內(nèi)蒙古建設(shè)和美鄉(xiāng)村目標(biāo)下促進(jìn)人才回鄉(xiāng)研究

摘" 要：和美鄉(xiāng)村建設(shè)是中國式現(xiàn)代化中農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，核心要素是人。內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村人力資源在質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等方面與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化需要的人才仍存在較大差距。本土人才對家鄉(xiāng)的環(huán)境更熟悉，資源調(diào)配更有優(yōu)勢，更容易形成鄉(xiāng)村自主發(fā)展的內(nèi)生動力。應(yīng)通過政策支持、環(huán)境優(yōu)化、主動服務(wù)等措施，有序引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生到鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)、企業(yè)家入鄉(xiāng)，讓更多人才回到鄉(xiāng)村、扎根鄉(xiāng)村、建設(shè)鄉(xiāng)村。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古" " "人才回鄉(xiāng)" " "和美鄉(xiāng)村

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蟆｜h的二十大報告對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興做出戰(zhàn)略部署，明確強調(diào)農(nóng)村現(xiàn)代化是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的基礎(chǔ)所在，并在此基礎(chǔ)上首次提出“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。此后，中央一號文件連續(xù)強調(diào)“扎實推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)”，以助推鄉(xiāng)村全面振興。農(nóng)村現(xiàn)代化是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)在要求和必要條件，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村是新時代全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)農(nóng)業(yè)強國的應(yīng)有之義。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化離不開人這個核心要素。伴隨城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，包括高素質(zhì)勞動力在內(nèi)的鄉(xiāng)村人口大量外流。如何在人口不斷向城市集中的同時，避免鄉(xiāng)村空心化并重塑鄉(xiāng)村的優(yōu)勢是鄉(xiāng)村振興需要破解的關(guān)鍵難題。誠然，現(xiàn)代化過程中無法避免人口流動的“順城市化”特征。但是按照諾瑟姆曲線，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%時，城市化速度放緩，甚至出現(xiàn)逆城市化，人口開始向鄉(xiāng)村流動。從2015年國務(wù)院出臺鼓勵農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策文件到2023年，全國各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員超過1300萬。人口流動模式從“離土”到“歸土”漸漸成為新時期城鄉(xiāng)關(guān)系變化的新走向。“人才回鄉(xiāng)”成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。本土人才對家鄉(xiāng)的環(huán)境更熟悉，資源調(diào)配更有優(yōu)勢，更容易形成鄉(xiāng)村自主發(fā)展的內(nèi)生動力。研究人才回鄉(xiāng)問題，對于提升鄉(xiāng)村經(jīng)營管理能力、促進(jìn)農(nóng)牧民共同富裕、推動和美鄉(xiāng)村建設(shè)、實現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義。

一、和美鄉(xiāng)村建設(shè)背景下內(nèi)蒙古人才回流現(xiàn)狀與趨勢

內(nèi)蒙古作為西部地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)，具有全國1/5的草場，兼具農(nóng)業(yè)區(qū)和牧區(qū)，是我國北方重要生態(tài)安全屏障的組成部分。2023年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化率達(dá)到69.58%，高于全國水平。作為國家重要的農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，內(nèi)蒙古是北疆“糧倉”“肉庫”“奶罐”，農(nóng)牧業(yè)發(fā)展勢頭良好。但改革開放以來，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村人口占比由71.2%下降到30.4%，第一產(chǎn)業(yè)對GDP的貢獻(xiàn)值僅為8.7%。在對內(nèi)蒙古鄉(xiāng)村人才結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計分析后得知，農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才（農(nóng)業(yè)科技人才和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人才）占比達(dá)49%，鄉(xiāng)村基層干部人才占32%，鄉(xiāng)村經(jīng)營管理人才占比僅為19%，農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)相對不發(fā)達(dá)。牧業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱、質(zhì)量效益和競爭力不強，鄉(xiāng)村發(fā)展人才匱乏，制約農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化。

本研究選取內(nèi)蒙古巴彥淖爾市、通遼市和赤峰市的典型農(nóng)業(yè)區(qū)、牧區(qū)進(jìn)行實地調(diào)研，與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生、合作社負(fù)責(zé)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村兩委干部進(jìn)行訪談，了解基層對于人才回鄉(xiāng)的需求、期望以及制度安排，以及各類人才回鄉(xiāng)的動機(jī)與困境，試圖發(fā)現(xiàn)并總結(jié)鄉(xiāng)土人才回流的現(xiàn)狀特征。

為落實《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，從2015年開始國家發(fā)改委分三批開始返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點，總結(jié)推廣各地支持返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動的典型做法和優(yōu)秀案例。內(nèi)蒙古扎蘭屯市、巴林左旗、和林格爾縣、托克托縣、五原縣、阿榮旗、準(zhǔn)格爾旗、土默特右旗被列入結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點地區(qū)名單。內(nèi)蒙古各地積極探索不同的鄉(xiāng)土人才回流策略，吸引了相當(dāng)一部分人才回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，鄉(xiāng)土人才回流取得一定成效。如和林格爾縣實施“歸雁”工程，建立縣委人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過主辦青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)論壇吸引18名優(yōu)秀鄉(xiāng)土人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，吸引在外32名內(nèi)蒙古籍致富能人回報家鄉(xiāng)、建設(shè)鄉(xiāng)村。巴彥淖爾市烏拉特前旗通過大學(xué)生集聚計劃、鄉(xiāng)土人才交流會等形式，累計吸引500余名青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。包頭市石拐區(qū)探索出農(nóng)業(yè)服務(wù)、村企共建等發(fā)展模式吸引人才返鄉(xiāng)。2023年以來，石拐區(qū)共有12名鄉(xiāng)村人才從城市回到村里，建設(shè)家鄉(xiāng)。赤峰市翁牛特旗制定招募優(yōu)秀人才回村實崗鍛煉工作方案，完善“引、育、留”人才培育機(jī)制，加強嘎查村級干部隊伍建設(shè)。當(dāng)前鄉(xiāng)土人才回流主要為兩類群體，一類是通過行政體制吸納，一般體現(xiàn)為鄉(xiāng)村治理人才；另一類鄉(xiāng)村人才回流的主體是市場要素驅(qū)動下的自主返鄉(xiāng)能人。調(diào)研結(jié)果顯示，返鄉(xiāng)人才中以高校畢業(yè)生和鄉(xiāng)村能人為主。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的回流人才雖然從事領(lǐng)域多元化，但主要從事生產(chǎn)經(jīng)營。鄉(xiāng)村經(jīng)營管理人才以及鄉(xiāng)村治理人才群體是鄉(xiāng)村振興中堅力量，內(nèi)蒙古鄉(xiāng)土人才回流態(tài)勢漸趨顯現(xiàn)。

二、內(nèi)蒙古人才回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實困境

（一）對鄉(xiāng)村治理人才的引進(jìn)回流機(jī)制不完善

一是在引才過程中，存在引進(jìn)機(jī)制不靈活問題。除人才待遇政策因素外，適當(dāng)?shù)捏w制支持也是人才選擇工作區(qū)域的重要考量因素。人才制度缺乏靈活性和自主性是基層留不住人的一個重要原因。如對于邊境旗縣來說，盡管可以通過綠色通道進(jìn)行人才引進(jìn)，但往往受限于邊境牧區(qū)落后的基礎(chǔ)設(shè)施，不充分的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。內(nèi)蒙古巴彥淖爾市某邊境旗縣近年來不論事業(yè)單位公開招考還是高層次人才引進(jìn)，由于引才競爭力不強，均持續(xù)面臨報名人數(shù)不足導(dǎo)致無法進(jìn)人的問題。

二是在用才過程中，存在銜接機(jī)制不完善問題。如用人標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展空間、培養(yǎng)方式、待遇保障等仍有空白地帶，致使人才返鄉(xiāng)發(fā)展碰壁、水土不服，影響長遠(yuǎn)穩(wěn)定性，不僅消耗政策資源、增加筑巢成本，還導(dǎo)致基層人才隊伍建設(shè)斷層。不科學(xué)的人才管理制度、不完善的人才服務(wù)機(jī)制、不靈活的用人機(jī)制，使得基層人才既得不到好的待遇，也得不到制度的支持，導(dǎo)致基層治理人才外流。

（二）對返鄉(xiāng)經(jīng)營管理人才扶持存在資源碎片化現(xiàn)象

對于鄉(xiāng)村人才的開發(fā)主要集中在鄉(xiāng)村治理人才，對于經(jīng)營管理類人才（新型農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營主體、二三產(chǎn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶頭人）的開發(fā)不足，主要依靠市場調(diào)節(jié)。

在對鄉(xiāng)村經(jīng)營管理類返鄉(xiāng)人才的扶持上存在資源碎片化，體現(xiàn)在目前財政涉農(nóng)資金“撒胡椒面”的現(xiàn)象，盡管惠農(nóng)政策多樣化，但是用于鄉(xiāng)村經(jīng)營管理人才建設(shè)的資金較少且效果有限。返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人才在創(chuàng)業(yè)中普遍遇到資金、技術(shù)、信息等方面的困難。一方面，政府可提供的支持政策性資金來源不足，資金投入渠道單一。比如針對通遼市科左后旗某返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目，除農(nóng)牧局外，受限于地方財政，市場監(jiān)管局、就業(yè)局、黨委宣傳部等單位和部門資金支持金額在2萬—5萬元不等，政府的貨幣化扶持分散且有限。另一方面，政策扶持路徑單一。對于返鄉(xiāng)人才的扶持政策以金融政策為主，多數(shù)為一次性的貨幣支持，或為創(chuàng)業(yè)貼息、擔(dān)保貸款，在創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、在地化經(jīng)營、產(chǎn)品營銷推介等方面的支持不足。

此外，對于鄉(xiāng)村人才未形成層級化的精細(xì)化管理。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村人才管理服務(wù)的主體通常有黨委組織部、鄉(xiāng)村振興局、農(nóng)牧局、科技局，對于返鄉(xiāng)人才沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑，彼此數(shù)據(jù)互通和共享程度不高，各部門對人才的掌握各有側(cè)重，情況反饋不通暢，難以形成統(tǒng)一的、具體可行的管理服務(wù)模式，人才的供需也容易發(fā)生錯配。

三、促進(jìn)內(nèi)蒙古人才回鄉(xiāng)建設(shè)和美鄉(xiāng)村的對策建議

（一）完善政策體系，增強靈活性和整體性

對于基層治理人才，增強政策靈活性。引才過程中，在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改善、技術(shù)支持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、薪資待遇等方面應(yīng)適當(dāng)采取差異化政策支持。如針對基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務(wù)發(fā)展十分不足的“邊、偏、遠(yuǎn)”旗縣，不但要在事業(yè)單位公開招聘中針對基層工作人員實施“三放寬一靈活”政策，在人才引進(jìn)中也要有專項政策。如可考慮適當(dāng)放寬引才標(biāo)準(zhǔn)，不強制要求985院校畢業(yè)或碩士研究生學(xué)歷，增加引才靈活性和可行性。在用才過程中，完善用人標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展空間、培養(yǎng)方式、待遇保障等銜接機(jī)制，保證人才長遠(yuǎn)穩(wěn)定。

對于鄉(xiāng)村經(jīng)營管理人才，增強政策資源整體性。除資金支持外，還應(yīng)在創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、在地化經(jīng)營、產(chǎn)品營銷推介等方面提供支持，考慮適度放開制度約束、盤活閑置資源，如閑置集體資產(chǎn)、閑置宅基地和農(nóng)用房，推動農(nóng)文旅等新業(yè)態(tài)發(fā)展。

（二）健全人才管理制度，增強用人科學(xué)性和精準(zhǔn)度

對鄉(xiāng)村人才應(yīng)做到人盡其才、人崗匹配。具體而言，對現(xiàn)有的返鄉(xiāng)人才進(jìn)行梳理，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)業(yè)科技五類人才，分類摸排、盤點，建立人才信息庫，并進(jìn)行動態(tài)管理。篩選一批創(chuàng)業(yè)前景好、具有帶動效應(yīng)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目，通過制定政策措施和規(guī)劃目標(biāo)，確保項目推進(jìn)過程中少走彎路、規(guī)避風(fēng)險。同時，做好返鄉(xiāng)人才培養(yǎng)計劃，及時了解人才發(fā)展意愿，制定有針對性的培養(yǎng)項目。

（三）促進(jìn)公共資源均衡配置，增強鄉(xiāng)村吸引力和安全感

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，人才要素流動趨向更好的公共服務(wù)提供地區(qū)。因此，除了提高返鄉(xiāng)人才待遇、加大生活、住房、交通等補助力度，更重要的是不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)公共資源均衡配置和城鄉(xiāng)要素交換。推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，加強基層衛(wèi)生、體育和文化設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造美好鄉(xiāng)村環(huán)境，以良好的公共服務(wù)以及便捷宜居的生活環(huán)境吸引大學(xué)生、退休干部、退休教師等返鄉(xiāng)參與基層治理。重塑鄉(xiāng)土文化場域，培育重鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)情與鄉(xiāng)風(fēng)的文化氛圍。通過建立“鄉(xiāng)情”共鳴打好“感情牌”，為返鄉(xiāng)人才提供內(nèi)生動力，從而形成愿意為家鄉(xiāng)建設(shè)貢獻(xiàn)力量，以回鄉(xiāng)建設(shè)為榮的氛圍。通過樹立榜樣，賦予社會尊重的方式感化、號召人才返鄉(xiāng)。積極開展返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽、鄉(xiāng)村振興技能比武等活動，為各類人才在干事創(chuàng)業(yè)中搭建展才平臺、創(chuàng)造條件，大力宣傳帶動效益優(yōu)、輻射范圍廣的典型，積極營造創(chuàng)先爭優(yōu)氛圍。通過寒暑假對大學(xué)生所在家庭入戶講解、平日舉辦校園及社區(qū)專題宣講會、精準(zhǔn)微信推送等方式，加大人才返鄉(xiāng)政策的宣傳力度。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院公共管理研究所）

責(zé)任編輯：康偉