目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動： 基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯

摘要：基層是承接著國家和社會的混合地帶，面對復(fù)雜的一線治理場景和可能存在的“超綱”治理難題，治理創(chuàng)新就成為基層的適應(yīng)性策略。以東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化創(chuàng)新過程為個(gè)案進(jìn)行研究，通過構(gòu)建“目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動”的分析框架，進(jìn)一步探尋基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯內(nèi)核。研究發(fā)現(xiàn)，基層治理主體在需求倒逼下會進(jìn)行目標(biāo)“硬化”，建立目標(biāo)責(zé)任制，在目標(biāo)驅(qū)動下，各主體可以在權(quán)威、道義、認(rèn)知等層面進(jìn)行松散式聯(lián)動，推動治理創(chuàng)新的適應(yīng)性發(fā)展，使其扎根基層并持續(xù)生產(chǎn)。這一發(fā)現(xiàn)豐富了適應(yīng)性治理的研究層次，充實(shí)了基層治理創(chuàng)新的邏輯內(nèi)容。同時(shí)，仍需注意這種松散式聯(lián)動所具有的不確定性和低度過程約束可能帶來的創(chuàng)新異化、創(chuàng)新懸浮與灰色治理問題。

關(guān)鍵詞：基層治理創(chuàng)新；松散式聯(lián)動；適應(yīng)性；無產(chǎn)證小區(qū)

中圖分類號：C913.9; D668" " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " "文章編號：1003-8477（2025）02-0055-13

一、研究緣起與問題的提出：理解中國基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯

基層治理是國家治理體系的重要部分，在科層制的層級壓力傳遞下，基層面臨國家整體層面的常規(guī)治理目標(biāo)、要求與任務(wù)，需要在遵循既有的治理制度和結(jié)構(gòu)下行事，同時(shí)又處于一線治理場域，治理場景復(fù)雜多變、治理訴求多樣，一些問題甚至超出既有制度體系和已有的治理經(jīng)驗(yàn)，需要不斷探索創(chuàng)新機(jī)制解決現(xiàn)實(shí)問題。作為科層體系的末端，基層政府既要應(yīng)對層級傳導(dǎo)的治理壓力，在科層制規(guī)則化、非人格化的行動框架下行事，把握原則性和“硬度”；同時(shí)也要回應(yīng)基層需求，對面臨的新情況、新問題進(jìn)行創(chuàng)造性回應(yīng)，體現(xiàn)靈活性和“軟度”。如何處理原則性和靈活性的關(guān)系和“尺度”，正考驗(yàn)著基層的治理智慧，其內(nèi)核是對基層治理彈性的創(chuàng)新性、適應(yīng)性把控。

中國基層治理中的適應(yīng)性調(diào)整實(shí)踐由來已久，早在20世紀(jì)80年代，中國基層黨政體系中就出現(xiàn)了目標(biāo)管理責(zé)任制的制度形式，在對基層政府形成有壓力的目標(biāo)約束的同時(shí)也帶來了低度過程約束，實(shí)際上為基層治理創(chuàng)新或“變通”創(chuàng)造了巨大的空間。[1]（61-92）中國基層條塊分割管理體制自帶的管理邊界的模糊性則為基層政府通過機(jī)制創(chuàng)新對接基層社會實(shí)現(xiàn)基層善治提供了客觀條件，“機(jī)制創(chuàng)新增強(qiáng)了基層治理體制的適應(yīng)能力，使其彰顯出靈活性、回應(yīng)性、適應(yīng)性和能動性”。[2]（43-54）在當(dāng)前的治理體系中，基層組織雖然處于低治理權(quán)的結(jié)構(gòu)位置，[3]（132-155）但在面對治理的剛性約束和基層的復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)，并不僅僅是被動應(yīng)對，也會發(fā)揮能動性，積極拓展基層的自主治理空間，[4]（100-106）以創(chuàng)造性地解決問題。尤其是在社會轉(zhuǎn)型期，社會政策變遷頻繁帶來的政策模糊性以及在目標(biāo)責(zé)任制的問責(zé)壓力增大的政治生態(tài)下，基層組織更是將柔性治理作為重要治理策略選擇，[5]（58-64）以更具彈性的方式完成目標(biāo)任務(wù)。

對于基層而言，上級政府績效考核的壓力、同級政府“創(chuàng)新錦標(biāo)賽”的驅(qū)動、體制機(jī)制不暢的問題倒逼以及民眾期望不斷升級的需求引導(dǎo)構(gòu)成了治理創(chuàng)新的動因。[6]（50-56）但由于面臨規(guī)則缺失、規(guī)則不適、資源競爭等制度約束，基層政府探索出“替代性治理”的調(diào)適行為，在不變革制度的基礎(chǔ)上通過創(chuàng)新治理機(jī)制化解治理壓力，[7]（48-70）如北京市提出的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，通過強(qiáng)制性的治理響應(yīng)和資源整合機(jī)制，[8]（76-82）以彈性的機(jī)制和工具改革，彌補(bǔ)了科層體制的僵化與低效，[9]（72-78）解決了許多久拖難決的公共事務(wù)難題。

相比于管理體制的改革，治理機(jī)制的創(chuàng)新與治理方式與手段的彈性調(diào)整更容易實(shí)現(xiàn)，是基層組織在目標(biāo)壓力下主動進(jìn)行適應(yīng)性治理的結(jié)果，這種治理方式更強(qiáng)調(diào)彈性、合作，強(qiáng)調(diào)管理實(shí)踐要持續(xù)適應(yīng)社會—生態(tài)系統(tǒng)的變化。[10]（82-88）面對基層治理中的棘手問題，適應(yīng)型策略通過多方利益相關(guān)者基于過程的不斷調(diào)適能夠推動對問題的社會化應(yīng)對，因而成為學(xué)界普遍推崇的主流應(yīng)對方式。[11]（185-203）適應(yīng)性同時(shí)也是韌性治理、敏捷治理的題中之義，[12]（68-77）是提升基層政府治理能力的重要內(nèi)容之一。但作為具有彈性、靈活性的治理方式，適應(yīng)性治理下所進(jìn)行的治理創(chuàng)新往往會超越傳統(tǒng)科層制的程序化和等級制等理想狀態(tài)，可能會帶來基層科層制運(yùn)作的人格化，導(dǎo)致權(quán)力的基層脫域。[13]（134-146）因此，對基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯進(jìn)行深入剖析就顯得十分必要和迫切?，F(xiàn)有研究雖然已經(jīng)關(guān)注到基層治理的適應(yīng)性行為，但基本止步于對適應(yīng)性治理的具體特征和表現(xiàn)進(jìn)行研究和討論，對于基層治理主體究竟是如何推進(jìn)適應(yīng)性治理創(chuàng)新的，抑或是基層治理創(chuàng)新是如何進(jìn)行適應(yīng)性發(fā)展的，目前來看還是黑箱，這對于研究基層政府行為、提升基層治理創(chuàng)新能力有著重要的意義。本文基于對東鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研和觀察，詳細(xì)呈現(xiàn)基層治理創(chuàng)新中的適應(yīng)性邏輯，揭示基層適應(yīng)性治理創(chuàng)新的運(yùn)作機(jī)理與深層影響，以豐富基層治理創(chuàng)新的理論解釋。

二、理論分析框架

當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型期面臨的挑戰(zhàn)和問題最為集中地反映在基層，[14]（47-55）基層成為社會治理的一線和改革試驗(yàn)區(qū)，作為鏈接正式與非正式制度、行政體系與社會系統(tǒng)的混合地帶，基層治理既要落實(shí)壓力型體制下上級政府下達(dá)的治理任務(wù)，也要回應(yīng)基層場域中時(shí)常涌現(xiàn)的常規(guī)治理任務(wù)外的“超綱”新問題，對于后者而言，制度創(chuàng)設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新就成為基層的現(xiàn)實(shí)選擇。面對基層治理的資源約束，多元化、協(xié)同性成為基層治理創(chuàng)新的要義，要求基層治理主體基于共識[15]（113-121）進(jìn)行協(xié)同合作，這不僅要求決策者和執(zhí)行者把握相關(guān)制度規(guī)定并結(jié)合具體情境推進(jìn)執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新與完善，為了確保治理創(chuàng)新的可持續(xù)性，還要求有與之匹配的觀念、文化氛圍等，使治理創(chuàng)新真正落地、為公眾所接受，[16]（114-120）這對基層治理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性與能力提出了較高要求。實(shí)際上，基層多元主體利益立場相異，具有不同的行動邏輯和動機(jī)，多元主體能否“同向發(fā)力”、多種邏輯導(dǎo)致的沖突問題能否化約直接影響著治理創(chuàng)新的運(yùn)行效果。20世紀(jì)50年代，一些組織學(xué)者從開放系統(tǒng)視角將組織視為具有一定不確定性的松散的耦合和有組織的混亂，認(rèn)為“開放系統(tǒng)所包含的要素彼此之間往往是較弱地聯(lián)系在一起的，并且各自可以在很大程度上自主行事”。[17]（191）這種松散耦合關(guān)系為基層的自主治理行動提供了彈性空間，有助于推動基層治理創(chuàng)新?；谶@種松散關(guān)聯(lián)的組織形態(tài)，中國在一統(tǒng)體制下仍然能夠維持秩序的穩(wěn)定并實(shí)現(xiàn)有效治理。[18]（1-30）中國基層治理體系中的這種松散關(guān)聯(lián)能夠解釋基層治理創(chuàng)新的多樣性、變動性和靈活性，為我們理解中國基層治理創(chuàng)新的運(yùn)作邏輯提供了一個(gè)適切的視角。

本文將基層政府在目標(biāo)或需求倒逼下聯(lián)合多元主體進(jìn)行聯(lián)動式、柔性化、探索性的治理創(chuàng)新，并在運(yùn)作過程中不斷彈性調(diào)整制度框架的治理創(chuàng)新行為稱為目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動。目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動為基層主體在剛性約束下進(jìn)行柔性化治理創(chuàng)新的行為提供了一個(gè)解釋路徑。松散式聯(lián)動是基層治理創(chuàng)新中多元主體的聯(lián)動形態(tài)和關(guān)系特征，不同于科層體制內(nèi)部的部門協(xié)同，基層治理的主體不僅包括基層政府各部門，還包括市場主體、社會各次級系統(tǒng)主體等，具有跨層級、跨系統(tǒng)的開放性，多種制度邏輯下各主體的活動既可能與正式制度規(guī)則“脫耦”，[19]（340-363）也可能與之耦合，呈現(xiàn)出松散關(guān)聯(lián)的特征。在多方聯(lián)動的制度設(shè)計(jì)中，則呈現(xiàn)為松散聯(lián)動的特點(diǎn)。但這種松散式聯(lián)動不是彌散性的，而是圍繞著中心目標(biāo)展開的，在目標(biāo)約束下進(jìn)行有限度的自主性行動，確保了治理創(chuàng)新的績效產(chǎn)出與合法性。

基層治理創(chuàng)新是對居民需求的回應(yīng)?；鶎诱鳛榛鶎又卫韴鲇蛑械年P(guān)鍵行動者，在多元主體推動治理創(chuàng)新落實(shí)并扎根基層的過程中，以共同目標(biāo)為聯(lián)結(jié)紐帶，通過轉(zhuǎn)譯機(jī)制將治理目標(biāo)轉(zhuǎn)換為其他行動者的利益，從而建構(gòu)治理網(wǎng)絡(luò)，形成社會治理的“最大公約數(shù)”，共同推動目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，基層治理情境的復(fù)雜性、多樣性以及各主體相異的利益附著點(diǎn)及行動邏輯分殊也意味著需要進(jìn)行更具靈活性、適應(yīng)性的治理機(jī)制創(chuàng)新，以充分調(diào)動各主體的治理優(yōu)勢與潛能。尤其在基層社區(qū)，社區(qū)作為治理單元、市場空間和生活單元的多重屬性形塑了相關(guān)主體的多樣化行動邏輯，為目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動提供了情境條件。

在治理創(chuàng)新由制度創(chuàng)設(shè)階段走向“落地生根”的過程中，一方面面臨行政系統(tǒng)的各種硬性制度標(biāo)準(zhǔn)與要求，如不斷強(qiáng)化的目標(biāo)責(zé)任壓實(shí)、評估中的一票否決、責(zé)任利益連帶等，另一方面各行動主體也展開了松散式聯(lián)動，基于各自立場和行動邏輯，發(fā)揮能動性，嵌入基層場域，通過各種靈活性、柔性策略拓展治理渠道與資源。與傳統(tǒng)行政系統(tǒng)的剛性、硬性推進(jìn)路徑不同，松散式聯(lián)動通過迂回式、“曲徑通幽”的方式，在探索、試錯(cuò)中實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，是一種包容式的治理機(jī)制，更適合治理場景瞬時(shí)變化、治理問題復(fù)雜、治理資源缺乏的一線治理場域。與周雪光討論的政府體系內(nèi)的“松散關(guān)聯(lián)治理模式”[20]（69-93）不同，本文的松散式聯(lián)動涉及政府、市場和社會多元主體，是開放系統(tǒng)視角下的松散聯(lián)動。與崔晶提出的政策執(zhí)行的“松散關(guān)聯(lián)式協(xié)作”[21]（85-101）相比，基層治理創(chuàng)新的松散式聯(lián)動在過程和結(jié)果等各階段都面臨更多不確定性。整體來看，這種松散性體現(xiàn)在目標(biāo)的彈性調(diào)整、手段的柔性化與過程的漸進(jìn)性等方面。本文聚焦基層治理創(chuàng)新中的這種松散式聯(lián)動，以東鎮(zhèn)的無產(chǎn)證小區(qū)市場化治理為案例嘗試勾畫這種目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動的運(yùn)作機(jī)理（見圖1）。

三、研究設(shè)計(jì)與案例呈現(xiàn)：東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)的市場化管理創(chuàng)新

（一）研究設(shè)計(jì)

本研究關(guān)注基層治理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯，并探究其運(yùn)作機(jī)理，針對這類“怎么樣”為主題的研究，較為適合采用案例研究法。[22]（38）通過對單案例的縱深分析，可以提升研究的深度和精度，有助于探明基層治理的微觀行動機(jī)制。本文借助東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)市場化物業(yè)管理的治理創(chuàng)新案例，具體分析基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯及運(yùn)作機(jī)理。為此，筆者及所在調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2023年3月至6月通過座談會、參觀考察等方式實(shí)地調(diào)研了東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府及基層社區(qū)，對其轄下進(jìn)行物業(yè)市場化管理改革的4個(gè)社區(qū)居委會進(jìn)行了個(gè)別化、針對性的實(shí)地調(diào)研，重點(diǎn)對調(diào)研社區(qū)的居委會代表、物業(yè)公司代表、自管會成員以及居民代表等群體進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)化訪談（見表1），并整理出8萬字左右的訪談筆記，以幫助全面了解和描畫東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)市場化治理創(chuàng)新的整個(gè)行動過程。

（二）需求倒逼與目標(biāo)“硬化”：東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)治理創(chuàng)新的發(fā)生邏輯

東鎮(zhèn)是位于中國東部沿海城市A市的一個(gè)郊區(qū)鎮(zhèn)，A市一直處于社會轉(zhuǎn)型的最前沿，在社會治理創(chuàng)新和體制改革方面進(jìn)行了許多卓有成效的探索。東鎮(zhèn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，20世紀(jì)90年代后隨著鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展和城市化的推進(jìn)，原來的農(nóng)民自建房被劃歸為城市小區(qū)，在社區(qū)制管理體制下進(jìn)行管理，同時(shí)還涌現(xiàn)了集資房、單位公房、商品房等多種屬性的房屋類型。受歷史遺留問題影響，一些房屋沒能辦理產(chǎn)證，這些無產(chǎn)證房屋主要集中在一些老舊小區(qū)。目前，在東鎮(zhèn)29個(gè)老舊小區(qū)中，無產(chǎn)證小區(qū)有23個(gè)，在全部65個(gè)小區(qū)中，無產(chǎn)證小區(qū)占到32個(gè)，這些無產(chǎn)證小區(qū)居民對于物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的提升有著較大呼聲。

1.無產(chǎn)證帶來的治理困境

針對無產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理問題，東鎮(zhèn)通常采用政府托底的管理模式，由鎮(zhèn)屬的××物業(yè)公司進(jìn)行管理，除去原來每戶收取的少量的衛(wèi)生管理費(fèi)，其他的都由政府托底，導(dǎo)致投入成本較高，街道財(cái)政壓力較大，同時(shí)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量難以提升。特別是隨著房屋居住年限日久，小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化，難以滿足居民需求，而無產(chǎn)證小區(qū)原有的政府托底的物業(yè)管理效率較低，難以及時(shí)回應(yīng)。由于沒有產(chǎn)證，按照現(xiàn)有的業(yè)委會管理制度，這些小區(qū)無法建立業(yè)委會，按照《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》的規(guī)定，住宅專項(xiàng)維修資金必須打入專戶管理，在業(yè)主大會成立前，其使用需由物業(yè)服務(wù)企業(yè)提出申請并經(jīng)“住宅專項(xiàng)維修資金列支范圍內(nèi)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主討論通過”。[23]由于申請程序煩瑣且難以獲得業(yè)主共識，維修基金的使用往往遭遇重重關(guān)卡，難以被用于小區(qū)公共設(shè)施的維修。[24]因此，小區(qū)居民對物業(yè)管理服務(wù)的改革需求較為強(qiáng)烈。

2016年，鎮(zhèn)政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子換屆以后，新上任的鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)社區(qū)聯(lián)系群眾并聽取意見時(shí)，90%以上的居民都提到了提升小區(qū)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的需求。一方面，原有的政府托底的物業(yè)服務(wù)成本較高，基層政府財(cái)政壓力較大；另一方面，無產(chǎn)證小區(qū)房屋等設(shè)施老化，居民要求提升物業(yè)服務(wù)的呼聲越來越高，改革物業(yè)管理就成為必然趨勢。如何改革？東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府在調(diào)研的基礎(chǔ)上確定了改革方向：依照現(xiàn)行的商品房小區(qū)的管理模式進(jìn)行市場化物業(yè)管理。但按照現(xiàn)行制度，這些無產(chǎn)證小區(qū)無法成立業(yè)委會，也無法通過業(yè)委會選聘市場化的第三方物業(yè)服務(wù)企業(yè)。這成為橫亙在東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化改革面前的一個(gè)難題。

2.從政府托底到市場化物業(yè)

為了回應(yīng)居民需求，提升無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量，從2016年開始，東鎮(zhèn)開始進(jìn)行無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化改革的探索（見圖2）。前期通過政府推動和補(bǔ)貼的方式引入市場化物業(yè)企業(yè)，并在小區(qū)層面推動成立社區(qū)自管會，作為業(yè)委會的替代性自治組織，對其進(jìn)行培育和賦能，使其成為無產(chǎn)證小區(qū)治理的“三駕馬車”之一，真正發(fā)揮自治和監(jiān)督物業(yè)的功能。同時(shí)，物業(yè)公司通過物業(yè)服務(wù)品質(zhì)的提升可以適當(dāng)提高物業(yè)收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧后，政府就可以不再對其進(jìn)行補(bǔ)貼，“撤出”小區(qū)物業(yè)。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，無產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理取得了一定成效，目前已經(jīng)有14個(gè)無產(chǎn)證小區(qū)通過招投標(biāo)方式，由市場化物業(yè)公司與鎮(zhèn)城建中心簽訂物業(yè)服務(wù)合同，完成了市場化物業(yè)公司入駐，小區(qū)物業(yè)服務(wù)管理得到了一定程度的改善，居民滿意率得到提升，政府財(cái)政支出也有所減少（見表2）。同時(shí)，無產(chǎn)證小區(qū)也成立了自管會，代行業(yè)委會部分職能。無產(chǎn)證小區(qū)市場化物業(yè)管理也成為東鎮(zhèn)基層治理創(chuàng)新的一張“名片”，但其持續(xù)發(fā)展和推廣仍面臨一些阻礙和問題，如物業(yè)在社區(qū)管理中“不愿多投入”、自管會“賦權(quán)不足”、社區(qū)公共資源難以盤活等。對此，東鎮(zhèn)嘗試通過“軟法”補(bǔ)位與建構(gòu)、夯實(shí)自治共治基礎(chǔ)、發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用等推動這項(xiàng)基層治理創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展。

3.居民需求與中心任務(wù)雙向推動的目標(biāo)責(zé)任制

東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化治理創(chuàng)新的發(fā)生既是對基層社區(qū)居民訴求的回應(yīng)，也是基層政府對壓力型體制下基于目標(biāo)管理責(zé)任制所確立的中心工作的組織化應(yīng)對。目標(biāo)管理責(zé)任制是目前黨政管理實(shí)踐所依循的常規(guī)制度形態(tài)之一，其目標(biāo)往往來源于對上級組織所確立的總目標(biāo)的細(xì)化和分解，以此形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，作為基層組織日常管理和考評的依據(jù)，并通過簽訂責(zé)任書等方式明確各主體的具體責(zé)任。[1]（61-92）東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理市場化的發(fā)生與發(fā)展離不開目標(biāo)管理責(zé)任制的驅(qū)動。A市一直走在基層社會治理創(chuàng)新的前沿，為了踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，A市開展了一系列的理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐項(xiàng)目，在這種浪潮下，2020年，東鎮(zhèn)制定了《“和美家園”建設(shè)三年行動計(jì)劃（2020—2023年）》，推進(jìn)基層社會治理難點(diǎn)、堵點(diǎn)問題的解決。無產(chǎn)證小區(qū)市場化管理作為重要的民生實(shí)事項(xiàng)目被重點(diǎn)關(guān)注。

在2023年年初發(fā)布的東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作報(bào)告中，無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化作為“創(chuàng)新社會管理”的細(xì)化內(nèi)容被列為2023年的主要任務(wù)和重點(diǎn)工作，提出要“探索居委會代行業(yè)委會職能，推進(jìn)HX集團(tuán)（原國有物業(yè)公司）旗下小區(qū)物業(yè)管理市場化。深化無產(chǎn)證小區(qū)自管會管理，規(guī)范無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)補(bǔ)貼和考評機(jī)制。推廣物業(yè)服務(wù)企業(yè)正向激勵和負(fù)面懲戒機(jī)制，實(shí)施評優(yōu)表彰和‘約談分’管理，健全完善‘優(yōu)勝劣汰’的競爭機(jī)制”。在具體實(shí)施層面，借助“美好社區(qū)，先鋒行動”項(xiàng)目平臺，東鎮(zhèn)不斷聚焦無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化過程中的關(guān)鍵和難點(diǎn)問題，發(fā)揮黨建引領(lǐng)和整合作用，推動創(chuàng)新項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展并最終扎根社區(qū)基層?！懊篮蒙鐓^(qū)，先鋒行動”是A市在2022年推出的基層治理綜合工作平臺，由基層黨組織牽頭，通過上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、政學(xué)合作、媒體推動，[25]推動城市基層治理創(chuàng)新。2023年，A市繼續(xù)開展“美好社區(qū) 先鋒行動”項(xiàng)目，以此為契機(jī)，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府將無產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)管理問題作為切入口進(jìn)行項(xiàng)目申請，這也是東鎮(zhèn)提出的建設(shè)“科創(chuàng)高地、城市客廳、和美家園”三大中心目標(biāo)中“和美家園”的建設(shè)任務(wù)，體現(xiàn)了中心任務(wù)導(dǎo)向下的基層治理創(chuàng)新邏輯。

2023年初，東鎮(zhèn)進(jìn)行了年度目標(biāo)責(zé)任簽約，無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化作為社區(qū)工作的年度重要內(nèi)容被進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任。此外，東鎮(zhèn)在推進(jìn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理探索過程中，還出臺了《無產(chǎn)權(quán)房小區(qū)物業(yè)服務(wù)推行市場化管理試點(diǎn)方案》《小區(qū)綜合管理實(shí)效第三方考核機(jī)制》等文件，重點(diǎn)明確了市場化主體的目標(biāo)責(zé)任和監(jiān)督考核機(jī)制，初步厘清了社區(qū)治理的相關(guān)主體如居委會、基層黨組織、自管會、居民等在物業(yè)市場化管理過程中的責(zé)任和角色，形成了無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)體系。至此，目標(biāo)管理責(zé)任制通過責(zé)任—利益連帶關(guān)系構(gòu)建將基層政府與松散的基層社會聯(lián)結(jié)了起來，以期通過共建、共治、共享的治理共同體推進(jìn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化進(jìn)程。

四、目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動：東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)市場化管理創(chuàng)新的適應(yīng)性邏輯

（一）東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)四方聯(lián)動的制度設(shè)想與實(shí)踐

東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化治理創(chuàng)新經(jīng)歷了由制度設(shè)計(jì)到試點(diǎn)實(shí)踐的運(yùn)作過程。為了保障無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化的順利推進(jìn)，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府專門制定了無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)市場化管理方案、自管會運(yùn)作規(guī)則、第三方物業(yè)考核辦法等社區(qū)“軟法”系統(tǒng)指導(dǎo)轄區(qū)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理的市場化過程，按照“政府主導(dǎo)、社區(qū)自治、市場運(yùn)作、業(yè)主聯(lián)動”的原則，以市場化運(yùn)作的方式推選出專業(yè)的第三方物業(yè)管理公司，在條件成熟的無產(chǎn)證小區(qū)優(yōu)先推出，逐步推廣到其他無產(chǎn)證小區(qū)。

在具體落實(shí)中，東鎮(zhèn)首先完善了無產(chǎn)證小區(qū)的治理架構(gòu)，成立自管會。按照現(xiàn)行制度要求，東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)因?yàn)闆]有產(chǎn)權(quán)無法建立業(yè)委會，為了完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，鎮(zhèn)政府在進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)時(shí)，參照一般小區(qū)“三駕馬車”的架構(gòu)，按照業(yè)委會的票選流程在試點(diǎn)小區(qū)成立了小區(qū)居民自治管理委員會，制定了自管會的自治章程，并將“自管會”定位為聯(lián)系居民和物業(yè)的紐帶，代行業(yè)委會的部分職能。

為了推動無產(chǎn)證小區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)的完善，東鎮(zhèn)進(jìn)一步構(gòu)建了居委會、物業(yè)、自管會和樓組長四方松散式聯(lián)動的治理機(jī)制，在基層政府主導(dǎo)下開展自治與共治，實(shí)際上構(gòu)成了無產(chǎn)證小區(qū)的“鉆石型”治理結(jié)構(gòu)（如圖3）?；鶎诱沁@種鉆石型結(jié)構(gòu)中的“鉆石”，在松散式聯(lián)動中扮演掌舵者角色，負(fù)責(zé)厘清無產(chǎn)證小區(qū)治理的目標(biāo)指標(biāo)并發(fā)包給其他治理主體。鎮(zhèn)政府的房屋建設(shè)和管理辦公室通過招投標(biāo)選聘市場化物業(yè)公司并簽訂服務(wù)合同，居委會作為鎮(zhèn)政府的延伸，在政府主導(dǎo)的無產(chǎn)證小區(qū)治理方面實(shí)際上是政府的影子，[26]（44-55）主要遵循規(guī)制性邏輯來推動制度的落實(shí)。樓組長是一線的治理主體，具有多重身份，既是居民代表，也是小區(qū)自管會成員的主要來源，能夠直接反映居民需求；自管會是小區(qū)居民自組織，在無產(chǎn)證小區(qū)管理制度缺失、無法組建業(yè)委會的情況下，由鎮(zhèn)政府賦權(quán)代行業(yè)委會的部分職能，聯(lián)通居民和物業(yè)企業(yè)。各主體在目標(biāo)責(zé)任制下探索式構(gòu)建各種松散式聯(lián)動機(jī)制，共同推動?xùn)|鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化改革。

（二）基于權(quán)威的松散聯(lián)動：硬指標(biāo)的軟著陸

在基層治理場域中，基層政府通過科層制的層級責(zé)任機(jī)制壓實(shí)治理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹壜?lián)動，通過協(xié)同機(jī)制實(shí)現(xiàn)橫向治理主體間的資源整合，在“縱向到底、橫向到邊”的治理體系中，承擔(dān)兜底責(zé)任，通過基于權(quán)威的行政機(jī)制和政治機(jī)制推動基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。具體而言，指標(biāo)體系、考評和獎懲[1]（61-92）是基層政府落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制的重要手段，通過設(shè)立硬指標(biāo)并匹配以相關(guān)獎懲制度，基層政府可以將治理壓力傳導(dǎo)給網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的其他主體，確保各主體對重點(diǎn)工作事項(xiàng)的關(guān)注、重視和資源投入。但在執(zhí)行過程中，由于創(chuàng)新的探索性和治理本身的模糊性，行政系統(tǒng)設(shè)立的硬指標(biāo)在客觀上存在“軟執(zhí)行”或“折扣執(zhí)行”的可能。與為了追求績效目標(biāo)而采取規(guī)避型策略促使指標(biāo)由“硬變軟”的惡性博弈行為[27]（32-42）不同，軟著陸是一種客觀結(jié)果，是主體積極應(yīng)對、根據(jù)場域條件進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整之后的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，蘊(yùn)含基層行動者的能動性和創(chuàng)造性。在主動治理的理念下，囿于資源有限等方面的客觀約束，硬指標(biāo)最終會經(jīng)過不斷探索和反復(fù)調(diào)整，以整合各方力量，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)“軟著陸”。

1.創(chuàng)新目標(biāo)的硬化：硬指標(biāo)及其考核機(jī)制

無產(chǎn)證小區(qū)主要涉及一些集資房、農(nóng)民自建房和老公房等，在原來政府托底的物業(yè)管理模式下，居民只需要繳納極少的保潔衛(wèi)生費(fèi)，即便如此，由于受傳統(tǒng)自然居住習(xí)慣的影響，居民沒有繳納公共服務(wù)費(fèi)用的意識，小區(qū)總體的物業(yè)費(fèi)繳納率很低，增加了政府財(cái)政支出的壓力。政府對無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理投入了大量人力物力，但居民的參與感不強(qiáng)，獲得感不高，基本屬于“吃力不討好”的局面。2017年，東鎮(zhèn)開始試點(diǎn)推行物業(yè)市場化管理，希望借此降低政府財(cái)政支出，通過三到五年的過渡逐步降低政府對第三方物業(yè)企業(yè)的補(bǔ)貼比例，實(shí)現(xiàn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理從政府托底到完全市場化的轉(zhuǎn)變。

第一年會按照原來的水平貼給物業(yè)公司差價(jià)，第二年要求物業(yè)方面必須要（物業(yè)費(fèi)收取率）收到60%，政府按照 40% 進(jìn)行差價(jià)補(bǔ)貼。居民物業(yè)費(fèi)上繳率高是物業(yè)公司的本事（說明物業(yè)公司服務(wù)好）。從第四年開始政府就按照 100% （物業(yè)費(fèi)收取率）來進(jìn)行扣除。這個(gè)做法也是激勵和鼓勵物業(yè)管理公司不斷提升自身的服務(wù)，增強(qiáng)公司的營收感。（0322W副鎮(zhèn)長）

為此，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府制定了對市場化物業(yè)公司的考核機(jī)制，推動第三方物業(yè)企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量，以服務(wù)品質(zhì)換取居民物業(yè)費(fèi)繳納率的提升，最終實(shí)現(xiàn)市場化物業(yè)公司得以維持和發(fā)展，同時(shí)居民區(qū)物業(yè)服務(wù)品質(zhì)得到提升，居民滿意度提高。在具體做法上，由鎮(zhèn)屬××物業(yè)對第三方物業(yè)進(jìn)行日常管理服務(wù)的監(jiān)督和巡查，每季度組織屬地居委會、社區(qū)自管會和居民代表等相關(guān)主體按照方案明確的第三方服務(wù)方的具體管理職責(zé)，對第三方物業(yè)的服務(wù)內(nèi)容及效果進(jìn)行測評。其中，屬地居委會權(quán)重占60%，自管會占30%，居民滿意度分值占10%。依據(jù)測評標(biāo)準(zhǔn)，對于不符合要求的，扣除相應(yīng)分值。按照管理方案的文件規(guī)定，綜合測評低于80分為不達(dá)標(biāo)，對于最后不達(dá)標(biāo)的服務(wù)方，由屬地居委會進(jìn)行約談，并在最后付款時(shí)扣除當(dāng)年度補(bǔ)貼資金的10%，連續(xù)兩年不達(dá)標(biāo)則取消其招投標(biāo)資格。

2.執(zhí)行偏差與策略性應(yīng)對

東鎮(zhèn)設(shè)置的這套考核機(jī)制執(zhí)行過程中基本沒有出現(xiàn)分?jǐn)?shù)扣除的情況，打分考核結(jié)果也并沒有反映出居民真實(shí)的滿意度情況。出現(xiàn)這種情況的原因可能是多方面的，既與考核指標(biāo)的設(shè)置是否科學(xué)合理有關(guān)，也與第三方主體打分的主觀性程度有關(guān)，還可能與參與打分居民的代表性有關(guān)，不管是哪種原因，都與進(jìn)行績效考核的初衷相背離，但都表明試點(diǎn)初期設(shè)置的對物業(yè)公司的硬性考核指標(biāo)本身在科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性方面可能存在問題，致使考核目的無法得到實(shí)現(xiàn)。

實(shí)際打下來基本上沒有什么給他們扣分的余地。原本 80 分以上是算達(dá)標(biāo)，100%給他們進(jìn)行補(bǔ)貼，每下跌 10 分，就扣除大概 5% ，但到最后執(zhí)行下來基本上沒有扣的。除非房管局來檢查的時(shí)候，有一票否決的指標(biāo)，會直接扣除?，F(xiàn)在實(shí)際存在的問題是，社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)中對于社區(qū)中的物業(yè)管理服務(wù)還是非常不滿意的，但是通過相應(yīng)考核制度進(jìn)行打分下來，分?jǐn)?shù)卻都還很高。（0322W副鎮(zhèn)長）

無產(chǎn)證小區(qū)居民對市場化物業(yè)公司服務(wù)的滿意度不高，繳納物業(yè)費(fèi)的意愿較低，物業(yè)費(fèi)繳納率整體較低，物業(yè)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)短期來看仍難以進(jìn)行市場化調(diào)整，物業(yè)公司的營收壓力較大。

此外，對于市場化物業(yè)公司而言，硬性考核指標(biāo)一方面促使物業(yè)公司積極履責(zé)，另一方面指標(biāo)考核的短期性與社區(qū)服務(wù)的長期性也使物業(yè)公司產(chǎn)生更多策略性行為。物業(yè)公司要進(jìn)行成本控制以保證盈利，但同時(shí)物業(yè)合同一年一簽，是否續(xù)簽要根據(jù)自管會、居委會和居民的打分結(jié)果而定，這種不確定性增加了物業(yè)服務(wù)的策略性，加劇了物業(yè)服務(wù)投入不足的困境，服務(wù)水平難以有效提升，居民滿意度不高，距“以服務(wù)品質(zhì)換物業(yè)收費(fèi)提高”的市場化營收目標(biāo)實(shí)現(xiàn)還有較大差距。這也是目前東鎮(zhèn)物業(yè)管理市場化改革持續(xù)推進(jìn)面臨的最大問題。

我們是和鎮(zhèn)政府房辦簽訂的合同，一年一簽，這個(gè)我肯定覺得不是很好，剛剛接管這個(gè)小區(qū)肯定要投入很多的，如果就只簽一年的合同，明年是誰還不知道呢，如果簽了3年或4年那肯定就不一樣了，也愿意投入得更多一些。（0420CX小區(qū)物業(yè)公司W(wǎng)經(jīng)理）

由于投入有限，無產(chǎn)證小區(qū)的面貌和服務(wù)改善程度有限，在實(shí)地考察中，筆者發(fā)現(xiàn)無產(chǎn)證小區(qū)內(nèi)仍然有私人菜地存在，公共綠化還沒有完全覆蓋，道路老化較為嚴(yán)重，停車難問題在一定程度上仍然存在。調(diào)研中，居民代表對此也有抱怨，認(rèn)為市場化物業(yè)入駐后由于物業(yè)前期對社區(qū)的投入不夠，小區(qū)整體變化并不大。在這種情況下，要提升物業(yè)繳納金額，推進(jìn)完全的市場化物業(yè)管理就難以實(shí)現(xiàn)了。

3.目標(biāo)軟著陸

考慮到制度執(zhí)行中的難度，東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府調(diào)整了原來的目標(biāo)，將在不增加政府補(bǔ)貼金額的前提下，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)無產(chǎn)證小區(qū)管理效率的提升，進(jìn)而提高居民滿意度作為當(dāng)前的階段性目標(biāo)。

現(xiàn)在看來，3—5年時(shí)間過去了，我們發(fā)現(xiàn)逐步實(shí)現(xiàn)市場的自我承接是無法做到的，每家居民還是按照原來的衛(wèi)生管理費(fèi)來進(jìn)行收取，還無法進(jìn)行提高；第三方物業(yè)公司也不能做虧本的生意，政府是按照物業(yè)公司100%收取管理費(fèi)進(jìn)行扣除的基礎(chǔ)上，進(jìn)行貼補(bǔ)。所以說，政府現(xiàn)在也對目標(biāo)進(jìn)行了一定的修改，就是只要政府的投入資金不再增加，但是小區(qū)物業(yè)管理效率有了提升，讓居民感受到生活品質(zhì)得到了提高（即可）。（20230322W副鎮(zhèn)長）

由上述分析可見，在東鎮(zhèn)推動無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化的過程中，鎮(zhèn)政府作為基層治理的關(guān)鍵行動者和權(quán)威主體，在很大程度上影響了創(chuàng)新的發(fā)展方向和推進(jìn)程度，通過設(shè)立硬性指標(biāo)和考評辦法將治理壓力傳導(dǎo)給基層治理網(wǎng)絡(luò)的其他主體，各主體從自身的利益出發(fā)推動治理創(chuàng)新發(fā)展，但由于創(chuàng)新的探索性和治理的模糊性，考核指標(biāo)本身存在適應(yīng)性調(diào)整的空間，各方在探索性的松散聯(lián)動中不斷摸索，共同推進(jìn)治理目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的適應(yīng)性調(diào)整，以適應(yīng)一線治理的需要。

（三）基于道義的松散聯(lián)動：生存理性與德治補(bǔ)位

作為聯(lián)結(jié)行政體系與社會體系的混合地帶，基層治理一方面通過正式治理體系回應(yīng)基層訴求，另一方面也借助非正式治理機(jī)制調(diào)動民間治理資源，通過資源補(bǔ)位推動實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。對于后者而言，“出于道義”是相關(guān)主體參與社區(qū)治理與服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)與邏輯遵循。中國傳統(tǒng)文化中一直存有“義重于利”“義先于利”的文化認(rèn)知與價(jià)值導(dǎo)向，在正式治理資源不足而民眾又面臨急迫需要時(shí)，往往會求助于社區(qū)非正式治理權(quán)威，通過德治補(bǔ)位回應(yīng)基層需求。

面對目標(biāo)壓力與資源短缺的困境，東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)在物業(yè)管理市場化過程中積極激發(fā)道義力量，發(fā)揮黨建的價(jià)值引領(lǐng)作用，通過“紅色物業(yè)”“紅色業(yè)委會”等創(chuàng)建活動調(diào)動物業(yè)和社區(qū)自治力量的積極參與。通過“紅色自管會”創(chuàng)建工作，發(fā)揮黨員先鋒模范作用，以黨建引領(lǐng)帶動自管會成員投身社區(qū)服務(wù)。無產(chǎn)證小區(qū)自管會成員的推選參照了業(yè)委會的選舉流程，由東鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的房屋管理中心進(jìn)行指導(dǎo)，居民直接推選出來，每個(gè)自管會基本都有1～3名黨員，除此以外，這些自管會成員還具有多重身份，既是居民代表，也是樓組長，一些自管會成員同時(shí)還兼任小區(qū)協(xié)管員，他們熱心社區(qū)公共事務(wù)，愿意服務(wù)社區(qū)，這種公共性的社區(qū)身份在日常生活中已經(jīng)內(nèi)化為其對自身的角色定位，并在社區(qū)生活中不斷實(shí)踐和強(qiáng)化。

老舊小區(qū)的熟人社會情境為基于道義的松散式聯(lián)動的運(yùn)作提供了助益。這些無產(chǎn)證小區(qū)都屬于老舊小區(qū)，甚至一些小區(qū)就是原來的農(nóng)村村組，小區(qū)的自管會成員是原來的村干部，在居民中的公共權(quán)威影響一直存在，為居民工作的開展提供了便利。這種在地化身份在社區(qū)治理中的優(yōu)勢也為社區(qū)居委會Z書記所關(guān)注：

這個(gè)社區(qū)的原住民比較多，自管會要充分利用原住民這個(gè)身份去開展一些工作。這幾位自管會成員在參與我們舉辦的一些社區(qū)活動時(shí)，包括公益性質(zhì)或其他性質(zhì)的，都很盡心盡力，同時(shí)他們大部分還兼任了居民小組長的一些工作。因?yàn)樗麄兌荚谴謇锩娴囊恍└刹浚跍贤ň用穹矫嬗泻艽蟮膬?yōu)勢，還會協(xié)助居委會的一些工作。（0322TX居民區(qū)Z書記）

而對于社區(qū)精英或依托于社區(qū)場域與資源進(jìn)行發(fā)展的相關(guān)主體來說，在面臨發(fā)展選擇時(shí)，道義經(jīng)濟(jì)仍然是其重要的行為遵循，主體以自身的生存和發(fā)展安全為追求進(jìn)行符合生存?zhèn)惱淼膬r(jià)值選擇。在提升社會治理效能的浪潮中，追求效率最大化的經(jīng)濟(jì)理性為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟(jì)成為治理改革的重要方向，但要推動治理創(chuàng)新和改革深入基層、走入人心，仍不能忽視相關(guān)主體基本的生存安全與需要。第三方物業(yè)公司也是東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)治理的關(guān)鍵主體之一，既是小區(qū)公共治理主體，也是市場營利主體，具有公益與私益雙重邏輯遵循。一方面，市場化物業(yè)公司要通過提高物業(yè)服務(wù)質(zhì)量換取小區(qū)物業(yè)費(fèi)的市場化提高和物業(yè)費(fèi)繳納率的提升，另一方面，面對無產(chǎn)證小區(qū)同時(shí)又是老舊小區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施老化而缺少維修基金的現(xiàn)實(shí)，物業(yè)作為小區(qū)維修等公共服務(wù)的第一責(zé)任人，對居民提出的基礎(chǔ)維修訴求又負(fù)有服務(wù)響應(yīng)的責(zé)任。

現(xiàn)在物業(yè)公司一些居民小的維修都是免費(fèi)的，居民只需要自己購買材料，物業(yè)這邊不收取維修的人工費(fèi)了，如果涉及大面積的維修就是要適當(dāng)?shù)厥召M(fèi)了，因?yàn)檫@種無產(chǎn)證小區(qū)沒有維修基金，只能由業(yè)主自己出錢來弄。比如最常見的管道堵塞，小的問題由物業(yè)公司免費(fèi)來通一下，大的管道堵塞問題就要看下是否要整個(gè)居民整個(gè)樓道都換，大家一起來平攤一下。（0420CX居委 物業(yè)W經(jīng)理）

對于這種經(jīng)濟(jì)利益連帶關(guān)系的道德含義，斯科特在其經(jīng)典著作《農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)》中即已指出，地主對于作為消費(fèi)者的佃戶家庭負(fù)有責(zé)任，“而不是一種不受個(gè)人關(guān)系影響的單純經(jīng)濟(jì)交易”，[28]（104-110）“佃戶們對于‘怎樣才算好地主’具有共同的標(biāo)準(zhǔn)概念，而滿足最低限度的福利需要是這一概念的中心內(nèi)容。在這一關(guān)系中，為了使權(quán)力合法化，精英們必須履行自己的職責(zé)，必須在危機(jī)來臨時(shí)給被保護(hù)人以生存保障”。[28]（104-110）對于市場化物業(yè)公司來說，對小區(qū)居民進(jìn)行公益性物業(yè)服務(wù)是取得社區(qū)居民認(rèn)可、維持其治理合法性的具體手段之一，是物業(yè)公司追求社區(qū)生存和發(fā)展的生存理性的具體體現(xiàn)，實(shí)際上確實(shí)滿足了居民的部分需求，居民、居委會和自管會對市場化物業(yè)進(jìn)駐后的服務(wù)滿意度相較以前的物業(yè)管理有所提升。

但總體來看，這種基于道義的主體聯(lián)動具有柔性治理的特征，其發(fā)生機(jī)制、實(shí)踐路徑和效果都具有不確定性，具有松散耦合特征，且對基層場域內(nèi)自治力量和公共意識的發(fā)育程度具有一定要求。

（四）基于認(rèn)知的松散聯(lián)動：脫嵌的鄉(xiāng)土與耦合的市場

組織或個(gè)體對外部世界的認(rèn)知和理解影響其行為，治理創(chuàng)新能否落實(shí)最終受地方文化、慣習(xí)、思想觀念和認(rèn)知的影響。治理創(chuàng)新的過程也是新的治理觀念、認(rèn)知和慣習(xí)取代舊觀念的過程。觀念或認(rèn)知具有建構(gòu)性，觀念或認(rèn)知的形成過程是參與者為了消除外部環(huán)境不確定性而進(jìn)行不斷試錯(cuò)、模仿及調(diào)整的過程。[29]（9-19）認(rèn)知不同，主體對利與弊的能動性理解也不同，從而影響主體的行動選擇。[30]（78-86）個(gè)體認(rèn)知受宏觀制度環(huán)境的影響，同時(shí)個(gè)體在制度化行動中也具有能動性，他們并非總是遵照習(xí)慣模式，有時(shí)也會創(chuàng)造新的行動，通過建構(gòu)性圖式對組織進(jìn)行重塑。

周雪光在考察觀念對國家治理的影響時(shí)提到文化觀念的一體化促就了官僚體制中松散關(guān)聯(lián)的組織形式，為正式與非正式、名與實(shí)之間關(guān)系提供了穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。[18]（1-30）對于東鎮(zhèn)而言，市場交易理念在場域內(nèi)的廣泛建立為主體間的松散聯(lián)動提供了類似默會知識的共識基礎(chǔ)，從而有助于推動物業(yè)管理市場化的推行與深化。

東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)的形成經(jīng)歷了從脫嵌到再嵌入的過程，時(shí)代變遷導(dǎo)致原來松散的農(nóng)民住宅、集資房小區(qū)等住宅形態(tài)脫嵌于原有的松散管理方式和熟人社會情境，成為城市社區(qū)制下的無產(chǎn)證小區(qū)，農(nóng)民變?yōu)槭忻?，單位公房中的員工變?yōu)樯鐓^(qū)中的居民，物業(yè)公司服務(wù)替代了原有自然居住形態(tài)下自我服務(wù)或單位代管的管理模式，市場觀念亟須建立，以推動市場化物業(yè)管理體系的建立，提升居民社區(qū)生活的適應(yīng)性和滿意度。而東鎮(zhèn)的物業(yè)管理市場化改革最終目標(biāo)就在于通過提升小區(qū)物業(yè)服務(wù)水平，以服務(wù)品質(zhì)提升推動居民滿意度提升，從而實(shí)現(xiàn)物業(yè)費(fèi)提高，物業(yè)公司能夠?qū)崿F(xiàn)市場化運(yùn)轉(zhuǎn)。但現(xiàn)實(shí)是無產(chǎn)證小區(qū)的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低廉，收取標(biāo)準(zhǔn)基本為0.29元每平方米左右，小區(qū)公共營收較少，物業(yè)公司營業(yè)收入不高，收入和支出不對等，物業(yè)公司基于保本和盈利的需求對小區(qū)的投入不高。如何破解這個(gè)僵局？東鎮(zhèn)在實(shí)地調(diào)研后，采取先由政府補(bǔ)貼物業(yè)公司，使其提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)水平，得到居民認(rèn)可后再逐步提升物業(yè)費(fèi)的做法。

通過政府補(bǔ)貼，將物業(yè)費(fèi)的基數(shù)提到0.8元，讓物業(yè)做好，品質(zhì)先要提升。小區(qū)品質(zhì)、物業(yè)提升以后再提高物業(yè)費(fèi)的收取，就是這樣的一個(gè)思路。如果小區(qū)品質(zhì)做不好，老百姓怎么愿意交這物業(yè)費(fèi)呢，一分價(jià)錢一分貨啊。所以這也是發(fā)展的一個(gè)趨勢，先貼錢，讓他們做好。（0414XX小區(qū)L書記）

以服務(wù)品質(zhì)換物業(yè)收費(fèi)”策略的生效既需要物業(yè)公司提升服務(wù)水平，更需要居民建立起“服務(wù)付費(fèi)”的市場觀念。

在2017年以前，這個(gè)小區(qū)是完全不交衛(wèi)生費(fèi)的，是由政府托底，但是當(dāng)時(shí)居民覺得那家物業(yè)公司實(shí)在是太差了，并和居民溝通商量好了，也建立了要想享受更好的服務(wù)就是要付衛(wèi)生費(fèi)的觀念。（0322 W副鎮(zhèn)長）

“服務(wù)付費(fèi)”觀念建立在受益者付費(fèi)的市場交易理念基礎(chǔ)上，這種市場觀念的建立能夠拓展無產(chǎn)證小區(qū)的市場服務(wù)空間，提振物業(yè)企業(yè)服務(wù)的積極性，從而推動?xùn)|鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)服務(wù)市場化改革扎根社區(qū)，提升物業(yè)服務(wù)質(zhì)量。地方居民在完全了解市場付費(fèi)帶來的好處后，也表示贊同這種做法，但在實(shí)踐層面卻又出現(xiàn)了反復(fù)。

由于東鎮(zhèn)的無產(chǎn)證小區(qū)相當(dāng)一部分是農(nóng)民自建房，鄉(xiāng)土社會的關(guān)系羈絆、空間生活方式和生活觀念在實(shí)行物業(yè)市場化管理后仍然存在，并脫嵌于現(xiàn)有市場化物業(yè)管理體制，出現(xiàn)了脫嵌于原來的鄉(xiāng)土社會情境和現(xiàn)有的市場化管理體制的“雙重脫嵌”現(xiàn)象。這種階段性的文化—認(rèn)知震蕩1影響治理創(chuàng)新的落地實(shí)施，阻礙了“以服務(wù)品質(zhì)提升換物業(yè)收費(fèi)提高”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。原來居民對空間的使用是比較松散的，缺少約束，在實(shí)行物業(yè)管理市場化之后，社區(qū)空間治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，比如停車費(fèi)問題，原來不需要繳納，居民也沒有繳納停車費(fèi)和物業(yè)費(fèi)的觀念，現(xiàn)在停車費(fèi)卻成了小區(qū)公共收益的主要來源。

（有些居民）原來在村里不用交停車費(fèi)，現(xiàn)在需要交停車費(fèi)了，不習(xí)慣，沒有轉(zhuǎn)變過來，就不交停車費(fèi)。（20230427ZQ居委居民代表TCY）

可見，由于認(rèn)知的反復(fù)性，東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)在脫嵌于原來的鄉(xiāng)土社會后，在與市場化的物業(yè)管理體制的“磨合”中既有耦合又有脫耦，呈現(xiàn)出松散耦合的特點(diǎn)，但總體上推動了居民對于物業(yè)管理市場化的關(guān)注和思考。

五、目標(biāo)驅(qū)動下松散式聯(lián)動的制度風(fēng)險(xiǎn)

基層治理中的松散式聯(lián)動要想取得良好的治理績效既需要各主體形成價(jià)值共識，也需要基層治理體系松緊節(jié)奏變化的支持與配合，[21]（85-101）通過共識凝聚力量，并以目標(biāo)驅(qū)動松散式聯(lián)動體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然基層的這種松散式聯(lián)動更具彈性、靈活性，能夠適應(yīng)一線治理的復(fù)雜場景變化，但實(shí)際上，基層治理的松散性和目標(biāo)導(dǎo)向之間存在著張力，可能會導(dǎo)致目標(biāo)漂移的發(fā)生，帶來治理創(chuàng)新結(jié)果具有不確定性風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，在行政系統(tǒng)的效率壓力下，松散式聯(lián)動可能存在異化和懸浮風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，目標(biāo)導(dǎo)向下手段的非正式性可能會消解基層政府權(quán)威。

（一）基層治理的效率壓力與松散式聯(lián)動的異化風(fēng)險(xiǎn)

回望公共管理的整個(gè)理論演變過程和現(xiàn)代社會的治理改革進(jìn)程，效率都是其重要的目標(biāo)追求。[31]（95-106）社會的快速發(fā)展帶來了對基層治理效率的要求，在我國的壓力型治理體系下，基層政府通過目標(biāo)責(zé)任制、壓力的層級傳導(dǎo)機(jī)制等對治理訴求和問題進(jìn)行快速響應(yīng)，響應(yīng)速度、解決問題的質(zhì)量和群眾滿意度成為衡量基層治理能力的重要指標(biāo)，讓基層治理快速運(yùn)轉(zhuǎn)起來成為基層工作的常態(tài)。[32]（86-96）“最多跑一次”“接訴即辦”治理改革無不體現(xiàn)出對治理效率的關(guān)注和重視。而目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動具有過程的長期性、結(jié)果的不確定性等，與基層治理的效率追求可能發(fā)生齟齬。在屬地管理體制下，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府承擔(dān)兜底責(zé)任，[33]（78-88）在治理網(wǎng)絡(luò)中居于主導(dǎo)地位，在很大程度上影響著基層治理的松緊節(jié)奏。作為發(fā)包方，基層政府治理目標(biāo)的明確性、考核評價(jià)的指標(biāo)化、治理資源的有限性與松散聯(lián)動治理結(jié)果的不確定性、過程的長期性之間的張力凸顯，限制了基層的自主探索空間，可能使基層的松散式聯(lián)動創(chuàng)新演變?yōu)樽非缶植苛咙c(diǎn)的偽創(chuàng)新[34]（41-48）和短期行為。

（二）聯(lián)動懸浮，加劇基層場域治理結(jié)構(gòu)不均衡

實(shí)際上，治理目標(biāo)導(dǎo)向下的松散式聯(lián)動治理機(jī)制更適合于新出現(xiàn)的、復(fù)雜的、缺乏相關(guān)制度規(guī)約的棘手治理問題，相比于常規(guī)治理事項(xiàng)可以通過常態(tài)治理機(jī)制完成，基層中的棘手治理問題或“例外”問題常超出了原有的治理經(jīng)驗(yàn)，需要通過多方利益相關(guān)者的松散聯(lián)動擴(kuò)展基層自主探索空間，尋找善治方案。但由于相關(guān)主體力量不均衡，缺乏主體間有效的合作對話與規(guī)約機(jī)制，實(shí)踐中這種松散式聯(lián)動所帶來的治理創(chuàng)新可能懸浮于基層社會之上，表現(xiàn)為過分依靠外來干預(yù)而非本土生長，甚至?xí)觿』鶎訄鲇蛑卫斫Y(jié)構(gòu)的不均衡。

在社區(qū)治理中，現(xiàn)有的業(yè)委會的法規(guī)制度只針對有產(chǎn)權(quán)小區(qū)，無產(chǎn)證小區(qū)的管理尚處于制度空白，缺乏相應(yīng)的制度賦權(quán)，無法按照法定程序成立業(yè)委會。東鎮(zhèn)無產(chǎn)證小區(qū)在政府指導(dǎo)下形成了社區(qū)自治組織——自管會，希望通過四方聯(lián)動機(jī)制發(fā)揮自管會對小區(qū)物業(yè)的監(jiān)督和制約作用。但實(shí)際上，自管會缺乏相應(yīng)制度授權(quán)，其權(quán)責(zé)范圍難以界定，造成自管會合法性懸置，加之自管會本身力量有限，自治能力不足，普遍難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，在代行業(yè)委會職能、進(jìn)行三駕馬車工作協(xié)同時(shí)，存在“叫不動物業(yè)公司”的問題，難以對物業(yè)形成監(jiān)督與制約，反而成為物業(yè)公司工作的積極配合者，幫助物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)費(fèi)收取等工作。

這些無產(chǎn)證的小區(qū)基本上都有成立小區(qū)的自管會，但是自管會作用不大，也叫不動這些物業(yè)企業(yè)，因?yàn)闆]有法律的這種關(guān)系……現(xiàn)在自管會形同虛設(shè)。（20230322Z鎮(zhèn)長）

在這種聯(lián)動關(guān)系下，自管會可能會異化成為物業(yè)和居委會的附庸，社區(qū)治理場域的結(jié)構(gòu)趨于科層化，長遠(yuǎn)來看不利于治理創(chuàng)新的持續(xù)發(fā)展和基層社會的有機(jī)生長。

（三）目標(biāo)導(dǎo)向下過程的松散性可能會消解基層政府權(quán)威

基層政府處于權(quán)力體系的末端，同時(shí)又位于社會治理的一線，既要承擔(dān)上級政府分配的治理任務(wù)，同時(shí)也要在資源約束下回應(yīng)基層居民的迫切需求，在目標(biāo)責(zé)任制約束下的基層政府行為更多受到目標(biāo)的強(qiáng)約束力，而相對缺乏來自過程或手段的約束。[1]（61-92）為了完成治理任務(wù)和目標(biāo)，基層就需要進(jìn)行制度創(chuàng)新或“變通”。通過目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動，基層治理主體可以充分進(jìn)行適宜的自主探索。但手段的低約束性和松散性可能會帶來為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而“不擇手段”的灰色治理行為，影響基層政府權(quán)威。

東鎮(zhèn)的無產(chǎn)證小區(qū)同時(shí)也是老舊小區(qū)，原有的熟人社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是老舊小區(qū)治理的重要社會資本，但這種“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”關(guān)系某種程度上也消解了社區(qū)治理目標(biāo)的權(quán)威性，為了推進(jìn)老舊小區(qū)整治目標(biāo)落地，個(gè)別基層工作人員在一線治理情境中也會采取一些不合規(guī)的做法。

熟人社區(qū)開展是容易的，但一些整治性的東西也不好推進(jìn)，人家都罵到你臉上了，鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，臉上也不好看。當(dāng)時(shí)居委會一個(gè)年輕人，膽子大，把爐子（土灶）都踢了。（20230427ZQ居委會居民代表ZYZ）

此外，在責(zé)任—利益機(jī)制的聯(lián)結(jié)下，基層政府、物業(yè)、自管會等主體形成了基層治理共同體，某種程度上具有了相對平等的合作與談判空間及關(guān)系模式等，基層政府從傳統(tǒng)的權(quán)威地位“下場”，與物業(yè)就市場化管理的運(yùn)轉(zhuǎn)和補(bǔ)貼金額進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”，并更改原定計(jì)劃目標(biāo)，整個(gè)治理過程缺乏既有的權(quán)威性，也可能會消解基層政府的權(quán)威。

六、結(jié)論

基層是承接著國家和社會的混合地帶，面對復(fù)雜的一線治理場景和可能存在的“超綱”治理難題，治理創(chuàng)新就成為基層的彈性應(yīng)對策略，可以幫助基層在現(xiàn)有的制度天花板下拓展治理空間和資源，實(shí)現(xiàn)對問題的創(chuàng)造性解決。但在權(quán)威體制和有效治理之間，如何進(jìn)行適應(yīng)性治理創(chuàng)新？現(xiàn)有研究雖然圍繞基層的適應(yīng)性治理展開了大量研究，但仍然沒有回答基層治理創(chuàng)新適應(yīng)性邏輯的內(nèi)核。本文通過對東鎮(zhèn)推進(jìn)無產(chǎn)證小區(qū)物業(yè)管理市場化創(chuàng)新實(shí)踐的研究發(fā)現(xiàn)，在目標(biāo)責(zé)任制驅(qū)動下，基層治理主體可以通過松散式聯(lián)動進(jìn)行適應(yīng)性治理創(chuàng)新，一方面目標(biāo)的約束和問題與需求的倒逼使基層主體減少了對治理任務(wù)選擇性執(zhí)行的余地和空間，更為關(guān)注問題本身的實(shí)質(zhì)性解決；另一方面，過程的低度約束為基層創(chuàng)新和松散聯(lián)動提供了自主探索空間，使基層可以在試錯(cuò)、探索中穩(wěn)步前進(jìn)，各主體充分磨合，推動治理創(chuàng)新扎根基層，而不是懸浮于空中。具體而言，通過基于權(quán)威的松散聯(lián)動，推動治理硬指標(biāo)的軟著陸，為基層治理創(chuàng)新打開局面；通過基于道義的松散聯(lián)動，整合基層場域的非正式治理資源，補(bǔ)充正式治理資源的不足；通過基于認(rèn)知的松散聯(lián)動，構(gòu)筑治理創(chuàng)新的地方基礎(chǔ)與理念共識，最終推動基層治理創(chuàng)新扎根本地社區(qū)，得到落實(shí)。

基于此，本文認(rèn)為：目標(biāo)驅(qū)動下的松散式聯(lián)動是基層治理創(chuàng)新適應(yīng)性邏輯的內(nèi)在要旨。在目標(biāo)責(zé)任制驅(qū)動下，基層主體以結(jié)果為導(dǎo)向，通過過程的松散聯(lián)動推動實(shí)現(xiàn)更貼合基層實(shí)際的適應(yīng)性治理創(chuàng)新的發(fā)生。首先，這一結(jié)論突破了以往關(guān)于創(chuàng)新異化、基層治理軟約束和基層治理剛性執(zhí)行、被動創(chuàng)新的兩極化觀點(diǎn)，描畫了基層主體在制度約束下主動進(jìn)行適應(yīng)性探索的過程，發(fā)現(xiàn)了治理創(chuàng)新涌現(xiàn)的適應(yīng)性邏輯的內(nèi)核，豐富了研究層次；其次，這一結(jié)論為解釋壓力型體制下基層治理保有自主性和調(diào)節(jié)治理的松緊節(jié)奏的可能性提供了邊際貢獻(xiàn)。在層級壓力體制中，強(qiáng)問責(zé)使基層政府更傾向追求確定性結(jié)果，以盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。以往研究多關(guān)注偽創(chuàng)新，認(rèn)為在各種壓力下，基層傾向于進(jìn)行形式化創(chuàng)新，本研究則指出在問題與需求倒逼下基層政府可以自我加壓、主動探索，創(chuàng)造性解決問題，松散式聯(lián)動即是基層保有自主空間并調(diào)節(jié)治理節(jié)奏的體現(xiàn)。雖然這種適應(yīng)性創(chuàng)新具有不確定性，但也正因?yàn)榇?，才可能會拓展?chuàng)新的維度與路徑，為實(shí)現(xiàn)基層治理變革提供機(jī)會。

在開展松散式聯(lián)動的過程中需警惕其可能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先，在以效率為重要目標(biāo)導(dǎo)向的治理背景下，松散式聯(lián)動所具有的過程的長期性、結(jié)果的不確定性等，與基層政府考核評價(jià)的指標(biāo)化、治理資源的有限性之間張力凸顯，可能帶來松散式聯(lián)動的異化；其次，基層場域中主體力量的不均衡可能會使松散式聯(lián)動懸浮于基層社會，并可能會加劇基層治理結(jié)構(gòu)的不均衡；最后，目標(biāo)導(dǎo)向下的松散性可能會帶來灰色治理行為，有可能消解基層政府權(quán)威。

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責(zé)任編輯" "賈曉林