“雙碳”目標(biāo)下氣候變化訴訟的法律進(jìn)路

摘要：氣候問題與人類的生存和發(fā)展息息相關(guān)，面對(duì)氣候變化所帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國際社會(huì)對(duì)氣候變化高度重視，世界各國作出應(yīng)對(duì)之策，從保護(hù)主觀權(quán)利和維護(hù)客觀秩序的不同維度展開了氣候變化訴訟。在“雙碳”目標(biāo)的背景下，借鑒他國相關(guān)立法中的經(jīng)驗(yàn)，剖析氣候變化訴訟法律政策方面存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，可以通過制定專門性的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》、構(gòu)建事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度體系、將溫室氣體納入大氣污染物范疇、發(fā)揮氣候變化訴訟的司法效能，為中國氣候治理尋求適當(dāng)?shù)姆蛇M(jìn)路。

關(guān)鍵詞：氣候變化訴訟；溫室氣體；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防；《應(yīng)對(duì)氣候變化法》

中圖分類號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16735595（2025）02003211

一、問題的提出

近年來，氣候變化以及相應(yīng)的連鎖反應(yīng)對(duì)全球生態(tài)系統(tǒng)和人類的生存造成了重大影響，氣候變化業(yè)已成為全球發(fā)展中的“灰犀牛”事件。在考量氣候變化這一多元復(fù)雜現(xiàn)象時(shí)，傳統(tǒng)的氣候執(zhí)法在應(yīng)對(duì)氣候變化方面存在一定的效能局限性。氣候變化訴訟作為一種法律救濟(jì)手段，能夠有效地彌補(bǔ)氣候執(zhí)法的不足。通過司法裁判，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有法律制度的不足與局限，為氣候政策的制定和法律制度的完善提供實(shí)證依據(jù)。同時(shí)，訴訟風(fēng)險(xiǎn)可以激勵(lì)企業(yè)開發(fā)和使用更為清潔和高效的生產(chǎn)技術(shù)，以減少溫室氣體排放。由于全球變暖、極端天氣事件和自然災(zāi)害頻發(fā)，世界各地的氣候變化類訴訟案件日益增加。根據(jù)美國哥倫比亞法學(xué)院薩賓氣候變化法律中心與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的數(shù)據(jù)顯示，氣候變化訴訟從2017年的884起上升到了2022年的2 180起。［1］2023年9月8日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處發(fā)布了第一份關(guān)于《巴黎協(xié)定》執(zhí)行情況的全球報(bào)告，全球減排“窗口正在迅速關(guān)閉”，氣候變化形勢不容樂觀，各國應(yīng)加快執(zhí)行力度，以實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》所提出的溫控目標(biāo)。①在2020年9月的第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)上，中國國家主席習(xí)近平表示，中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。［2］2021年5月，在云南省昆明市召開的世界環(huán)境司法大會(huì)上，與會(huì)者圍繞“氣候變化司法應(yīng)對(duì)”議題展開了交流，以加強(qiáng)對(duì)全球環(huán)境危機(jī)的司法回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)。［3］

氣候變化是全球性的重大課題，實(shí)現(xiàn)低碳、綠色也是中國尋求發(fā)展的必然選擇。［4］為了有效地解決氣候變化問題，必須深入理解在司法領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的重要意義。然而，由于中國缺乏專門的應(yīng)對(duì)氣候變化法，既不能給企業(yè)排放溫室氣體一個(gè)明確的規(guī)范，也不能清晰地界定各個(gè)政府部門的責(zé)任邊界。因此，中國應(yīng)該盡快制定相關(guān)的強(qiáng)制性法律規(guī)定，以解決當(dāng)前在氣候變化訴訟中面臨的困境，探索適應(yīng)本國的氣候變化訴訟法律進(jìn)路，為全球氣候變化治理貢獻(xiàn)中國智慧。

二、氣候變化訴訟的理論意蘊(yùn)

1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，是全球環(huán)境治理的一個(gè)歷史性轉(zhuǎn)折點(diǎn)。會(huì)議就可持續(xù)發(fā)展達(dá)成了廣泛共識(shí)，明確了世界各國在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的作用和責(zé)任，對(duì)當(dāng)前的氣候變化訴訟產(chǎn)生了重大影響。②《巴黎協(xié)定》的簽署，表明各國致力于解決全球性的環(huán)境問題自此轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡膰易灾鳒p排體系③，該協(xié)定為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家設(shè)定了差別化的減排義務(wù)，并且把發(fā)展中國家也包括在排放基準(zhǔn)之內(nèi)?！白韵露稀钡墓芾砟Ｊ綇?qiáng)調(diào)國家按照“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和“各自能力”的原則④，為其自身的行動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，并把氣候正義的原則融入全球氣候治理中。這種模式有效地避免了有些國家不積極承擔(dān)碳減排的成本卻享受其他國家碳減排所帶來的收益的“搭便車”行為，同時(shí)有利于加強(qiáng)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在保護(hù)和改善全球氣候環(huán)境方面的密切合作。

中國作為碳排放大國，減緩和適應(yīng)氣候變化更是其在發(fā)展道路上迫切需要解決的問題。在應(yīng)對(duì)氣候變化的過程中，氣候變化訴訟既是推動(dòng)氣候政策制定和助力市場主體共同應(yīng)對(duì)氣候變化的重要工具，更是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的關(guān)鍵途徑。但中國的氣候變化訴訟制度在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程中，仍面臨著一系列的挑戰(zhàn)，亟需在明晰氣候變化訴權(quán)的基礎(chǔ)上，厘清氣候變化訴訟與大氣污染公益訴訟的異同，解決目前中國在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域面臨的諸多難題。

（一）氣候變化訴訟之歷史沿革

氣候變化訴訟這類獨(dú)立的司法案件自《巴黎協(xié)定》簽署后便產(chǎn)生了，標(biāo)志著應(yīng)對(duì)氣候變化問題進(jìn)入了新階段。根據(jù)現(xiàn)有資料，美國的氣候變化訴訟始于20世紀(jì)80年代末90年代初，至今已有30多年，在國際社會(huì)引起了廣泛關(guān)注。［5］第一起涉及氣候變化的案件于1986年發(fā)生在美國，即洛杉磯市對(duì)國家公路交通安全管理局提起的訴訟。依據(jù)美國《清潔空氣法》的相關(guān)規(guī)定，城市、州政府、環(huán)保組織以及其他各類組織均被賦予相應(yīng)權(quán)力，使其能夠依據(jù)《國家環(huán)境政策法》，對(duì)國家公路交通安全管理局所作出的不編制環(huán)境影響報(bào)告這一決定提出質(zhì)疑，該決定涉及特定車型年份的企業(yè)平均燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)為26.0mpg的相關(guān)內(nèi)容。⑤這個(gè)案例展現(xiàn)了一種新的、潛在的災(zāi)難性環(huán)境現(xiàn)象，它的新穎性提出了法律上的挑戰(zhàn)。政府辯稱，美國自然資源保護(hù)委員會(huì)沒有向該法院提出訴訟的資格，且無法證明全球變暖的潛在災(zāi)難性后果與企業(yè)平均燃油經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)之間的必然關(guān)系，駁回了原告的起訴。［6］170該案為通過訴訟途徑解決氣候變化問題開辟了一條新的法律道路。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署2017年發(fā)布的《氣候變化訴訟狀況全球報(bào)告》，對(duì)氣候變化訴訟的定義為：將提交給行政、司法和其他調(diào)查機(jī)構(gòu)的有關(guān)氣候變化科學(xué)與氣候變化減緩和適應(yīng)努力的法律或事實(shí)問題的案件……［7］澳大利亞學(xué)者Osofsky和Peel將氣候變化訴訟這一概念界定為：（1）氣候變化訴訟除了直接以氣候變化為爭議中心的案件，還涵蓋了以氣候變化為基點(diǎn)的其他類型訴訟；（2）以氣候變化為動(dòng)因，未明確提出氣候變化相關(guān)問題的訴訟；（3）沒有提出與氣候變化相關(guān)的爭議，但明顯有助于減緩氣候變化的訴訟。［8］

無論在學(xué)術(shù)界還是在實(shí)務(wù)界，對(duì)氣候變化訴訟進(jìn)行分類已成為實(shí)踐困境中的焦點(diǎn)問題。［9］從語義上來看，廣義的氣候變化訴訟不僅將氣候變化核心主題涵攝在其范圍內(nèi)，而且包括邊緣或交叉學(xué)科，比如與氣候變化有直接關(guān)系的經(jīng)濟(jì)狀況、公眾健康、性別等社會(huì)議題。這些都是以氣候變化為訴訟動(dòng)機(jī)而非核心問題、但與氣候變化的減緩和適應(yīng)密切相關(guān)的訴訟案件，有助于減緩和適應(yīng)氣候變化?！栋屠鑵f(xié)定》簽署后出現(xiàn)的狹義氣候變化訴訟直接反映氣候變化的根本問題，主要是以直接減緩為目標(biāo)的訴訟，其目的是預(yù)防或減少與氣候變化相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)和損害。因此，為了更好地確立氣候變化訴訟的獨(dú)立訴訟類型，應(yīng)從直接體現(xiàn)氣候變化核心主題的訴訟出發(fā)，發(fā)揮訴訟的積極作用，探析“雙碳”目標(biāo)下氣候變化訴訟的法律進(jìn)路。

（二）氣候變化訴訟之權(quán)利基礎(chǔ)

作為現(xiàn)代化進(jìn)程的衍生品，氣候危機(jī)正在逐漸影響人類對(duì)各項(xiàng)基本權(quán)利的行使。氣候人權(quán)為憲法性氣候訴訟提供了重要的權(quán)利基礎(chǔ)。自2009年聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)宣布“與氣候變化有關(guān)的影響對(duì)有效享受人權(quán)會(huì)產(chǎn)生一系列直接和間接影響……”⑥以來，氣候變化對(duì)基本人權(quán)的影響已在越來越多的官方文件和國家的判例法中得到了承認(rèn)。在應(yīng)對(duì)氣候治理需求的同時(shí)，氣候權(quán)利的訴求試圖從單一的個(gè)案救濟(jì)走向整個(gè)社會(huì)的氣候政策變遷，從而形成以人權(quán)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略性氣候變化訴訟。

氣候穩(wěn)定權(quán)作為一種更高層次的氣候請(qǐng)求權(quán)，其內(nèi)容包括氣候人權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、參與氣候治理的權(quán)利等，兼具實(shí)體和程序雙重屬性，橫跨國際和國內(nèi)法律，是一種典型的權(quán)利束。［10］將氣候穩(wěn)定權(quán)作為起訴的法律基礎(chǔ)，是保障個(gè)體自由、平等保護(hù)權(quán)的內(nèi)在要求。原告在訴稱中常常提到穩(wěn)定的氣候是其行使自由、保護(hù)自己生活的基本條件。此外，清潔、健康的環(huán)境權(quán)也是氣候變化訴訟中的重要權(quán)利基礎(chǔ)，尤其在針對(duì)政府和企業(yè)的氣候變化訴訟中，這一權(quán)利得到了廣泛應(yīng)用。

（三）氣候變化訴訟亦或大氣污染公益訴訟——現(xiàn)實(shí)差異之困

基于大氣污染的性質(zhì)，“公益訴訟”這一表述意味著，受空氣污染影響的公眾、社會(huì)團(tuán)體和政府機(jī)構(gòu)有權(quán)采取法律行動(dòng)，要求停止侵害，實(shí)施治理，并要求對(duì)其他主體的作為或者不作為造成的直接或間接或潛在環(huán)境損害進(jìn)行賠償（在損害是由其他主體的作為或者不作為造成的情況下）。根據(jù)Osofsky和Peel對(duì)氣候變化訴訟的廣義界定（包含以氣候變化為動(dòng)因但未明確提出氣候議題的訴訟），中國目前開展的大氣污染公益訴訟屬于“氣候變化之訴”的范疇，即氣候變化本身并非訴訟請(qǐng)求的首要議題，但案件的處理邏輯和社會(huì)效果均與氣候治理緊密關(guān)聯(lián)。［11］雖然中國尚未建立獨(dú)立、專業(yè)的氣候變化訴訟司法體系，但出于減緩氣候變化的公共利益考慮，已經(jīng)出現(xiàn)了許多與大氣污染相關(guān)的訴訟。中國的大氣污染訴訟在特定條件下，有可能直接或間接發(fā)展為氣候變化訴訟。［11］而大氣污染公益訴訟與氣候變化訴訟的關(guān)聯(lián)性和差異性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.調(diào)整對(duì)象

根據(jù)中國《大氣污染防治法》第2條規(guī)定，大氣污染公益訴訟主要是針對(duì)違法排放、污染物超標(biāo)排放等行為提起的訴訟。氣候變化訴訟與碳排放及其他溫室氣體的排放直接相關(guān)聯(lián)。雖然二者都是為了保護(hù)大氣環(huán)境和公眾權(quán)益，但在調(diào)整對(duì)象上側(cè)重不同。大氣污染公益訴訟側(cè)重于調(diào)整因大氣污染而對(duì)公眾健康和生態(tài)環(huán)境造成的直接損害，其調(diào)整對(duì)象主要是已經(jīng)發(fā)生的大氣污染行為及其造成的具體損害后果；而氣候變化訴訟則側(cè)重于調(diào)整因溫室氣體排放等導(dǎo)致的氣候變化問題及其帶來的長期風(fēng)險(xiǎn)和影響，其調(diào)整對(duì)象包括政府或企業(yè)的氣候政策、減排措施以及對(duì)氣候變化影響的預(yù)防和適應(yīng)行動(dòng)等。依此來看，確定溫室氣體是否屬于大氣污染物，對(duì)大氣污染公益訴訟與氣候變化訴訟的辨析有著舉足輕重的作用。但目前中國還未明確提出溫室氣體屬于大氣污染物的觀點(diǎn)，僅認(rèn)為大氣污染物的控制與溫室氣體的減排之間存在協(xié)同控制關(guān)系。⑦

2.適格被告

若被告資格不適格將會(huì)導(dǎo)致法院駁回訴訟。因此，明晰被告資格是提起相關(guān)訴訟的關(guān)鍵問題。在有關(guān)大氣污染的民事訴訟中，被告通常是排放過量污染物的企業(yè)，而在有關(guān)氣候變化的訴訟中，被告則可能是國家。2015年“阿斯加爾·萊加里訴巴基斯坦政府案（Asghar Leghari v. Federation of Pakistan）”就是一個(gè)典型的例子。原告阿斯加爾·萊加里聲稱，巴基斯坦政府未能積極執(zhí)行本國的氣候變化政策，導(dǎo)致氣候問題對(duì)巴基斯坦的水、糧食和能源安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。拉合爾高等法院最終作出了支持原告的裁決，認(rèn)定被告巴基斯坦政府對(duì)氣候變化政策實(shí)施的不作為，致使公民在憲法中所享有的基本人權(quán)未能得到充分保障，要求政府采取積極措施應(yīng)對(duì)氣候變化問題。⑧在行政訴訟方面，大氣污染公益訴訟與氣候變化訴訟的被告主體并不存在實(shí)質(zhì)性的差異，主要是政府組織或者相關(guān)的環(huán)境職能部門。

3.救濟(jì)制度

訴訟救濟(jì)包括事前救濟(jì)和事后救濟(jì)兩種。事前救濟(jì)針對(duì)生態(tài)環(huán)境中會(huì)引起或者可能引起環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的行為提起訴訟，以此來預(yù)防或者避免環(huán)境損害。當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)存在或者環(huán)境損害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生，通過訴訟手段要求其停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等救濟(jì)措施，即為事后救濟(jì)。氣候變化訴訟屬于事前救濟(jì)，即通過提前預(yù)估其可能造成的風(fēng)險(xiǎn)，提出降低溫室氣體排放的要求來減緩氣候變化，并不要求被告的行為已經(jīng)產(chǎn)生何種環(huán)境損害，只需有造成損害的可能即可。［12］大氣污染公益訴訟則屬于典型的事后救濟(jì)行為，例如，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司超標(biāo)排放大氣污染物的行為，其初衷就是以此為手段來遏制空氣污染，以實(shí)現(xiàn)事后救濟(jì)。［13］

三、氣候變化訴訟的實(shí)踐樣態(tài)

在以工業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展模式下，高速的經(jīng)濟(jì)增長帶來了巨大的二氧化碳排放量。隨之而來的氣候變化問題，關(guān)系到各個(gè)國家在未來的能源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)競爭中是否能夠掌握主動(dòng)權(quán)，關(guān)系到各個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)利益與今后的發(fā)展權(quán)益。而氣候正義是在全球氣候變化領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)均衡的一種合理選擇，其核心內(nèi)容是利益共享和后果共擔(dān)。以氣候正義為導(dǎo)向，在遵循國際會(huì)議談判要求的前提下，世界各國也開始通過立法和司法手段解決本國范圍內(nèi)的氣候變化問題，找到一種解決氣候政治博弈的“相與之道”。通過包容性、對(duì)話性和參與性思維來處理氣候政策，并嘗試從本體論思維轉(zhuǎn)向生態(tài)思維范式。

（一）氣候變化訴訟模式域外實(shí)證考量

氣候變化涉及眾多因素，內(nèi)在聯(lián)系錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致其發(fā)展軌跡難以準(zhǔn)確預(yù)估，進(jìn)而使得不同國家在應(yīng)對(duì)氣候變化引發(fā)的訴訟問題時(shí)，呈現(xiàn)出差異化的處理模式。在全球氣候容量資源有限的背景下，氣候變化訴訟主要呈現(xiàn)出兩種模式：一是以主觀權(quán)利保護(hù)為目的的訴訟，二是以客觀秩序維護(hù)為目的的訴訟。［14］

1.主觀權(quán)利保護(hù)之下的氣候變化訴訟

主觀權(quán)利保護(hù)模式旨在保護(hù)主觀權(quán)利和特定利益，有利害關(guān)系的人才具備此類訴訟的起訴資格。根據(jù)公法和私法的不同，可以將主觀權(quán)利分為私權(quán)保護(hù)和公權(quán)保護(hù)。若從訴訟目的的角度審視，應(yīng)對(duì)氣候變化的司法實(shí)踐主要呈現(xiàn)為在一國侵權(quán)法與人權(quán)法的語境下展開。

“荷蘭地球之友訴荷蘭皇家殼牌公司案（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）”是一起典型的私法損害賠償訴訟案。［15］109在該案中，原告認(rèn)為殼牌公司違反了《荷蘭民法典》侵權(quán)行為中的注意義務(wù)，要求法院依據(jù)國際氣候變化法、荷蘭的《氣候法》等，判決被告殼牌公司依據(jù)《巴黎協(xié)定》承擔(dān)相應(yīng)的減排義務(wù)。此類案件還有“烏爾漢達(dá)基金會(huì)訴荷蘭政府案（Urgenda Foundation v.State of the Netherlands）”，以及“康涅狄格州訴美國電力公司案（American Electric Power Co.v.Connecticut）”等。

在公法權(quán)利領(lǐng)域，主觀權(quán)利是參照國際法或憲法對(duì)人權(quán)的保障而確立的。在氣候變化人權(quán)訴訟中，原告通常以人權(quán)受到侵犯或可能受到侵犯為由提起訴訟。氣候變化立法與人權(quán)之間的聯(lián)系始于2005年美國和加拿大的因紐特人向美洲人權(quán)委員會(huì)提交的一份請(qǐng)?jiān)笗Ｒ蚣~特人認(rèn)為美國超量排放溫室氣體導(dǎo)致全球變暖和冰川融化，侵犯了他們?cè)凇睹乐奕藱?quán)公約》下的生命權(quán)、健康權(quán)和居住權(quán)。［16］該案件雖然沒有被受理，但其為氣候變化與人權(quán)保護(hù)探索了新路徑。

2.客觀秩序維護(hù)之下的氣候變化訴訟

客觀秩序維護(hù)模式主要是為了維護(hù)客觀秩序和公共利益，多體現(xiàn)在公法領(lǐng)域，以審查公權(quán)力為其訴訟核心，針對(duì)政府作出的涉及氣候變化的政策提起訴訟或者對(duì)于相關(guān)職能部門促進(jìn)溫室氣體減排義務(wù)的作為或者不作為提起訴訟。該模式主要目的是為應(yīng)對(duì)氣候變化訴訟的相關(guān)法律制度提供司法保障，以及監(jiān)督政府對(duì)氣候變化相關(guān)職責(zé)的履行?？陀^秩序維護(hù)之下的氣候變化訴訟，主要通過對(duì)具體環(huán)境評(píng)估進(jìn)行司法審查的形式展開。在作出可能影響環(huán)境的決策之前，決策者要考察環(huán)境現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，提出替代方案，預(yù)測、評(píng)估和比較替代方案對(duì)環(huán)境的潛在影響，以作出最環(huán)保的決策。［17］

氣候變化環(huán)境影響評(píng)價(jià)司法審查最早源于澳大利亞的“格雷訴規(guī)劃部部長案（Gray v.Minister for Planning and Ors）”，該案原告格雷認(rèn)為，百年煤炭有限公司煤礦項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告沒有考慮到煤炭后續(xù)使用對(duì)環(huán)境的直接或間接影響，新南威爾士州規(guī)劃部部長在審查環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告時(shí)沒有考慮到公眾利益，請(qǐng)求法院判決百年煤炭有限公司煤礦項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告無效，并撤銷對(duì)該項(xiàng)目的公示。⑨2006年11月27日，法官尼古拉·佩恩作出對(duì)原告有利的判決，裁定規(guī)劃部部長有權(quán)根據(jù)法案的執(zhí)行目標(biāo)進(jìn)行裁量，最大限度地遵守可持續(xù)發(fā)展原則。［18］另外，對(duì)于溫室氣體是否屬于美國《清潔空氣法》所涵蓋的空氣污染物的爭議，2007年美國“馬薩諸塞州訴環(huán)保署案（Massachusetts v.Environmental Protection Agency）”就是典型案例，該案的原告就有關(guān)當(dāng)局是否履行減少溫室氣體排放義務(wù)提起訴訟，原告認(rèn)為，溫室氣體是空氣污染物，必須由環(huán)保署進(jìn)行監(jiān)管；美國最高法院駁回了環(huán)保署拒絕將溫室氣體作為空氣污染物進(jìn)行管制的主張，多數(shù)法官認(rèn)為環(huán)保署錯(cuò)誤地解釋了《清潔空氣法》中“空氣污染物”一詞的含義；法院裁定，被告有責(zé)任對(duì)溫室氣體進(jìn)行監(jiān)管，環(huán)保署拒絕這樣做是非法的。［19］“馬薩諸塞州訴環(huán)保署案”從政府責(zé)任的視角對(duì)氣候變化治理問題進(jìn)行了回應(yīng)，不僅對(duì)美國的氣候變化訴訟產(chǎn)生了積極影響，在全球的氣候變化訴訟案件中也具有里程碑的意義。

（二）氣候變化訴訟域外經(jīng)驗(yàn)之鏡鑒

各國國內(nèi)的氣候變化訴訟構(gòu)成了當(dāng)前氣候變化司法實(shí)踐的主要內(nèi)容，基于主觀權(quán)利保護(hù)和客觀秩序維護(hù)展開的氣候變化之訴，多以氣候人權(quán)為基礎(chǔ)展開。中國學(xué)者也認(rèn)識(shí)到了氣候變化訴訟與人權(quán)保障之間的交集，并洞察到盡管源自人權(quán)保護(hù)的氣候變化訴訟可能在實(shí)現(xiàn)訴訟目標(biāo)上存在一定的局限性⑩，但這些訴訟活動(dòng)在提升公民對(duì)氣候危機(jī)的認(rèn)識(shí)、推動(dòng)氣候政策的制定與革新方面發(fā)揮著不可忽視的積極作用。氣候人權(quán)為憲法性氣候訴訟提供了權(quán)利基礎(chǔ)，國家的注意義務(wù)在以荷蘭為代表的大陸法系得到了一定的司法認(rèn)可。中國最高人民法院于2020年發(fā)布的《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》中，首次將氣候變化相關(guān)案件明確納入環(huán)境資源審判體系，與美國（2007年）、荷蘭（2015年）等國家相比較，中國的氣候變化訴訟起步較晚。在氣候司法中，引入氣候穩(wěn)定權(quán)作為一種訴訟權(quán)利的設(shè)計(jì)，或?yàn)橹袊鴼夂蛩痉w系構(gòu)建的一種可供探索的路徑。這可以有效地整合多元化的訴訟請(qǐng)求，建立起一個(gè)以包容性權(quán)利為基石的氣候訴訟框架，統(tǒng)合公法訴訟和私法訴訟，并兼顧國際氣候訴訟之需要，形成中國氣候變化訴訟結(jié)合主觀權(quán)利和客觀秩序的雙軌制模式。

在審理“阿斯加爾·萊加里訴巴基斯坦政府案”過程中，巴基斯坦拉合爾高等法院強(qiáng)調(diào)，基于憲法賦予的權(quán)力，包括生命保障權(quán)、人類尊嚴(yán)權(quán)、知情權(quán)等核心憲法權(quán)利，以及包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)正義在內(nèi)的具有憲法地位的價(jià)值，賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)政府應(yīng)對(duì)全球氣候變化政策的行動(dòng)進(jìn)行裁判及監(jiān)管的職責(zé)。澳大利亞新南威爾士州土地與環(huán)境法院的法官普雷斯頓認(rèn)為，法院可以從確保司法救助的公正獲取、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)理念的普及、在法律框架內(nèi)對(duì)根本原則的闡釋與堅(jiān)守等方面助力氣候危機(jī)的緩解。B11盡管并非所有的法院都樂于涉足政治領(lǐng)域，但至少有不少法官已經(jīng)意識(shí)到，在應(yīng)對(duì)氣候變化這一問題上，司法機(jī)關(guān)應(yīng)該參與其中。

從全球氣候治理的現(xiàn)狀來看，司法在社會(huì)變遷發(fā)生時(shí)推動(dòng)政策以回應(yīng)社會(huì)變遷。在回應(yīng)型司法的視角下，氣候變化訴訟的成敗取決于是否能夠使法官認(rèn)識(shí)到其有責(zé)任推進(jìn)氣候政策變遷。自首次氣候變化訴訟案件發(fā)生后，法官們開始不斷地進(jìn)行法律創(chuàng)新的實(shí)踐，對(duì)相關(guān)術(shù)語和法律原則進(jìn)行深度解讀，并運(yùn)用各種法律技術(shù)實(shí)現(xiàn)法律

制度的變革。例如，美國聯(lián)邦最高法院在裁決中認(rèn)定溫室氣體為“有害氣體”B12；荷蘭的法官在裁決中針對(duì)民法典中的注意義務(wù)，作出創(chuàng)新性解釋，認(rèn)為該義務(wù)應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至對(duì)氣候變化問題的應(yīng)對(duì)B13。

與不斷發(fā)展的政策需求相比，中國在氣候變化訴訟領(lǐng)域起步較晚。2015年的第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議正式提出著力推進(jìn)環(huán)境審判專門化B14，這一制度創(chuàng)新為司法系統(tǒng)主動(dòng)回應(yīng)“雙碳”目標(biāo)、構(gòu)建以環(huán)境資源審判專業(yè)化為支撐的氣候治理司法體系奠定了制度基礎(chǔ)。這種司法回應(yīng)既體現(xiàn)在對(duì)《民法典》第132條禁止權(quán)利濫用原則的擴(kuò)展性解釋，也表現(xiàn)為對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第30條生態(tài)安全條款的創(chuàng)造性適用。中國可以借鑒域外回應(yīng)型司法經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化回應(yīng)型司法的本土化，參考美國聯(lián)邦最高法院在“西弗吉尼亞訴環(huán)保署案（West Virginia v.Environmental Protection Agency）”中確立的司法審查標(biāo)準(zhǔn)B15，對(duì)涉及重大氣候政策的行政行為（如碳排放權(quán)交易規(guī)則制定）進(jìn)行嚴(yán)格審查。在回應(yīng)型司法的合理引導(dǎo)與調(diào)整下，中國的司法機(jī)關(guān)同樣具有在應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)環(huán)境權(quán)益方面的潛在能力，進(jìn)而能夠規(guī)避傳統(tǒng)權(quán)利保護(hù)機(jī)制在解決氣候變化問題過程中所遭遇的困境。雖然氣候問題在中國兼具發(fā)展與環(huán)境屬性，既要兼顧階段性“雙碳”目標(biāo)，又涉及能源利用與產(chǎn)業(yè)布局等多方面的復(fù)雜因素，因此在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全面的規(guī)范體系構(gòu)建具有一定的挑戰(zhàn)性。然而，可以通過將個(gè)案裁判與國家碳減排目標(biāo)任務(wù)有效聯(lián)結(jié)來尋找解決之道。在個(gè)案裁判中，司法政策可作為判決的重要論證依據(jù)，推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)在司法中得以實(shí)現(xiàn)。［20］

（三）中國氣候變化訴訟的現(xiàn)狀分析

在全球氣候治理背景下，中國根據(jù)自身氣候治理實(shí)踐和全球環(huán)境危機(jī)現(xiàn)實(shí)，以及“人類命運(yùn)共同體”原則，提出了氣候正義的“中國方案”。［21］其中，“雙碳”目標(biāo)的提出成為中國構(gòu)建氣候治理話語權(quán)的良好契機(jī)。不論是從橫向的國際關(guān)系還是從縱向的代際關(guān)系出發(fā)，為了維護(hù)自身利益、促進(jìn)國際合作以及塑造良好國際形象，中國都應(yīng)該在全球氣候治理中扮演積極的角色。鑒于此，中國已經(jīng)在大氣污染公益訴訟的基礎(chǔ)上，對(duì)氣候變化訴訟問題進(jìn)行了探索。

目前，中國尚未通過專門的減緩氣候變化法律，已經(jīng)受理的一些案件與氣候變化訴訟沒有直接關(guān)系，但對(duì)減緩和適應(yīng)氣候變化有重要影響，屬于廣義的氣候變化訴訟。例如，在中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴雅礱江流域水電開發(fā)有限公司一案中，法院認(rèn)定該公司的項(xiàng)目可能會(huì)破壞瀕危野生動(dòng)植物的棲息地，判決被告應(yīng)完善環(huán)境影響評(píng)估，采取適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施。B16法院的判決雖然表面上是預(yù)防環(huán)境損害問題，但其間接地對(duì)該地的氣候穩(wěn)定產(chǎn)生了一定的影響。

自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱“自然之友”）于2016年對(duì)國家電網(wǎng)甘肅分公司（以下簡稱“甘肅國電公司”）和國家電網(wǎng)寧夏分公司（以下簡稱“寧夏國電公司”）在北京市朝陽區(qū)提起環(huán)境公益訴訟，被認(rèn)為是與氣候變化有直接關(guān)系的“真正的氣候變化訴訟”。在自然之友訴甘肅國電公司一案中，原告稱被告未執(zhí)行《可再生能源法》中明確規(guī)定的“國家在甘肅省實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”，這就造成了用傳統(tǒng)的燃煤發(fā)電替代風(fēng)力和光伏發(fā)電，從而排放大量的空氣污染物，如二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和煙霧等；此外，燃煤發(fā)電產(chǎn)生的大量溫室氣體也造成了全球氣候變化問題，進(jìn)而損害了生態(tài)環(huán)境和社會(huì)的整體利益。［22］自然之友請(qǐng)求法院判令被告甘肅國電公司賠償“棄風(fēng)棄光”造成的17.18億元環(huán)境損失，并立即停止“棄風(fēng)棄光”行為，公開賠禮道歉。該案一審法院蘭州市中級(jí)人民法院以被告甘肅國電公司不是發(fā)電企業(yè)，其自身對(duì)破壞生態(tài)、污染環(huán)境行為沒有具體執(zhí)行，自然之友不是適格環(huán)境公益訴訟的原告等理由，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。甘肅省高級(jí)人民法院二審判決撤銷蘭州市中級(jí)人民法院裁定，指定由甘肅省礦區(qū)人民法院審理此案。B172023年4月17日，甘肅省礦區(qū)人民法院發(fā)布公告稱，該案當(dāng)事人已達(dá)成調(diào)解協(xié)議，判令甘肅國電公司在新能源配套電網(wǎng)建設(shè)方面繼續(xù)投資至少9.13億元，提升新能源發(fā)電輸送能力。B18而自然之友訴寧夏國電公司案，一審原告敗訴。

這兩起“棄風(fēng)棄光”案件引起了社會(huì)的極大關(guān)注，不僅是因?yàn)榘讣v時(shí)長、審判難度大，還與公眾對(duì)氣候變化問題的認(rèn)識(shí)逐漸加深有關(guān)。自然之友也曾表示，提起訴訟的主要目的是希望大家重視“棄風(fēng)棄光”問題，進(jìn)一步解決相關(guān)環(huán)境問題，并且認(rèn)為該訴訟難以切實(shí)解決氣候變化難題。自然之友訴甘肅國電公司案作為全國首例氣候公益訴訟案件，引起了有關(guān)部門對(duì)“棄風(fēng)棄光”問題的重視，并逐步采取相應(yīng)措施降低“棄風(fēng)棄光”率，保障了可再生能源的優(yōu)先發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此類“真正的氣候變化訴訟”案件在實(shí)踐中數(shù)量較少，進(jìn)展緩慢，也折射出其涉及利益眾多、審理不易的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。中國氣候變化訴訟的落實(shí)和模式的構(gòu)建面臨著變革的需求，亟需在控制溫室氣體排放、發(fā)展清潔能源、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面作出明確的法律保障。

四、中國氣候變化訴訟的現(xiàn)實(shí)困境

氣候變化問題無疑是全球關(guān)注的焦點(diǎn)問題，世界各國已就應(yīng)對(duì)氣候變化制定各種法律制度，通過相關(guān)實(shí)踐案例解決氣候變化問題。中國當(dāng)然也不例外，中國業(yè)已簽署的國際條約有《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協(xié)定》等，并已通過適用相關(guān)政策在實(shí)踐性案例中產(chǎn)生了一定的成效。此外，中國還采取各種措施發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，以減少溫室氣體排放，但在立法、司法乃至學(xué)術(shù)界對(duì)氣候變化問題仍存在諸多詰問，一系列影響著中國氣候治理的關(guān)鍵問題，成為中國在氣候變化訴訟中的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）未針對(duì)氣候變化訴訟制定專門性法律

現(xiàn)階段，雖然中國業(yè)已構(gòu)建起碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系，但政策要求沒有完全上升到法律層面，尚未制定出關(guān)于氣候變化訴訟的專門性法律。更多的是將涉及氣候變化的相關(guān)法律規(guī)定分散于各個(gè)法律部門之中，比如在《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》中都作出了低碳減排的要求。但此種法律規(guī)定相對(duì)分散，無法發(fā)揮合力。

由于缺乏專門性的法律，溫室氣體減排目標(biāo)僅屬于政策性規(guī)定，缺乏保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律強(qiáng)制力。為了促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，中國一些地區(qū)頒布了地方政府規(guī)章和地方規(guī)范性文件，例如，山西省制定了《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》，青海省制定了《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省“十三五”節(jié)能和應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃》的通知，等等。［23］但因缺乏國家專門性的法律依據(jù)，致使地方立法的實(shí)施存在諸多障礙。2013年中國開啟的七省市總量控制型碳排放交易試點(diǎn)項(xiàng)目，也因缺乏國家層面的立法支持，致使法律規(guī)范效力偏低，影響碳排放交易規(guī)范的權(quán)威性、穩(wěn)定性和透明度。［24］上述現(xiàn)狀均體現(xiàn)出中國應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的滯后性，難以應(yīng)對(duì)“雙碳”目標(biāo)的緊迫性和艱巨性要求。中國亟需改變應(yīng)對(duì)氣候變化專門性法律缺位的困境，制定全國性的應(yīng)對(duì)氣候變化專門法，以此來為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。［25］

（二）科學(xué)不確定性導(dǎo)致的因果關(guān)系難以界定

氣候變化訴訟的提起，需要明確個(gè)人或企業(yè)的排放行為與氣候變化之間的因果關(guān)系。溫室氣體是大氣的一部分，其特點(diǎn)是流動(dòng)性強(qiáng)、潛伏期長、對(duì)環(huán)境的影響不易察覺，而氣候變化的本質(zhì)是大量環(huán)境要素及其組合的相互作用對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能的破壞。在訴訟實(shí)踐中，被告往往辯稱，沒有合理的證據(jù)證明當(dāng)前的氣候變化是自身超量排放溫室氣體所導(dǎo)致的。因此，只有將行為與損害之間的因果關(guān)系確定化，司法機(jī)關(guān)在訴訟中才能有效地界定損害責(zé)任的承擔(dān)。

隨著《巴黎協(xié)定》的簽訂，在以溫室氣體控制為目的的管制下，氣候變化訴訟的目的與利益越來越明確。基于這一背景，氣候變化訴訟中的因果關(guān)系問題也發(fā)生了由“科學(xué)性”到“確定性”的轉(zhuǎn)變。［26］中國尚未出現(xiàn)具備約束力的溫室氣體減排法律規(guī)定，因此不存在“超標(biāo)排放”和“違規(guī)排放”。中國可以根據(jù)“違反國家規(guī)定的溫控目標(biāo)就是違反氣候變化治理”的原則，借助域外經(jīng)驗(yàn)來解決因科學(xué)不確定性而產(chǎn)生的因果問題。在氣候治理領(lǐng)域，通過借鑒其他國家的成功做法，推動(dòng)企業(yè)采取更加環(huán)保的措施，非政府組織可以提起公益訴訟，積極參與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的司法進(jìn)程，同時(shí)也能增強(qiáng)公眾對(duì)氣候治理的信心和參與度。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性原則的適用不明確

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性原則是應(yīng)對(duì)氣候變化不確定性因素的基本原則。這主要是指各國為了保護(hù)環(huán)境，在有可能造成嚴(yán)重或不可逆損害的情況下，不能以缺乏足夠和有說服力的科學(xué)證據(jù)為由，暫緩采取具有成本效益的措施來防止環(huán)境損害，而應(yīng)在各自能力范圍內(nèi)盡可能適用預(yù)防性措施。［27］《氣候變化框架公約》第3條第3款對(duì)此也作出了明確規(guī)定，“各締約方應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施，預(yù)測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因，并緩解不利影響。當(dāng)存在造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅時(shí)，不應(yīng)當(dāng)以科學(xué)上沒有完全的確定性為理由推遲采取這類措施”。在氣候治理的過程中，適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性原則業(yè)已成為世界各國的通用原則之一。［28］對(duì)于中國相關(guān)規(guī)定中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判定標(biāo)準(zhǔn)，司法解釋并沒有對(duì)此作出明確規(guī)定，也沒有對(duì)環(huán)境危害程度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是否可防范、防治措施是否可行等作出具體的說明。

在司法實(shí)踐中，更多的是適用大氣污染公益訴訟中針對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生的損害或危險(xiǎn)進(jìn)行事后救濟(jì)，而非將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則貫穿于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全過程。在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司一案中，原告要求被告采取額外措施控制空氣污染，在相關(guān)環(huán)保部門采取并執(zhí)行此類措施之前，不得進(jìn)行任何經(jīng)營活動(dòng)，但這一要求被法官駁回。B19法官在審理該案的時(shí)候沒有突破傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任法的范疇，僅僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)行為提起訴訟并認(rèn)定的初步探索，但是在氣候變化治理中，必須對(duì)傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任法進(jìn)行擴(kuò)展和延伸，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性原則的明確適用。如果未將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性原則貫穿于環(huán)境保護(hù)全過程，那么當(dāng)出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)、不可恢復(fù)的損害時(shí)，再通過損害賠償、彌補(bǔ)損失的方式進(jìn)行救濟(jì)則為時(shí)已晚，這對(duì)氣候變化的治理將是一大阻礙。

（四）大氣污染物中是否包含溫室氣體

1997年在日本簽署的《京都議定書》中提出減少6類溫室氣體的排放，6類溫室氣體包括二氧化碳、甲烷、一氧化氮、全氟化碳、碳氟化合物和六氟化硫。［29］根據(jù)相關(guān)資料顯示，大量排放溫室氣體導(dǎo)致的全球氣候變暖效應(yīng)仍呈持續(xù)上升的趨勢。近兩年來，中國多個(gè)主要的氣象參數(shù)如地表溫度、海岸海平面和凍土活動(dòng)層等刷新了歷史記錄。雖然中國通過各種措施和實(shí)踐加快推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，國務(wù)院也發(fā)布了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，但《環(huán)境保護(hù)法》尚未將溫室氣體明確界定為大氣污染物。溫室氣體與大氣污染物相似，主要是化石燃料燃燒產(chǎn)生的排放物，進(jìn)而影響大氣環(huán)境。由于溫室氣體的大量排放將進(jìn)一步加劇并擴(kuò)大空氣污染的危害，同時(shí)將進(jìn)一步加劇變暖效應(yīng)。通過控制溫室氣體排放，可以有效地降低大氣中二氧化碳、一氧化碳等污染物的含量，能夠顯著改善空氣質(zhì)量，產(chǎn)生一定的溫室氣體減排效果，減輕環(huán)境污染?！洞髿馕廴痉乐畏ā返?條要求將溫室氣體與大氣污染物協(xié)同控制。若要達(dá)到《巴黎協(xié)定》提出的治理氣候變化所需實(shí)現(xiàn)的溫控目標(biāo)，首先要解決的問題便是將溫室氣體納入大氣污染物的范疇，否則，中國將無法通過司法手段倒逼能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

五、中國實(shí)施氣候變化訴訟的路徑探索

中國確定的國家自主貢獻(xiàn)新目標(biāo)，要用30年左右的時(shí)間由碳達(dá)峰到實(shí)現(xiàn)碳中和，完成最高碳排放強(qiáng)度降幅。為此，中國應(yīng)在氣候正義的視角下，對(duì)相關(guān)氣候政策進(jìn)行全面審查，并相應(yīng)地予以傾斜。［30］其中，適度的政策引導(dǎo)能夠有效促進(jìn)政府依法履行職責(zé)。當(dāng)前中國的司法實(shí)踐已經(jīng)積累的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，通過系統(tǒng)梳理裁判文書中的裁判規(guī)則和法律適用經(jīng)驗(yàn)，可將其轉(zhuǎn)化為立法成果。這一過程既可構(gòu)建起層次分明的氣候變化訴訟法律框架、厘清政府參與氣候治理的法定職責(zé)邊界，又能通過裁判執(zhí)行機(jī)制的完善確保司法效能，最終構(gòu)建起程序規(guī)范、權(quán)責(zé)清晰的氣候變化糾紛規(guī)范化治理路徑。［6］176同時(shí)，加強(qiáng)減緩氣候變化的國際交流，有助于推進(jìn)中國應(yīng)對(duì)氣候變化的法治化、制度化和國際化進(jìn)程。

（一）完善法律依據(jù)——制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》

自從《京都議定書》簽署后，英國、菲律賓、韓國、墨西哥、法國、日本、歐盟等二十幾個(gè)國家和地區(qū)相繼頒布了應(yīng)對(duì)氣候變化、控制溫室氣體的排放、推動(dòng)低碳環(huán)保發(fā)展的相關(guān)法律。［31］面對(duì)日益復(fù)雜的國際氣候治理形勢，以及本國應(yīng)對(duì)氣候變化的政策內(nèi)生動(dòng)力，中國應(yīng)該積極探索并實(shí)踐氣候變化立法；同時(shí)，在制定和修訂生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源保護(hù)、能源管理、國土空間開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域的法律法規(guī)時(shí)，增加應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)條款，不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。

鑒于《應(yīng)對(duì)氣候變化法》兼具實(shí)現(xiàn)中國“雙碳”目標(biāo)的價(jià)值基礎(chǔ)和指導(dǎo)性特點(diǎn)，中國應(yīng)通過立法調(diào)研，全面考量各方利益和意見，進(jìn)行充分的論證和研究，結(jié)合域外立法經(jīng)驗(yàn)，在“1+N”法律體系的基礎(chǔ)上制定適應(yīng)本國氣候治理的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》。在總則部分，重點(diǎn)突出“雙碳”目標(biāo)的重大意義，明確氣候變化專項(xiàng)立法的法律地位、立法目的、指導(dǎo)原則；在特定章節(jié)對(duì)中國的應(yīng)對(duì)氣候變化管理組織與權(quán)限、監(jiān)督管理、問責(zé)機(jī)制、碳排放總量控制體系等管理體制進(jìn)行詳細(xì)闡述，建立中央統(tǒng)一管理、地方分工負(fù)責(zé)的應(yīng)對(duì)氣候變化管理體制和工作機(jī)制。

第一，加快構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、全社會(huì)共同參與的氣候變化治理體系。在立法方面，可以借鑒英美立法機(jī)制，成立專門的應(yīng)對(duì)氣候變化管理組織，如高層次、跨領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)氣候變化專門機(jī)構(gòu)。明確國家和地方應(yīng)對(duì)氣候變化、節(jié)能減排領(lǐng)導(dǎo)小組的職能定位，并在相關(guān)章節(jié)中明確各級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)限，例如，制定和執(zhí)行國家的氣候政策；在氣候治理中收集氣候變化的相關(guān)數(shù)據(jù)，為地方政府的治理行動(dòng)提供合理有效的依據(jù)；協(xié)調(diào)各部門、企業(yè)、組織和個(gè)人之間的高效合作。

第二，制定監(jiān)督管理和問責(zé)機(jī)制，以確保應(yīng)對(duì)氣候變化管理工作的有效進(jìn)行。加強(qiáng)對(duì)溫室氣體的監(jiān)測，加強(qiáng)對(duì)全國碳排放權(quán)交易市場重點(diǎn)排放單位數(shù)據(jù)報(bào)送、核查和配額清繳履約工作的監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)政策和措施執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，依法依規(guī)統(tǒng)一組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，開展生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)成效監(jiān)測評(píng)估，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)固碳功能和適應(yīng)氣候變化能力。與此同時(shí)，明確各級(jí)政府部門、企業(yè)、組織和社會(huì)公眾的責(zé)任和義務(wù)。例如，對(duì)企業(yè)和政府的減排行為進(jìn)行評(píng)估與考核，建立針對(duì)政府與企業(yè)的信息公開披露制度和公眾參與制度，解決碳交易市場中信息不對(duì)稱問題，強(qiáng)化政府規(guī)制職能和公眾的有效監(jiān)督，以便社會(huì)組織和公眾更好地參與氣候治理，及時(shí)追究違法主體的相關(guān)責(zé)任。

第三，構(gòu)建以碳排放總量控制制度為核心，以碳排放許可、碳排放權(quán)交易、碳排放信息披露、碳排放核算報(bào)告、碳排放監(jiān)督檢查、碳排放糾紛處理等配套制度為支撐，兼及清潔能源發(fā)展、自愿減排等靈活執(zhí)行機(jī)制的法律制度體系。在此框架下，還應(yīng)當(dāng)立足制度實(shí)踐，通過立法完善碳排放權(quán)交易機(jī)制。針對(duì)碳排放配額的法律屬性、碳排放權(quán)配額初始分配行為的性質(zhì)和程序、碳排放配額作為類金融產(chǎn)品的投資規(guī)則、碳交易平臺(tái)的法律責(zé)任、投資者權(quán)益保護(hù)等問題作出明確規(guī)定。

《應(yīng)對(duì)氣候變化法》原則上只是一個(gè)總綱性的法律，主要起到引導(dǎo)作用，通過各種政策的相互配合，形成一個(gè)“軟硬法”共治的模式，以此來解決應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律規(guī)定分散、無法發(fā)揮合力，地方立法缺乏上位法依據(jù)的困境問題。

（二）構(gòu)建事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度體系

中國業(yè)已嘗試建立事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度體系，但并未通過條文形式對(duì)相關(guān)問題作出具體界定。關(guān)于氣候變化損害提出的救濟(jì)措施多為“停止侵害，賠償損失”，更多的是采用和大氣污染公益訴訟相類似的事后救濟(jì)措施。但由于溫室氣體的不確定性，產(chǎn)生損害后無法達(dá)到“恢復(fù)原狀”的效果，所以應(yīng)該將預(yù)防性救濟(jì)體系作為重點(diǎn)。

中國的預(yù)防原則通常是在已有風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過對(duì)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)的分析、預(yù)測與評(píng)估，提出具體的防范措施。但在事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度體系中需要進(jìn)一步提高預(yù)防作用，以環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式作出定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)，如空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、空氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等。為應(yīng)對(duì)氣候變化，需要擴(kuò)大環(huán)境影響評(píng)估的范圍，以考慮到科學(xué)上不確定的風(fēng)險(xiǎn)。

若要針對(duì)氣候變化問題構(gòu)建事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度體系，必須解決科學(xué)不確定性導(dǎo)致的因果關(guān)系難以界定的問題。在氣候變化訴訟中，可以選擇與環(huán)境污染行政訴訟相類似的因果關(guān)系確認(rèn)方式，即確認(rèn)違反氣候變化義務(wù)的行為與氣候變化產(chǎn)生的危險(xiǎn)或侵害存在因果關(guān)系。針對(duì)違反“氣候變化義務(wù)”的行為（如排放沒有遵守法律所規(guī)定的碳預(yù)算和碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)、排放超過法律規(guī)定濃度的溫室氣體）進(jìn)行提前預(yù)防，盡量避免“氣候變化風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)化成“不可逆損害”的結(jié)果。

在遵循風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的框架下，“荷蘭地球之友訴荷蘭皇家殼牌公司案”充分揭示了，企業(yè)在氣候變化訴訟中所面臨的法律論據(jù)的廣泛性，以及企業(yè)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則如何具體化地適用于氣候變化訴訟的路徑。雖然在當(dāng)前人權(quán)維護(hù)與侵權(quán)責(zé)任法研究模式轉(zhuǎn)型備受矚目的大背景下，該案件采取了一種較為激進(jìn)的審判思路，但使得借助風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則推進(jìn)氣候變化的救濟(jì)措施，有望演變成為一種普遍的發(fā)展方向。中國在未來的立法活動(dòng)中應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的法律，比如“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)損害賠償制度，使中國的立法理念、司法理念和守法觀念從偏重事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)事前預(yù)防，并將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則貫穿于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全過程。［32］

（三）將溫室氣體納入大氣污染物范疇

溫室氣體與大氣污染物在根源和目標(biāo)上展現(xiàn)出緊密的關(guān)聯(lián)性，在氣候治理的場域中，將二者置于同一范疇內(nèi)進(jìn)行考量和處理是極有必要的。中國學(xué)術(shù)界目前對(duì)于將溫室氣體納入大氣污染物范疇的問題存在諸多爭議。因此，可以嘗試從技術(shù)手段到法律規(guī)制的逐步發(fā)展，確定溫室氣體屬于大氣污染物。通過新興技術(shù)的發(fā)展，開發(fā)更為高效的碳捕獲和碳儲(chǔ)存技術(shù)，有效地減少大氣中溫室氣體含量，這也是將溫室氣體納入大氣污染物范疇的根本途徑；技術(shù)性監(jiān)測是確保溫室氣體被納入大氣污染物范疇的基礎(chǔ)，現(xiàn)有的空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)路應(yīng)逐步完善，增設(shè)針對(duì)溫室氣體的監(jiān)測點(diǎn)，實(shí)時(shí)收集并分析溫室氣體的濃度和來源數(shù)據(jù)，利用遙感技術(shù)和無人機(jī)等先進(jìn)設(shè)備，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)或難以監(jiān)測的區(qū)域進(jìn)行有效的溫室氣體監(jiān)測；利用相色譜法、質(zhì)譜法等合適的氣體分析方法，制定相應(yīng)的分析標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可比性。

在傳統(tǒng)的功能主義視域下，中國在控制大氣污染物和溫室氣體的排放方面，通常采取分散的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”方式予以治理，未能系統(tǒng)地管理二者之間存在的內(nèi)在耦合性。將溫室氣體納入大氣污染物的范疇，可以紓解分開治理導(dǎo)致的大氣污染物和溫室氣體“此增彼減”乃至同步增加的問題，更好地規(guī)制人類活動(dòng)超量排放溫室氣體的行為；司法部門在審理相關(guān)案件時(shí)也能有確切的標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)部門能更好地履行自身職責(zé)；亦能解決《大氣污染防治法》中規(guī)定的大氣污染物與溫室氣體具有同源性但又不具備同步效應(yīng)的矛盾問題。將溫室氣體減排納入法規(guī)體系的初步嘗試，摒棄了對(duì)大氣污染物與溫室氣體分散處理的傳統(tǒng)方式。目前，全球已有多個(gè)國家和地區(qū)通過法律明確規(guī)定溫室氣體屬于大氣污染物。例如，日本在1999年將溫室氣體納入大氣污染物的范疇；歐盟在2005年通過《歐盟排放交易體系》將溫室氣體納入了大氣污染物的范疇；加拿大在2007年通過《加拿大氣候變化行動(dòng)計(jì)劃》將溫室氣體納入大氣污染物的范疇；美國環(huán)保署在2010年將溫室氣體列為空氣污染物，并制定了《清潔空氣法》來控制溫室氣體的排放。

（四）發(fā)揮氣候變化訴訟的司法效能

《中國環(huán)境資源審判（2019）》白皮書中第一次對(duì)“依法辦理氣候變化案件”單獨(dú)設(shè)立章節(jié)，并提出處理因溫室氣體、消耗臭氧層物質(zhì)等直接或間接影響氣候變化的案件，以及緩解和適應(yīng)氣候變化的案例。［33］在此基礎(chǔ)上，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意利用多元化的司法裁判手段，促進(jìn)減緩型和適應(yīng)型兩種氣候變化訴訟模式在中國的落地，推動(dòng)中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家治理體系的建構(gòu)。

首先，通過環(huán)境司法專門構(gòu)建專業(yè)化審判體系與創(chuàng)新司法機(jī)制，為提升氣候變化訴訟的司法效能提供制度保障。通過設(shè)立環(huán)境資源審判庭、生態(tài)法院等專門機(jī)構(gòu)，構(gòu)建覆蓋面更廣的環(huán)境司法專門體系。推行環(huán)境資源案件的集中管轄，整合行政、民事、刑事審判職能，形成多維度法律保護(hù)的協(xié)同效應(yīng)。這種機(jī)制突破了傳統(tǒng)司法部門間的職能分割，通過統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化司法資源配置，顯著提升了氣候治理司法裁判的系統(tǒng)性和權(quán)威性。此外還通過創(chuàng)新公益訴訟機(jī)制拓展了氣候正義的實(shí)現(xiàn)路徑。檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保組織等主體在專門程序的支持下，得以突破傳統(tǒng)訴訟資格限制，提起預(yù)防性氣候公益訴訟。從專業(yè)化、協(xié)同化與創(chuàng)新性三重維度，環(huán)境司法專門化可以顯著增強(qiáng)司法在氣候治理中的規(guī)則創(chuàng)設(shè)、行為矯正與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能，成為激活氣候變化訴訟效能的關(guān)鍵引擎。未來需進(jìn)一步通過立法賦權(quán)和技術(shù)賦能，強(qiáng)化專門司法機(jī)構(gòu)的氣候治理能力，推動(dòng)司法裁判從個(gè)案救濟(jì)向制度建構(gòu)的深層轉(zhuǎn)型。

其次，就國家層面而言，實(shí)現(xiàn)碳排放權(quán)分配正義的核心手段無疑是立法和行政指令的運(yùn)用。這涉及構(gòu)建一個(gè)基于正義原則的分配制度，并通過剛性的執(zhí)行機(jī)制確保其得以實(shí)施。若碳排放權(quán)的分配機(jī)制出現(xiàn)違規(guī)或正當(dāng)性缺失導(dǎo)致分配的不公時(shí)，司法途徑便成為了一種必要的糾正手段。具體而言，通過司法訴訟對(duì)分配過程進(jìn)行嚴(yán)格審查，并確保受到不公對(duì)待的各方能夠獲得應(yīng)有的法律救濟(jì)。在那些諸如污染排放權(quán)和溫室氣體排放權(quán)交易立法尚顯不足的領(lǐng)域，司法審查的嚴(yán)格性顯得尤為重要，在維護(hù)公共利益與私人利益之間找到平衡，通過合法性審查確保分配制度的正當(dāng)性，而非單純依賴政策工具進(jìn)行調(diào)整。

最后，在應(yīng)對(duì)氣候變化的司法實(shí)踐中，要依照“個(gè)案裁判文書—統(tǒng)一司法解釋—正式法律規(guī)范”的思路，法官應(yīng)注意綜合控辯雙方的經(jīng)驗(yàn)、證據(jù)和司法推理，推動(dòng)建立系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的應(yīng)對(duì)氣候變化的法律法規(guī)和司法解釋。［15］124法官在探討構(gòu)建生態(tài)文明和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)踐案例，對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行明晰，為建立健全以應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法為核心的法律體系作好頂層設(shè)計(jì)。

注釋：

①" 參見《〈公約〉秘書處發(fā)布綜合報(bào)告，為COP28期間全球盤點(diǎn)的決策藍(lán)圖提供預(yù)覽》，網(wǎng)址：https：//unfccc.int/zh/news/gongyuemishuchufabuzonghebaogaoweicop28qijianquanqiupandiandejuecelantutigongyulan。

②" 1992年6月3日至14日在巴西里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，網(wǎng)址：https：//www.un.org/zh/conferences/environment/rio1992。

③" 參見《巴黎協(xié)定》第4條。

④" 參見《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第3條。

⑤" 參見美國《國家環(huán)境政策法》（NEPA）第101條和102條。

⑥" 參見聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)關(guān)于人權(quán)與氣候變化的決議（第10/4號(hào)決議），網(wǎng)址：https：//www.uncclearn.org/wp-content/uploads/library/a_hrc_res_10_4.pdf。

⑦" 參見《大氣污染防治法》第2條和《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》。

⑧" 參見“阿斯加爾·萊加里訴巴基斯坦政府案（Asghar Leghari v. Federation of Pakistan）”，網(wǎng)址：https：//climatecasechart.com/wp-content/uploads/non-us-case-documents/2018/20180125_2015-W.P.-No.-25501201_judgment.pdf。

⑨" 參見“格雷訴規(guī)劃部部長案（Gray v. Minister for Planning and Ors）”，網(wǎng)址：https：//climatecasechart.com/wp-content/uploads/non-us-case-documents/2006/20061127_2006-152-LGERA-258-Australia_decision-1.pdf。

⑩" 參見朱明哲的文章《氣候變化訴訟的人權(quán)進(jìn)路及其局限》，載于《人權(quán)研究》，2022年第3期第2-20頁。

B11" "參見普雷斯頓（Brian J. Preston）的文章Climate Change Litigation，載于Environmental and Planning Law Journal，2009年第3期第169-189頁。

B12" "參見“馬薩諸塞州訴環(huán)保署案（Massachusetts v. Environmental Protection Agency）”，網(wǎng)址：https：//climatecasechart.com/case/massachusetts-v-epa/05-1120 Massachusetts v. EPA （4/2/07）。

B13" 參見“烏爾漢達(dá)基金會(huì)訴荷蘭政府案（Urgenda Foundation v. State of the Netherlands）”，網(wǎng)址：https：//climatecasechart.com/non-us-case/urgenda-foundation-v-kingdom-of-the-netherlands/。

B14" 參見《最高人民法院：不斷提升環(huán)境資源審判工作專門化工作水平》，網(wǎng)址：https：//www.gov.cn/xinwen/2015-11/07/content_2962401.htm。

B15" 參見“西弗吉尼亞州訴美國環(huán)保署案（West Virginia v. EPA）”，網(wǎng)址：https：//www.law.cornell.edu/supremecourt/text/20-1530。

B16" 參見最高人民法院指導(dǎo)性案例174號(hào)，案例來源于人民法院案例庫，網(wǎng)址：https：//rmfyalk.court.gov.cn/dist/view/list.html.

B17" 參見甘肅省高級(jí)人民法院［（2018）甘民終679號(hào)］民事裁定書。

B18" 參見甘肅礦區(qū)人民法院公告［（2019）甘95民初7號(hào)］。

B19" 參見中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案，載于中國法院網(wǎng)，網(wǎng)址：https：//www.chinacourt.org/article/detail/2020/01/id/4772026.shtml。

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責(zé)任編輯：代海燕、康雷閃