對行政裁決訴訟的約束力有多大，如何看待排除司法審查的終局裁決行為，如何實現(xiàn)行政裁決、行政復議、行政訴訟的有機銜接，行政復議法院在行政裁決訴訟中的司法能動性如何發(fā)揮等，均屬需要厘清和研討的重要內(nèi)容。

二、行政裁決的屬性定位

《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）指出，行政裁決是行政機關根據(jù)當事人申請，根據(jù)法律法規(guī)授權，居中對與行政管理活動密切相關的民事糾紛進行裁處的行為。確定行政裁決行為的屬性是研究該制度的首要問題，也是本源問題。有關行政裁決性質(zhì)定位的分析和爭論并不單純是學理上的自說自話，相反，它將直接影響到行政裁決制度的改革方向和存廢［2］。

（一）“委任司法說”的理論障礙

一段時期以來，理論界在定位行政裁決屬性時常有意或者無意突出其司法性，借以模糊行政權作用力，從而為行政機關介入民事爭議領域證立正當性。如有觀點認為，權力屬性的判定不應以行使主體作為決定要素。行政裁決權具有的裁判性、被動性、個別性特征表明其歸屬于司法權的根本屬性［3］。行政裁決是行政機關根據(jù)法律授權行使部分司法權的行為，即“委任司法行為”［4］。將行政裁決定性為委任司法行為契合了傳統(tǒng)分權理論，卻無法調(diào)適以下現(xiàn)實障礙。一是行政裁決關系到國家與社會的界限以及國家機關權力配置問題，因而需由法律設定裁決的具體內(nèi)容，包括有權裁決的主體、裁決的事項、裁決的程序等。然而《意見》將行政裁決的授權主體擴展至規(guī)章層級《司法部負責人就〈關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見〉答記者問》，載中國政府網(wǎng).https：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/02/content_5396933.htm。，這顯然與司法制度法律保留的原則沖突。二是行政裁決自1990年《行政訴訟法》實施后已屬行政訴訟的受案范圍，如將行政裁決視作司法行為，將與“司法權不宜作為訴訟標的”的原理抵牾。三是現(xiàn)行規(guī)范體系中仍保留一部分“職權性行政裁決”及“同源性行政裁決”。前者因所涉民事爭議關系公共利益，出于維護公益目標及時性的要求，其程序啟動未必以當事人申請為要件，如政府對礦區(qū)范圍爭議的處理，對林木、林地權屬爭議的處理等。后者因所涉民事爭議與行政機關采取的制裁措施“皆系同一事件引起”［5］，同時涉及民事與行政違法的問題。出于查處行政違法的需要，行政機關在事實認定、責令當事人承擔民事責任等方面具有較強的主動性，這與現(xiàn)代司法具備的“被動”“中立”“平等”等要素不相吻合。

（二）“具體行政行為說”的定性難題

若從行政裁決的單方性、執(zhí)行力、救濟渠道等角度觀察，將之視作一種傳統(tǒng)的具體行政行為，尚能自圓其說，或有助于將之與行政調(diào)解、仲裁行為區(qū)分。從有關行政裁決的法律規(guī)范來看，對于行政裁決的表述多由“處理”“決定”“責令”指代，并未直接表述為“裁決”，帶有明顯的行政管理傾向性。規(guī)范內(nèi)容上雜糅處罰規(guī)定與承擔民事責任的規(guī)定，使得行政裁決與責令改正、責令賠償國家損失等行政命令盤根錯節(jié)，模糊了行政裁決的本來樣貌。加之“損害賠償裁決、權屬爭議裁決、侵權爭議裁決并未形成行政裁決模式”［6］，使得行政裁決屬性外觀愈發(fā)撲朔迷離。

（三）“行政司法行為說”的屬性證成

在現(xiàn)代行政已由“高權行政”轉型為“公共行政”的背景下，承擔社會資源分配主要職能的行政機關在實現(xiàn)社會正義的功能中發(fā)揮著愈發(fā)重要的角色［7］。在建立健全多元爭議解決機制背景下，傳統(tǒng)的權力分立體系產(chǎn)生松動，“一部分行政權與司法的權能出現(xiàn)交集，衍生出行政司法化現(xiàn)象?！保?］從爭議解決的角度來看，基于司法程序的公正性和行政管理活動的復雜化特點，行政行為引入準司法程序構成行政裁決的主要特點。如回避原則、司法證據(jù)規(guī)則的適用，裁決者中立、聽證機制引入，使得行政行為由傳統(tǒng)的命令到服從的幾何線性關系，演變?yōu)樾姓C關與兩方被裁決者之間的三方關系。因此，有關行政裁決屬性定位的討論既要融入行政裁決的制度肌體，也要著眼行政裁決的未來走向。在這種語境下，不論是將行政裁決框定在傳統(tǒng)的具體行政行為范疇，或是將之視作委任司法行為，均不能科學反映行政裁決機制的原貌并使其順應化解民事爭議“分流閥”的制度功能。根據(jù)行政裁決當前所遵循的“黨委領導、政府負責、各職能部門為主體”的組織體制，結合行政機關管理職權在特定領域的運用以及納入行政救濟渠道等方面的特征，應充分認可其處于行政體系中的地位。有鑒于此，納入多元爭議解決機制中的行政裁決宜定位為行政司法行為。

三、行政裁決救濟的現(xiàn)實困境

（一）行政終局裁決排除司法審查

本文所討論的“行政終局裁決”，專指行政機關對民事爭議進行處理所形成的最終決定。行政終局裁決分為兩種類型：一種是絕對終局裁決，即行政機關的行政裁決一經(jīng)作出，就可能具有終局性?！缎姓妥h法》修訂前，該法第三十條第二款規(guī)定的省級人民政府對自然資源確權的復議決定為最終裁決，即屬該范疇依照《行政復議法》有關復議管轄體制和最高人民法院答復的內(nèi)容，當事人對省級人民政府處理自然資源權屬爭議決定不服，需“復議前置”，且遵循“同機關復議”的管轄規(guī)則。這就使得一些由省級人民政府作出的自然資源權屬爭議裁決出現(xiàn)一經(jīng)作出即告終局的現(xiàn)象。。另一種是相對終局裁決，即行政機關的行政裁決一經(jīng)作出，所涉行政爭議均會在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，無司法機關置喙余地。《行政復議法》盡管不再保留省級人民政府對自然資源確權的復議決定為最終裁決的規(guī)定，但仍保留了國務院最終裁決權。此外，《礦產(chǎn)資源法》中也有國務院最終裁決權的規(guī)定《礦產(chǎn)資源法》第四十九條：“礦山企業(yè)之間的礦區(qū)范圍的爭議，由當事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由有關縣級以上地方人民政府根據(jù)依法核定的礦區(qū)范圍處理；跨省、自治區(qū)、直轄市的礦區(qū)范圍的爭議，由有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由國務院處理?！薄鴦赵旱臎Q定不服，無法訴諸司法審查，這實質(zhì)構成了相對終局的行政裁決。

《行政訴訟法》將行政終局裁決排除在司法審查之外，這種情況在保留行政終局裁決的域外國家比較罕見在英、美、法等國家，盡管法律設定了行政終局裁決權，但對行政行為的救濟早已成為一個普遍原則。如美國法院認為，法律有關“最終決定”的措辭并不能排除司法審查。所謂“最終決定”是指行政程序的最終，即行政決定不得再依照行政程序改變，并不包括司法程序在內(nèi)。。有觀點認為，行政終局裁決違背司法最終原則，是法治的例外，需保持一定的謙抑性［9］。因其是對當事人訴權的剝奪，易導致行政權濫用。行政訴訟法既已規(guī)定了相對人的訴訟權利，就不應當在法律上設置不必要的豁免權，阻礙人民訴權的行使［10］。

（二）司法審查可適用規(guī)范層級較低

在法律層級的行政裁決規(guī)范中，普遍規(guī)定了行政裁決主管與管轄問題，鮮見對行政裁決的程序機制作出規(guī)定。行政裁決程序多以部門規(guī)章乃至規(guī)范性文件的形式配置，或內(nèi)設于部分省市行政程序規(guī)定之中。盡管以上領域行政裁決程序多具備依申請、書面審理、調(diào)解嵌入、必要時聽證等共性模式，但宣示性較強而無具體操作指引，沒有更詳細的程序和證據(jù)規(guī)定，以致“不同的行政機關適用不同的程序裁決案件”［11］。由于規(guī)范層級較低，法院審判時，對規(guī)章符合上位法規(guī)定的，采取“參照”模式予以適用，且“不能單純以規(guī)章作為判斷被訴行政行為的合法性的標準”［12］，對審判不產(chǎn)生當然的拘束力。對于與上位法抵觸的規(guī)章、規(guī)范性文件，法院除擁有一定程度的司法評價權外，還可不予適用，致使行政裁決因“適用法律錯誤”而被撤銷。

（三）實質(zhì)化解民事爭議功能未能彰顯

受制于司法權不能隨意干涉行政權觀念的影響，加之法院對專業(yè)性較強的行政裁決案件審查能力偏弱，對司法變更權的適用十分謹慎，幾乎處于備而不用的狀態(tài)［13］。囿于對行政首次判斷權的尊讓，法院將審查重心幾乎完全放在合法性審查方面，對行政裁決多以“事實不清、證據(jù)不足”“違反法定程序”為由予以撤銷。如在“金正洙、太善子訴龍井市政府、延邊州政府林權裁決、復議決定案”中，被告在庭審時宣稱原告之一的金正洙已死亡，后經(jīng)法院查明，金正洙健在。法院以此判定，被告在無任何依據(jù)的情況下認定原告死亡并作出確權決定，顯然在裁決中沒有依法向原告調(diào)查取證，違反法定程序，作出的決定事實不清、證據(jù)不足，因而予以撤銷。對于所涉爭議，未予事實認定和解決吉林省延邊朝鮮族自治州中級人民法院（2019）吉24行初字第22號行政判決書。。在“孫玉增訴靖宇縣人民政府行政裁決案”中，法院以拆遷引起的補償爭議非屬行政裁決范圍為由，以“違反法定程序”為由撤銷靖宇縣人民政府作出的行政裁決吉林省高級人民法院（2018）吉行終字第135號行政判決書。。

以上案件顯示，盡管法院因審查行政裁決需直面相關民事爭議，但也僅限于事實認定與程序審查方面，而極少對相關爭議作實質(zhì)性處理。如行政裁決因合法而繼續(xù)存在，或因違法而被撤銷，相關民事爭議仍處于懸而未決狀態(tài)。在“撤銷+責令重作”的判決模式下，民事爭議的最終落腳點依然是享有裁決權的行政機關。

四、行政裁決救濟制度的改良方向

（一）重新審視行政終局裁決的正當性

傳統(tǒng)的分權理論認為，司法權與行政權之間存在界限，審理行政案件時，司法權不得超越界限來干涉和指導行政的內(nèi)容，因機密性、專業(yè)化、司法化等因素行政裁決不宜進入司法審查。行政機關作出的關于確認自然資源所有權或使用權的決定屬于行政復議受案范圍。這里的“確認”，既包括行政機關直接確認，即“初始登記”，也包括對自然資源權屬爭議的確權決定，即行政裁決。行政機關對于自然資源權屬和使用爭議進行裁決，當事人不服，遵循“復議前置”的規(guī)定參見《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》，《最高人民法院行政審判庭關于行政機關頒發(fā)自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》。。在“一級復議制”模式下，國務院部門和省級人民政府就行政復議案件“自我管轄”，縱然不能消弭其公正性質(zhì)疑，但仍有與其級別相對應的組織力量及規(guī)范程度為保障。當事人即使不服復議決定，仍有救濟渠道的選擇權。當事人一旦選擇申請國務院裁決，即已申明其放棄通過司法途徑解決爭議。由國務院進行終局裁決與其宗旨、地位、權限較為契合，從監(jiān)督行政的角度來說具有一定意義［14］。

盡管如此，向法院請求保護的起訴權是相對人的一項重要訴訟權利，除法律有特別規(guī)定外，任何組織或者個人無權剝奪。因此，構成對相對人訴權剝奪的行政終局裁決行為必須由法律規(guī)定［15］。

（二）暢通行政裁決與行政復議、行政訴訟的銜接

如前所述，自然資源權屬爭議裁決適用“復議前置”的規(guī)定。然而，《草原法》《土地管理法》等并未遵循“復議前置”規(guī)則《草原法》第十六條第三款：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴?！薄锻恋毓芾矸ā返谑臈l第三款：“當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”。如依照特別法優(yōu)于一般法的原則，似乎應當遵循《草原法》《土地管理法》的相關規(guī)定。如依照新法優(yōu)于舊法的原則，鑒于以上兩部法律通過時間較早，似乎又應遵循《行政復議法》的規(guī)定，一概適用“復議前置”規(guī)則，司法實踐中亦不乏此種認識“鐘乾秀不服綿竹市政府行政裁決決定案”，四川省德陽市中級人民法院（2017）川06行初字第42號行政裁定書。。從《最高人民法院關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》來看，對于以上規(guī)則適用沖突問題，最高院認可單行法作出的例外規(guī)定。因此，《草原法》《土地管理法》等法律規(guī)定當事人不服權屬爭議的裁決可以直接起訴的，應當允許其起訴。

行政裁決申請行政復議案件中，要善用調(diào)解的方式實質(zhì)化解爭議《關于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結合”工作原則的若干意見》明確指出，在受理行政機關對平等主體之間的民事爭議所作的行政裁決、行政確權等行政案件，行政機關自由裁量權范圍內(nèi)的行政處罰、行政征收、行政補償和行政合同等行政案件，以及具體行政行為違法或者合法但不具有合理性的行政案件時，應當重點做好案件協(xié)調(diào)工作。?，F(xiàn)行《行政復議法》將調(diào)解上升為原則性規(guī)定，采取“概括性規(guī)定與否定性排除相結合的模式，實質(zhì)拓展了行政復議調(diào)解的適用范圍”［16］。在中央和地方立法實踐中，行政裁決復議適用調(diào)解已呈現(xiàn)出“以點帶面”的發(fā)展趨勢。如2003年原國土資源部出臺的《土地權屬爭議調(diào)查處理辦法》便已將“先行調(diào)解”作為土地權屬爭議裁決的原則。近年來，吉林、山西、廣西等地出臺的行政復議調(diào)解辦法也明確將行政裁決案件列入調(diào)解范圍。2024年司法部印發(fā)的《關于進一步加強行政復議調(diào)解工作推動行政爭議實質(zhì)性化解的指導意見》再次申明，要實現(xiàn)調(diào)解工作對各類行政復議案件全覆蓋，將調(diào)解工作貫穿到行政復議辦理全過程。行政裁決案件中，涉土地、林木、礦藏等自然資源的權屬爭議數(shù)量不小，部分案件涉及多個當事人，需認定相關數(shù)額、款額等標的因素，加之具有一定的歷史源流糾葛，事實認定較為困難。在行政復議環(huán)節(jié)加強對以上重點領域的調(diào)解工作，通過部門協(xié)同、查根溯源、把握重點、數(shù)據(jù)共享等方式，整合行政、司法資源及社會資源，力致通過調(diào)解合意達成爭議化解的最優(yōu)解。

（三）承認司法機關的有限變更權

《行政訴訟法》規(guī)定，“行政處罰明顯不當”“其他行政行為對款額的確定、認定確有錯誤的”，可以判決變更。從文義解釋的角度來看，有關民事爭議賠償、補償金額的行政裁決訴訟可以適用變更判決，至于自然資源權屬爭議的行政裁決訴訟似無變更判決的適用空間。這一推理顯然低估了審判實踐對于法律規(guī)范的解釋助力。2019年，最高院在“江管社案”中超出文義解釋將爭議林地面積數(shù)額歸為“款額的確定”，主張該案符合變更判決的適用條件最高人民法院（2019）最高法行再134號行政判決書。。有學者將之理解為“行政行為如涉及民事權利的確認、裁決，也可能需要予以變更”［17］。也有法院以司法建議的形式對行政機關重新作出裁決進行了細致指導。在“龍旺民用鍋爐廠訴赤峰市松山區(qū)人民政府、赤峰市政府行政裁決及行政復議案”中，法院依法對林地爭議裁決作出撤銷并責令重作判決后，對于當事人提出的新爭議，建議被訴行政機關“重新核實確認”“查清情況是否屬實、明確確權依據(jù)”內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級人民法院（2018）內(nèi)04行初字第108號行政判決書。。法院展示給行政機關的裁決方案固然沒有強制力，卻明確了訴訟過程中認定的證據(jù)及事實對行政機關重新裁決可適用性，已經(jīng)有了變更判決的影子。

從實質(zhì)化解矛盾爭議的功能立場出發(fā)，在當事人已就民事爭議尋求行政機關裁決后，法院應盡可能使民事糾紛的實體法律關系獲得實質(zhì)性處理，無需再行啟動新的救濟途徑。主張賦予法院一定的司法變更權，可以避免現(xiàn)有審查模式下可能帶來的“撤銷、重作、再撤銷、再重作”的循環(huán)往復，也有利于相關民事爭議能夠及時、有效解決。

五、結束語

我國正處于社會轉型時期，矛盾較為突出，行政裁決應以其獨特的優(yōu)勢在爭議解決機制中發(fā)揮其制度功效，進而為統(tǒng)籌推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“添磚加瓦”。新時代背景下，健全行政裁決體制是優(yōu)化行政裁決救濟體系的邏輯起點。理順行政裁決救濟體系的規(guī)則，加強行政裁決與行政復議、行政訴訟等行政救濟制度的銜接與協(xié)調(diào)，對行政裁決體制的完善也會產(chǎn)生直接且明顯的實踐助力。

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作者簡介：張宇（1995—），男，漢族，山東昌邑人，單位為鄭州警察學院，研究方向為基本權利理論、公安行政法治。

（責任編輯：張震）

基金項目：本文系2024年度河南省高校人文社會科學研究項目“法治政府建設視野下行政裁決機制創(chuàng)新研究”（編號：2024-ZDJH-021）的階段性成果