美國(guó)《國(guó)家歷史保護(hù)法》及其106條款與文化資源管理行業(yè)模式的形成

關(guān)鍵詞：國(guó)家歷史保護(hù)法；文化資源管理；文化遺產(chǎn)保護(hù)；法規(guī)建設(shè)；審查制度

美國(guó)雖然是一個(gè)建國(guó)僅僅兩百多年的國(guó)家，但是在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。不僅形成了以聯(lián)邦法律為核心的多層次法律體系，還通過(guò)社會(huì)力量的廣泛參與實(shí)現(xiàn)了文化遺產(chǎn)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展[1-3]。

美國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系以聯(lián)邦法律為基礎(chǔ)，州法律與地方法規(guī)為補(bǔ)充，構(gòu)建了層級(jí)分明、分工明確的框架[4]。1966年頒布的《國(guó)家歷史保護(hù)法》（National Historic Preservation Act，NHPA）堪稱這一體系的核心和基石。該法的出臺(tái)不僅完善了美國(guó)文化遺產(chǎn)法律框架，而且確立了以國(guó)家史跡遺址登錄制度（National Registerof Historic Places）為核心的文化遺產(chǎn)的認(rèn)定、登記、管理和保護(hù)機(jī)制，通過(guò)推動(dòng)社會(huì)的廣泛參與，使文化遺產(chǎn)保護(hù)成為全社會(huì)的共同責(zé)任[5]。

在文化遺產(chǎn)管理體制方面，美國(guó)建立了多方協(xié)作、資源整合的特色模式。聯(lián)邦政府層面有內(nèi)政部下屬的國(guó)家公園管理局（National ParkService， NPS）、受命于總統(tǒng)的歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)（Advisory Council on Historic Preservation ，ACHP）。地方層面，各州設(shè)立州歷史保護(hù)辦公室（State Historic Preservation Office， SHPO），地方政府通過(guò)與社區(qū)、非營(yíng)利組織的合作，共同推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)。這種聯(lián)動(dòng)機(jī)制不僅提高了政策的執(zhí)行力，也確保了文化遺產(chǎn)保護(hù)的多元化和可持續(xù)性[6]。

一、《國(guó)家歷史保護(hù)法》的出臺(tái)及主要內(nèi)容

從建國(guó)初期的自發(fā)保護(hù)到聯(lián)邦法律的逐步完善，文化遺產(chǎn)保護(hù)深深嵌入了美國(guó)國(guó)家發(fā)展的歷史脈絡(luò)（見(jiàn)表1）。1860年代南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間，各地民眾自發(fā)成立歷史保護(hù)協(xié)會(huì)以保護(hù)建國(guó)英雄故居①。1906年，《古物法》（Antiquities Act）頒布，成為美國(guó)第一部文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)的聯(lián)邦法律，授權(quán)總統(tǒng)設(shè)立并保護(hù)國(guó)家紀(jì)念地。1916年，國(guó)家公園管理局的設(shè)立進(jìn)一步強(qiáng)化了聯(lián)邦政府層面對(duì)歷史遺產(chǎn)保護(hù)的主導(dǎo)地位[7-10]。1930年代大蕭條時(shí)期，“羅斯福新政”的公共事業(yè)振興計(jì)劃客觀上推動(dòng)了大量考古與歷史建筑保護(hù)實(shí)踐[11]。1935年頒布的《歷史古跡法》（Historic Sites Act）首次將“保護(hù)具有公共用途的古跡、建筑物和國(guó)家意義的物品”確立為國(guó)家政策。1949年，《國(guó)家歷史保護(hù)信托法》（National Trust for Historic Preservation Act）頒布，同年設(shè)立國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)（NationalTrust for Historic Preservation ，NTHP）②，這一非營(yíng)利組織在推動(dòng)公眾參與和促進(jìn)社會(huì)協(xié)作保護(hù)歷史遺產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用。

二戰(zhàn)后伴隨著美國(guó)人口增長(zhǎng)、用地增加，《1949住房法》的頒布、1956年建州際公路網(wǎng)的決策、1960年代城市更新計(jì)劃（Urban RenewalProgram），城市建設(shè)不斷拓展，給歷史遺產(chǎn)的保護(hù)管理帶來(lái)沖擊[12][13]。加之石油能源危機(jī)和生態(tài)危機(jī)使人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到環(huán)境的惡化，歷史遺產(chǎn)作為環(huán)境的一部分如果不采取保護(hù)措施將逐漸消失，尤其是1964年賓州老火車站在民眾抗議聲中被強(qiáng)行拆除的事件，使得人們開(kāi)始反思如何處理城市發(fā)展和歷史遺產(chǎn)保護(hù)的矛盾問(wèn)題[14][15]。

1963年，國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)召集全美各地歷史保護(hù)協(xié)會(huì)③的工作者在威廉斯堡④召開(kāi)會(huì)議。與會(huì)者提出，盡管《歷史古跡法》要求聯(lián)邦政府實(shí)行歷史史跡保護(hù)計(jì)劃，但城市更新計(jì)劃的新舉措客觀上摧毀了許多歷史建筑，為此呼吁政府開(kāi)展更廣泛的國(guó)家歷史遺址調(diào)查，在進(jìn)行城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)將保護(hù)歷史建筑的目標(biāo)考慮在內(nèi)。

1964年， 國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)成員卡爾·菲斯（Carl Feiss） ⑤和勞倫斯·亨德森（Laurance G. Henderson）發(fā)起成立特別委員會(huì)，前往歐洲進(jìn)行考察。1966年，國(guó)家公園管理局成立10周年之際，被后人稱為“美國(guó)歷史保護(hù)運(yùn)動(dòng)的圣經(jīng)”的《如此豐富的遺產(chǎn)》（WithHeritage So Rich）考察報(bào)告[16] 出版。報(bào)告總結(jié)分析了歐洲各國(guó)在歷史遺產(chǎn)保護(hù)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出適用于美國(guó)的保護(hù)策略。據(jù)此，國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)主席戈登·格雷（Gordon Gray）和國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)喬治·哈佐格（George Hartzog）主導(dǎo)推動(dòng)國(guó)會(huì)兩院立法工作。同年10月，《國(guó)家歷史保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)法》）頒布。

《保護(hù)法》最初頒布時(shí)有16個(gè)主要條款，是美國(guó)歷史上第一部系統(tǒng)完備的歷史遺產(chǎn)保護(hù)法，為協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府與州、地方和部落政府之間的歷史遺產(chǎn)保護(hù)工作建立了制度和標(biāo)準(zhǔn)。此后進(jìn)行過(guò)若干次的增訂。1976年的修訂，通過(guò)設(shè)立歷史保護(hù)基金（Historic Preservation Fund）為國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)開(kāi)展活動(dòng)提供資金來(lái)源，并將106條款的適用范圍擴(kuò)大到所有可能登入國(guó)家史跡遺址名錄的歷史建筑和考古遺址。1980年的修訂，增加了110節(jié)條款⑥，旨在強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)所管轄的歷史遺產(chǎn)負(fù)有更多責(zé)任，主要闡明了州歷史保護(hù)辦公室的職責(zé)，規(guī)定了地方政府對(duì)歷史遺產(chǎn)進(jìn)行認(rèn)定的流程。1992年的修訂，主要增加了對(duì)印第安原住民及夏威夷原住民權(quán)利保護(hù)的條款。2014年，國(guó)會(huì)整合了有關(guān)國(guó)家公園管理局的所有法律，將《保護(hù)法》從《美國(guó)法典》第16編移至第54編（Title 54 - National Park Service and RelatedPrograms），主要涵蓋了 300101節(jié)到307108節(jié)（Sections 300101–307108），約70多個(gè)主要條款⑧?！侗Ｗo(hù)法》的主要內(nèi)容包括以下幾個(gè)方面：

（一） 國(guó)家史跡遺址登錄制度（National Registerof Historic Places， NRHP）

1935年的《歷史古跡法》要求實(shí)行歷史建筑調(diào)查，后來(lái)發(fā)展為國(guó)家歷史地標(biāo)（NationalHistoric Landmark）項(xiàng)目，但僅限于國(guó)會(huì)議員提議的地點(diǎn)，且要求“具有國(guó)家意義”。1966年《保護(hù)法》擴(kuò)大了登錄范圍。歷史建筑或遺址列入國(guó)家名錄的主要途徑：

（1）內(nèi)政部長(zhǎng)可以增加和更新國(guó)家名錄，主要由國(guó)家公園管理局專門的歷史學(xué)家、考古學(xué)家、建筑史學(xué)家負(fù)責(zé)；（2）各個(gè)州、部落歷史保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提名轄區(qū)內(nèi)的歷史遺產(chǎn)；（3）所有美國(guó)公民都可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)申請(qǐng)表提名，許多私人建筑就是由所有人或相關(guān)保護(hù)社團(tuán)提名的。在提名的考慮期內(nèi)，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站或者寫信的方式提出意見(jiàn)。

1970年，國(guó)家名錄僅列入1200處遺產(chǎn)點(diǎn)，到1982年發(fā)展到27，000多處。截至2025年2月，已有87，233 處史跡遺跡列入名錄，超過(guò)14，116 個(gè)街區(qū)被認(rèn)證為歷史街區(qū)⑨。

（二）受命于總統(tǒng)的歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)（AdvisoryCouncil on Historic Preservation ， ACHP）

歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)的成員主要包括：（1）由總統(tǒng)任命的委員會(huì)主席；（2）內(nèi)政部長(zhǎng)；（3）管轄范圍涉及歷史保護(hù)項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部、商務(wù)部、財(cái)政部等7個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人；（4）全美的州歷史保護(hù)官協(xié)會(huì)主席；（5）全美的部落歷史保護(hù)官協(xié)會(huì)主席；（6）國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)主席；（7）由總統(tǒng)任命的來(lái)自建筑、歷史、考古和其他相關(guān)學(xué)科的4名專家席位；（8）由總統(tǒng)任命的代表印第安部落或夏威夷原住民利益的1名成員；（9）3名公眾代表席位。

歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)包括：（1）在總統(tǒng)和國(guó)會(huì)制定國(guó)家歷史保護(hù)政策時(shí)作為智庫(kù)出謀劃策⑩；每年向總統(tǒng)提交一份有關(guān)其活動(dòng)開(kāi)展和研究成果的總結(jié)報(bào)告，評(píng)估歷史保護(hù)法律執(zhí)行情況以及提出建議；在國(guó)家和地方政府制定歷史保護(hù)法律和行政法規(guī)時(shí)提供指導(dǎo)意見(jiàn)，評(píng)估各級(jí)政府的稅收政策對(duì)歷史保護(hù)的影響；（2）協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地方機(jī)構(gòu)以及私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人的歷史保護(hù)項(xiàng)目，提供咨詢服務(wù)；為聯(lián)邦政府、各州、各部落以及地方管理機(jī)構(gòu)提供歷史保護(hù)教育培訓(xùn)；（3）作為美國(guó)歷史保護(hù)官方機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)與相關(guān)國(guó)際組織的合作；（4）與國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)以及其他機(jī)構(gòu)合作，維護(hù)公眾利益和鼓勵(lì)公眾參與歷史保護(hù)；（5）負(fù)責(zé)106條款的程序?qū)彶楣ぷ鳌?/p>

（三）州歷史保護(hù)辦公室（SHPO）和部落歷史保護(hù)辦公室（THPO）等地方機(jī)構(gòu)

《保護(hù)法》頒布后不久，內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)斯圖爾特·L·尤德?tīng)栂?0個(gè)州的州長(zhǎng)發(fā)出一封親筆簽名信，呼吁在州和地區(qū)的每一級(jí)都委任一名官員代替他執(zhí)行議會(huì)的指令。于是出現(xiàn)了州聯(lián)絡(luò)官（State Liaison Officers），也就是后來(lái)的州歷史保護(hù)辦公室主任（State Historic PreservationOfficers），任職人員均有權(quán)參加設(shè)在華盛頓特區(qū)的全國(guó)各州歷史保護(hù)官聯(lián)席會(huì)議。

各州政府下設(shè)州歷史保護(hù)辦公室（StateHistoric Preservation Office， SHPO），州歷史保護(hù)辦公室主任通常由州長(zhǎng)任命，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)該州SHPO，與聯(lián)邦的歷史保護(hù)工作對(duì)接。

SHPO負(fù)責(zé)每個(gè)州、每個(gè)行政區(qū)或領(lǐng)地的資源調(diào)查、古跡遺址注冊(cè)、聯(lián)邦歷史修復(fù)稅收抵免；完成受認(rèn)證的地方政府計(jì)劃、州歷史保護(hù)補(bǔ)助計(jì)劃、州和聯(lián)邦環(huán)境審查以及對(duì)于社區(qū)的技術(shù)援助。紐約州率先建立了公園與休憩辦公室（the Office ofParks and Recreation），獨(dú)創(chuàng)性地提出了每個(gè)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村必須配備一位歷史學(xué)家，向公眾宣傳該州獨(dú)特的歷史，提升他們的自豪感，并鼓勵(lì)發(fā)展遺產(chǎn)旅游和社區(qū)振興。

經(jīng)過(guò)1980年和1992年的兩次修訂，《保護(hù)法》擴(kuò)大了國(guó)家公園管理局的援助范圍，推動(dòng)州以下的基層政府和社區(qū)建立基于社區(qū)的保護(hù)伙伴關(guān)系。其中，1992年的修訂尤為重要，正式承認(rèn)了美洲原住民部落在歷史保護(hù)方面的主權(quán)，設(shè)置了部落歷史保護(hù)辦公室（Tribal Historic PreservationOffices， THPO），保護(hù)美洲原住民部落及其遺產(chǎn)。

（四）106條款確立的聯(lián)邦歷史史跡遺址審查制度

106條款規(guī)定：“任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對(duì)聯(lián)邦進(jìn)行或聯(lián)邦政府協(xié)助的項(xiàng)目具有直接或間接管轄權(quán)，聯(lián)邦政府部門有權(quán)對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人發(fā)放項(xiàng)目資格許可證，但應(yīng)在批準(zhǔn)聯(lián)邦資金或在發(fā)行許可證之前（視具體情況而定），考慮到項(xiàng)目對(duì)包含在或有資格列入史跡遺址名錄的任何地段、史跡、建筑物、構(gòu)造或物體的影響。任何此類聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人應(yīng)向本法第二編所設(shè)立的歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)承諾提供合理資料以參與評(píng)價(jià)和審查。”根據(jù)這一條款，歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)制定了一套歷史保護(hù)審查程序，以盡量減少對(duì)歷史史跡遺址的潛在危害和破壞（圖1）。

1.適用范圍

106條款所指“任何聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人”包括：內(nèi)閣級(jí)部門，如內(nèi)政部、住房和城市發(fā)展部等；內(nèi)閣級(jí)部門的下屬機(jī)構(gòu)，如陸軍工程局（The United States Army Corps of Engineers，USACE）、聯(lián)邦公路管理局（Federal HighwayAdministration，F(xiàn)HWA）、聯(lián)邦通信委員會(huì)（Federal Communications Commission，F(xiàn)CC）等；以及獨(dú)立機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦能源管理委員會(huì)等。通常，合規(guī)程序由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人下放給地區(qū)官員和項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)，這些部門必須考慮要進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)對(duì)歷史史跡遺址帶來(lái)的影響，項(xiàng)目既包括這些機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的，也包括授權(quán)其他主體進(jìn)行的。

2.審查程序

法律合規(guī)程序包括以下步驟：

首先，根據(jù)項(xiàng)目所涉及的具體歷史史跡遺址性質(zhì)，聯(lián)系當(dāng)?shù)刂菀患?jí)的歷史保護(hù)辦公室工作人員，與相關(guān)咨詢公司以及公眾共同參與審查，同時(shí)根據(jù)其他法律如《國(guó)家環(huán)境政策法》評(píng)估項(xiàng)目是否合規(guī)，如果有可能對(duì)歷史史跡遺址造成影響，執(zhí)行下一步審查程序。

通過(guò)對(duì)潛在影響區(qū)域進(jìn)行包括實(shí)地調(diào)查在內(nèi)的背景研究，劃定歷史史跡遺址保護(hù)范圍，評(píng)估其歷史意義。審查項(xiàng)目可能會(huì)對(duì)歷史史跡遺址造成的影響，如果受到不利影響，繼續(xù)執(zhí)行下一步審查程序。

進(jìn)一步與州歷史保護(hù)官員或者部落歷史保護(hù)官員以及其他利益相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商以找到解決不利影響的有效途徑，有時(shí)甚至?xí)耆Ｖ鬼?xiàng)目，但更通常的做法是改變方案以減輕影響；決定會(huì)記錄在合作備忘錄中。

最后，執(zhí)行合作備忘錄中的事項(xiàng)。盡管在極少數(shù)情況下，歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)在協(xié)議達(dá)成前回復(fù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)該如何采取行動(dòng)?。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)并非必須遵循咨詢委員會(huì)的建議，但聯(lián)邦機(jī)構(gòu)必須接受質(zhì)詢，解釋動(dòng)機(jī)和理由。以上流程需在60天內(nèi)完成。

3.相關(guān)判例

法院對(duì)106條款的應(yīng)用以判例為主，主要審理兩方面：1）106條款是否適用于該案件；2）相關(guān)代理機(jī)構(gòu)是否遵守106條款和歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)的規(guī)定。當(dāng)某項(xiàng)工程涉及同時(shí)具有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和私有屬性的實(shí)體時(shí)，如聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成立的公司，法院就需要查證該公司的結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)、股份構(gòu)成等情況，以判定106條款是否適用。

根據(jù)歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)主編的《聯(lián)邦歷史保護(hù)法律案例研究1966—1996：lt;國(guó)家歷史保護(hù)法案gt;三十年》（Federal Historic Preservation CaseLaw 1966-1996： Thirty Years of the National HistoricPreservation Act），對(duì)136個(gè)案例加以整理分析（圖2）。

從原告方來(lái)看，主體可以分為相關(guān)保護(hù)協(xié)會(huì)、私人、國(guó)家公訴等幾類，數(shù)量最多的是各地的民間保護(hù)協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利組織提起訴訟。如1972年，哥倫比亞特區(qū)公民協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（District ofColumbia Federation of Civic Associations）對(duì)交通運(yùn)輸部提起訴訟。原告對(duì)在華盛頓特區(qū)喬治敦歷史區(qū)的波托馬克河上進(jìn)行的橋梁工程提出質(zhì)疑，因該地區(qū)已經(jīng)列入國(guó)家名錄，原告稱交通運(yùn)輸部沒(méi)有遵守法規(guī)將工程可能帶來(lái)的對(duì)歷史地區(qū)的負(fù)面影響納入考慮并作出預(yù)案，法院的判決結(jié)果是禁止繼續(xù)建造橋梁，交通運(yùn)輸部必須遵守106條款的規(guī)定，在拿到歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)的可行性建議之后才可繼續(xù)工程。從被告方來(lái)看，有135例的被告為政府公共部門（見(jiàn)表2），另有1例為與政府部門相關(guān)聯(lián)的賓夕法尼亞步道開(kāi)發(fā)集團(tuán)（PennsylvaniaAvenue Development Corporation）。

由表2可見(jiàn)，住房與城市發(fā)展部作為被告主體居首，大部分案件的原告（尤其是環(huán)境保護(hù)組織和歷史保護(hù)機(jī)構(gòu)）都要求重新評(píng)估官方機(jī)構(gòu)的某項(xiàng)開(kāi)發(fā)計(jì)劃，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與歷史遺產(chǎn)保護(hù)之間的矛盾。法院需要在地方政府、非政府組織和聯(lián)邦政府之間進(jìn)行平衡，考慮到各方的利益訴求。盡管法院并不總是支持原告訴求，但通過(guò)判決的過(guò)程，也推動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域的法理發(fā)展和實(shí)踐改進(jìn)，推動(dòng)了聯(lián)邦政府與地方政府在歷史遺產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)，為未來(lái)的環(huán)境保護(hù)和歷史遺產(chǎn)保護(hù)提供了重要的法律案例和思路。

第一例援引106條款的判例是1969年肯特縣歷史保護(hù)委員會(huì)作為非營(yíng)利組織提起訴訟，要求停止對(duì)大溪城舊市政廳的拆除行動(dòng)。在最終的判決中，法院同意了住房與城市發(fā)展部提交的法不及溯往證據(jù)，即原告作為依據(jù)的1966年《保護(hù)法》不適用于該城市于1961年已經(jīng)制定的更新項(xiàng)目及1964年舊市政廳的拆除計(jì)劃。為此，作為原告的肯特縣歷史保護(hù)委員會(huì)沒(méi)有勝訴，大溪城舊市政廳也沒(méi)有保留下來(lái)。但這一判例具有里程碑意義，法官在判決詞中指出：“這是目前為止《國(guó)家歷史保護(hù)法》及106條款的第一次被涉及，理所當(dāng)然地是與城市更新進(jìn)程有關(guān)。原告關(guān)注和保護(hù)歷史建筑的用意值得肯定，法律保護(hù)美國(guó)人民保護(hù)歷史和自然遺產(chǎn)的權(quán)利?！绷硗?，歷史保護(hù)協(xié)會(huì)作為非營(yíng)利組織提起訴訟，也為后面案例做出了表率。

除住房與城市發(fā)展部外，被告最多的主體為美國(guó)陸軍工程兵團(tuán)。以1983年案件為例，原告國(guó)家歷史保護(hù)信托基金會(huì)，試圖阻止一處駁船裝卸設(shè)施在俄亥俄州辛辛那提市安德森渡輪（AndersonFerry）?附近的建造計(jì)劃。歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)在完成現(xiàn)場(chǎng)勘察后認(rèn)為該項(xiàng)目的建設(shè)會(huì)對(duì)輪渡造成不利影響，要求繼續(xù)下一流程。但工程兵團(tuán)在沒(méi)有通知委員會(huì)的情況下繼續(xù)了項(xiàng)目建設(shè)。法院的判決是，禁止被告在未完全遵守106條款和歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)規(guī)定的情況下繼續(xù)進(jìn)行駁船裝卸設(shè)施建設(shè)，以及將來(lái)進(jìn)行任何類似的項(xiàng)目。并且根據(jù)《保護(hù)法》305條款判決被告支付原告86，200美元的律師費(fèi)和其他費(fèi)用。

作為負(fù)責(zé)審查106條款的審查機(jī)構(gòu)，歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)也曾在1980年站上被告席。原告鄰里發(fā)展聯(lián)盟（Neighborhood DevelopmentCorporation），是路易斯維爾市（Louisville）的社區(qū)組織，對(duì)一個(gè)由住房與城市發(fā)展部撥款的重建項(xiàng)目提出質(zhì)疑，該項(xiàng)目計(jì)劃拆除幾棟有資格納入國(guó)家名錄的歷史建筑。原告認(rèn)為歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)沒(méi)有遵守《保護(hù)法》的法律規(guī)定。在前期，地方法院駁回了原告提出的修正案動(dòng)議，并以原告資格不足，并非建筑所有人為由駁回了上訴。但第六巡回法庭?推翻了原判，認(rèn)為原告陳詞中指出當(dāng)?shù)孛癖姄碛薪ㄖ膶徝罊?quán)利和建筑價(jià)值是成立的，傷害不僅存在于實(shí)際經(jīng)濟(jì)收益人，歷史遺產(chǎn)所在社區(qū)的居民也同樣會(huì)受到情感影響。第六巡回法院裁定地方法院有誤，非建筑物所有人并不是拒絕原告提出修改許可動(dòng)議的正當(dāng)理由。

二、106條款與文化資源管理模式

國(guó)家公園管理局將文化資源定義為：“文化系統(tǒng)有形的和無(wú)形的方面，無(wú)論是仍存留的還是已消逝的，都是為某種文化所重視、代表某種文化、包含有關(guān)文化的信息...... [它們]包括但不限于遺址、建筑、地區(qū)、文物，以及與現(xiàn)代或過(guò)去有關(guān)或代表人民、文化、人類活動(dòng)和事件的歷史文件。文化資源還可以指用于解釋有形資源的書(shū)面和口頭信息。”管理被定義為“通過(guò)規(guī)劃以有效且高效的方式實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)”。文化資源管理的目標(biāo)是保護(hù)具有文化價(jià)值的信息和在相關(guān)的公共價(jià)值（如自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社區(qū)需求）的背景下，實(shí)現(xiàn)文化資源所固有的審美和精神體驗(yàn)[17]。

依據(jù)《保護(hù)法》執(zhí)行的歷史史跡遺址保護(hù)稱為“文化資源管理”。由于106條款通常涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的考古工作，所以又有“合同考古學(xué)”（contract archaeology）、“咨詢考古學(xué)”（consulting archaeology）、“私營(yíng)部門考古學(xué)”（private-sector archaeology）等狹義說(shuō)法。國(guó)家公園管理局制定有專門的文化資源管理政策，每五年更新一次，是國(guó)家公園管理系統(tǒng)里最高層級(jí)的指導(dǎo)政策[18-20]。由此也催生了文化資源管理相關(guān)行業(yè)與人才隊(duì)伍。

1.政府機(jī)構(gòu)的文化資源管理專家團(tuán)隊(duì)

國(guó)家公園管理局、土地管理局（Bureau LandManagement， BLM）?等涉及土地管理的政府機(jī)構(gòu)在各地辦事處都有全職的文化資源管理專家。像國(guó)家航空航天局（National Aeronautics and SpaceAdministration，NASA）等涉及土地項(xiàng)目的官方機(jī)構(gòu)也有專門的文化資源管理團(tuán)隊(duì)[21][22]。這些文化資源管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)對(duì)所涉及的國(guó)家公園、聯(lián)邦土地、歷史遺址、考古遺址等文化資源進(jìn)行管理，確保它們得到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)。在一些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（如建設(shè)項(xiàng)目、土地利用變更等）進(jìn)行之前，文化資源管理團(tuán)隊(duì)需要評(píng)估這些項(xiàng)目對(duì)歷史遺產(chǎn)的潛在影響。這種評(píng)估有助于避免開(kāi)發(fā)活動(dòng)破壞重要的文化資源，同時(shí)確保符合《保護(hù)法》等相關(guān)法律的規(guī)定。此外，這些團(tuán)隊(duì)還負(fù)責(zé)提高公眾對(duì)文化資源的保護(hù)意識(shí)，提供教育和培訓(xùn)，支持社區(qū)參與文化資源保護(hù)工作；組織對(duì)文化資源的公眾咨詢，確保民眾的意見(jiàn)和利益得到考慮。當(dāng)文化資源遭受毀壞（如自然災(zāi)害、破壞行為等）時(shí)，文化資源管理團(tuán)隊(duì)需要快速響應(yīng)，并采取緊急措施進(jìn)行保護(hù)，以減輕損失[23]。

2.文化遺產(chǎn)資源管理（考古）咨詢公司

文化遺產(chǎn)資源管理（考古）咨詢公司有的與大學(xué)或博物館相關(guān)聯(lián)、有的與非營(yíng)利組織相關(guān)聯(lián)，但大多數(shù)是私營(yíng)公司。專精于文化資源管理的規(guī)模較小的企業(yè)很少，更多的是大型環(huán)境影響評(píng)估公司成立的文化資源管理團(tuán)隊(duì)。他們負(fù)責(zé)調(diào)查評(píng)估即將進(jìn)行的項(xiàng)目會(huì)給歷史建筑或考古遺址帶來(lái)的影響，并起草符合國(guó)家環(huán)境政策法案要求的文件。為這類公司工作的考古學(xué)家被稱為“合同考古學(xué)家”，因?yàn)樗麄兯龅拇蟛糠止ぷ魇窃谂c客戶的合同中完成的[24][25]。

Mead amp; Hunt就是一家典型的文化資源管理咨詢公司，在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建筑和工程領(lǐng)域提供設(shè)計(jì)服務(wù)，在全美設(shè)有50多個(gè)辦事處1，400多名專業(yè)人員?，承接了大量的文化資源管理項(xiàng)目。例如，受路易斯安那州運(yùn)輸與發(fā)展部委托進(jìn)行的全州歷史橋梁調(diào)查，完成了4，500余座橋梁的數(shù)據(jù)收集和評(píng)估，并根據(jù)登錄標(biāo)準(zhǔn)確定了150座符合條件的橋梁，提名進(jìn)入國(guó)家名錄。

3.文化資源管理從業(yè)者

盡管所有公民都有權(quán)利參與文化資源保護(hù)，但在涉及重大歷史遺產(chǎn)的決策時(shí)，需要由具備國(guó)家認(rèn)可的專業(yè)人士負(fù)責(zé)。根據(jù)《保護(hù)法》112條款和106條款規(guī)定，內(nèi)政部要求負(fù)責(zé)文化資源保護(hù)管理的機(jī)構(gòu)必須確保其項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或承包商項(xiàng)目經(jīng)理符合專業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)?。

該標(biāo)準(zhǔn)不適用于入門級(jí)職位，而是針對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目經(jīng)理、首席學(xué)者等管理層，規(guī)定了最低的教育背景和工作經(jīng)驗(yàn)要求，以確保文化資源保護(hù)工作由具備專業(yè)素養(yǎng)的人士統(tǒng)籌管理。例如，考古學(xué)家需具備相關(guān)碩士及以上學(xué)位，至少1年全職考古調(diào)查或?qū)嶒?yàn)室經(jīng)驗(yàn)，以及4個(gè)月以上的管理經(jīng)驗(yàn)。

此外，不同州可根據(jù)《保護(hù)法》和《國(guó)家環(huán)境政策法》的要求制定額外標(biāo)準(zhǔn)。例如，新墨西哥州文化事務(wù)部（New Mexico Department ofCultural Affairs）對(duì)在本州工作的考古學(xué)家規(guī)定了區(qū)域經(jīng)驗(yàn)要求?。

在美國(guó)，如果以文化資源管理作為職業(yè)發(fā)展方向，本科階段須學(xué)習(xí)美術(shù)、藝術(shù)史、歷史保存、美國(guó)研究、景觀建筑等專業(yè)，如果積累了足夠的實(shí)習(xí)經(jīng)驗(yàn)有可能會(huì)以學(xué)士學(xué)位找到初級(jí)文化資源管理職位。文化資源管理碩士學(xué)位學(xué)習(xí)通常包括歷史、考古學(xué)、文化資源管理、定量分析和研究方法等跨學(xué)科課程。

1966年《保護(hù)法》通過(guò)后，考古學(xué)學(xué)生就業(yè)方向發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。1960年代中期，考古學(xué)家的工作地點(diǎn)不是在大學(xué)就是在博物館，到了2001年，約80%的考古學(xué)家在政府部門或私營(yíng)企業(yè)工作（30%在聯(lián)邦或州政府的文化資源管理監(jiān)管部門工作；50%在工程公司或文化資源管理咨詢公司工作）[26]。

根據(jù)大部分考古學(xué)家的工作地點(diǎn)以及大多數(shù)野外工作的實(shí)施地點(diǎn)來(lái)看，美國(guó)考古學(xué)是一個(gè)環(huán)境合規(guī)、非學(xué)術(shù)性并由政府監(jiān)管的領(lǐng)域。從這些考古學(xué)者的工作內(nèi)容來(lái)看，他們與歷史建筑保護(hù)學(xué)者、博物館學(xué)者、策展人等共同被稱為文化資源管理工作者。

在疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)造成沖擊的背景下，2021年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了1.2萬(wàn)億美元的《基礎(chǔ)設(shè)施投資與就業(yè)法》（The Infrastructure Investment andJobs Act），其中5500億美元為新增聯(lián)邦資金，用于機(jī)場(chǎng)港口、道路橋梁、電車充電網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旨在提振經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)[27]?？陀^上來(lái)說(shuō)，這樣大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必然會(huì)增加大量文化資源管理工作。再疊加本身經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，據(jù)估計(jì)，美國(guó)從2021 財(cái)年?初到 2031財(cái)年末，每年在文化資源管理方面的支出將從約14 億美元增加到18.5億美元，由此需要填補(bǔ)11000余個(gè)新的文化資源管理崗位。8100余個(gè)新崗位將在考古領(lǐng)域，其中約5700個(gè)崗位需要高等學(xué)歷（碩士或博士）。然而，即使未來(lái)十年內(nèi)所有考古學(xué)研究生都進(jìn)入文化資源管理領(lǐng)域工作（約3250人），仍將存在約2400人的崗位缺口[28]。 在美國(guó)高校專業(yè)大規(guī)?？s減研究生項(xiàng)目甚至關(guān)停潮的背景下，這個(gè)缺口實(shí)際只會(huì)更大。文化資源管理相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生將會(huì)供不應(yīng)求，就業(yè)前景可謂是十分樂(lè)觀。然而，高校學(xué)術(shù)項(xiàng)目所培養(yǎng)的考古學(xué)等專業(yè)學(xué)生素養(yǎng)是否能夠?qū)踊?xiàng)目中所需求的文化資源管理實(shí)踐需求，是否能“學(xué)以致用”，亦是美國(guó)文化遺產(chǎn)學(xué)界和業(yè)界一直呼吁關(guān)注的議題。

根據(jù)技能水平、工作地點(diǎn)和工作經(jīng)驗(yàn)的不同，文化資源管理相關(guān)崗位的薪資范圍差異很大。求職網(wǎng)站 ZipRecruiter 的招聘數(shù)據(jù)顯示，文化資源管理崗位的年薪（ 稅前） 最高可達(dá)167，500 美元?，最低為 29，000 美元，對(duì)于初級(jí)文化資源管理從業(yè)者來(lái)說(shuō)，情況并不樂(lè)觀（見(jiàn)表3）?！癝hovelbum”是美國(guó)一些考古學(xué)者用來(lái)指代文化資源管理項(xiàng)目的專業(yè)人員的術(shù)語(yǔ)，“Shovel”意為鏟子，考古學(xué)者就是用手鏟進(jìn)行工作的，“Bum”意為沒(méi)有固定居住地的人?！癝hovelbum”或“Digbum”在非專業(yè)人員使用時(shí)具有貶義色彩，但在考古學(xué)從業(yè)者使用時(shí)更多的是自嘲的心境[29][30]。

三、結(jié)語(yǔ)與啟示

美國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)制度在20世紀(jì)后半期基本形成，政府層面不斷完善相關(guān)法案，尤其是1966年《國(guó)家歷史保護(hù)法》通過(guò)后采取的一系列措施，例如確立國(guó)家史跡遺址登錄制度、成立聯(lián)邦獨(dú)立機(jī)構(gòu)歷史保護(hù)咨詢委員會(huì)、建立州歷史保護(hù)辦公室和部落歷史保護(hù)辦公室，尤其是聯(lián)邦歷史遺址審查制度（即106條款），明確了歷史遺產(chǎn)保護(hù)的合規(guī)程序，直接促進(jìn)了文化資源管理行業(yè)模式的形成。本文總結(jié)了美國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)：專門法不斷增補(bǔ)逐漸形成歷史保護(hù)法律體系；作為移民國(guó)家持續(xù)推進(jìn)國(guó)家認(rèn)同和愛(ài)國(guó)主義的努力；官方機(jī)構(gòu)中的文化資源管理部門和私營(yíng)文化資源管理（考古）咨詢公司等新行業(yè)出現(xiàn)；院校更注重學(xué)生實(shí)踐技能的專業(yè)培養(yǎng)等。

研究美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可為我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提供如下借鑒：1）建立完善的文化遺產(chǎn)法律法規(guī)體系。以文物保護(hù)法為核心，增加在環(huán)境、工程建設(shè)、礦產(chǎn)資源等相關(guān)法律中的文物保護(hù)內(nèi)容及程序，擴(kuò)大文物領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)的涵蓋范圍，制定考古資源、革命文物等專項(xiàng)法規(guī)，加大保護(hù)力度。2）組建高規(guī)格的由文物、環(huán)境、住建等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、頂級(jí)專家等組成的文化遺產(chǎn)咨詢機(jī)構(gòu)，為文化遺產(chǎn)政策的制定和實(shí)施提供指導(dǎo)意見(jiàn)并監(jiān)督執(zhí)行，強(qiáng)化基本建設(shè)工程中文物保護(hù)審批程序。3）充分動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展文化遺產(chǎn)保護(hù)。在文化遺產(chǎn)公益訴訟中，鼓勵(lì)非營(yíng)利社會(huì)組織、民間協(xié)會(huì)、個(gè)人發(fā)揮對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的監(jiān)督作用；在貫徹落實(shí)“先考古，后出讓”“先調(diào)查，后建設(shè)”制度時(shí)，不能完全依靠文物部門，需要工程建設(shè)單位共同完成，甚至應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。提高公眾對(duì)保護(hù)文化遺產(chǎn)的歸屬感和參與度，不僅有利于增強(qiáng)文化自信、增強(qiáng)民族凝聚力，亦是增強(qiáng)民族復(fù)興精神動(dòng)力的源泉。